7 Valg
7.1 Innledning
Det skal gjennomføres direktevalg til det folkevalgte regionale nivået, og med strukturendringer på regionalt nivå må det også foretas en vurdering av om det bør gjøres endringer i valgkretsinndelingen. Det enkelte fylke utgjør i dag, i tillegg til å være valgkretser ved valg til fylkesting, også valgkretser ved valg til Stortinget. Endringer i inndelingen på regionalt nivå aktualiserer derfor spørsmålet om endringer i kretsinndelingen ved stortingsvalg.
Størrelsen på de nye regionene vil være én av de faktorer som må vektlegges i spørsmålet om hvilken valgkretsinndeling som er mest hensiktsmessig ved valg til regionting. Jo større regioner, desto flere forhold taler for å dele opp regionen i valgkretser.
Spørsmålet om valgkretsinndelinger er komplekst der ulike faktorer må vurderes. En hensiktsmessig valgkretsinndeling kan ikke vurderes isolert, men må diskuteres i lys av ulike komponenter som inngår i en valgordning. I dette kapitlet gis derfor først en oversikt over de ulike komponenter og deres betydning. Deretter foretas en gjennomgang av ordningen ved valg til Stortinget og de vurderinger som er gjort rundt valget av denne ordningen. En gjennomgang av de ulike komponentene knyttet til regiontingsvalg er gjort i kapittel 7.4. Regjeringen gir sin vurdering i kapittel 7.5.
I dette kapitlet gir regjeringen også sin tilrådning om ulike forhold ved gjennomføringen av fylkestingsvalget i 2007.
7.2 Valgordning – generelle hensyn
Valg til folkevalgte organer er i hovedsak basert på forholdstallsprinsippet. Formålet er å sikre et visst samsvar mellom et partis stemmetall og det samme partiets andel av mandatene. Hovedregelen er at et parti skal representeres i organet i forhold til den eksakte (eller nesten eksakte) andelen stemmer som partiet har fått. De fleste land i Europa benytter seg av proporsjonale valgordninger. Variasjonen mellom landene og de ulike valgsystemene er imidlertid stor.
Proporsjonale valgsystemer varierer først og fremst langs to dimensjoner. Først i måten en prøver å finne et best mulig samsvar mellom stemmetall og mandattall, og deretter med hensyn til om velgerne, i tillegg til å velge mellom ulike partier eller lister, kan velge mellom individuelle kandidater.
Ved utformingen av valgordningen, både ved stortingsvalg og regiontingsvalg, må flere komponenter ivaretas. Disse komponentene reiser viktige, og ulike prinsipielle spørsmål: valgkretser og mandatfordeling, utjevningsmandater, fordelingsmetoder, sperregrenser og personvalg.
7.2.1 Valgkretser og mandatfordeling
Det er to grunner til at valgkretsene er viktige: For det første brukes det valgkretser for å ivareta lokale interesser. Det stilles ulike lister i den enkelte krets. Det kan være et krav om at listekandidatene må være registrert bosatt i kretsen. For det andre har antallet valgkretser innvirkning på hvor politisk proporsjonalt valgresultatet blir i det organet det skal velges representanter til.
Øker antallet representanter som skal velges i en gitt valgkrets, minsker antallet stemmer som et parti trenger for å bli representert. Det er lettere å fordele mandatene på partiene på en rettferdig måte når valgkretsene er få og store. Det er derfor best samsvar mellom stemmer og mandater der hele det politiske organets nedslagsfelt utgjør én valgkrets. Det vanlige er likevel, til tross for et mindre proporsjonalt resultat, at landet/regionen av lokale hensyn deles inn i valgkretser.
Spørsmålet om hvor mange mandater det skal velges fra hver enkelt valgkrets, og hvordan fordelingen skal være på de forskjellige kretsene er prinsipielt, og handler om hvor geografisk proporsjonal valgordningen skal være. Sagt på en annen måte; skal en stemme telle det samme uavhengig av hvor den er avgitt rent geografisk? Utgangspunktet for fordelingen kan være antallet stemmeberettigede eller antallet innbyggere i hver enkelt valgkrets. Et sentralt prinsipp i norsk valglovgivning har vært at utkantstrøkene skal være forholdsvis sterkere representert enn de mer sentrale deler ved valg til Stortinget.
7.2.2 Utjevningsmandater
Ved utforming av valgordningen må det også tas hensyn til om det skal innføres en utjevningsmandatordning. Det må tas stilling til hvor mange utjevningsmandater en eventuelt skal ha, og hvordan disse skal fordeles. Hensikten med utjevningsmandatene er å skape et bedre samsvar mellom mandatfordelingen og stemmefordelingen. Utjevningsmandatene skal altså bidra til å utjevne mandatene på de politiske partiene. Måten utjevningsmandatene fordeles på har i tillegg en viss effekt på den geografiske mandatfordelingen. Det er også mulig å innføre en utjevningsmandatordning for utelukkende å utjevne geografiske skjevheter i valgordningen.
7.2.3 Fordelingsmetoder, sperregrenser og personvalg
Valgordningen må ta stilling til hvordan de enkelte partienes stemmer skal gjøres om til konkrete mandater. I enhver valgordning er det et minimumskrav med hensyn til hvor mange stemmer et parti må ha for å bli representert. Det er således innebygget uformelle sperregrenser i de metoder som benyttes for å regne stemmer om til mandater. Det er ikke mulig å få fram et folkevalgt organ der forholdet mellom stemmer og mandater er eksakt det samme for alle partier som stiller til valg.
I Norge benyttes det, både ved stortingsvalg og fylkestingsvalg, en deletallsmetode der en serie deletall legges til grunn (St. Laguës modifiserte metode). St. Laguës modifiserte metode innebærer at hver listes stemmetall skal divideres med deletallene 1,4 – 3 – 5 – 7 – 9 osv. Den første representantplassen tilfaller den listen som har den største kvotienten, andre plass tilfaller den listen som har den nest største kvotienten osv. Valg av fordelingsmetode har betydning for hvor matematisk rettferdig eller politisk proporsjonalt valgresultatet blir.
Formålet med formelle sperregrenser er at partier som ikke får en viss prosentandel av stemmene, enten på distriktsnivå eller nasjonalt, ikke skal oppnå representasjon i aktuelt organ. Prinsipielt sett er dette en måte å premiere større partier på bekostning av de mindre. Det opereres med to ulike former for sperregrenser: 1) sperregrenser som avgjør om et parti blir representert i aktuelt organ og 2) sperregrenser som bestemmer om et parti får delta ved beregning av utjevningsmandatene.
Diskusjonen om formelle sperregrenser er naturlig knyttet til spørsmålet om valgkretsenes størrelse. Hvis det skal velges få mandater fra en valgkrets, samtidig som det er mange partier som konkurrerer om disse mandatene, vil det være vanskelig å vinne ett mandat. I slike tilfeller vil de uformelle sperrene gjerne være relativt høye. Det ligger også innebygget uformelle sperrer i fordelingsmetoden for beregning av mandater. Disse sperrene er relativt høye i Norge.
Valgordningen må også ta stilling til hvor stort innslag den skal ha av personvalg. I Norge kan velgerne uttrykke preferanser for individuelle kandidater. Systemet for dette er imidlertid ulikt ved riksvalg i forhold til lokalvalgene. Et system basert på et større innslag av personvalg legger forholdene til rette for at velgerne kan få gitt uttrykk for mer komplekse og nyanserte preferanser. Samtidig må det tas hensyn til at jo større innslag det er av personvalg, i større grad forrykkes partienes rangering av egne kandidater på listen. Effekten av personvalget kan også begrenses etter særregler.
7.3 Valgordningen ved stortingsvalg
7.3.1 Gjeldende rett
Valg til Stortinget reguleres av Grunnloven og valgloven med forskrifter. I henhold til Grunnloven og valgloven skal det velges til sammen 169 representanter, av disse velges 150 som distriktsmandater og 19 som utjevningsmandater. I Grunnloven § 57 heter det at landet ved valg til Stortinget skal deles inn i 19 valgkretser. Valgkretsene tilsvarer dagens fylker. Dette framgår imidlertid ikke av Grunnloven direkte. Grunnloven bestemmer i § 57 siste ledd at inndelingen i valgdistrikter og fordelingen av antall stortingsrepresentanter i hvert valgdistrikt fastsettes i lov. Regler blant annet om valgkretsenes grenser og fordelingen av antall stortingsrepresentanter på hvert valgdistrikt finnes i valgloven kapittel 11.
Ved valg til Stortinget har gjeldende fylkesinndeling betydning i følgende tilfeller:
Den er sammenfallende med dagens valgkretsinndeling til stortingsvalg. Bestemmelser om dette finnes i valgloven § 11-1.
Det skal velges 150 representanter til Stortinget som distriktsrepresentanter fra fylkene. Bestemmelser om dette finnes i Grunnloven.
Antallet som velges fra hver krets beregnes hvert åttende år ut fra en poengberegning der det tas hensyn til innbyggertallet i den enkelte krets og kretsens geografiske størrelse. Beregningsmetoden for hvor mange mandater som skal velges fra hvert distrikt og når beregningen skal skje, er regulert i Grunnloven. Hvor mange mandater som skal velges fra hver valgkrets fastsettes av departementet med hjemmel i valgloven § 11-3. Gjeldende mandatfordeling ble fastsatt av departementet 25. mai 2004.
Det skal velges en representant som utjevningsmandat i hver valgkrets, til sammen 19. Bestemmelser om dette finnes i Grunnloven.
Grunnloven § 59 fastsetter hvordan utjevningsmandatene skal fordeles mellom partiene. Siden antall utjevningsmandater skal være 19 og hvert fylke skal ha ett utjevningsmandat, må man bruke en beregningsmåte som gjør at ingen fylker får flere utjevningsmandater. Samtidig må man sikre at fordelingen partiene og fylkene imellom ikke fører til uheldige utslag.
Innslaget av personvalg ved stortingsvalg er lite. Velgerne kan endre rekkefølgen på kandidatene og stryke kandidater. Det må imidlertid være gjort endringer ved samme kandidat på femti prosent av stemmesedlene for at de skal få innvirkning på personvalget.
Dersom det skal gjøres endringer i de deler av valgordningen som er nedfelt i Grunnloven, herunder endringer i antall valgkretser ved stortingsvalg, krever dette grunnlovsendring. Slike endringsforslag må være fremmet innen utgangen av tredje år i stortingsperioden. Forslag må behandles innen utgangen av tredje år i påfølgende Storting.
7.3.2 Vurderinger som ligger til grunn for valgordningen ved stortingsvalg
Innledning
Valgordningen ved stortingsvalg ble gjennomgått av Valglovutvalget i NOU 2001: 3. Utvalgets forslag ble fulgt opp av departementet i Ot.prp. nr. 45 (2001-2002) og fikk tilslutning i Stortinget, jf. Innst. O. nr. 102 (2002-2003) og Innst. S. nr. 209 (2002-2003).
Her gjennomgås kort de viktigste hensyn og vurderinger som ligger til grunn for den valgordningen som i dag gjelder ved valg til Stortinget.
Utgangspunktet for diskusjonen i Valglovutvalgets utredning var hvor representativ den norske valgordningen bør være ut fra følgende dimensjoner: 1) En politisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er sett i forhold til partienes faktiske stemmetall i de ulike valgkretsene. Partiene har hatt ulikt syn på hvor stort samsvar det skal være mellom et partis stemmetall og mandattall. 2) En geografisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er sett i forhold til folketallet i valgkretsene og antallet mandater som skal velges fra de enkelte kretser.
Valgkretsinndelingen
Valglovutvalget foretok ikke en nærmere drøfting av om det burde gjøres endringer i valgkretsinndelingen ved stortingsvalg. De valgte å legge gjeldende 19 fylker til grunn ved inndelingen. Det samme gjorde man i Stortinget ved behandlingen av den nye valgloven. Kretsinndelingen har lange historiske tradisjoner.
Distriktsmandatene
Fordelingen av distriktsmandatene reiser spørsmålet om i hvilken grad de ulike delene av landet er proporsjonalt representert, og eventuelt om det bør skje en geografisk utjevning av mandatene på de enkelte kretsene. Prinsippet om at det skal tas distriktspolitiske hensyn ved utformingen av valgordningen har en lang tradisjon. Gjennom hele 1900-tallet ble det imidlertid foretatt enkelte endringer i mandatfordelingen ved stortingsvalg for å bøte på skjev geografisk fordeling. Bakgrunnen er endringer i bosettingsmønsteret som etter hvert har gitt en skjev fordeling av mandatene i forhold til innbyggertallet. Endringer har stort sett skjedd ved at antallet stortingsmandater har økt.
Valglovutvalget foretok en grundig og prinsipiell gjennomgang med hensyn til hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved mandatfordelingen på landsbasis ved stortingsvalg. I følge utvalget vil en fordeling basert på folketall alene gi en betydelig geografisk utjevning av mandatene. Kombinasjonen av folketall og areal vil gi noe mindre effekt, men også denne beregningsmåten gir et mer geografisk proporsjonalt resultat. For utvalget var det dessuten viktig at begge alternativene tilførte valgordningen en dynamikk som gjør at det i framtiden vil bli tatt hensyn til vesentlige endringer i bosettingsmønsteret i den geografiske mandatfordelingen. Det ble derfor foreslått at det hvert åttende år skal foretas en ny mandatberegning for den enkelte valgkrets.
Utjevningsmandater
Formålet med utjevningsmandatene er å sikre en forholdsmessig fordeling av mandatene på de politiske partiene. Antallet utjevningsmandater berører dermed først og fremst den politiske utjevningen av mandatene. Men måten utjevningsmandatene fordeles på har også innvirkning på den geografiske representasjonen.
Antallet utjevningsmandater ble i 2005 økt fra 8 til 19. Dette innebar ytterligere ett skritt mot en mer politisk proporsjonal valgordning. Det ble samtidig lovfestet at hvert fylke skulle ha ett utjevningsmandat hver. Utvalgets målsetting var en større geografisk utjevning i forhold til tidligere ordning.
Fordelingsmetode og delingstall
Delingstallet i den beregningsmåte som benyttes ved omgjøring av stemmer til mandater, fungerer som en slags sperregrense. Den har betydning for hvor stor sannsynlighet det er for over-/underrepresentasjon for store og små partier. Viktige momenter kan være å redusere overrepresentasjonen til de største partiene, eller å hindre at organet blir fragmentert i mange småpartier.
Valglovutvalget foreslo å beholde fordelingsmetode og delingstall (modifisert Sainte-Laguë) ved stortingsvalg. Tallet 1,4 som første delingstall bidrar til å holde en viss grense mot småpartier, samtidig som en økning av antallet utjevningsmandater bidrar til bedre proporsjonalitet for de partier som kommer over sperregrensen.
7.4 Valgordningen ved valg til regionalt nivå
7.4.1 Innledning
Som vist til i kapittel 7.2 vil en valgordning bestå av ulike komponenter. I det følgende drøftes fordeler og ulemper ved ulike valgkretsinndelinger. Spørsmål knyttet til utjevningsmandatordninger vil også bli berørt. I denne meldingen er det imidlertid ikke naturlig å foreta en nærmere vurdering av faktorer som sperregrenser, fordelingsmetode og personvalg. Disse spørsmålene vil man måtte komme tilbake til på et senere tidspunkt. For sammenhengens skyld gis det imidlertid innledningsvis en kort oversikt over gjeldende valgordning ved valg til fylkesting.
7.4.2 Gjeldende rett – fylkestingsvalg
Valg til fylkesting reguleres av valgloven med forskrifter. Fylkestingets medlemstall fastsettes med hjemmel i kommuneloven § 7. Fylkestinget fastsetter selv hvor mange medlemmer fylkestinget skal ha innenfor en ramme basert på antall innbyggere i fylket. Loven har ingen bestemmelser for maks antall medlemmer. I § 7 nr. 2 heter det:
«Fylkestingets medlemstall skal være et ulike tall, som fastsettes slik for fylkeskommuner med:
ikke over 150 000 innbyggere, minst 19
over 150 000, men ikke over 200 000 innbyggere, minst 27
over 200 000, men ikke over 300 000 innbyggere, minst 35
over 300 000 innbyggere, minst 43.»
Dagens valglovgivning bygger på at hver fylkeskommune utgjør én valgkrets ved fylkestingsvalget. De folkevalgte anses å representere hele befolkningen i valgdistriktet, og skal ikke være representanter for bestemte geografiske områder. Dette innebærer at det stemmes på lister og kandidater for hele kretsen under ett, det er ett valgoppgjør for fylket og representantene velges samlet fra fylkeskommunen som én enhet. Valgkretsen er utgangspunkt for mandatfordelingen.
Representantplassene i fylkestinget fordeles på grunnlag av de enkelte valglisters samlede stemmetall i fylket. Som ved stortingsvalg benyttes Sainte Laguës modifiserte metode som fordelingsmetode. Det beregnes ikke utjevningsmandater ved fylkestingsvalg. Den tidligere utjevningsmandatordningen ble fjernet med virkning fra valget i 2003.
Ved valget kan velgerne gi kandidater på valglisten én personstemme. For at personstemmene skal ha betydning for kandidatkåringen, må kandidaten ha fått et personlig stemmetall på minst åtte prosent av listens stemmetall.
7.4.3 Valgkretsinndelingen for det framtidige folkevalgte nivået
Innledning
Valgkretsinndelingen har flere konsekvenser for og må særlig diskuteres i lys av den partimessige og geografiske representasjonen. Regiontingene bør ha en politisk sammensetning som svarer til partienes styrkeforhold i regionen. Valgkretsinndelingen bør derfor utformes slik at det oppnås best mulig matematisk riktig fordeling av representantplassene for de partier som deltar. Regiontinget bør også sammensettes slik at de enkelte geografiske områders interesser blir forsvarlig ivaretatt. Valgkretsinndelingen bør derfor også være slik at det oppnås en rimelig geografisk fordeling av kandidatene i regionen. Skjev geografisk eller partimessig representasjon kan til en viss grad bøtes på gjennom en utjevningsmandatordning.
Flere faktorer kan være styrende for valgkretsinndelingen. Dette kan være kommunegrenser, regiongrenser, strukturelle forhold, geografi, regional samhandling og innbyggertall. På regionalt nivå må også inndelingens betydning for å bygge opp identitet til nye regioner vurderes. Kretsene ved valg til regionalt nivå skal ikke gå på tvers av kommunegrensene.
Flere alternative valgkretsinndelinger kan være aktuelle: Valgkretsen kan tenkes å sammenfalle med regiongrensen, det vil si at hver region utgjør en valgkrets. Det kan også tenkes opprettet flere valgkretser innenfor hver region, enten ved at det opprettes helt nye valgkretser eller at dagens fylker opprettholdes som valgkretser i regionen. Dette gir følgende alternativer:
Valgkretsen sammenfaller med regionen.
Hver region deles opp i flere valgkretser.
Innenfor hvert alternativ må det dessuten vurderes hvilken betydning størrelsen på regionene vil ha for valgkretsinndelingen. Jo færre regioner, desto flere forhold kan tale for å dele opp regionen i flere valgkretser.
Valgkretsen sammenfaller med regionen
Dersom valgkretsen sammenfaller med regionen, vil dette sikre en god partimessig representasjon, siden løsningen innebærer at de samme valglistene stilles i alle kommuner i valgkretsen. Det foretas ett valgoppgjør for regionen samlet.
En region og en valgkrets vil fra starten av gi gode muligheter for å bygge opp en ny region og en ny regionidentitet. Ordningen vil legge til rette for at representantene som velges vil være representanter for hele regionen. Utfordringen med denne løsningen er at regionen og valgkretsen i første omgang kan være en enhet velgerne ikke føler noen identitet til. Dersom antall regioner blir lavt, kan det også være problemer knyttet til at valgkretsen blir stor. Partienes organisasjonsstruktur må brytes opp og det må etableres nye. Her er det også av betydning at de enkelte kandidater på listene sannsynligvis vil være ukjente for svært mange velgere.
Alternativet med en valgkrets i hver region vil for en stor del tilsvare dagens ordning ved fylkestingsvalg. Det vil imidlertid være av stor betydning hvor mange regioner det etableres på landsbasis. Jo større regioner, desto flere forhold kan tale for å dele opp hver region i flere valgkretser. Dersom en tenker seg at landet deles inn i få regioner og hver region skal utgjøre én valgkrets, vil en kunne få svært store valgkretser i geografisk omfang. Dette gir utfordringer med hensyn til geografisk representasjonen. Det kan tenkes at størsteparten av de valgte representantene kun kommer fra en del av regionen, for eksempel regionsenteret, og at enkelte geografiske deler av regionen er tilsvarende dårlig representert. Den geografiske skjevheten kan også gi seg utslag ved at representantene gjerne ikke vil oppfattes som representanter for hele regionen. Svakheten kan til en viss grad bøtes på gjennom utjevningsmandater. En slik ordning vil imidlertid føre til et mer komplisert valgoppgjør, noe som vil gjøre det vanskelig, særlig for velgerne, å forstå hvordan representantene blir valgt.
Partiene vil her ha et ansvar for å sørge for en best mulig geografisk fordeling av kandidatene som settes opp på partienes valglister. Dette kan være et viktig bidrag til å bøte på skjevhetene.
En skjev geografisk fordeling kan også til dels avhjelpes med regler om at en kommune i regionen kun kan være representert med et visst maks antall representanter i regiontinget, slik regelen var før det ble innført direktevalg til fylkestingene (Ingen kommune kunne ha mer enn 1/3 av fylkestingets samlede medlemstall.). En slik ordning gir imidlertid et komplisert oppgjørssystem. Dersom det etableres spesialregler i valgsystemet på denne måten, innebærer det at regelen gis forrang foran ordinær valgregel. Det kan gi uheldige utslag som betyr overprøving av velgernes personstemmer og partienes rangering på listene.
Regionen deles opp i flere valgkretser
En løsning der regionene deles inn i flere valgkretser vil kunne ivareta en god geografisk representasjon. Når regionen deles i flere valgkretser, betyr det at det stilles ulike lister i de ulike valgkretsene. Når det velges representanter fra ulike valgkretser, foretas kretsvise oppgjør. Ordningen gir imidlertid en dårligere partimessig representasjon. Regiontinget kan få en skjev politisk sammensetning. De største partiene kan bli overrepresentert og de små partiene underrepresentert. Dette misforholdet er størst dersom regionen deles opp i små valgkretser uten utjevningsrepresentanter, men misforhold vil også kunne oppstå med større valgkretser og med utjevningsmandater. En politisk utjevningsmandatordning kan likevel til en viss grad bøte på svakheten.
Når regionen deles opp i valgkretser, må det velges et gitt antall kandidater fra hver valgkrets. Hver kommune i valgkretsen vil imidlertid ikke uten videre være garantert representasjon med mindre hver kommune utgjør en egen valgkrets. Alternativt kan det lovfestes at det skal velges representanter fra hver kommune. Dette vil imidlertid gi et svært komplisert valgoppgjør som gjør det vanskelig for velgerne å forstå hvordan kandidatene er valgt. Dette gir dessuten en skjevhet i geografisk representasjon fordi innbyggertallene i kretsene er svært ulike. En slik ordning vil tilsvarende medføre en spesialregel i valgordningen, noe som igjen betyr at velgernes preferanser og partienes rangering overprøves.
Med en ordning der regionene deles inn i flere valgkretser, unngås det en stor valgkrets. Særlig kan det være problematisk med en valgkrets dersom antallet regioner blir lavt og hver region følgelig tilsvarende stor.
Flere valgkretser gir større nærhet mellom velgerne og representantene, noe som også er viktig for velgernes kjennskap til kandidater på valglistene.
En løsning der hver region deles inn i flere valgkretser kan ha den ulempe at representantene vil kunne føle seg mer knyttet til og oppfatte seg mer som representant for sin valgkrets enn til regionen som enhet. Det kan hevdes at representantene dermed ikke vil ha det helhetsperspektivet på regionen som er nødvendig når en skal bygge opp nye fellesskap.
Dersom hver region skal ha flere valgkretser, kan dette gjennomføres ved at dagens fylker opprettholdes som valgkretser. En viktig fordel med å opprettholde fylkene som valgkretser er at det bevarer identiteten til dagens fylker som er godt befestet. En slik ordning er velgervennlig. Dagens valgkretsinndeling har lange historiske røtter og tradisjoner, og velgerne er vant til å forholde seg til nettopp denne inndelingen i andre sammenhenger enn bare ved valg. Valgkretsene har dessuten en geografisk inndeling som fungerer bra.
Denne løsningen gjør det imidlertid ikke mulig at den framtidige regioninndelingen i noe omfang går på tvers av dagens fylker. Mindre endringer av enkelte av dagens valgkretser kan imidlertid tenkes.
En inndeling av regionene i flere valgkretser kan også gjøres ved at det opprettes helt nye valgkretser (altså ikke en inndeling med utgangspunkt i dagens fylker). Dette kan gjøres uavhengig av størrelsen på regionene. Det må i tilfelle foretas en helt ny vurdering med hensyn til hvordan kretsene skal inndeles. Å gjennomføre en helt ny kretsinndeling er en tung og krevende prosess, der flere hensyn må ivaretas. Det må vurderes hvordan kretsinndelingen skal være i forhold til for eksempel innbyggertall, kommunesentra, geografi, om det bør settes et maks antall representanter fra hver valgkrets osv. Men en må også ta hensyn til at valgkretsene skal gi en best mulig partimessig og geografisk representativitet i det nye regiontinget. En kan for eksempel tenke seg at valgkretsen tilsvarer arbeids-, bo- og serviceregioner. Det er ikke et poeng rent valgteknisk at kretsene er av noenlunde lik størrelse, verken geografisk eller etter innbyggertall.
Fra velgernes ståsted vil en helt ny kretsinndeling sannsynligvis ha negative effekter. Særlig gjelder dette dersom det er ulik kretsinndeling ved de ulike valgene. For eksempel ved at det opereres med ulike inndelinger til stortingsvalget og regiontingsvalget. Nye valgkretser medfører også at det må etableres nye navn på de nye kretsene. Den tilvante kretsinndelingen splittes opp.
Nye valgkretser vil dessuten bryte opp den identiteten innbyggerne har knyttet til dagens valgkrets. Dette er særlig uheldig dersom det samtidig gjøres begrensede strukturendringer på regionalt nivå.
7.4.4 Utjevningsmandater
Antall valgdistrikter og antall mandater som skal velges fra hvert valgdistrikt, er av betydning for valgordningens proporsjonalitet. Behovet for utjevningsmandater til å jevne ut valgresultatet innenfor regionen vil variere med antall valgdistrikt.
En utjevningsmandatordning vil ha både fordeler og ulemper. Fordelene ved utjevningsordningen er at den kan bidra til at flest mulig av valgkretsene i en region blir representert i regiontinget. Dermed kan den bidra til å styrke regionens legitimitet som politisk enhet. En utjevningsmandatordning kan også sikre bedre representasjon for små partier i regioner som deles i flere valgkretser, og dermed bedre politisk representativitet. Det kan også tenkes en utjevningsmandatordning i regioner med bare én valgkrets.
En ordning med utjevningsmandater gjør valgoppgjøret mer komplisert, noe som kan oppfattes som et demokratisk problem. En annen ulempe er at ordningen dels setter til side både partienes rangering av kandidater og velgernes personvalg.
7.5 Regjeringens vurdering
Etter regjeringens vurdering er det viktig å utforme valgordningen slik at de nye regiontingene gis en god politisk sammensetning og dermed en god partimessig representativitet i forhold til oppslutningen i hele regionen. Regjeringen legger også vekt på at valgordningen må sikre en god geografisk representasjon gjennom at alle deler av regionen gis mulighet for representasjon i regiontingene.
Regjeringen mener prinsipielt at valgkretsinndelingen til regiontingsvalg bør være sammenfallende med inndelingen som benyttes ved stortingsvalg. Dette er en fordel for velgerne, som dermed forholder seg til samme kretsinndeling ved begge valgene, slik tilfellet også er i dag. Sammenhengen mellom valgkretsene ved de to valgene er viktig for politisk samhandling. Ulike valgkretsinndelinger gir et svært uoversiktlig valgsystem som kan være vanskelig å forholde seg til for velgerne. Regjeringen ser det som en verdi i seg selv at valgkretsene er sammenfallende. Dersom det gjøres endringer i valgkretsinndelingen ved stortingsvalg, krever dette grunnlovsendring. Som følge av at grunnlovsendringer tar tid, vil dette kunne bety at man i en overgangsperiode har ulik valgkretsinndeling ved valg til folkevalgt organ på regionalt nivå og valg til Stortinget.
Dagens fylker har lange tradisjoner som valgkretser både ved fylkestingsvalg og stortingsvalg. Dagens system gir en god balanse for fordeling av mandatene mellom de ulike delene av landet ved stortingsvalg.
Dersom den kommende diskusjonen av inndelingen på regionalt nivå ikke gir grunnlag for en vesentlig reduksjon i antall regioner, mener regjeringen det er mest hensiktmessig at hver region består av én valgkrets. Blir det derimot gjennomført større strukturendringer i retning av et mindre antall regioner, mener regjeringen mye taler for at hver region deles inn i flere valgkretser og at dagens fylker er utgangspunktet for valgkretsinndelingen.
Det er viktig at det regionale nivået gis et godt utgangspunkt for at de skal lykkes som et handlekraftig politisk nivå. Dersom utgangspunktet er at hver region består av en valgkrets, vil det etter regjeringens vurdering sikre at det blir lagt til grunn et helhetsperspektiv på regionen. Regjeringen ser at en oppdeling av regionen i flere valgkretser øker faren for at det i for stor grad tas hensyn til aktuelt geografisk område på bekostning av regionen som helhet. Regjeringen mener imidlertid at det ikke er noen rimelig grunn til å anta at regionspolitikerne ikke vil være i stand til å ivareta helheten i politikken, selv om de i utgangspunket er valgt fra forskjellige valgkretser. En tilsvarende ordning praktiseres jo også for stortingsrepresentantene ved stortingsvalget uten at dette går utover helheten i politikken.
7.6 Valg til fylkesting i 2007 – valgperiode
Forvaltningsreformen foranlediget tidligere i år spørsmål om valgperioden for sittende fylkesting burde forlenges med to år, eller om det skulle avholdes ordinært valg i 2007. Regjeringen signaliserte da at det skal avholdes valg til fylkesting i 2007. Prinsipielt mener regjeringen at en forlenging av virkeperioden kan oppfattes som et brudd på en «kontrakt» som inngås mellom velgere og representanter ved valg. I et valg gir velgerne politikerne et mandat til å representere seg for en fireårsperiode, og etter denne perioden skal velgerne ha muligheter til å kunne velge nye representanter. Dette er et viktig prinsipp i vårt demokrati.
Iverksettelsestidspunktet for endringer på regionalt nivå er som kjent 1. januar 2010. Det har foranlediget spørsmålet om de fylkesting som velges i 2007 skal velges for en toårs- eller en ordinær fireårsperiode.
Dersom gjennomgang av strukturen på regionalt nivå viser at det blir få eller ingen strukturendringer, ser regjeringen ingen grunn til at det skal avholdes nytt valg i alle regioner på regionalt nivå i 2009. Regjeringen har derfor besluttet at representanter som velges til fylkestinget ved valget i 2007, skal velges for en ordinær fireårsperiode.
Endringer på regionalt nivå fra 1. januar 2010 kan imidlertid gjøre det nødvendig med ekstraordinært valg til regionting i 2009 i hele eller deler av landet. Det kan skje dersom flere fylkeskommuner velger å slå seg sammen, eller dersom det gjøres endringer på tvers av fylkeskommunegrensene. Dersom den fylkesvise gjennomgangen viser at det skjer endringer på regionalt nivå som krever nytt valg, vil regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til lov som muliggjør dette. I tilfelle vil det bli aktuelt å avholde ekstraordinært valg i 2009 sammen med valg til Stortinget. Nødvendige lovendringer vil eventuelt bli fremmet våren 2008.