1 Innledning

1.1 Bakgrunn for meldingen

Nordmenn foretar årlig mer enn syv millioner overnattingsreiser til andre land, mens nærmere 80 0001 norske borgere er registrert som fast bosatt utenfor Norge. Økt handel og internasjonalt samarbeid, bedre økonomi, rimeligere flybilletter og økt satsing på turisme mange steder har bidratt til både flere og lengre utenlandsopphold. Denne utviklingen forventes å fortsette også i årene som kommer.

De aller fleste utenlandsreiser forløper uten problemer. En liten andel av de reisende får imidlertid behov for bistand, men løser dette ved hjelp av sitt forsikringsselskap, medreisende, venner eller slektninger. Årsakene til at man får behov for bistand kan være mange, hvorav tyveri og sykdom er blant de vanligste. Kun en liten del av de bistandstrengende anmoder norske myndigheter om hjelp. Det stadig høyere antall nordmenn i utlandet, kombinert med nye og mer eksotiske reisemål, gjør imidlertid at antallet anmodninger om bistand fra publikum er økende. Anmodningene blir også flere og mer komplekse fordi mange norske borgere har nær tilknytning til eller bakgrunn fra andre land, og fordi nordmenn i mange tilfeller ønsker mer omfattende og juridisk krevende bistand.

Samtidig stilles det stadig høyere krav til hjelp og støtte fra myndighetene. Enkelte synes å legge til grunn at de har krav på tilnærmet samme bistand fra norske myndigheter i utlandet som i Norge. Det er tidvis stor avstand mellom publikums forventninger til den hjelp norske myndigheter kan bidra med og den bistand som faktisk kan tilbys innenfor eksisterende lovverk og budsjetter.

Det konsulære saksfelt øker således både i omfang og i kompleksitet. Samtidig er konsulære saker gjenstand for stor og voksende oppmerksomhet i så vel media som i opinionen. I visse tilfeller ser man også at parter i saker forsøker å bruke medias dekning for å fremtvinge et økt servicenivå fra norske myndigheter i tilknytning til deres sak.

Også Stortinget har vist interesse for håndteringen av konsulære saker, spesielt etter tsunami-katastrofen i 2004, men også senere både gjennom skriftlige og muntlige spørsmål, i debatter og i stortingsdokumenter som Innst. S. nr. 306 (2008-2009), jf. St.meld. nr. 15 (2008-2009) om Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk. Stortinget har påpekt viktigheten av gode og profesjonelle konsulære tjenester og understreket at dette må være en sentral oppgave for den norske utenrikstjenesten. Stortinget har vært opptatt av at de konsulære tjenester må holde et høyt og jevnt nivå, men samtidig gjort det klart at norske borgere ikke kan forvente at den norske velferdsstatens tjenester holder samme nivå og omfang utenfor landets grenser som på norsk territorium. I ovennevnte innstilling ber Stortinget derfor regjeringen om «klarere å definere hvilket konsulært tjenestenivå norske borgere kan forvente av utenrikstjenesten» og «å påse at leveransen av konsulære tjenester er konsekvent fra utenriksstasjon til utenriksstasjon».

Som følge av nordmenns endrede reisemønster og bosettingsforhold, økte forventninger om bistand fra norske myndigheter, og for å imøtekomme Stortingets henstilling om en gjennomgang av konsulære tjenester, fremlegger Utenriksdepartementet med dette en melding til Stortinget om bistand til nordmenn i utlandet. I arbeidet med meldingen er det innhentet verdifulle innspill fra både statlige og private aktører og samarbeidspartnere2.

Formålet med meldingen er å synliggjøre omfanget og innretningen av dagens konsulære innsats, påpeke sentrale utviklingstrekk og utfordringer, samt vise hvordan det fremtidige arbeid på det konsulære felt kan innrettes for å sikre en profesjonell, effektiv og ressursmessig forsvarlig bistand til norske borgere i utlandet i årene fremover.

Meldingen inneholder ikke forslag om omfattende endringer i dagens konsulære praksis. I lys av de klare signaler som er kommet fra Stortinget og den store offentlige interesse knyttet til arbeidet med konsulære saker, har regjeringen likevel funnet det riktig å fremlegge denne meldingen.

1.2 Hva er konsulære tjenester

Konsulære tjenester defineres gjerne som de tjenester et lands myndigheter tilbyr sine borgere i utlandet. Fra unionsoppløsningen i 1905 og frem til slutten av 1950-årene var denne bistanden i hovedsak konsentrert om sjøfolk og næringsdrivende. I dag kommer langt de fleste anmodninger om bistand fra turister og andre reisende, samt fra norske borgere som har valgt å bosette seg i utlandet for kortere eller lengre tid.

De mest vanlige konsulære tjenester i dag er bistand til nordmenn som er rammet av tyveri, sykdom eller ulykker, samt søknader om pass, legalisering av dokumenter og sjøfartssaker. De konsulære sakene spenner imidlertid over et vidt spektrum, både hva gjelder kompleksitet og ressursbruk – fra enkle spørsmål om visumplikt og videreformidling av søknadspapirer som normalt bare tar få minutter, til arrestasjons- og barnebortføringssaker som kan ta flere årsverk å følge opp.

1.3 Avgrensninger, presiseringer og sentrale problemstillinger

Ikke all bistand som norske myndigheter tilbyr nordmenn i utlandet regnes som konsulær bistand. Hjelp til norske borgere utsendt av norske myndigheter gjennom utenrikstjenesten eller til personer som deltar i internasjonale militære operasjoner eller annen internasjonal tjeneste, betraktes normalt ikke som konsulær bistand og omtales derfor ikke nærmere i meldingen. Det gjør heller ikke utenrikstjenestens bistand til norsk næringsliv eller arbeidet for fremme av norske kulturelle interesser i utlandet.

Utenrikstjenestens kontakt med nordmenn i Norge, det være seg av faglig eller næringsøkonomisk karakter, regnes heller ikke normalt som konsulær bistand. Arbeidet på utlendingsfeltet, dvs. behandling av visumsaker, arbeids- og oppholdstillatelser m.v., omtales bare i liten grad i meldingen da denne innsatsen retter seg mot utlendinger som ønsker seg til Norge og derfor ikke faller inn under den tradisjonelle forståelsen av konsulær bistand. Innen EU og Schengen-samarbeidet regnes imidlertid arbeidet med utlendingssaker som en del av det konsulære fagfelt3.

I arbeidet med å tilrettelegge for en mest mulig profesjonell og konsekvent konsulær tjeneste i en situasjon med økende etterspørsel etter slike tjenester, står flere problemstillinger sentralt. Blant disse er hvem som skal få bistand av norske myndigheter og hvor og når slik bistand skal tilbys. Dette behandles i kapittel 4. Andre problemstillinger omfatter nivået, omfanget og innretningen på den konsulære bistanden, både i akutte og ikke-akutte situasjoner. Dette omtales i hhv. kapittel 5 og 6. Meldingen kommer også inn på muligheter og begrensninger for å yte bistand i krisesituasjoner, som behandles i kapittel 7. Avslutningsvis redegjøres det for sentrale utfordringer og veivalg på det konsulære felt og regjeringens føringer for den fremtidige bistand til nordmenn i utlandet.