5 Kommunene

Forvaltningsreformen innebærer først og fremst nye oppgaver for det regionale folkevalgte nivået. Når det gjøres endringer i organiseringen av det regionale nivået får disse imidlertid konsekvenser for kommunene. Omfanget av konsekvenser vil variere avhengig av om landet blir delt inn i få og store regioner eller om det bare gjøres små justeringer i inndelingen i forhold til dagens ordning. Videre avhenger det av hvilke oppgaver de nye regionene får ansvar for. Kommunene forholder seg i dag til både fylkeskommunen og fylkesmannen på flere områder. Uavhengig av hvordan inndelingsspørsmålet løses er det viktig at det bygges videre på de gode relasjonene og det gode samvirket mellom forvaltningsnivåene. Gode relasjoner er avgjørende for at målene for reformen nås. Kommunenes forhold til de nye regionene drøftes nærmere i dette kapitlet.

5.1 Kommunenes rolle i norsk forvaltning

Det lokale folkestyret

Lokaldemokratiet er en fundamental del av et godt fungerende demokrati. Et levende lokaldemokrati er grunnsteinen i folkestyret, og en forutsetning for tillit og legitimitet til det nasjonale folkestyret. Med kommuner som ramme gir lokaldemokratiet innbyggerne muligheter for deltakelse og engasjement i det offentlige livet. Kommunene representerer nærhet og muligheter for innflytelse. Det er innbyggerne som velger lokalpolitikere, som i neste omgang tar viktige lokale beslutninger. Gjennom nærhet mellom velgerne og de valgte har innbyggerne mulighet til å påvirke utviklingen i kommunen. Innbyggerne kan reagere på offentlige beslutninger overfor valgte representanter både lokalt og regionalt.

Det klassiske verdigrunnlaget for et lokalt selvstyre er demokrati, frihet og effektivitet. Dette er verdier som er tett sammenkoblet. Kommunenes frihet i den lokale politikkutformingen gir mulighet for lokal tilpasning, effektiv utnyttelse av ressursene og gjør det meningsfullt å delta i den lokalpolitiske prosessen. Kommunene har imidlertid ansvar for sentrale velferdsoppgaver som er knyttet til nasjonalpolitiske mål, og det er derfor også behov for statlig styring av kommunesektoren.

Kommunen som velferdsprodusent

Kommunene har et overordnet ansvar for velferdstilbudet til sine innbyggere. De har blant annet ansvar for grunnskoleopplæringen, barnehager, sosialtjenesten, primærhelsetjenesten og pleie- og omsorgsoppgaver. Kommunene med sitt brede samfunnsansvar er viktige i folks hverdag. De er derfor sentrale for å bygge grunnleggende legitimitet til lokaldemokratiet. Velfungerende, trygge og identitetsskapende lokalsamfunn er en avgjørende forutsetning for et godt velferdssamfunn. Nærhet til innbyggerne gir kommune bedre forutsetninger enn staten for å tilrettelegge for effektiv tjenesteproduksjon innenfor en rekke av de viktigste velferdsoppgavene. Behovene for og ønskene om hvilke oppgaver som skal prioriteres kan variere fra kommune til kommune. Kjennskap til innbyggernes behov og ønsker gir muligheter til å prioritere ressursene i samsvar med innbyggernes preferanser. Kommunenes brede oppgaveportefølje gir også gode forutsetninger for å se ulike tjenesteområder i sammenheng. Resultatet er løsninger der ressursene blir brukt i samsvar med lokale behov. Samtidig er det viktig, spesielt når det gjelder sentrale velferdstjenester, at hensynet til likeverdighet i tjenestetilbudet sikres. Det er derfor nødvendig med en viss statlig styring for å ivareta hensynet til likeverdighet i tjenestetilbudet.

Kommunen som myndighetsutøver

Kommunene er myndighetsutøvere i en rekke sammenhenger, for eksempel på saker etter sosial- og helselovgivningen, plan- og bygningsloven og tilskuddsforvaltning til frivillige lag. På mange områder har kommunene myndighet til å fastsette påbud og forbud eller gi tillatelser, tilskudd og bevillinger. Dette er disposisjoner som kan være bestemmende for enkeltindividers, bedrifters eller organisasjoners rettigheter og plikter. Dette stiller krav til juridisk og sektorfaglig kompetanse i den kommunale forvaltning.

Både kommunenes rolle som velferdsprodusenter og som myndighetsutøvere gjør hensynet til rettssikkerhet viktig i forholdet mellom kommunene og innbyggerne. Begrunnelsen for å legge myndighetsoppgaver til kommunene er ofte at de krever utøving av lokalt skjønn, enten politisk eller administrativt. Samtidig er innbyggernes rettssikkerhet en begrunnelse for statlig styring av kommunesektoren.

Rettssikkerhet innebærer at den enkelte skal være sikret mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, at den enkelte skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser. Det stilles krav både til selve saksbehandlingen og til innholdet i de vedtak som fattes. For eksempel stiller forvaltningsloven krav til habilitet, og setter frister for saksbehandlingstid. Krav om habilitet innebærer at den som behandler saken skal være upartisk, og at det er en viss avstand mellom de som fatter beslutninger og de beslutningen gjelder. Avgjørelser som fattes skal være i tråd med lover og forskrifter. Dette stiller for eksempel krav til kompetanse hos saksbehandleren.

Kommunen som samfunnsutvikler

I tillegg til rollene som demokratisk aktør, velferdsprodusent og myndighetsutøver har kommunene en viktig funksjon i å utvikle lokalsamfunnet, det vil si å være en samfunnsutvikler. Rollen som samfunnsutvikler innebærer at kommunen skal bidra til å utvikle gode lokalsamfunn for innbyggerne. Arenabygging som trekker inn frivillig sektor og næringslivet kan bidra til dette. Et samarbeid mellom kommunen som tilrettelegger, næringsliv og frivillig sektor kan skape nye og spennende muligheter for utvikling av lokalsamfunnet. Rollen som planmyndighet er viktig i denne sammenhengen. Kommunens rolle som samfunnsutvikler fordrer også at kommunen utvikles som en god og nyskapende arbeidsplass hvor de ansatte er med på laget.

Kommunesektoren har de senere årene hatt stramme økonomiske rammer, noe som har ført til at fokus ofte har vært rettet mot kjerneoppgaver knyttet til velferdsproduksjon. En styrking av kommuneøkonomien vil kunne være med på å legge forholdene bedre til rette for at norske kommuner tar en mer aktiv rolle som samfunnsutvikler.

Samhandlingen med frivillig sektor er et viktig aspekt i kommunenes samfunnsutviklerrolle. Som et ledd i evalueringen av Kommunal- og regionaldepartementets Stifinnerprogram er det gjort undersøkelser av de åtte deltakerkommunenes forhold til frivillig sektor og til næringslivet (Farsund m.fl. 2006a) og (Opedal 2006). Undersøkelsen er representativ for de åtte kommunene. I undersøkelsen tillegger frivillig sektor samarbeidet med kommunene stor betydning, men mange foreninger mener de i for stor grad selv må ta initiativ til kontakt med kommunene. Det kan dermed synes som kommunesektoren har et uutnyttet potensial for en mer utadrettet virksomhet når det gjelder frivillig sektor. Kommunene kan være viktige for frivillig sektor på mange måter – for eksempel gjennom tildeling av ulike økonomiske støtteordninger, å stille til disposisjon bygg eller anlegg for lokalt foreningsliv, utarbeidelse av kommunale planer, eller gjennom ulike partnerskapsprosjekter.

Kommunene er sentrale som tilretteleggere for nyskaping og næringsutvikling. Undersøkelsen som ble gjort som et ledd i evalueringen av Kommunal- og regionaldepartementets Stifinnerprogram viser at næringslivet ønsker at kommunene er en aktiv tilrettelegger. Dette kan gjøres gjennom å skape møteplasser for næringslivet i kommunen, stimulere til etablerervirksomhet og gjennom å ta med næringslivet på råd når næringsplaner skal legges. Mange kommuner har et utadrettet og aktivt forhold til næringslivet, men det er også forskjeller mellom kommunene på dette området. Det synes derfor å være muligheter for større aktivitet i forhold til næringslivet på flere felter.

Mye tyder på at det er et stort potensial for kommunen som samfunnsutvikler både i forhold til frivillig sektor og næringslivet. Kommunene må være bevisste på denne rollen og jobbe utadrettet i forhold til andre aktører. Det er nødvendig for at kommunene skal kunne fylle rollen som lokal samfunnsutvikler.

5.2 Kommunenes oppgaveportefølje framover

For regjeringen er verdien av det kommunale selvstyret og lokal oppgaveløsning helt sentral. En forutsetning for forvaltningsreformen er at kommunene skal beholde sin brede og allsidige oppgaveportefølje. Oppgaver som krever nærhet til innbyggerne og kjennskap til lokale forhold egner seg godt for kommunalt ansvar. Likeledes er oppgaver som ikke krever stor grad av spesialisert kompetanse eller har et stort geografisk nedslagsfelt egnet for kommunalt ansvar.

Kommunene har en bred og tung oppgaveportefølje og er det første leddet i innbyggernes møte med mange av de grunnleggende velferdstjenestene. Det har vært gjennomført flere oppgaveoverføringer til kommunene også de seneste årene, for eksempel oppgaver på miljø- og landbruksområdet. Samtidig fører endringer på andre sektorer til at innholdet i oppgaver som kommunene allerede har forandrer seg. Dette gjelder for eksempel grunnskoleområdet ved innføring av skolestart for 6-åringer. På områder hvor koblingen mellom statlige og kommunale oppgaver er sterk kan en også finne løsninger for å bedre samhandlingen uten å gjøre endringer i oppgavefordelingen. Et godt eksempel på dette er den nye arbeids- og velferdsforvaltningen som er under etablering. I NAV-reformen gjøres det ikke endringer i den formelle oppgaveplasseringen. Kommunene har fortsatt ansvar for sosialhjelpen, og arbeids- og trygdeytelsene er fortsatt et statlig ansvar. Samtidig gjøres det grep for å bedre samhandlingen mellom stat og kommune, fordi både stat og kommune har ansvar for tjenester som er arbeidsrettede, og en del innbyggere har behov for tjenester både fra stat og kommune. Samhandlingen skal blant annet bedres gjennom samlokalisering i felles lokale arbeids- og velferdskontorer, slik at innbyggerne i større grad kan henvende seg ett sted.

Regjeringen legger til grunn at landet også i framtiden vil ha en finmasket kommunestruktur. Dette begrenser muligheten til å overføre store nye oppgaver til kommunene, blant annet på grunn av utfordringer i forhold til spesialisert fagkompetanse i en del små kommuner. Endringer i offentlig sektor og nye behov og forventninger til velferdstjenestene hos befolkningen skaper imidlertid stadig nye utfordringer. Regjeringen vil derfor fortløpende vurdere gjeldende oppgaveplassering, deriblant om ytterligere desentralisering av oppgaver til kommunene er mulig.

Differensierte løsninger – forsøk

I perioden 2004-2007 gjennomføres det flere forsøk med oppgavedifferensiering, som innebærer at flere kommuner har fått ansvar for statlige eller fylkeskommunale oppgaver for en avgrenset forsøksperiode. For nærmere omtale av forsøkene og foreløpige resultater, se vedlegg 3.

Erfaringene fra forsøkene med oppgavedifferensiering i kommunene så langt viser at oppgavedifferensiering innebærer både fordeler og ulemper. Fordeler er blant annet knyttet til samordning av de nye oppgavene med tilgrensende kommunale tjenester, og lokale mobiliseringseffekter. Ulemper er knyttet til økt ressursbruk, og utfordringer for myndighetsorganet som avgir oppgaver.

Forsøk gir erfaringer å bygge videre på når reformer skal vurderes. Samtidig har forsøk begrensninger siden løsninger prøves ut bare i noen få kommuner. Når permanente differensierte løsninger skal vurderes må det tas hensyn til systemeffektene av å gjennomføre nye forvaltningsløsninger i større omfang. Noen kommuner, for eksempel storbyene, har helt andre forutsetninger for å løse oppgaver enn de aller minste kommunene. Samtidig har de største kommunene et befolkningsgrunnlag og kompetansemiljøer som setter dem i stand til å håndtere nye og større oppgaver.

Omfattende differensierte løsninger, hvor noen kommuner har ansvar for flere oppgaver enn andre kommuner, kan ha negative konsekvenser for det forvaltningsnivået som har ansvar for den samme oppgaven i resten av regionen. Dersom differensierte løsninger gjennomføres i større omfang, kan det også bety et mer komplekst og uoversiktlig nasjonalt styringssystem.

Oppgavedifferensiering i større omfang må også vurderes i et demokratiperspektiv. For innbyggerne kan omfattende differensiering være utfordrende fordi forvaltningssystemet kan bli komplekst og vanskelig å orientere seg i. Dette kan få konsekvenser for befolkningens rettssikkerhet. Det er videre et grunnleggende prinsipp i vårt demokratiske system at alle velgerne skal ha en likeverdig stemme ved valg. Dersom noen kommuner får et ansvar andre kommuner ikke har, vil det gi innbyggerne i kommuner med større ansvar større innflytelse over oppgaveløsning enn innbyggere i kommuner med færre oppgaver.

Regjeringen legger på denne bakgrunn generalistkommunesystemet til grunn som et hovedprinsipp for organiseringen av kommunene. Oppgavedifferensiering på enkelte, avgrensede områder kan imidlertid være et supplement til generalistkommunesystemet. Mulige differensierte løsninger må vurderes innenfor den enkelte sektor, og det er ikke aktuelt å gi kommunene ulikt oppgaveansvar i særlig stort omfang.

5.3 Kommunene og det folkevalgte regionale nivået i dag

Fylkesmannen har blant annet veilednings-, tilsyns- og kontrolloppgaver i forhold til kjernevirksomheten i kommunene. Kommuner og fylkeskommuner samarbeider i enkeltsaker knyttet til tjenesteområder og i saker av mer utviklingskarakter.

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har International Research Institute of Stavanger (IRIS) i samarbeid med Agderforskning gjennomført en undersøkelse om kommunenes forhold til regionnivået i to fylker (Leknes og Ellingsen 2006). Det regionale nivået i Norge består av regional statsforvaltning og fylkeskommunene. Undersøkelsen vurderes å være representativ for kommunene i de to fylkene, men det kan ikke uten videre generaliseres til kommuner i andre fylker. I det følgende vektlegges funn vedrørende forholdet mellom kommunene og fylkeskommunene.

Undersøkelsen viser at det er omfattende kontakt mellom kommunene og de ulike ledelses- og tjenesteområdene hos fylkesmannen og fylkeskommunene i de to fylkene, men kommunene synes å ha hyppigere kontakt med fylkesmannen enn med fylkeskommunen. Kontakten med fylkeskommunen dreier seg i stor grad om støtte til næringsutvikling og kultur, fylkeskommunens tjenestetilbud og samarbeid. Kontakten med fylkeskommunen synes å ha større innslag av faste samarbeid og felles utviklingsprosjekter enn kontakten med fylkesmannen.

Fylkeskommunens rolle som utviklingsaktør kommer til uttrykk både gjennom konkret støtte til næringsutvikling, infrastruktur, kultur, og gjennom bidrag til kompetanseutvikling og som støttespiller for kommunenes utvikling. Rollen som tjenesteleverandør er også et viktig grunnlag for kontakten mellom kommunene og fylkeskommunene. Kommunene framhever fylkeskommunens rolle som partner i enkeltsaker knyttet til tjenesteområder sterkere enn rollen som utviklings- og nettverksaktør. Rollene som demokratisk aktør og som myndighetsutøver synes mindre framtredende i kommunenes vurdering av fylkeskommunen i de to fylkene.

Kommunene i de to fylkene undersøkelsen omfatter synes gjennomgående godt fornøyd med det regionale nivået. Svært få av respondentene oppga at mellomnivået ble oppfattet som en bremsekloss. De små kommunene (under 4 000 innbyggere) oppfattet i noe større grad enn store kommuner (over 4 000 innbyggere) at fylkeskommunen bidrar til kompetanseutvikling. De små kommunene var gjennomgående mer fornøyd med samhandlingen med fylkeskommunen enn store kommuner.

Byene er viktige i større sammenhengende arbeids-, bo- og serviceregioner. De store byene har sterke kompetanse- og næringsmiljøer. Innenfor en differensiert distrikts- og regionalpolitikk skal regjeringens strategi være tilpasset regionenes ulike fortrinn. Regionale fortrinn kan forstås i lys av ressurser, befolkning, identitet, historie og geografi. Regjeringen vil føre en politikk som medvirker til en balansert utvikling mellom by og land, og ønsker byer som bidrar til nasjonal og regional utvikling.

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har IRIS og Agderforskning gjennomført en kvalitativ undersøkelse av storbyenes forhold til regionnivået, forstått som fylkeskommunen og fylkesmannen (Farsund m.fl. 2006b). Studiet dekker byene Bergen, Kristiansand, Stavanger, Tromsø og Trondheim, og det regionale nivået i henholdsvis Hordaland, Vest-Agder, Rogaland, Troms og Sør-Trøndelag fylker.

Undersøkelsen viser at forholdet mellom storbykommunene og regionnivået totalt sett framstår som godt. Det finnes uenighet og konflikt, men fra alle aktørenes side er pragmatisk problemløsning den dominerende tilnærmingen. I Bergen, Kristiansand og Stavanger kommuner er det samarbeid mellom storbyene og deres respektive omlandskommuner som vektlegges mest når byene uttaler seg om hva de vil prioritere av samarbeid framover. Trondheim kommune ønsker å satse på tett samarbeid med resten av Trøndelag, og Tromsø kommune ser muligheter i en nordnorsk region. Felles for alle storbyene er likevel ønsket om at storbyene må få en viktigere rolle i regionale spørsmål.

Byenes størrelse er et strukturelt trekk som i noen grad setter sitt preg på relasjonene til regionnivået. Undersøkelsen viser at byene i stor grad oppfatter fylkeskommunene som talsmenn for distriktsinteressene i fylket. Dette danner grunnlag for uenighet og konflikt. Alle byene opplever videre at de har kapasitet og kompetanse til selv å klare de fleste oppgaver som fylkeskommunene har.

Organiseringen av styringssystemene i byene og fylkeskommunene ser ut til å spille en rolle i relasjonen mellom aktørene der en av partene har erstattet formannskapsmodellen med et parlamentarisk styringssystem. Enkelte uttaler at det er en fordel med et parlamentarisk system fordi dette tydeliggjør de politiske linjene, og gir handlingsrom. De partipolitiske skillelinjer ser ikke ut til å spille noen dominerende rolle i forholdet mellom bykommune og fylkeskommune.

Flere av de beste eksemplene på samarbeid mellom storbyene og fylkeskommunene er knyttet til saker som dreier seg om interessene til regionen utad. Storbyene har flest negative erfaringer på områder eller i sammenhenger der de mener at fylkeskommunene framstår som overkommune. Storbyene framhever også fylkeskommunenes fokus på distriktskommunenes interesser som en utfordring.

Distriktskommisjonen overleverte NOU 2004: 19 Livskraftige regioner og distrikter til Kommunal- og regionaldepartementet i oktober 2004. Utredningen ble sendt på høring. I høringsuttalelsene har storbyene ulike synspunkter på spørsmålet om forvaltningsmodell og hvor mange forvaltningsnivåer det skal være. Felles for alle byene er likevel understreking av at en reform må få fokusere på storbyenes betydning for den regionale utviklingen.

5.4 Forholdet mellom kommunene og de nye regionene

Endringer på regionalt nivå vil ha konsekvenser for kommunene på ulike måter. Omfanget av endringene vil være avhengig av både omfanget av oppgaver som overføres til regionene og av hvor store regionene blir. Aktuelle oppgaver til det regionale folkevalgte nivået er omtalt i kapittel 4.

Dersom det gjennomføres mindre endringer på regionalt nivå vil kommunene bli berørt i begrenset grad. Mindre grenseendringer og enkelte sammenslutninger av fylkeskommuner kan bety at noen kommuner vil få en annen fylkestilhørighet enn i dag. Det vil føre til en reorientering både for kommunene, næringsliv og tredje sektor i de kommuner det gjelder. Det antas imidlertid at de kommunene som omfattes av slike endringer i utgangspunktet har følt en tilhørighet til det nye regionområdet, og at samvirket med den nye regionen således ikke vil representere store endringer. Dersom regionenes størrelse ikke endres mye i forhold til i dag, vil kommunene fortsatt ha relativ stor nærhet til regionen. Eventuelle fylkessammenslutninger vil føre til at partnerskapene i noen regioner blir større enn i dag, når antallet kommuner og andre partnere øker. Dette betyr nye samarbeidskonstellasjoner både for de berørte fylkene, kommunene, næringsliv og andre.

Dersom det gjøres mindre grenseendringer og enkelte sammenslutninger på regionalt nivå kan regionene få nye oppgaver innen forskning og utdanning, kultur, miljøvern, landbruk, næringsutvikling, marin sektor, planlegging og samferdsel. Fylkene kan således bli mer interessante samarbeidspartnere for kommuner og andre aktører. Dette kan påvirke både samarbeidet mellom fylkeskommuner, kommuner og andre, og det interkommunale samarbeidet.

Dersom endringene på regionalt nivå blir store vil dette også bety større endringer for kommunene. Store regioner vil i tillegg til oppgaver innen regional planlegging, marin sektor, forsk­ning og utdanning, kultur, miljøvern, landbruk og næringsutvikling kunne få betydelig større ansvar på samferdselsområdet. Store regioner kan også gjøre det aktuelt å vurdere overføring av kjøp av persontrafikk på jernbane for lokale og regionale ruter. Det kan også vurderes om flere oppgaver som Norsk kulturråd har i dag kan delegeres til institusjoner og/eller overføres til regionalt nivå. Store regioner kan på lengre sikt være i stand til å håndtere større velferdsoppgaver. Regionene vil ha ansvar og virkemidler på utviklingsområdet som gir dem mulighet til å være interessante og betydningsfulle samarbeidspartnere for kommunene i regionen. Sammenslåing av fagmiljø og utvikling av interessante kompetansemiljø vil forsterke denne tendensen. Samtidig vil det være behov for samordning mellom forvaltningsnivåene på områder der det er sammenheng mellom tjenestene, for eksempel grunnskole og videregående opplæring. Få og store regioner med mange kommuner vil bety endringer både når det gjelder identitet og tilhørighet både for kommuner, næringsliv og innbyggere. Store regioner vil bety en identitetsmessig reorientering for alle parter. Endringer i retning av landsdelsregioner kan imidlertid bety forsterket kommuneidentitet for innbyggerne siden avstanden til regionen vil være større enn til dagens fylke. Kommuner og næringsliv vil i mye av sitt arbeid måtte ta utgangspunkt i en ny geografisk tilhørighet på regionalt nivå. Mange og nye samarbeidspartnere kan skape nye samarbeidskonstellasjoner både mellom regionen og kommunene og andre aktører, og mellom kommunene. Omfanget av interkommunalt samarbeid kan komme til å øke for å styrke kommunenes strategiske rolle i forhold til regionene.

Uavhengig av framtidig inndeling og overføring av oppgaver til regionene må det regionale folkevalgte nivået være pådriver og initiativtaker for å møte utfordringene i regionen. Dette innebærer etablering av møteplasser for kommuner, næringsliv og aktører på for eksempel nærings- og samferdselsområdet på regionalt nivå. Hensikten med slike møteplasser må være å identifisere problemstillinger, formulere mål for samarbeidet, og arbeide for helhetlige løsninger. Gjennom partnerskap kan det legges til rette for samordnet og resultatorientert innsats for verdiskaping og sysselsetting basert på lokale og regionale forutsetning.

Omfattende samarbeid mellom regioner, kommuner, næringsliv og andre aktører kan imidlertid utvikle seg til et såkalt fjerde forvaltningsnivå som opererer på siden av de folkevalgte organene på lokalt og regionalt nivå. Både regioner og kommuner må være seg bevisst hvilke diskusjoner og beslutninger som foregår i partnerskapene, slik at samarbeid ikke går på bekostning av politikernes demokratiske innflytelse. Ved etablering av partnerskap og andre arenaer er det viktig å være oppmerksom på hensynet til åpenhet og gjennomsiktighet.

Det foreslås å gi regionene en noe sterkere rolle i arealplanleggingen. Regionale planer med retningslinjer for arealbruk skal legges til grunn for kommunal planlegging, og gir grunnlag for innsigelser til kommunale planer. For å ivareta behovet for å sikre regionale løsninger foreslås en mulighet til å gi en tidsbegrenset regional planbestemmelse. Denne skal være knyttet til en regional plan med retningslinjer for arealbruk og kan brukes av regionen til å hindre utbygging som bryter med disse retningslinjene. Dette vil være juridisk bindende bestemmelser i forhold til private utbyggere og kommunene, og vil gi kommunene tid til å justere sitt plangrunnlag i samsvar med den regionale planen. Forbudet vil bortfalle når kommunen har vedtatt en arealplan som ivaretar hensynet bak bestemmelsen. Det vises for øvrig til kapittel 4 for omtale av regional planlegging.

Utvikling av vekstkraftige regioner i alle deler av landet vil sikre en mer balansert utvikling i alle landsdeler. Byene spiller en viktig rolle i den sammenhengen, og må definere sine roller i samspill med den nære storbyregionen og det fylket eller landsdelen storbykommunen er en del av. Generelt samarbeider storbyene godt med sine omkringliggende kommuner. Det er et naturlig interessefellesskap ut fra geografi, infrastruktur, næringsliv og arbeidsmarked mellom kommuner i samme område. Det er viktig at de nye regionene forholder seg til slike naturlige kommuneregioner, og utnytter og forsterker det samarbeidet som allerede finnes.

Store regioner kan komme til å omfatte flere byer. Det er avgjørende at regionene tar byene opp i seg og omsetter den drivkraften byene representerer til beste for hele regionen. Godt samarbeid mellom regionene og byene er viktig for å videreutvikle vekstkraftige regioner. Samtidig bør regionene i samarbeidet med kommunene ivareta en balanse mellom byene og distriktskommunene. Det er også nødvendig for at regionene skal kunne fylle rollen som utviklingsaktør på en god måte.

Regjeringen legger til grunn at forvaltningsreformen ikke skal føre til sentralisering innad i regionen. Storbykommunene må finne sin rolle i et samspill med de andre kommunene og med den regionen storbykommunen er en del av. De ulike aktørene må sammen utvikle strategier og innhold for en regional utvikling i regionen.