8 Alternative modeller for det regionale folkevalgte nivået

8.1 Innledning

I kapittel 4 ble oppgaveporteføljen som er aktuell å overføre til regionene gjennomgått. Kapittel 8 omhandler tre ulike modeller for organisering av det regionale nivået: en forsterket fylkesmodell, en regionmodell og en mellommodell. Modellene tar utgangspunkt i en inndeling med ulikt antall regioner. Hver av modellene kan i utgangspunktet legges til grunn for å vurdere ny oppgavefordeling og inndeling på det regionale nivået i Norge.

Videre antakelser om konkret inndeling innenfor disse alternativene ligger ikke til grunn for vurderingen som gjøres i dette kapitlet. Det vil fortsatt være store variasjoner mellom regionene i de ulike modellene. Størrelsen, målt med ulike variabler, vil imidlertid i gjennomsnitt øke med et mindre antall regioner.

Som det gjøres nærmere rede for i kapittel 9, legges det opp til en egen, omfattende prosess i etterkant av framleggelsen av denne stortingsmeldingen, der fylkeskommunene selv, i samarbeid med kommunene, vil ha ansvaret for å tilrå hvilken modell for inndeling av det regionale nivået de anbefaler, i tillegg til å angi konkrete inndelingsalternativer for egen region.

Fokus i dette kapitlet er rettet mot egenskaper ved de ulike modellene, og hvilke konsekvenser modellene får for det regionale nivåets mulighet til å fylle sine forskjellige roller. En regionmodell med få regioner gir andre forutsetninger for hvilke oppgaver de nye regionene vil være i stand til å håndtere på en hensiktsmessig måte, enn en forsterket fylkesmodell med mange regioner. De ulike modellene kan også få ulike konsekvenser for valgkretsinndelingen ved kommende region- og stortingsvalg. Videre må muligheten og behovet for desentralisering innad i den enkelte region vurderes i hver modell.

Nærmere om desentralisering innad i regionene

Som tidligere nevnt er det en forutsetning for reformen at den ikke skal føre til sentralisering innenfor de enkelte regionene. Utnyttelse av lokale fortrinn er av sentral betydning for at hele regionens potensial skal kunne realiseres til beste for innbyggerne. Uavhengig av geografisk inndeling vil det være en utfordring å knytte sammen alle deler av en ny region på en måte som bidrar til å skape funksjonalitet og tilhørighet på sikt. En bosettingsstruktur som preges av flere sentra kalles gjerne en flerkjernet struktur (Selstad 2006). Flerkjernede regioner og lokalt nærvær bidrar til å skape økt legitimitet. Det skaper også mulighet for medarbeiderne som er ansatt i regionen til å arbeide i nærheten av bostedet, og gir dermed en sysselsettingseffekt i flere deler av regionen. Dette kan også bidra til å opprettholde en spredt bosettingsstruktur. Å sentralisere alle funksjoner i de nye regionene til ett senter vil etter regjeringens syn kunne være uheldig både med tanke på oppslutning om og funksjonaliteten til de nye regionene. Enkjernede regioner vil kunne gi svake forbindelseslinjer innad i regionene, og virke mot forutsetningen for reformen om å desentralisere og demokratisere.

Det vil ikke være en motsetning mellom et mål om desentralisering innad i regionen og eksistensen av ett sterkt senter i en region. Gjennom en desentralisering av funksjoner innad i disse regionene vil det imidlertid kunne skapes en balanse mellom flere tyngdepunkter. Dette vil styrke funksjonaliteten til hele regionen.

Mange regioner vil geografisk kunne komme til å bestå av mer enn ett av dagens fylker. Her blir det spesielt viktig å sikre en desentralisert struktur for å motvirke at noen av de tidligere fylkene blir eller kjenner seg forfordelt.

En desentralisert struktur i den enkelte region kan oppnås gjennom ulike grep. Sentra for de ulike ansvarsområdene kan fordeles til forskjellige lokaliteter i en region, men slik at ansvarsområder med faglige grenseflater samlokaliseres. Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) skaper nye muligheter for kommunikasjon og samhandling innad og på tvers av forvaltningsnivåer og geografiske skiller. Dette gir økt fleksibilitet med hensyn til lokalisering. Ved å fokusere på en oversiktlig inngangsstruktur for brukerne, og legge til rette for gode samhandlingsarenaer mellom fagmiljøer for å opprettholde, styrke og utvikle kompetanse, vil en desentralisering innad i regionen være realiserbar.

Et annet grep vil være å legge regionadministrasjonen utenfor et eventuelt dominerende regionsenter. Västra Götalandsregionen i Sverige har gjennomført en slik tenkning ved at regionadministrasjonen er lagt til Vänersborg i stedet for til Göteborg, som er regionens dominerende senter. Det er lagt til rette for en spredt organisasjon der regional administrasjon finnes ytterligere fem steder i regionen gjennom såkalte «Regionens hus». I henhold til en rapport fra Länsstyrelsen i Västra Götalands län og Västra Götalandsregionen (2006) har denne strukturen, «[...] väsentligt decentraliserad, […] funnits sedan Västra Götalandsregionen bildades. Den har fungerat och det finns inga planer att ändra den.» Til et slikt bilde hører også regionens oppfatning om at innen den felles forvaltningskulturen som har utviklet seg i regionen, utgjør de regionale særtrekkene en berikelse for virksomheten. Dette er indikasjoner på at en vellykket desentralisert struktur kan bidra til å forene lokale særtrekk og slagkraftig helhetstenkning til beste for en utvikling som omfatter hele regionen.

8.2 Forsterket fylkesmodell

En forsterket fylkesmodell vil bestå av et antall regioner omlag tilsvarende dagens fylkeskommuner. Det vil være naturlig at regioninndelingen i denne modellen i hovedsak tilsvarer dagens fylkesinndeling, men at enkelte fylker kan slås sammen. Dette tilsier at størrelsen på de fleste regionene forblir uendret, både i antall innbyggere og geografisk utstrekning.

Ved at dagens inndeling i stor grad opprettholdes, videreføres også identiteten og tilhørigheten som innbyggerne har til fylket til de nye regionene. Næringsliv og frivillige organisasjoner som i stor grad har bygget opp en struktur rundt fylkesinndelingen, vil ikke måtte endre organisering og innretning vesentlig.

Oppgaveportefølje

Mens kommunene og staten er den viktigste leverandøren av velferdstjenester, skal regionene være de sentrale regionale utviklingsaktørene, i tillegg til å ha ansvaret for videregående opplæring. For å kunne drive meningsfylt regional utvikling må regionene ha ansvar for tunge utviklingsoppgaver. Samtidig setter størrelsen på regionene begrensninger på hvilke oppgaver det vil være hensiktsmessig å overføre fra staten til regionene. Både i den forsterkede fylkesmodellen og i de øvrige modellene ligger det til grunn at dagens fylkeskommunale oppgaver overføres til regionene, med mulig unntak av tannhelsetjenesten, som skal gjennomgås i en egen stortingsmelding som planlegges lagt fram våren 2007. I en forsterket fylkesmodell kan regionene videre få ansvar for følgende oppgaver (se kapittel 4 for en mer detaljert gjennomgang av innholdet i oppgavene på de ulike sektorene):

Samferdsel : Øvrige riksveger omklassifiseres til enten regionveger eller stamveger. Vegenes interregionale funksjoner skal tillegges vekt, men de øvrige riksvegene skal i det vesentligste overføres til regionene. Stamvegene vil fortsatt være et nasjonalt ansvar. Statens bevilgninger til øvrige riksveger som omklassifiseres til regionveger inngår i regionenes rammetilskudd.

Næringsutvikling: Eierskapet til Innovasjon Norge deles mellom staten og regionene. Staten skal være majoritetseier i selskapet. Delt eierskap vil gi regionene økt innflytelse på Innovasjon Norges virksomhet samtidig som selskapet opprettholdes som ett selskap med samlet ansvar for internasjonale, nasjonale og regionale virkemidler for næringsutvikling. Det opprettes videre regionale innovasjonsselskaper med ansvar for hoveddelen av SIVAs innovasjonsaktiviteter. Regionene kan delta som eiere i innovasjonsselskapene sammen med SIVA og eventuelt andre aktører. Dersom antall regioner framover blir om lag tilsvarende dagens antall fylkeskommuner, vil det være aktuelt at enkelte av de regionale innovasjonsselskapene dekker mer enn en region og følgelig har mer enn en region inne på eiersiden.

Miljøvernområdet: De fleste oppgaver som i dag tilligger fylkesmannen på miljøvernområdet, og som ikke er knyttet til tilsyn, klage, lovlighetskontroll og innsigelse, samt veiledning knyttet til dette, skal i utgangspunktet overføres til regionene. Dette må imidlertid vurderes nøye i hvert enkelt tilfelle, og det må skje i et omfang og på en måte som sikrer våre muligheter til å nå våre nasjonale miljømål og våre internasjonale miljøforpliktelser.

Landbruk- og matområdet: De fleste av fylkesmannens oppgaver på landbruks- og matområdet, med unntak av klagebehandling, kontroll med tilskuddsforvaltningen, innsigelse, lovlighetskontroll og enkelte saker med vedtaksmyndighet, skal i utgangspunktet overføres til regionene. Dette må imidlertid vurderes nøye i hvert enkelt tilfelle, og det må skje på en måte som sikrer våre muligheter til å nå våre nasjonale landbrukspolitiske mål og våre internasjonale forpliktelser på området. Fylkesmannen får ansvar for veiledning av kommunene knyttet til de oppgavene som ivaretas av fylkesmannen.

Marin sektor : Oppgaver innenfor akvakulturforvaltningen – herunder hovedsakelig tildeling av oppdrettskonsesjoner til aktører – overføres til regionene. Videre overføres oppgaver knyttet til skolekvoter, kystsel, lokale fiskerireguleringer, tang og tare og kongekrabbe til regionene. Det legges fram en egen stortingsmelding om kongekrabbeforvaltning våren 2007.

Kultur : Regionene får ansvaret for å forvalte spillemidler til kulturbygg. Ansvaret for oppnevning av styreleder og noen styremedlemmer til region-/landsdelsteatrene, region-/landsdelsorkestrene, en del museer og knutepunktfestivalene kan overføres fra staten til regionene. Konklusjoner om regionenes ansvar på bibliotekfeltet trekkes når utredningen Bibliotekreform 2014 har vært på høring. Regionene får større ansvar for turneleggingen av skolekonserter. Balansen mellom regionteatrenes turnevirksomhet og Riksteatret vurderes.

Forskning og utdanning : Innenfor noen områder der fylkesmannen i dag har oppgaver på grunnopplæringsområdet, foreslås disse overført til de nye regionene. Dette er enkelte oppgaver vedrørende nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (utenom eksamen), informasjon og veiledning til lokale skoleeiere og allmennheten om innhold, prinsipper og mål i den nasjonale utdanningspolitikken, kompetanseutvikling og kvalitetsutviklingsarbeid. Det er nedsatt et utvalg som skal vurdere studieforbundenes rolle. Det tas stilling til hvilket forvaltningsnivå som skal ha ansvar for tilskuddsforvaltningen for voksenopplæring etter at utvalget har presentert sin tilråding høsten 2007. Ansvar for drift og finansiering av fagskoleutdanningen overføres til regionene. Det opprettes regionale forskningsfond som supplerer de nasjonale FoU-virkemidlene. Ansvaret for grunnbevilgningene til de regionale forskningsinstituttene overføres til regionene.

Regional planlegging : Et sentralt grep i forvaltningsreformen er å styrke den regionale planleggingen som virkemiddel. Regionene pålegges å utforme en regional planstrategi som skal godkjennes av Kongen. Regionene gis, med noen særlige unntak, myndighet til å vedta bestemmelser som i en begrenset tidsperiode båndlegger arealbruken. Både berørte kommuner, regionale statsorganer og Sametinget kan kreve at spørsmålet om båndlegging bringes inn for Miljøverndepartementet til avgjørelse. Regionale planer skal utformes i nært samarbeid med kommuner, regionale statsorganer og andre som er sentrale for å bidra til en bærekraftig utvikling i regionen.

I en forsterket fylkesmodell gir inndelingen korte avstander, nærhet og tilgjengelighet for innbyggere og næringsliv. Regionen får anledning til å drive utviklingsarbeid i tette partnerskap, med et større knippe tilgjengelige virkemidler enn dagens fylkeskommuner. Dette øker muligheten for en samordning og et samspill basert på tilpasning til lokale forutsetninger og preferanser. Forholdene ligger til rette for regionutvikling i en sammenheng som gir gode forutsetninger for å bygge legitimitet og skape resultater.

Det vil kunne bli stilt spørsmål ved om mellomnivået innenfor denne modellen får tilstrekkelig tyngde til å utgjøre et svar på utfordringene fylkeskommunene i dag har knyttet til rollen som regional utviklingsaktør. Det er imidlertid regjeringens vurdering at forslaget til samlet oppgaveportefølje for de nye regionene gir gode forutsetninger for at regionene skal kunne fylle sin rolle som regionale utviklingskaktører i en forsterket fylkesmodell. Etter regjeringens vurdering innebærer størrelsen på regionene først og fremst en begrensning i muligheten for at regionene kan tilføres vesentlige nye oppgaver utover det som skisseres ovenfor. Vurderingen av oppgaver innenfor ulike sektorer tilsier at ytterligere oppgaveoverføringer i stor grad forutsetter tyngre kompetansemiljøer, ressurstilgang og større nedslagsfelt enn det hovedparten av regionene i en forsterket fylkesmodell vil være i stand til å oppvise.

Valgkretsinndeling

I kapittel 7 redegjøres det for den veletablerte posisjonen valgkretsene som ligger til grunn for stortings- og fylkestingsvalg har. Det er i dag sammenfallende valgkretser for stortingsvalg og fylkestingsvalg. I det videre forutsettes dette prinsippet videreført.

I en forsterket fylkesmodell vil konsekvensene for valgkretsinndelingen være små. Det vil ikke være aktuelt å opprette nye og flere valgkretser til regiontingene innenfor samme region. For at valgkretsinndelingen skal være sammenfallende med regioninndelingen, vil enkeltsammenslutninger av fylkeskommuner føre til behov for endringer av de tilhørende valgkretsene. Det samme gjelder dersom en ny region innebærer at en fylkesgrense endres ved at et tidligere fylke deles. Et fåtall endringer vil imidlertid ikke føre til behov for omfattende endringsprosesser. Der endringer gjøres, vil de nåværende valgkretsene måtte beholdes fram til valget i 2013 når det gjelder Stortinget. Valgkretsene til regionting vil kunne endres fortløpende.

En valgkretsinndeling som i hovedsak tilsvarer dagens, sikrer videreføringen av et etablert system basert på etablerte identiteter og tilhørigheter. Ved å unngå å bryte opp etablerte valgkretssystemer bidrar man også til å videreføre et legitimitetsgrunnlag til de nye regionene.

Desentralisering innad i regionen

Et grunnleggende premiss for forvaltningsreformen er at den ikke skal føre til sentralisering innad i regionen. I en forsterket fylkesmodell peker lite i en slik retning. Oppgavene som overføres er i stor grad lokalisert i det enkelte fylke i dag. Det vil videre være mulig å gjennomføre ytterligere desentralisering av enkeltoppgaver innad i regionen. At inndelingen i hovedsak følger dagens fylkesinndeling, der fylkeskommunene i hovedsak er av begrenset geografisk utstrekning, vil imidlertid innebære at behovet for ytterligere desentralisering mange steder ikke vil være stort.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av en forsterket fylkesmodell vil være mindre omfattende enn ved de to andre modellene som diskuteres i dette kapitlet. Få sammenslutninger begrenser omstillingskostnadene knyttet til dagens fylkeskommunale administrasjon. Det er også lagt opp til en oppgaveoverføring på områder som i stor grad er tilpasset dagens inndeling på fylkesnivå. Dette gir lavere transaksjonskostnader, og reduserte belastninger på arbeidstakere som følge av endringer i arbeidsforhold og lokaliseringer. Konsekvensene vil likevel være av et visst omfang, også i denne modellen.

8.3 Mellommodell

En mellommodell vil bestå av et middels antall regioner. Dette innebærer relativt mange endringer i inndelingen. De fleste av dagens 19 fylker vil bli berørt, ved at de vil måtte sluttes sammen med ett eller flere nabofylker. Størrelsen på de fleste regionene, både i antall innbyggere og i geografisk utstrekning, vil øke.

Prosessen for å etablere en inndeling i en mellommodell vil være krevende. Det skal skapes nye enheter i hele landet, på et nivå midt mellom dagens fylker og landsdeler. Prosessene vil kunne bli utfordrende, fordi nærheten til dagens fylkesnivå blir stor, samtidig som man skal skape nye og større enheter.

Ved at inndelingen endres i de fleste regionene, endres også forutsetningen for innbyggernes identitet og tilknytning til det regionale nivået. I mange deler av landet vil det være en utfordring å bygge opp en identitet som på mange måter må skapes på ny, på et nivå mellom næridentitet (kommuner og lokalsamfunn) og landsdelsidentitet eller nasjonal identitet. Næringsliv og frivillige organisasjoner som i stor grad har bygget opp en struktur rundt fylkesinndelingen, vil måtte endre organisering og innretning i forhold til ny inndeling.

Oppgaveportefølje

I en modell med et middels antall regioner kan regionene få ansvaret for de samme oppgavene som i en forsterket fylkesmodell, det vil si oppgaver innen samferdsel, næringsutvikling, landbruk, miljøvern, marin sektor, kultur, forskning og utdanning samt regional planlegging (se kapittel 8.2). I en mellommodell kan det i tillegg vurderes å overføre ytterligere oppgaver innenfor samferdsel.

Samferdsel : Det kan vurderes å overføre hoveddelen av Statens vegvesen til regionene. Dette vil imidlertid være svært krevende i en mellommodell. I dag er vegvesenet organisert i fem regioner. Det vil innebære betydelige økonomiske og administrative kostnader å overføre vegvesenet fra den statlige regionale inndelingen til kanskje dobbelt så mange regioner på folkevalgt nivå. Stordriftsfordeler fra dagens organisering med fem regioner vil gå tapt.

En mellommodell innebærer gode muligheter for regionalt utviklingsarbeid, men også betydelige utfordringer. Nye identiteter og partnerskap skal etableres på tvers av tidligere grenser. Sammenslåingsprosessene kan trekke med seg konflikter inn i de nye regionene, som må skape seg en ny posisjon. Regionene vil fortsatt ikke være større enn at det vil være begrensede muligheter for å tilføre dem ytterligere oppgaver. I tyngde og ekstern slagkraft vil regionene i en mellommodell ikke skille seg vesentlig fra regionene i en forsterket fylkesmodell.

Valgkretsinndeling

I en mellommodell synes det lite hensiktsmessig å opprette flere valgkretser til regiontingsvalgene innenfor samme region, fordi de nye regionene ikke blir vesentlig større enn i dag. I motsetning til i en forsterket fylkesmodell vil dermed regioninndelingen i en mellommodell få store konsekvenser for valgkretsinndelingen. Den nye regioninndelingen innebærer at de fleste eller alle valgkretser vil måtte endres for at valgkretsene til stortingsvalg og regiontingsvalg skal være sammenfallende.

Desentralisering innad i regionen

Premisset om at forvaltningsreformen ikke skal føre til sentralisering innad i regionen vil være under press i en mellommodell. Sammenslutninger av to og to fylker, i tillegg til enkelte grensejusteringer, vil innebære et større behov for å foreta konkrete desentraliseringstiltak enn i en forsterket fylkesmodell. Konfliktpotensialet øker, ved at tidligere fylkessentra skal fordele oppgaver seg i mellom, samtidig som det skal skapes en balanse innad i regionen basert på behovene til alle deler.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av en mellommodell vil være betydelige. Mange sammenslutninger gir store omstillingskostnader knyttet til dagens fylkeskommunale administrasjon. Det er også lagt opp til en oppgaveoverføring på områder som i stor grad er tilpasset dagens inndeling på fylkesnivå, noe som vil bety at omstillingskostnadene vil kunne bli vesentlige som følge av endret inndeling på regionalt nivå. Endringene i tilknytning til en overføring av Statens vegvesen vil være betydelige, og stordriftsfordelene knyttet til dagens organisering vil ikke kunne utnyttes. Kostnadene ved å bygge opp mer samferdselsadministrasjon på regionalt nivå vil være store. Mange må bytte arbeidsgiver, og mange arbeidstakere vil oppleve økte belastninger som følge av endringer i arbeidsforhold og lokaliseringer.

Samtidig vil effekter av samordning, mulighet for tyngre fagmiljøer, et mer differensiert næringsgrunnlag og økt ekstern slagkraft være positive, men ikke nødvendigvis mye større enn ved en forsterket fylkesmodell. Det vil videre ta tid å skape nye regionale identiteter på dette nivået, og faren for at næringsliv og frivillig sektor vil innta en avventende holdning til utviklingen av det regionale nivået er stor.

Kostnadene ved endringsprosesser, sett i sammenheng med at de nye regionene ikke framstår som så mye større enn dagens fylker, kan innebære at mange samfunnsaktører velger å beholde nåværende organisering, og heller kople seg løsere til det nye regionale nivået. Dermed vil regionenes samordningsoppgave kunne bli vanskeligere, og effektene på mellomlang og kanskje også lang sikt bli relativt begrenset.

8.4 Regionmodell

En regionmodell vil bestå av få regioner, som i stor grad vil tilsvare en landsdelsinndeling. Dette innebærer store endringer i inndelingen på det regionale nivået. Endringen vil berøre alle dagens fylker, som hvert enkelt vil bli sluttet sammen med flere nabofylker. Det vil kunne være aktuelt å dele enkelte av dagens fylker mellom to eller flere regioner.

Endringen innebærer et skifte i identiteten og tilhørigheten som innbyggerne har til dagens fylker. Fylkesidentiteten vil gradvis forskyves til fordel for en landsdelsidentitet. Det kan i utgangspunktet være grunn til å forvente at dagens fylkesidentitet i en regionmodell i noen grad vil forvitre, men at tilknytningen til kommunenivå og regionnivå minst vil forbli på dagens nivå. En slik forvitring vil imidlertid motvirkes ved at fylkene opprettholdes som valgdistrikter, jf. senere omtale.

Næringsliv og frivillige organisasjoner som i stor grad har bygget opp en struktur rundt fylkesinndelingen, vil måtte vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig å endre sin organisering og innretning vesentlig, avhengig av om deres nedslagsfelt omfatter hele eller bare deler av en ny region.

Oppgaveportefølje

I en modell med få regioner kan regionene få ansvaret for de samme oppgavene som i en mellommodell, det vil si oppgaver innen samferdsel, næringsutvikling, landbruk, miljøvern, marin sektor, kultur, utdanning og forskning, samt regional planlegging (se kapittel 8.3).

Når det gjelder overføring av samferdselsoppgaver blir mulighetene bedre for helhetlige prioriteringer og samordning mellom samferdselssektoren, inkludert kollektivtransport, og andre sektorer og oppgaver regionen har og får utvidet ansvar for. Spesielt når det gjelder samferdselsoppgaver og overføring av hovedansvaret for Statens vegvesen ligger forholdene bedre til rette for en oppgaveoverføring enn ved de øvrige modellene. En regionmodell vil langt på vei tilsvare en inndeling ikke ulik dagens inndeling av vegvesenet. Det kan gjøre overføringsprosessen lettere. Det vil kunne etableres tunge kompetansemiljøer på regionalt nivå, med personell fra vegvesenet, fylkeskommunen med areal- og transportplanleggingskompetanse, og med tette koblinger til næringsutvikling og miljøressurser. Imidlertid vil stordriftsfordeler og mulighetene til å se hele landet i sammenheng innenfor vegsektoren bli redusert sammenlignet med i dag. Modellen kan også innebære større administrasjon med flere ansatte enn i dag, som følge av at regionene må bygge opp en egen administrasjon i tillegg til at staten må beholde en mindre regional administrasjon. Oppsplittingen gjør at det blir vanskeligere å utnytte fagkompetanse på tvers av regionene. Innen regionmodellen vil det også kunne være aktuelt å vurdere overføring av kjøp av persontrafikk på jernbane for lokale og regionale ruter.

Med få regioner bør en kunne vurdere om flere oppgaver som Norsk kulturråd i dag ivaretar, kan delegeres til institusjoner og/eller overføres til regionalt nivå.

Regioner på landsdelsnivå vil imidlertid være mindre egnet til å ivareta oppgaver som har med direkte oppfølging, kontakt og samhandling med kommunene å gjøre. Det er derfor viktig at regionene tar hensyn til kommunenes behov for nærhet og tilgjengelighet i sin organisering.

Regionmodellen legger til rette for samling, etablering og utnyttelse av betydelige ressurser og miljøer for regional utvikling. Regionene vil kunne framstå som tunge utviklingsaktører med betydelig ekstern tyngde. En utfordring i denne modellen vil være å skape tette og gode koblinger til lokalsamfunn, kommuner og områder som omfatter flere kommuner. Regionen vil trekke veksler på og videreutvikle et differensiert næringsgrunnlag. Sammensetningen av ulike regionale og lokale fortrinn og stedbundne kvaliteter vil kunne gi betydelige positive synergieffekter, og bidra til utvikling på hele landsdelers premisser. Utfordringen vil være å trekke med seg hele regionen i det videre utviklingsarbeidet, slik at synergieffektene kommer alle deler av regionen til gode. På landsdelsnivå vil dette kunne bli krevende.

Regionene vil kunne ivareta ansvaret for sitt tjenestetilbud på en effektiv og kvalitetsmessig god måte. De vil på lengre sikt også kunne være i stand til å ivareta ansvaret for andre tjenesteområder enn de som tilføres i første omgang.

Valgkretsinndeling

Som drøftet i kapittel 7 taler flere forhold for å dele den enkelte region inn i flere valgkretser dersom regionene blir få og store. En oppdeling av regionene i flere valgkretser vil sikre en god geografisk representasjon fra alle deler av regionen, samtidig som det med et begrenset antall valgkretser i hver region også vil være mulig å ivareta den partimessige representasjonen på en god måte.

Gitt at landet deles inn i regioner tilsvarende en landsdelsinndeling vil det være naturlig å ta utgangspunkt i at de nåværende fylkene utgjør valgkretser til regiontingsvalgene, eventuelt med mindre justeringer dersom ett eller flere av dagens fylker deles mellom to eller flere regioner. Dagens fylker vil da også fortsatt utgjøre valgkretsene ved stortingsvalg. Eventuelle endringer i valgkretsinndelingen vil kunne endres raskt ved regiontingsvalget, men kan først få virkning fra valget i 2013 for stortingsvalg på grunn av behovet for endringer i Grunnloven. Dagens fylker har lange tradisjoner som valgkretser både ved fylkestingsvalg og stortingsvalg. Inndelingen gir i dag en god balanse for fordeling av mandatene mellom ulike deler av landet ved stortingsvalg.

Det kan hevdes at oppdeling av regioner i flere valgkretser øker faren for at det i for stor grad tas hensyn til de ulike geografiske delene av regionen på bekostning av regionen som helhet. En tilsvarende ordning praktiseres imidlertid også ved stortingsvalget uten at dette går utover helheten i Stortingets arbeid. Det kan imidlertid pekes på at det kan svekke oppbyggingen av en regional identitet, og skape uklarhet blant innbyggerne. Usikkerheten kan for eksempel være knyttet til hvilken funksjon dagens fylkesnivå skal fylle. Usikkerheten kan bli forsterket dersom fylkesnivået opprettholdes for deler av den regionale statsforvaltningen.

Desentralisering innad i regionen

Premisset om at forvaltningsreformen ikke skal føre til sentralisering er grunnleggende. En konsekvens av modellen kan i utgangspunktet være en sentralisering internt i landsdelene ved at landsdelshovedstaden vil tiltrekke seg arbeidskraft og bosetting på bekostning av andre tunge sentra i landsdelen, kanskje særlig det som tidligere var «fylkeshovedsteder». Dette kan imidlertid motvirkes av en jevnere fordeling av regionale arbeidsplasser i regionen.

Med landsdelsregioner vil forholdene ligge godt til rette for en desentralisering, ved at alle regioner vil inneholde flere sentra, og en blanding av ulike områder og delregioner med ulike fortrinn og behov. Forholdene vil ligge til rette for desentralisering av enkeltfunksjoner til hele regionen, samtidig som det vil være mulig å spre knutepunktfunksjoner for hele regionen til ulike steder innad. Tidligere i kapitlet er det vist til Västra Götalandsregionen i Sverige som eksempel på desentralisering av funksjoner for å skape en regional balanse. Et annet eksempel på desentralisering er Skatteetaten, som har desentralisert ulike spesialfunksjoner til ulike områder.

For å nå målene for reformen vil det være vesentlig at alle deler av en landsdelsregion inkluderes i utviklingsarbeidet til en ny region. Slik vil man oppnå en balanse innad i regionen basert på behovene til alle områder som inngår. Det må imidlertid også tas med i betraktningen at store regioner også medfører økte avstander til beslutningstakere og større geografiske avstander. For innbyggerne kan økt avstand innebære ulemper i forhold til tilgjengelighet til tjenester og redusert kontakt og påvirkningsmuligheter. Økte distanser og redusert tilgjengelighet kan videre føre med seg at enkeltområder i en region kan havne i en posisjon der de i mindre grad enn resten av regionen kan nyttiggjøre seg fordelene som følger med økt regionstørrelse. I noen regioner kan det være betydelige utfordringer knyttet til å desentralisere virksomhet på en måte som gir positive effekter for alle områder av regionen.

I et større geografisk perspektiv kan regionmodellen på den andre siden tenkes å motvirke sentraliseringen til det sentrale østlandsområdet ved at administrasjonssentrene i sterkere grad kan konkurrere med Osloregionen om å tilby attraktive miljøer og arbeidsplasser.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av en regionmodell vil være betydelige. Alle fylker vil bli gjenstand for en sammenslutning som skal lede fram til en organisering med vesentlig færre enheter på det regionale nivået.

Det vil være vesentlige omstillingskostnader knyttet til dagens fylkeskommunale administrasjon. Størrelsen av overgangskostnadene knyttet til endringene i regionenes oppgaver vil variere mellom sektorene avhengig av hvordan sektorene er organisert regionalt i dag. For eksempel vil en overføring av Statens vegvesen innebære lavere økonomiske og administrative kostnader sammenlignet med en overføring innenfor de to andre inndelingsmodellene. Det vil likevel være kostnader knyttet til større vegadministrasjon og reduserte stordriftsfordeler, samt omstillingskostnader for de ansatte. Overgangskostnadene innenfor sektorer som i dag er organisert i forhold til fylkesmodellen vil kunne bli betydelige. Omfanget avhenger imidlertid av hvordan de nye regionene velger å organisere sitt arbeid.

Mange må bytte arbeidsgiver, og mange arbeidstakere vil oppleve økte belastninger som følge av endringer i arbeidsforhold og lokaliseringer. Imidlertid vil desentraliseringspremisset bidra til å dempe disse virkningene.

På lengre sikt vil sammenslutninger til større administrative enheter kunne gi stordriftsfordeler både innenfor den sentrale administrasjon og innen den enkelte sektor. Samtidig vil effekter av samordning, mulighet for betydelig tyngre fagmiljøer, et mer differensiert næringsgrunnlag og økt ekstern tyngde være større enn ved de øvrige modellene. Imidlertid byr den økende regionstørrelsen på større utfordringer for å motvirke sentralisering innad i regionene enn det de øvrige modellene gjør. Med større regioner aktualiseres betydningen av å ta i bruk virkemidlene for å motvirke sentralisering som er beskrevet i kapittel 8.1. Større regioner gir bedre forutsetninger for å bygge opp under en flerkjernet struktur. Desentralisering innad, satsing på å bygge opp spesialkompetanse ulike steder i regionen og utnyttelse av regionale fortrinn ulike steder i regionen vil være relevante grep å vurdere. Dette må imidlertid i noen grad avveies i forhold til at det vil kunne bli noe mer krevende med regional samordning.

Inndelingen av den regionale statsforvaltningen vil bli berørt av valg av modell for inndeling av det regionale nivået. Konsekvensene for inndelingen av den regionale statsforvaltningen vil være mer omfattende i regionmodellen enn i de to andre modellene. Det er gjort nærmere rede for forholdet til den regionale statsforvaltningen i kapittel 10.

8.5 Regjeringens samlede vurdering

Fokus i dette kapitlet har vært rettet mot egenskaper ved de ulike modellene, og hvilke konsekvenser modellene får for regionenes mulighet til å fylle sine forskjellige roller. Gjennomgangen viser etter regjeringens vurdering en betydelig forskjell i egenskaper ved og konsekvenser av de ulike modellene.

Den forsterkede fylkesmodellen innebærer regioner som i størrelse kun er marginalt forskjellig fra dagens fylker. Som motsats til denne framtrer regionmodellen, som legger få og store regioner til grunn.

I den forsterkede fylkesmodellen framstår regionene som relativt små, tilpasningsdyktige, og i nær kontakt med og tilgjengelige for innbyggere, næringsliv og organisasjoner. Oppgaveporteføljen er tilpasset regionstørrelsen, og legger således til rette for at regionene får anledning til å drive utviklingsarbeid i tette partnerskap. Dette øker muligheten for en samordning og et samspill basert på tilpasning til lokale forutsetninger og preferanser. Forholdene ligger til rette for regionutvikling i en sammenheng som gir gode forutsetninger for å bygge legitimitet og skape resultater. Størrelsen på regionene innebærer imidlertid en begrensning i muligheten for at regionene kan tilføres vesentlige nye oppgaver. Valgkretsinndelingen må i liten grad endres. De økonomiske og administrative konsekvensene av modellen er mindre enn i de to andre modellene.

Kontrasten til regionmodellen er stor. Størrelsen gjør at oppgaveporteføljen blir bredere og tyngre. Det blir mulig å overføre vesentlige oppgaver innenfor samferdselssektoren og kultur. Regionmodellen legger til rette for samling, etablering og utnyttelse av betydelige ressurser og miljøer for regional utvikling. Landsdelsregionene i denne modellen vil være aktører med tung ekstern slagkraft, som kan trekke veksler på en variert sammensetning av regionspesifikke fortrinn og stedbundne kvaliteter. Den enkelte regions størrelse gir den en mulighet til å samle en rekke virkemidler og utnytte disse på en kraftfull måte. Regionene vil kunne ivareta ansvaret for sitt tjenestetilbud på en effektiv og kvalitetsmessig god måte. De vil også kunne være i stand til å ivareta ansvaret for andre tjenesteområder. Størrelsen byr imidlertid på utfordringer knyttet til sentralisering og tilgjengelighet. Valgkretsinndelingen kan opprettholdes, både til stortingsvalgene og regiontingsvalgene. De økonomiske og administrative kostnadene knyttet til omstilling vil være større enn ved en forsterket fylkesmodell, men må ses i sammenheng med positive effekter på lengre sikt.

I motsetning til disse to modellene framstår en mellommodell med flere ulemper enn fordeler. Modellen innebærer omfattende inndelingsprosesser, samtidig som utfallet blir regioner med egenskaper ikke vesensforskjellige fra regionene i den forsterkede fylkesmodellen. Oppgaveporteføljen blir dermed heller ikke vesentlig mer omfattende, med et mulig unntak for samferdselsoppgaver. Her må det imidlertid antas at overføringen av oppgaver blir såpass kostnadskrevende både økonomisk og administrativt at en overføring av hoveddelen av Statens vegvesen framstår som mindre aktuelt. Modellen innebærer også en omstrukturering av valgkretsene til stortingsvalgene, i motsetning til de to andre modellene. Dagens valgkretsinndeling ved stortingsvalg gir en god representasjonsmessig balanse mellom ulike deler av Norge, og det vil være lite hensiktsmessig å forrykke denne balansen. De økonomiske og administrative konsekvensene vil være store. I kontrast til de øvrige modellene, som bygger på etablerte identiteter, må det også konstrueres nye regionidentiteter i mellommodellen.

Ut fra disse vurderingene anser regjeringen det derfor som lite hensiktsmessig å legge en mellommodell til grunn for den framtidige inndelingen av det regionale nivået.

Både den forsterkede fylkesmodellen og regionmodellen vil kunne være aktuelle ved gjennomføring av forvaltningsreformen. Modellene bærer med seg ulike egenskaper og konsekvenser. Oppgaveporteføljen må veies opp mot konsekvensene av omstillinger. Regjeringens foreløpige vurdering er at det kan overføres betydelige oppgaver uten store geografiske endringer. Regjeringens endelige anbefaling vil bli lagt fram for Stortinget våren 2008 etter at det er gjennomført en bred prosess der blant annet fylkeskommunene selv, i samarbeid med kommunene, skal vurdere valg av modell og regional inndeling.