9 Region- og kommuneinndelingen

9.1 Innledning

Den geografiske inndelingen av offentlig forvaltning er av stor betydning for hvordan offentlige organer løser oppgavene sine, for innbyggernes identitet og tilknytning, og for hvordan andre aktører organiserer og utfører sin virksomhet. På grunnlag av drøftingen av oppgaveporteføljen til de nye regionene skal spørsmål knyttet til inndeling behandles. Det vil bli lagt opp til en prosess med omfattende involvering av regionale og lokale aktører. Det endelige vedtaket om regioninndelingen vil bli fattet av Stortinget.

I kapittel 8 er det skissert ulike modeller for inndeling av det regionale nivået. I arbeidet med å komme fram til forslag til inndeling innenfor disse modellene er det hensiktsmessig at det foreligger kriterier som kan benyttes som rettesnorer. I dette kapitlet legger derfor regjeringen fram forslag til kriterier som skal ligge til grunn for den forestående prosessen. Men først gis en gjennomgang av dagens kommune- og fylkesstruktur og en oversikt over kriterier som har blitt benyttet i tidligere utredninger. Til slutt i kapitlet beskrives regjeringens forslag til videre prosess når det gjelder inndeling.

Statlige inndelinger gis en nærmere omtale i kapittel 10.

9.2 Kommune- og fylkesstrukturen – utvikling og status

I dette avsnittet gjennomgås kommune- og fylkesstrukturen kort, med vekt på status i antall og geografisk utstrekning.

9.2.1 Kommunestrukturen

Antall kommuner

Siden det kommunale selvstyret ble innført i 1837 har kommuneinndelingen i Norge vært i stadig endring, hele perioden sett under ett. De siste tiårene har imidlertid kommuneinndelingen vært preget av stabilitet.

Ved etableringen av det lokale selvstyret i 1837 ble landet delt inn i 392 kommuner, hvorav 355 var herredskommuner og 37 bykommuner. Fra 1837 til 1946 pågikk det en kontinuerlig deling av herreder, parallelt med oppretting av nye bykommuner og (i hovedsak små) byutvidelser. Inndelingsendringene i denne perioden var i hovedsak basert på lokale initiativ. Etter 1946 har imidlertid statlige initiativ vært dominerende, og sentralt i denne sammenheng står Scheikomiteen, som ble nedsatt i 1946.

Scheikomiteens arbeid førte til at kommunetallet ble redusert fra 744 i 1957 til 454 i 1967. Reduksjonen fordelte seg imidlertid svært ulikt på fylker og landsdeler, og endringene var ikke alltid i samsvar med de prinsipielle retningslinjene som Stortinget hadde vedtatt.

Fra 1967 til 1974 var det kun én endring i kommuneinndelingen, gjennom en sammenslutning. Derimot ble det i perioden 1974-1977 en økning med i alt 11 kommuner, gjennom delinger av kommuner som tidligere var blitt berørt av kommunesammenslutninger. Perioden fra 1978 har igjen vært karakterisert ved stabilitet i kommuneinndelingen, med unntak for at åtte «inneklemte» byer ble slått sammen med sine respektive omegnskommuner i perioden 1988-94. Siden 1995 har en rekke kommuner vurdert sammenslutning, mens det kun har skjedd fire sammenslutninger, i 2002, 2005 og 2006. Det er også vedtatt én sammenslutning fra 1. januar 2008.

I 2006 er det 431 kommuner i Norge.

Innbyggertall og areal

Den norske kommunestrukturen er kjennetegnet ved en relativt stor andel kommuner med lavt innbyggertall. Det gjennomsnittlige innbyggertallet for norske kommuner per 1. januar 2006 var om lag 10 800. Tre av fire kommuner har under 10 000 innbyggere. Dersom man rangerer alle kommunene etter innbyggertall, ser man at mediankommunen har 4 448 innbyggere. Det betyr at 215 kommuner har færre innbyggere enn dette og at 215 har flere enn 4 448 innbyggere.

Tabell 9.1 viser fordelingen av kommuner på kommunegrupper, og andelen av landets innbyggere som bor i hver av kommunegruppene. Tabellen viser for eksempel at 37 prosent av kommunene har under 3 000 innbyggere, og at til sammen 280 000 innbyggere, tilsvarende seks prosent av landets innbyggere, bor i disse kommunene.

Det er også store variasjoner mellom kommunene når det gjelder geografisk utstrekning. Landets største kommune, Kautokeino, er på 9 700 km² , noe som gir 0,3 innbyggere per km² . Sju av landets ti største kommuner ligger i Finnmark, to i Troms og en i Nordland. Landets minste kommuner er Kvitsøy og Utsira, begge med en utstrekning på 6 km² . Kommunene har i gjennomsnitt en utstrekning på 751 km² . To av tre kommuner har et mindre areal enn gjennomsnittskommunen.

Frivillighetsprinsippet

1. juni 1995 vedtok Stortinget at frivillighet skal ligge til grunn for kommunesammenslutninger:

«Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at framtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne i en folkeavstemning, har gått imot kommunesammenslutning.»

Prinsippet om frivillighet ved kommunesammenslutninger er siden videreført, og ligger til grunn for regjeringens syn på at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillighet. Det innebærer at eventuelle kommunesammenslutninger skal være tuftet på lokale beslutninger, etter lokale initiativ og lokale vurderinger.

Regjeringen ser ikke behov for egne tiltak for å stimulere til kommunesammenslutninger. Der kommunene selv ønsker å vurdere sammenslutning nærmere, vil man fra sentralt hold støtte opp under lokale prosesser. Det er viktig at et godt fundament ligger til grunn for beslutninger vedrørende kommunesammenslutning. For kommuner som vurderer å slutte seg sammen vil det derfor være mulig å få støtte til utredning av konsekvenser av en eventuell sammenslutning. Kommunene får også støtte til informasjon og folkehøringer for å sikre at beslutninger som fattes er godt forankret.

Dersom kommuner velger å slutte seg sammen, vil de få tilgang til lovbestemte virkemidler etter inndelingsloven (Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser). Det vil si at de vil motta inndelingstilskudd, delvis kom­pensasjon for engangskostnader i forbindelse med sammenslutningsprosessen, og få fritak fra enkelte statlige avgifter.

9.2.2 Fylkesstrukturen

Antall fylker

På regionalt nivå er Norge delt inn i 19 fylker: 18 fylkeskommuner og Oslo kommune, som har ansvaret for alle fylkeskommunale oppgaver innenfor kommunens grenser.

Fylkesinndelingen i Norge har vært preget av stabilitet siden landet på 1660-tallet ble delt inn i 12 amt. Fylkene var opprinnelig grunnenheten i det statlige styringssystemet som ble etablert ved innføringen av eneveldet i Danmark-Norge. Etter delinger økte antallet fylker til 20 fram til 1866. Antallet er siden kun endret ved innlemmingen av Bergen i Hordaland i 1972.

Siden 1838 har noen få kommuner skiftet fylke og noen mindre grensejusteringer har funnet sted. Fylkesinndelingen har altså vært langt mer stabil enn kommuneinndelingen. For eksempel resulterte Scheikomiteens arbeid i de første tiår etter krigen kun i mindre justeringer i fylkesinndelingen som følge av endringer i kommunestrukturen.

Senere har endringer i fylkesinndelingen blitt foreslått i mange ulike sammenhenger, som for eksempel av Gabrielsenkomiteen, Christiansenutvalget, Oppgavefordelingsutvalget og i ulike stortingsmeldinger. Med unntak av innlemmelsen av Bergen i Hordaland har det ikke ført til faktiske endringer i fylkesinndelingen.

Antall innbyggere og areal

Som tabell 9.2 viser, er det stor variasjon fylkene i mellom når det gjelder antall innbyggere og geografisk størrelse.

Bortsett fra Oslo har Akershus flest innbyggere med over 500 000, mens Finnmark har færrest med 73 000 innbyggere. Mens det bor over 1 million innbyggere i Oslo og Akershus til sammen, og 850 000 innbyggere i Rogaland og Hordaland, bor det under 500 000 innbyggere i hele Nord-Norge til sammen.

Finnmark er størst i geografisk utstrekning, og utgjør i areal mer enn de sju minste fylkene (Østfold, Akershus, Oslo, Vestfold, Aust-Agder, Vest-Agder og Rogaland) til sammen. Forholdet mellom areal og innbyggere vises tydelig ved at det i Finnmark er i underkant av 1,5 innbyggere per km² , mens det både i Vestfold og Akershus er over 100 innbyggere per km² .

Vestfold og Agderfylkene har færrest kommuner, mens Nordland, Møre og Romsdal og Hordaland har flest. I gjennomsnitt er det 24 kommuner i fylkene unntatt Oslo.

9.3 Framtidig regional inndeling

Frivillighetsprinsippet ligger til grunn for regjeringens syn på hvordan endringer i kommunestrukturen skal skje. Også i den forestående prosessen med endringer i regioninndelingen vil frivillighet være utgangspunktet. Imidlertid vil også andre forhold være avgjørende når regjeringen skal vurdere å foreslå ny regioninndeling. I dette avsnittet gjennomgås kriterier som har vært sentrale i tidligere utredninger og vurderinger av fylkesstrukturen. Etter denne gjennomgangen følger det en vurdering av hva som bør være sentrale kriterier i prosessen med å fastlegge den framtidige inndelingen.

9.3.1 Frivillighet er utgangspunktet

Av inndelingsloven framgår det at Stortinget fatter vedtak om sammenslutning av fylker, deling av fylker og grensejustering mellom fylker som får virkning for flere innbyggere enn det antallet som står bak hvert stortingsmandat i fylket.

Frivillighetsprinsippet som ligger til grunn for kommunesammenslutninger ligger også til grunn ved fylkeskommunesammenslutninger. Formålsparagrafen til inndelingsloven slår imidlertid fast følgende:

«Formålet med denne lova er å leggje til rette for ei kommune- og fylkesinndeling som innafor ramma av det nasjonale fellesskap kan sikre eit funksjonsdyktig lokalt folkestyre og ei effektiv lokalforvaltning.»

I forarbeidene til loven (Ot.prp. nr. 41 (2000-2001) Om lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) ) avspeiler drøftingen av formålsparagrafen prinsippet om at det helhetlige ansvaret for kommune- og fylkesinndelingen i landet hviler på nasjonale styresmakter. Dette tilsier at endringer som omfatter mange fylker, og dermed påvirker den samlede fylkesinndelingen, vil være gjenstand for nasjonalt baserte vurderinger.

På bakgrunn av forslagene til oppgavefordeling i denne stortingsmeldingen legges det opp til en prosess der de regionale og lokale aktørene kommer fram til og foreslår gode og framtidsrettede inndelingsløsninger. Prosessen, som er nærmere beskrevet i kapittel 9.4, vil legge til grunn at frivillighet er utgangspunktet for endringer i regioninndelingen. Men dersom regjeringen kommer til at dette ikke fører til en hensiktsmessig inndeling, vil regjeringen fremme forslag som ikke nødvendigvis er i tråd med regionale preferanser. Det endelige vedtaket om regioninndelingen vil bli fattet av Stortinget.

9.3.2 Tidligere benyttede kriterier for regioninndeling

I prosessen med å komme fram til ny regioninndeling er det hensiktsmessig at det tas utgangspunkt i et kriteriesett for god regioninndeling. Dette vil bidra til å strukturere vurderingsprosessen, og å gjøre sammenlikninger på tvers av fylker lettere. Dersom det i enkelte fylker foreligger uenighet om vurderinger, vil et felles kriteriesett kunne gjøre det lettere å komme fram til en omforent løsning. Et slikt kriteriesett kan dermed også bidra til å gjøre prosessen mer forutsigbar for alle involverte parter.

Fylkesinndelingen har vært gjennomgått og debattert i en rekke utredninger. Christiansenutvalgets utredning har blitt henvist til i mange senere vurderinger og debatter, og gjengis derfor kort her.

Christiansenutvalget

Christiansenutvalget ble i 1989 nedsatt for å vurdere kommune- og fylkesinndelingen. Christiansenutvalget oppsummerte tidligere reformarbeider med at til tross for at det var bred enighet om at landets fylkesinndeling var uhensiktsmessig og moden for revisjon, ble det meste lagt på is. 1 Christiansenutvalget påpekte at den nok viktigste grunnen til dette var at behovet for og fordelene ved endring ikke har vært oppfattet som klare nok. Christiansenutvalget la fram sin utredning i 1992 (NOU 1992: 15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring ). Flertallet i Christiansenutvalget konkluderte med at det forelå et nasjonalt reformbehov for fylkesinndelingen.

Utvalget baserte konklusjonen på en vurdering av fylkesinndelingen der man så på kommuners og fylkeskommuners virksomhet som tredelt, i tjenesteproduksjon, samfunnsutbygging og demokrati. Utvalget utledet totalt 15 kriterier for å vurdere inndelingen i forhold til denne virksomheten. For å vurdere tjenesteproduksjonen ble det benyttet i alt ni kriterier: tjenesteproduksjonens tilpasning til befolkningens behov, graden av egenfinansiering, utnyttelse av stordriftsfordeler, betydningen av geografisk betingede kostnadsforhold, omfanget av utilsiktede virkninger mellom forvaltningsenhetene, styringsevne over egen økonomi og tjenesteproduksjon, likhet og tilgjengelighet i tjenestetilbudet, betingelser for nasjonaløkonomisk styring og betingelser for ivaretakelse av rettssikkerhetshensyn.

Rollen som samfunnsutbygger ble vurdert i forhold til fysisk planlegging, næringsutvikling og miljøvern, mens demokrati ble vurdert ut fra befolkningens deltakelse, lokale tilhørighet og lokale påvirkningskraft.

Basert på vurderinger av disse kriteriene kom utvalget fram til at de viktigste svakhetene ved fylkesgrensene var følgende:

• Flere fylker har for lavt folketall til å gi grunnlag for en kostnadseffektiv offentlig forvaltning.

• Ikke alle fylker er geografisk funksjonelle for fylkeskommunal og statlig virksomhet på fylkesnivå.

• Fylkesinndelingen medfører en rekke uhensiktsmessige avgrensninger som berører mindre områder og enkeltkommuner.

Flertallet i utvalget foreslo tre hovedprinsipper for endringer i fylkesinndelingen:

1. Geografisk bør fylkene avgrenses slik at de utgjør områder som kommunikasjonsmessig og næringsøkonomisk hører sammen, som vil være rasjonelle å betjene felles med fylkeskommunale tjenester og som vil være gode enheter for overordnet samfunnsplanlegging.

2. Fylkene bør så vidt mulig ha minst 200 000 innbyggere.

3. Fylkenes utstrekning bør ikke være større enn at fylkets innbyggere får en akseptabel tilgjengelighet til fylkessenteret og de viktigste offentlige tjenestetilbud på fylkesnivå.

   Utvalget la også til grunn tre tilleggsprinsipper:

4. Når fylkesgrensene går gjennom større befolkningskonsentrasjoner som omfatter vesentlige andeler av de berørte fylkenes befolkning, bør fylkene normalt sluttes sammen.

5. Uhensiktsmessige avgrensninger som berører enkeltkommuners fylkestilhørighet, bør løses på en slik måte at kommunenes egne ønsker tillegges stor vekt.

6. Fylkesinndelingen bør primært ta hensyn til fylkeskommunens virksomhet. Samtidig bør fylkesinndelingen gi grunnlag for en effektiv og samordnet statsforvaltning på fylkesnivå.

I høringen til Christiansenutvalgets utredning ga fylkeskommunene generelt lite støtte til at det var et nasjonalt reformbehov for endringer i fylkesinndelingen. Heller ikke fylkesmennene mente det var behov for større endringer i fylkesinndelingen. I St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen sluttet Brundtland III-regjeringen seg til beskrivelsen av reformbehovet for fylkesinndelingen. Det ble i meldingen foreslått at det skulle oppnevnes et kommune- og fylkesinndelingsutvalg som skulle komme fram til et forslag om ny kommune- og fylkesinndeling. Forut for behandlingen av stortingsmeldingen i Stortinget i 1995 ble imidlertid frivillighetsprinsippet vedtatt. Ved behandlingen av meldingen i Stortinget ble det ikke gitt tilslutning til at det forelå et nasjonalt behov for reform av fylkesinndelingen.

Senere foreslåtte kriterier

I St.meld. nr. 31 (2001-2002) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling gjøres det først rede for debatter mot slutten av 1990-tallet som foreslo 5-7 regioner med landsdelene som utgangspunkt. Slike landsdelsregioner forutsetter at regionene må ha et betydelig større befolknings- og næringsmessig grunnlag enn de nåværende fylkeskommunene, de må romme en eller flere større bykonsentrasjoner, og de må avgrenses slik at innbyggerne har en felles opplevelse av regional tilhørighet. Senere vises det til inndelingsalternativer med noe flere regioner. Viktige hensyn er å sikre at inndelingen ikke deler opp større sammenhørende områder. Dette er i dag særlig tilfelle i de befolkningsrike delene av landet, noe som vanskeliggjør en effektiv samordning av areal-, utbyggings- og samferdselspolitikken i disse delene av landet. Med større regioner vil man kunne få enheter som omfatter alle deler av slike sammenhengende områder.

I en utredning for KS (KOU 2004:1 Sterke regioner. Forslag til ny regioninndeling av Norge ) foreslås en inndeling i sju regioner, i tillegg til to alternative forslag på henholdsvis fem og ni regioner. Forslagene er basert på følgende tre kriterier, som må balanseres mot hverandre:

• Størrelse : Regionene skal være store nok til å påta seg et bredere spekter av oppgaver enn dagens fylkeskommuner. Samtidig bør en tilstrebe en best mulig balanse mellom regionene, selv om det må aksepteres forskjeller i størrelse.

• Funksjonalitet : En funksjonell region er preget av et bymessig senter og et omland. I senteret finnes servicetilbud av ulike slag. En del av disse tilbudene blir tilbudt av det offentlige, men i all hovedsak er det omfanget av det private servicemarkedet som definerer senterets styrke. Samtidig defineres grensedragninger av behovet for ikke å skjære gjennom velfungerende byregioner.

• Identitet : Framtidens sterke regioner skal ikke bare dekke administrative funksjoner. De skal også være politiske organer som hviler på en grunnleggende identitetsfølelse med regionen.

I høringsuttalelsene til KOU 2004:1 får de tre kriteriene identitet, størrelse og funksjonalitet støtte som premisser for ny regioninndeling.

I sitt strategidokument Sterke regioner – tid for reform (KS 2005) legger KS til grunn at

«Størrelse og inndeling må være hensiktsmessig, basert på kultur, identitet, næringsliv og næringsutvikling, og den utviklingskraft regionene skal representere i et framtidig perspektiv.»

På den bakgrunn, og med utgangspunkt i høringsuttalelsene til KOU 2004:1 anbefaler KS at man skal dele inn landet i 7-9 regioner (vedtak i KS" landsstyre 3. mars 2005 og 23. mai 2006).

I rapporten Sterke regioner. Premisser, oppgaver og inndeling ved en forvaltningsreform fra fylkesordfører- og fylkesrådslederkollegiet i januar 2006 pekes det på at sentrale elementer i vurderingen av regioninndelingen kan være hensyn til:

• Slagkraft og kapasitet – politisk, administrativ og økonomisk styrke

• Geografisk utstrekning og kjennetegn

• Jevnbyrdige regioner

• Identitet og tilhørighet

• Pågående regionaliseringsprosesser

• Oppgaveløsning

Det legges vekt på at disse hensynene må balanseres mot hverandre.

Sverige og Danmark

I Sverige pågår Ansvarskommittens arbeid, som skal munne ut i et forslag til struktur og offentlig oppgavefordeling i Sverige i februar 2007. I en rapport utarbeidet på oppdrag fra Ansvarskommitten presenteres tre kriterier som bør ligge til grunn for en regioninndeling (EuroFutures og Nordregio 2005): Størrelse, avstand og identitet.

Det legges i rapporten vekt på at store regioner har flere ressurser og bedre muligheter til strategiske investeringer og internasjonal posisjonering, mulighet til mer effektiv utnyttelse av ressurser og bedre forutsetninger for spesialisering og kompetanseutvikling i egen organisasjon. I store regioner finnes både sentrum og periferi, noe som gir mulighet til å tenke helhet og ta et territorielt ansvar.

Samtidig framheves det at regionene bør være tilstrekkelig små for at tilgjengeligheten skal være akseptabel. Å skape regioner med mer enn ett senter kan være en måte å finne et kompromiss mellom kravene til størrelse og nærhet, som mange ganger kan være vanskelig å forene.

Videre legges det vekt på identitet, og at spesielt tverrsektorielle beslutninger krever forankring. Derfor bør det i hver region finnes en følelse av fellesskap som grunnlag for den politiske offentligheten som skal utvikles. Det vil derfor være en fordel om regionene bygger på allerede etablerte politiske regioner, samhandlingsmønstre eller andre typer områder med utgangspunkt i forhold som innbyggerne kan identifisere seg med.

I Danmark trer kommunalreformen i kraft 1. januar 2007. Som en del av reformen nedlegges amtene, og fem regioner dannes. Kommunalreformen bygger blant annet på arbeidet til den offentlig nedsatte Strukturkommisjonen. Strukturkommisjonen konkluderte i januar 2004 med at det var behov for en reform av den offentlige sektors struktur (Strukturkommissionen 2004). Konklusjonen ble dels begrunnet med at amt og kommuner ikke var store nok til å ivareta sine oppgaver, dels var begrunnelsen at oppgavefordelingen på flere områder var uhensiktsmessig. I den danske regjeringens påfølgende vurdering av den regionale inndelingen ble det spesielt fokusert på størrelse i forhold til spesialisthelsetjenesten (Regeringen (Danmark) 2004, s. 8-9):

«Amterne er for små til at varetage en optimal sygehusplanlægning. Og amterne er for små til at sikre et tilstrækkeligt patientunderlag og dermed kvalitet for en række behandlinger.»

9.3.3 Forslag til kriterier for regioninndeling

Til sammen viser kriteriene som er nevnt over – til tross for en del forskjeller i framstilling og vektlegging – et visst sammenfall i hva som regnes som sentrale kriterier. Utgangspunktet for hvilke kriterier som regioninndelingen skal vurderes opp mot, er målene som forvaltningsreformen skal bidra til å realisere:

• Forsterket folkestyre og demokrati på lokalt og regionalt nivå gjennom desentralisering av makt og myndighet og klar ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene.

• En mer samordnet og effektiv offentlig forvaltning ved at ulike sektorer ses i sammenheng innenfor den enkelte region.

• Verdiskaping og sysselsetting basert på lokale og regionale fortrinn og forutsetninger til beste for innbyggere og næringsliv, som sikrer det framtidige grunnlaget for velferden i samfunnet.

• Effektiv ivaretakelse av nasjonale mål som for eksempel likeverdige tjenestetilbud og rettssikkerhet for den enkelte.

Kriteriene som velges som utgangspunkt for å vurdere regioninndelingen, må veies opp mot hverandre. Oppgaveporteføljen til de nye regionene vil være avgjørende ved vurderingen av hvilke kriterier som skal velges og hvordan disse skal vektlegges. Det er gjort nærmere rede for forslag til oppgaveportefølje i kapittel 4. Ser man på kriteriene Christiansenutvalget la til grunn, er fokuset på tjenesteproduksjon relativt sterkt. Utover på 1990- og 2000-tallet har imidlertid utviklingsrelaterte oppgaver utgjort en stadig større del av fylkeskommunenes oppgaveportefølje. Dette forsterkes ytterligere gjennom oppgavene som foreslås overført til de nye regionene gjennom forvaltningsreformen. Det er med andre ord regionenes rolle som samfunnsutvikler som først og fremst vil bli styrket gjennom denne reformen.

Oppgaver innen næringsutvikling, samferdsel og miljøvern kan innebære at det vil være viktigere å vurdere for eksempel betingelser for regionenes samhandling med kommuner og næringslivsaktører enn innbyggernes betingelser for nærhet og identitet til regionene. Med en oppgaveportefølje som profilerer regionene som utviklingsaktører, vil det være viktig for regionene å få legitimitet hos kommunene, siden begge vil ha en samfunnsutviklerrolle. Regionene og kommunene må komme fram til en fornuftig og hensiktsmessig samhandling når det for eksempel gjelder lokal og regional næringsutvikling slik at lokale og regionale fortrinn kan utvikles. Når det gjelder innbyggeridentitet, vil den kunne bygges gradvis dersom en utviklingstung region lykkes i å skape vekst og sammenheng innenfor det nye territoriet.

I kapittel 8 ble det presentert og vurdert tre modeller for inndeling av det regionale nivå: en forsterket fylkesmodell med mange regioner, en mellommodell med et middels antall regioner, og en regionmodell med få regioner. Oppgaveporteføljen skiller disse modellene, ved at det med færre og større regioner kan overføres større oppgaver innen samferdsel og kultur til regionene. En viktig del av vurderingen av inndelingsalternativer vil dermed være knyttet til hvor store de ulike regionene må være for håndtere disse oppgavene på en hensiktsmessig måte. En konklusjon i kapittel 8 er at regjeringen ikke ser det som aktuelt å legge en mellommodell til grunn.

Av regjeringens politiske plattform (Soria Moria-erklæringen) framgår det at «Inndelingen i regioner må ta hensyn til avstander og identitet…». Med utgangspunkt i oppgavene som de nye regionene skal ha, og ut fra målene for reformen og de to aktuelle modellene for inndeling på det regionale nivået, bør det i vurderingen av regioninndelingen tas utgangspunkt i følgende kriterier: Størrelse, funksjonalitet og identitet. Kriteriene beskrives nærmere nedenfor.

Etter at kriteriene er vurdert, enkeltvis og mot hverandre, må grensedragningen mellom regionene vurderes før forslag om regioninndeling fremmes. Grensedragningen mellom regionene skal i størst mulig grad være i tråd med lokale preferanser, og være mest mulig hensiktsmessig. Betydningen av lokale preferanser innebærer at synet til randsonekommuner må tillegges vekt når det gjelder hvilken region de vil tilhøre. Det er viktig å sikre at inndelingen ikke skjærer gjennom sammenhengende områder. Det bør sikres et best mulig sammenfall med statlige inndelingsgrenser.

Størrelse

Et utgangspunkt når man skal vurdere en ny regioninndeling, er størrelsen til regionene, målt både i antall innbyggere og i areal. Den geografiske utstrekningen av regionene må også ses i sammenheng med vurderingen av regionenes funksjonalitet, jf. omtale nedenfor.

Man må finne størrelser som gjenspeiler at landet er stort i geografisk forstand med lange avstander, og som tar høyde for demografiske variasjoner.

De nye regionene skal bidra til en bedre og forsterket regional utvikling rundt i landet. Særlig distriktenes evner til å utvikle attraktive bosteds-, arbeids- og serviceregioner er og vil være viktig. Inndelingen av regioner bør derfor ta hensyn til befolkningsgrunnlaget i regionene.

Regioner som for eksempel har få innbyggere, vil kunne oppleve smådriftsulemper og problemer med å skape og opprettholde tilstrekkelig sterke fagmiljøer både i privat og offentlig sektor. Det må sikres tilstrekkelig bærekraft til å utnytte skalafordeler og kunne utøve en regionalt tilpasset politikk. På den annen side vil for store regioner kunne oppleve for eksempel samordningsproblemer og stordriftsulemper. Den enkelte region skal være bærekraftig, samtidig som den ikke skal bli så stor at koblingen til kommunenivået blir vanskeliggjort. Dette er avveininger som må foretas i forhold til de oppgavene de nye folkevalgte regionene skal ha.

Når størrelsen på regionene vurderes, vil det være viktig både å vurdere minimums- og maksimumsstørrelser, og variasjonen i størrelse mellom regionene. Variasjon i størrelse mellom regionene vil først og fremst være relevant når det gjelder balansen mellom regionene, spesielt mellom naboregioner. Det vil ikke være hensiktsmessig å tallfeste idealstørrelser eller minimums- og maksimumsstørrelser. Dette vil variere fra område til område. Det er imidlertid viktig at størrelse inngår i vurderingene i og av den enkelte region.

Som nevnt tidligere, ligger størrelsesbetraktninger til grunn for vurderingen av hvilke oppgaver som kan overføres til det regionale nivået. Spesielt innen samferdsel vil en forutsetning for overføring av ansvaret for hoveddelen av Statens vegvesen, jf. kapittel 8, være at regionene har en tilstrekkelig størrelse til å håndtere disse oppgavene på en hensiktsmessig måte.

Funksjonalitet

Inndelingen må bidra til administrative enheter med et tilstrekkelig differensiert næringsliv som grunnlag for å drive en regional næringspolitikk. Hensynet til samordnet innsats fra regionale statlige aktører og kommuner må stå sentralt. Regioner må bygges rundt flere byer og tettsteder med omland på en måte som gjør at de utfyller hverandre. Dette for å få velfungerende arbeidsmarkeds-, bo- og serviceregioner. De nye regionenes oppgaveportefølje vil også være sentral når funksjonalitet skal vurderes.

Den enkelte region skal utgjøre en helhet der både tjenesteproduksjon og samfunnsutvikling vil ha gode kår. Regionene skal sikre et grunnlag for verdiskaping, med utgangspunkt i utnyttelsen av regionale fortrinn og muligheten til å samordne virksomheten på en effektiv måte.

Det bør tas utgangspunkt i etablerte samarbeidsområder for kommuner, fylkeskommuner, næringsliv og andre aktører. En regioninndeling bør bygge på at hele samarbeidsområder og naturlige geografiske samhandlingsområder plasseres innenfor samme region.

Det er nære sammenhenger og gjensidig påvirkning mellom næringsutviklingen og den demografiske utviklingen. Koblingen mellom næringsutvikling og demografisk utvikling gjør at det kan være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i mål som knytter sammen bosetting og næringsstruktur. I et slikt perspektiv kan arbeidstakernes pendlingsvillighet benyttes for å definere bo- og arbeidsmarkedsregioner. Et utgangspunkt for vurderingen kan for eksempel være NIBRs inndeling av landet i 161 bo- og arbeidsregioner, og Statistisk sentralbyrås inndeling av landet i 90 økonomiske regioner (Juvkam 2002; Statistisk sentralbyrå 2000). Et annet utgangspunkt kan være eksisterende regionråd for interkommunalt samarbeid, som reflekterer et faktisk samhandlingsmønster mellom kommunene. 2

Regiongrensene bør ikke dele opp sammenhengende samarbeidsområder. Samtidig bør en region inneholde flere samarbeidsområder, for å motvirke sentralisering innad i regionen, og for å unngå ensidighet i bransjer og for stor grad av spesialisering.

En desentralisert struktur i den enkelte region kan oppnås gjennom ulike grep, men inndelingsmessig kan mye tale for at man bør søke å innlemme flere sentra i samme region. En bosettingsstruktur som preges av flere sentra kalles gjerne en flerkjernet struktur (Selstad 2006). En flerkjernet struktur i en region kan bidra til balanse, og kan gjøre det lettere å desentralisere offentlig virksomhet til flere steder i en region. Samtidig må dette veies opp mot muligheten for uheldig rivalisering. Spørsmålet om ett eller flere sentra i samme region vil være viktig å vurdere.

En region sammensatt av nettverk av flere funksjonelle samarbeidsområder vil kunne dra nytte av ulike regionale fortrinn, samtidig som regionen som helhet kan gjøre seg mindre utsatt for konjunktursvingninger. I tillegg kan det å skape en region med mer enn ett sentrum bidra til en avveining mellom kravene om størrelse og nærhet. Regionenes evne til å samordne og koordinere virkemidler og ulike aktører i regionen vil være vesentlig i arbeidet med å utnytte en flerkjernet struktur.

Når det gjelder å unngå ensidighet i bransjer og spesialisering, er dette et moment som også er vektlagt i den svenske diskusjonen. Med ensidig spesialisering innenfor en bransje blir en region lettere utsatt for konjunkturer og markedssvingninger.

Det bør vektlegges at funksjonalitet ikke er en statisk størrelse. Ny infrastruktur reduserer avstandshindre og reisetid, og vil fortsette å gjøre det. Tilgjengelighet til tjenester og funksjoner, og mulighet for samhandling, endres også gjennom utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi.

Identitet

Spørsmålet om identitet og tilhørighet har stått sentralt i vurderinger og diskusjoner rundt kommunestruktur. 3 På fylkesnivå har identitet vært mindre omtalt. Det har likevel blitt gjennomført undersøkelser i 1993, 2001 og 2003 om tilknytning til forskjellige geografiske områder som viser at etter folks tilknytning til nasjonene, er de mest knyttet til bydelen/byen/bygda de bor i, deretter følger kommunen og landsdelen omtrent på likt nivå, mens fylket rangeres nederst innenlands (Baldersheim 2003; Baldersheim m.fl. 2003, Lokalvalgsundersøkelsen 2003).

Ved vurdering av ny regioninndeling må det tas hensyn til identitet. Hvor stor vekt man skal legge på identitet, vil dels avhenge av oppgaveporteføljen som legges til det nye regionnivået. Oppgavene vil i stor grad være utviklingsorienterte, og kontakten mellom innbyggerne og regionen blir i større grad indirekte. Da vil andre forhold spille sterkere inn, spesielt funksjonalitet. Identitet vil imidlertid uansett være et sentralt kriterium, fordi det ofte vil være et sammenfall mellom identitet, funksjonalitet og grensedragning. Funksjonelle regioner er blant annet et uttrykk for naturlige samhandlingsmønstre i et område, for innbyggere, næringsliv, organisasjoner og offentlig sektor.

Selv om det kan finnes trekk ved en region som danner noen tradisjonelle identifikasjonsfaktorer, er identitet likevel en størrelse som skapes også gjennom praksis over tid. Selve inndelingsprosessene kan også bidra til å skape en fellesskapsfølelse gjennom institusjonaliseringsprosesser (se for eksempel KOU 2004:1, kapittel 3.5). Bygging av regionale identiteter er en slik institusjonaliseringsprosess som blant annet skapes gjennom politiske, økonomiske og kulturelle institusjoner for regionen, gjennom utvikling av symboler og gjennom at regionen etableres og at man utvikler en bevissthet i regionen om at dette faktisk er en region. Regionen må konstrueres sosialt og kulturelt i folks bevissthet. I et lengre tidsperspektiv vil en endring i regional integrasjon også bidra til å endre tidligere identitetsmønstre. «Når tilstrekkelig mange bruker et senter som sitt senter, vil også den regionen som senteret danner, bli den territorielle enheten som man føler tilknytning til» (KOU 2004:1, s. 97).

Identiteten skapes innenfor områder som naturlig er knyttet sammen på ulike måter. Således vil identitet uansett være et sentralt kriterium, men identitet er i endring, og vil kunne endres. Den relativt lave tilknytningen folk føler til fylket sitt sammenlignet med andre nivåer, kan tilsi at fylkesidentiteten ikke er en etablert størrelse på samme måte som for eksempel bygda eller landsdelen. Dette varierer noe fra fylke til fylke, men det er grunn til å tro at endringer i inndelingen på regionalt nivå ikke medfører stor svekkelse av den regionale tilknytningen. Medienes organisering kan blant annet ses på som et uttrykk for lokale og regionale identiteter og hva som utgjør geografiske skiller for den politiske offentligheten. Norge har en rekke lokalaviser og noen større regionaviser, i tillegg til riksavisene. Få har nedslagsfelt som følger dagens fylkesgrenser. Derimot har mange aviser flere kommuner som nedslagsfelt, også på tvers av fylkesgrensene. NRKs 12 distriktskontorer krysser ikke fylkesgrensene, men kun seks av distriktskontorene inneholder bare ett fylke. Også dette er indikasjoner på at fylkesidentitet kan ses på som en mindre etablert størrelse enn identiteten til mindre deler av fylket eller til landsdelen.

Samlet vurdering

Når kriteriene skal vurderes opp mot hverandre, må det tas hensyn til at ingen av kriteriene er statiske. Dersom det skal legges til rette for en varig regioninndeling, må det legges vekt på trender i demografi, næring og samfunnet for øvrig.

Kriteriene må veies mot hverandre. Oppgaveporteføljen vil være avgjørende, spesielt for vurderingen av størrelse og funksjonalitet. Ser man på kriteriene Christiansenutvalget la til grunn, er fokuset på tjenesteproduksjon relativt sterkt. Siden disse vurderingene ble foretatt, har utviklingsrelaterte oppgaver utgjort en stadig større del av fylkeskommunenes oppgaveportefølje. Dette forsterkes ytterligere gjennom oppgavene og rollen de nye regionene er tiltenkt framover.

Hovedvekten i forslag til nye oppgaver er utviklingsoppgaver, noe som taler for en noe annen vurdering av både størrelse og funksjonalitet enn dersom tjenesteinnslaget hadde vært tyngre. Også betydningen av identitet vil være avhengig av typen oppgaver: Oppgaver som er knyttet til næringsutvikling og samferdselsoppgaver kan innebære at det vil være viktigere å vurdere for eksempel næringslivets vilkår enn innbyggernes identitet til en ny region. En mulig vurdering er at innbyggeridentitet kan bygges gradvis dersom en utviklingstung region lykkes i å skape vekst og sammenheng innenfor det nye territoriet.

Det er tidligere beskrevet at fylkesinndelingen har vært statisk gjennom en lang periode der det har vært store geografiske endringer, særlig i bosettingsmønster og kommunikasjoner. Fylkesgrenser som splitter opp byregioner, tettsteder og større sammenhengende arbeids- og bosettingsområder, bidrar til å øke kostnadene ved fylkeskommunale tjenester og er lite effektive ut fra samfunnsøkonomiske nyttebetraktninger. Det er viktig at fylkesinndelingen bidrar til å legge til rette for en effektiv samordning innenfor planlegging, miljøvern, næringsutvikling, samferdsel, kultur og utdanning og forskning. Man bør tilstrebe at geografisk naturlig sammenhengende områder ikke blir delt på en slik måte at den regionale samordningen blir dårlig og at man mister mulige samordningsgevinster.

Grensedragningen mellom regionene må derfor vurderes nøye før forslag om regioninndeling fremmes. Grensedragning er i denne sammenhengen knyttet til to forhold. Et sentralt forhold er at regiongrensene ikke skal skjære gjennom sammenhengende områder. Et annet forhold er plasseringen av randsonekommuner. Når nye regioner skal deles inn, vil det i de fleste tilfeller være enkeltkommuner som kan være knyttet til flere regioner. Vurderinger av funksjonalitet og identitet vil være sentrale kriterier for å avgjøre plasseringen av enkeltkommuner. Den endelige avgrensningen av alle regionene skal så langt som mulig tilpasses i overensstemmelse med ønsker fra kommunene. Det vil bli lagt opp til en prosess der oppfatningen i randsonekommunene vil bli tillagt vekt, samtidig som også hensynet til balanse mellom regionene ivaretas, jf. omtale av prosess senere i dette kapitlet. Regjeringen skal blant annet på bakgrunn av de prosesser som skal gjennomføres på regionalt og lokalt nivå legge fram et forslag for Stortinget om den framtidige inndelingen. Hvilken inndeling Stortinget til slutt vedtar, er avgjørende for hvilke oppgaver som kan overføres.

Det presiseres at det ikke forutsettes at de nye regiongrensene må falle sammen med tidligere fylkesgrenser. Fylker kan med andre ord både slås sammen med andre og deles.

Forholdet til Finnmarkseiendommen

I medhold av finnmarksloven har Finnmarkseiendommen fra 1. juli 2006 overtatt Statskogs tidligere hjemler til 95 prosent av grunnen i Finnmark fylke. Finnmarkseiendommen ledes av et styre på seks personer. Av disse velger Sametinget tre styremedlemmer, og Finnmark fylkesting tre. Denne balanserte sammensetningen av styret i Finnmarkseiendommen er et sentralt element i loven og viktig for den framtidige disponeringen av grunnen og ressursene i Finnmark.

Dersom Finnmark fylkeskommune og fylkesting gjennom forvaltningsreformen berøres og avløses av et nytt regionalt folkevalgt organ, må finnmarksloven endres på punktet som gjelder valg til Finnmarkseiendommens styre og kontrollkomite.

Dersom man skal opprettholde at det er Finnmarks innbyggere som skal representeres i styret med tre medlemmer, kan oppgavene tenkes lagt til Finnmarks representanter i et eventuelt nytt regionalt organ, eller baseres på kommunenivå, for eksempel ved at de tre styremedlemmene velges av samtlige ordførere i fylket etter en nærmere fastlagt prosedyre. Dette må avklares i forbindelse med prosessen knyttet til regioninndeling.

9.4 Prosess knyttet til regioninndeling

Når forvaltningsreformen skal gjennomføres, vil prosessen basere seg på at frivillighet er utgangspunktet for regioninndelingen. På grunnlag av drøftingen i denne meldingen av oppgaveporteføljen til de nye regionene, legges det opp til en prosess der de regionale og lokale aktørene selv skal finne gode og framtidsrettede løsninger. Det er ønskelig at man på regionalt nivå kommer fram til forslag som det er enighet om.

Regjeringen skal, blant annet på bakgrunn av de prosesser som skal gjennomføres på regionalt og lokalt nivå, legge fram et forslag for Stortinget om den framtidige inndelingen. Dersom man lokalt ikke kommer fram til enighet om inndelingen, eller enigheten ikke oppleves som funksjonell, vil regjeringen legge fram forslag som med utgangspunkt i de aktuelle modeller og kriteriene for regioninndeling gir en inndeling som er mest mulig hensiktsmessig i forhold til oppgavefordeling og regionale preferanser. Det endelige vedtaket om regioninndelingen vil bli fattet av Stortinget.

Å ta stilling til ny inndeling vil først og fremst være en politisk prosess. Det forutsettes et politisk lederskap på alle nivåer for å gjennomføre en slik prosess i et stramt tidsløp. Det vil være avgjørende for den videre prosessens vellykkethet at politiske aktører på alle nivåer ser behovet for et slikt lederskap.

Det foreslås en tidsplan der det regionalt fattes vedtak i fylkestingene om forslag til regional inndeling i to omganger. Innen 30. juni 2007 fatter de nåværende fylkestingene foreløpig vedtak om inndeling, etter en grundig forberedelse og involvering av alle relevante aktører. Etter det påfølgende fylkestingsvalget fatter det nyvalgte fylkestinget endelig vedtak om forslag til regional inndeling innen 1. desember 2007, basert på saksforberedelsene til det foregående fylkestinget. Det legges opp til at man lokalt og regionalt både blir bedt om å ta stilling til modell og angi forslag til inndeling innenfor hver av modellene. Regjeringen tar sikte på å legge fram et endelig forslag til regioninndeling våren 2008.

9.4.1 Nærmere om fylkesprosessen (fram til desember 2007)

De regionale og lokale aktørene skal selv finne gode og framtidsrettede løsninger for inndelingen på det regionale nivået. Det er ønskelig at man på regionalt nivå kommer fram til forslag som det er enighet om.

Fylkeskommunene vil selv ha ansvar for å legge opp til en prosess som sikrer forankring hos alle relevante aktører, slik at prosessen i utgangspunktet får en legitimitet som er viktig for en god gjennomføring. Dette innebærer at fylkeskommunene hurtig må igangsette prosessen, slik at øvrige aktører også får tid til å gjennomføre en god prosess. Det er spesielt viktig at kommunene involveres og får tid til å ta stilling til inndeling og eventuelt egen tilhørighet.

Fire hovedpremisser for regionenes vurdering av inndelingen vil være sentrale:

Oppgavefordelingen

Forslaget til oppgaver for et nytt folkevalgt regionalt nivå er nærmere gjengitt i kapittel 4. I korthet foreslås det at det nye regionale nivået får ansvaret for en bred oppgaveportefølje, spesielt knyttet til regional utvikling. Omfanget av porteføljen vil være knyttet til hvilken modell for inndeling av det regionale nivået som velges.

Inndelingsmodellene og kriteriene for regioninndeling

De to aktuelle modellene for inndeling av det regionale nivået som er beskrevet i kapittel 8 (forsterket fylkesmodell og regionmodell) og kriteriene som er beskrevet i kapittel 9.3 bør ligge til grunn når inndelingen vurderes. Med utgangspunkt i forslag til ny oppgavefordeling kan modellene og kriteriene benyttes til å vurdere nåværende og alternative framtidige inndelinger.

Vurderinger av andre relevante forhold

Andre relevante forhold viser til variasjoner i regionspesifikke og lokale forhold. Dette kan være etablerte samhandlingsmønstre for interkommunalt og interfylkeskommunalt samarbeid, ulike geografiske forhold, flyttemønstre, næringsstruktur med mer. Det vil være sentralt å vurdere forhold knyttet til grensedragning og randsoneproblematikk under dette punktet.

Synspunkter fra andre relevante aktører

Det vil være av stor betydning at fylkeskommunene innhenter synspunkter fra alle relevante aktører, som kommunene, den regionale statsforvaltningen, næringslivet og frivillige organisasjoner, slik at disse tas med i vurderingene. Kommunene vil bli oppfordret til å sende sine synspunkter til både fylkeskommunen og staten. Det er spesielt viktig å vurdere synspunktene fra kommuner som ligger i potensielle randsoner av nye regioner. Videre er det nødvendig at fylkeskommunene har samhandling, spesielt med nabofylkene, for å søke å komme fram til mest mulig likeartede forslag til ny inndeling.

KS vil være en sentral aktør i prosessen. Regjeringen ser det som ønskelig at KS legger til rette for at prosessen for avklaring av regioninndelingen iverksettes og gjennomføres på en god måte. KS foreslår (jf. vedtak i KS" landsstyre 23. mai 2006) å legge opp til en prosess som konkret vil kunne innebære blant annet at

• hvert fylke drøfter hvilke fylker de ser det naturlig å slå seg sammen med

• eventuelle delinger av fylker vurderes

• tilknytning for randsonekommuner vurderes.

Regjeringen ber om at prosessene tar sikte på å munne ut i fylkesvise preferanser når det gjelder

1. Forsterket fylkesmodell eller regionmodell, prinsipielt begrunnet

2. Forslag til egen inndeling innenfor a) fylkets foretrukne modell, og b) den øvrige modellen.

9.4.2 Prosessen med å komme fram til en endelig inndeling (fram til våren 2008)

Regjeringen tar sikte på å legge fram et endelig forslag til ny inndeling for Stortinget våren 2008. Dersom forslagene fra fylkeskommunene er helt eller i stor grad sammenfallende, og innbyrdes forenlige, vil den videre prosessen med å komme fram til en endelig inndeling være relativt oversiktlig. Det forutsetter imidlertid at enigheten vurderes som funksjonell og gir en hensiktsmessig framtidig inndeling.

Dersom fylkeskommunene ikke selv kommer fram til en inndeling som oppfyller kriteriene, vil regjeringen foreslå en inndeling som bidrar til at kriteriene oppfylles. Framgangsmåten for den videre prosessen vil avhenge av hvor ens forslagene til ny inndeling er, og i hvor stor grad de oppfyller kriteriene for regioninndelingen.