11 Prosessen framover og økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Innledning

Når det gjelder de økonomiske og administrative konsekvensene av forvaltningsreformen må man skille mellom to faser: Første fase vil medføre ulike kortsiktige effekter av selve gjennomføringen av endringene, og andre fase vil medføre langsiktige virkninger. Reformen vil ha konsekvenser for både statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning, og for private som næringsvirksomhet, frivillige organisasjoner og enkelt­personer. Konsekvensene vil være forskjellige avhengig av hvilken samlet løsning man til slutt velger. I dette kapitlet gis en kortfattet oversikt over de viktigste konsekvensene av en endret oppgavefordeling mellom stat og fylkeskommuner i en forsterket fylkesmodell og i regionmodellen (jf. kapittel 8). De personellmessige konsekvensene er spesielt omtalt.

11.2 Kortsiktige kostnader av gjennomføring av reformen

Administrative og økonomiske

Regjeringens forslag til overføring av oppgaver vil kunne medføre reorganiseringer som innebærer noe flytting av personale og dermed flytte- og omstillingskostnader. Omfanget av de personellmessige kostnadene vil også i stor grad være avhengig av hvilken modell som velges og antall ansatte som blir berørt. Når det gjelder hvor mange som er ansatt i ulike deler av regional statsforvaltning vises det til vedlegg 2.

Omstillingsperioden vil strekke seg over flere år, og de økonomiske beregningene må gjøres i forbindelse med de ordinære budsjettprosessene. Det må foretas en gjennomgang av berørte sektorer, noe som i en overgangsfase vil kreve en del ressurser.

Ved en forsterket fylkesmodell vil konsekvensene begrenses av at fylkeskommunens administrasjon og de ulike deler av regional statsforvaltning i all hovedsak er lokalisert i samme kommune. Dette gjelder imidlertid ikke alle områdene som foreslås overført, for eksempel ikke marin forvaltning som har en annen og mer «grovmasket» lokalisering enn dagens fylkeskommuner.

Velger man en modell med få regioner, vil man i større grad kunne opprettholde kontorstrukturen til Statens vegvesen og marin forvaltning. En regionmodell vil innebære sammenslutning av flere fylker, i noen tilfeller muligens også deler av fylker. Det vil kunne innebære flyttinger for personalet i tidligere fylkeskommunal administrasjon og for ansatte i fylkesmannsembetene. Et forhold som kan motvirke flyttinger, er regjeringens anbefaling til regionene om å velge en desentralisert kontorstruktur slik at man får en lokal tilstedeværelse i de ulike delene av de nye regionene, og slik unngå en sentralisering som følge av reformen. Västra Götalandsregionen i Sverige er eksempel på en region som har jobbet aktivt med lokaliseringsspørsmål internt i regionen, og som har lykkes med å unngå sentralisering. Fra Västra Götalandsregionen har man nesten åtte års erfaring med fordeling av «regionens hus» på seks steder spredt rundt omkring i regionen. Regjeringen vil vise til de mulighetene de nye regionene har til å jobbe aktivt med lokaliseringsspørsmålene på en måte som fordeler arbeidsplassene, både de politiske og administrative, i regionene på flere steder og dermed også bidra til å understøtte en positiv sysselsettingsutvikling i de ulike delene av regionene.

Som nevnt vil det være kostnader knyttet til endringer i fylkesinndeling. Staten vil dekke nødvendige kostnader i henhold til reglene i inndelingsloven og etablert praksis ved kommunesammenslutninger.

Reformen vil omfatte ansatte som overføres fra et forvaltningsnivå til ett annet. I tillegg vil ansatte i de eksisterende virksomhetene berøres som følge av eventuelt ny/endret organisering av oppgavene eller sammensetning av oppgaveportefølje.

Relevante personalrelaterte og administrative omstillingskostnader er blant annet:

• Rekrutteringsbehov – omfanget vil avhenge av hvor mange som flytter med og eventuell ny organisering. Det kan være behov for rekruttering både til fagrelaterte og administrative stillinger.

• Opplæringsbehov – omfanget vil avhenge av antall nytilsatte, men også ansatte som overføres fra et annet forvaltningsnivå. I tillegg kan det være opplæring i nye IKT-systemer.

• Omstillingsvirkemidler – de ansattes rettigheter og bruk av disse ved omstillinger. Det er ulike virkemidler i det statlige tariffområdet som kan benyttes for omstillingsprosesser for de statlige ansatte, for eksempel flyttestønad, pendlerstøtte, dekning av barnehageutgifter, lønnstilskudd for nøkkelpersoner for å få de til å flytte med, studiestønad og sluttvederlag.

• Husleiekostnader – overføring av ansatte til et annet forvaltningsnivå kan medføre behov for større/mindre lokaler. Ny organisering eller oppgavefordeling kan også medføre behov for større/mindre lokaler.

• IKT-investeringer – det vil være behov for felles IKT-systemer ved ny organisering/oppgavefordeling. Dette kan medføre økte utgifter til innkjøp av nye systemer eller lisenser.

For å kunne ta ut effektiviseringsgevinster ved overføring av oppgaver fra stat til regioner, er det nødvendig å utvikle organisasjonen. Med andre ord vil en viktig konsekvens av reorganiseringen være at man, spesielt i den første fasen, vil måtte ha relativt mye oppmerksomhet rettet mot å utvikle den nye organisasjonen med nye oppgaver, roller og ansvarslinjer i forhold til statlige myndigheter, kommuner og andre aktører, samtidig som de løpende oppgavene blir ivaretatt. Ulike forvaltningskulturer i tidligere statlige etater og ulike forvaltningskulturer i fylkeskommunene skal føres sammen og utvikles til felles regionale forvaltningskulturer. Reorganiseringen skal foregå i nær kontakt mellom de statlige etatene, fylkeskommunene og kommunene. Regjeringen vil være opptatt av at man skal gjennomføre omstillingen så smidig som mulig innenfor forutsigbare personalpolitiske rammer, og i samarbeid med de ansatte og de ansattes organisasjoner i de berørte statlige etatene og fylkeskommunene.

Det er foreløpig ikke foretatt konkrete beregninger av de økonomiske konsekvensene av gjennomføringen av de foreslåtte endringene av overføring av oppgaver fra staten til regionene, og av en ny organisering av den berørte statsforvaltningen. Regjeringen vil komme tilbake med beregninger av de økonomiske konsekvensene, både knyttet til overføring av oppgaver og til ny inndeling, i de proposisjoner som er nødvendige for å få gjennomført endringene. Finansieringen av merutgifter vil bli behandlet i de årlige budsjettene. I tråd med reformens intensjoner bør de beregninger som gjennomføres av samfunnsøkonomiske konsekvenser basere seg på en lengre tidshorisont for å sikre at alle kostnader og gevinster blir vurdert.

I perioden fram til forvaltningsreformen trer i kraft, vil det bli gjennomført enkelte tiltak for å sikre en noe sterkere statlig kontroll med økonomistyringen i fylkeskommunene for å hindre strategiske tilpasninger i overgangsfasen. Kommunal- og regionaldepartementet vil fra og med budsjettåret 2007 til og med budsjettåret 2009 gjennomføre lovlighetskontroll av årsbudsjettvedtakene til samtlige fylkeskommuner. Dette tilsvarer den noe sterkere statlige kontrollen som etter inndelingsloven inntrer for kommuner og fylkeskommuner hvor det er satt i gang utredning om sammenslutning. Videre legges det opp til at alle fylkeskommunale vedtak om låneopptak og inngåelse av langvarige leieavtaler fra og med budsjettåret 2007 til og med budsjettåret 2009 skal godkjennes av departementet. Forslag til ny lovhjemmel som regulerer dette er fremmet samtidig med framleggelsen av denne meldingen, jf. Ot.prp. nr. 14 (2006-2007). Utover disse tiltakene vil det ikke legges ytterligere begrensninger på fylkeskommunenes økonomiske disposisjoner eller deres forvaltning av eiendelene i perioden fram til reformen trer i kraft.

Inntektssystemutvalget la fram sin utredning med forslag til endringer i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner i NOU (2005: 18) Fordeling, forenkling og forbedring . Regjeringen har besluttet å se utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet i sammenheng med forvaltningsreformen, og vil legge fram forslag til nytt inntekstsystem for regionene i kommuneproposisjonen for 2010. Når det gjelder oppgaveflytting fra stat til regioner, skal midlene knyttet til oppgavene som en hovedregel bli lagt inn i regionenes rammetilskudd.

Lovmessige konsekvenser

Det vil være behov for å gjennomgå og å endre lov- og regelverk på flere områder. På sentralt nivå og på regionalt nivå vil endringene på kort sikt kreve ressurser til utredning og gjennomføring. Ved valg av en regionmodell, vil man måtte vurdere ny valgordning for regionting. Det forutsettes at jordbruksavtalen ikke skal endres som en følge av at hoveddelen av ansvaret for landbruk overføres fra fylkesmannen til regionen.

Etter at denne stortingsmeldingen er lagt fram, vil fylkeskommunene selv ha ansvaret for å legge opp en prosess om valg av modell og inndeling som sikrer god forankring hos alle berørte aktører. Prosessen skal munne ut i forslag til ny inndeling samt ønsket modell fra hver enkelt av dagens fylkeskommuner (jf. kapittel 9). KS vil være en sentral aktør i prosessen og regjeringen ser det som ønskelig at KS bidrar til å koordinere de fylkesvise prosessene. Regjeringen vil, med utgangspunkt i disse prosessene, foreta en avveining av ulike hensyn og komme med forslag til Stortinget om ny inndeling for det folkevalgte regionale nivået våren 2008. Regjeringen vil i 2008 også legge fram odelstingsproposisjoner om nødvendige lovendringer som følge av reformen. Reformen skal gjennomføres fra 1. januar 2010.

11.3 Personalmessige konsekvenser

Målsettinger

Forvaltningsreformen innebærer at oppgaver og ressurser vil bli flyttet fra staten til de nye regionene, og den vil få personalmessige konsekvenser ved at mange arbeidstakere vil få endret sitt arbeidsforhold og kanskje også lokalisering av arbeidsplassen.

Regjeringen er opptatt av at omstillingsprosessene i forbindelse med gjennomføringen av forvaltningsreformen skal skje innenfor forutsigbare personalpolitiske rammer, hvor en viktig føring er «Intensjonserklæring om omstilling under trygghet», som er vedlegg 3 i hovedtariffavtalen i staten, som regjeringen Harlem Brundtland gav i 1992 og som senere regjeringer har sluttet seg til.

Regjeringen vil i tråd med Soria Moria-erklæringen legge stor vekt på at reformen skal gjennomføres i en tett og god dialog med arbeidstakernes organisasjoner. LO, YS, Unio og Akademikerne vil være viktige aktører, sammen med de berørte fagdepartementene, Fornyings- og administrasjonsdepartementet og KS, for å legge til rette for forutsigbare og trygge rammebetingelser for de ansatte, og slik at prosessen skjer på en god måte. Alle fagdepartementer og statlige myndigheter som vil bli berørt av reformen, vil ha et selvstendig ansvar for å påse at omstillingen blir gjennomført i tråd med gode personalmessige føringer.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil ivareta den nødvendige koordineringen og tar blant annet sikte på å inngå en intensjonsavtale med KS og hovedorganisasjonene som bygger på Soria Moria-erklæringen.

Arbeidsrettslige forhold

Tilsatte i staten vil som hovedregel ha plikt til å følge med når arbeidsplassen blir geografisk flyttet. Der oppgavene blir organisatorisk flyttet til det nye folkevalgte regionale nivået, vil det være naturlig å legge til grunn bestemmelsene i kapittel 16 i arbeidsmiljøloven om overføring av virksomhet, også i de tilfeller der overføringen ikke skulle falle innenfor disse reglene. Dette får som konsekvens at arbeidstakeren har rett til å følge med til den nye arbeidsgiveren, men vedkommende kan og reservere seg mot dette, og det er da lagt til grunn i forvaltningspraksis at han/hun kan velge å forholde seg til den opprinnelige arbeidsgiveren, dersom denne fortsatt finnes. Dersom det ikke lenger finnes arbeide hos den arbeidsgiveren som oppgavene blir overført fra, kan han/hun sies opp. I slike tilfelle vil den statlige tjenestemannen som hovedregel ikke ha krav på ventelønn fordi han/hun har fått tilbud om høvelig arbeid hos den nye arbeidsgiveren, men vedkommende vil derimot ha fortrinnsrett til statlige stillinger i ett år framover. Arbeidstakere som ikke er omfattet av tjenestemannsloven, vil som i dag, få sitt arbeidsforhold regulert av arbeidsmiljøloven. Statlige ansatte som følger med oppgavene til fylkeskommunal forvaltning vil etter overføringen bli omfattet av arbeidsmiljøloven.

Ulike tariffområder

Med unntak av Oslo kommune, har KS rollen som tariffpart for lønns- og arbeidsvilkår for de kommunalt og fylkeskommunalt tilsatte. Når en legger til grunn bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse for overføringen, er utgangspunktet at de tilsattes lønns- og arbeidsvilkår skal følge med til den nye arbeidsgiveren. Det er likevel slik at disse vilkårene stort sett er fastsatte i tariffavtaler og deres lønns- og arbeidsvilkår blir da oftest avløst av tariffavtaler hos den nye arbeidsgiveren. I staten er dette eksempelvis regulert i hovedtariffavtalens punkt 5.8. Tillitsvalgtes rettigheter og vern i forbindelse med virksomhetsoverdragelse er regulert i arbeidsmiljøloven § 16-5 og i § 16-17. Informasjonsplikten til de ansatte er regulert i arbeidsmiljøloven § 16-6. For de ulike tariffområdene foreligger de i tillegg hovedavtaler som gir egne bestemmelser om medbestemmelse og medvirkning.

Pensjonsforhold

Når det gjelder retten til tjenestepensjon vil denne være omtrent den samme i stat og kommune. Dermed er kravet i arbeidsmiljøloven § 16 nr. 3 om «rett til videre opptjening av alders-, etterlatte-, og uførepensjon» oppfylt. Ny arbeidsgiver kan etter loven «velge å gjøre allerede eksisterende pensjonsordninger gjeldende for de overførte arbeidstakerne». Foretak som er skilt ut fra stat eller kommune, vil òg kunne ha offentlig tjenestepensjonsordning for eksempel gjennom Statens Pensjonskasse. Det er Fornyings- og administrasjonsdepartementet som avgjør om virksomheter utenfor staten skal gis rett til medlemskap i Statens Pensjonskasse. Overføringsavtalen gjør at de tilsatte får videreført sine pensjonsordninger ved en overføring mellom statlig og kommunal pensjonsordning. Det blir dermed et spørsmål om det er hensiktsmessig at medlemskapet i Statens Pensjonskasse skal videreføres etter virksomhets­overdragelse fra staten, eller om de ansatte skal meldes inn i arbeidsgivers pensjonsordning. Ved virksomhetsoverdragelse til kommuner eller fylkeskommuner, er det bare for undervisningspersonell at det er aktuelt å gi rett til fortsatt medlemskap i Statens Pensjonskasse.

Ved overføring av arbeidstakere eller forvaltningsområder fra staten til kommuner eller fylkeskommuner, vil staten gjennom Statens Pensjonskasse beholde det finansielle ansvaret for de pensjonsrettigheter som er tjent opp. De pensjonsforpliktelser som er knyttet til en senere lønnsutvikling vil likevel siste arbeidsgiver bære. Ansvaret for AFP vil også ligge hos den siste arbeidsgiveren.

Noen statlige arbeidsgivere har en ordning med egne fiktive fond i Statens Pensjonskasse. For disse kan det bli aktuelt med et finansielt sluttoppgjør i forbindelse med virksomhetsoverdragelsen. Sentraladministrasjonen overfører i alminnelighet ikke medlemsinnskudd eller arbeidsgiverandel til Statens Pensjonskasse. For disse virksomhetene vil budsjettene måtte styrkes for å dekke premiekostnadene til den nye kommunale pensjonsordningen. Staten får en tilsvarende redusert framtidig pensjonsforpliktelse over Statens Pensjonskasses budsjett.

Den avtalefestede pensjonsordningen gir, slik den er i kommunal og statlig sektor i dag, ikke grunnlag for statstilskudd. Dette skyldes at ordningen stort sett gir ytelser som i tjenestepensjonsordningen fra 65 år, mens den følger ordningen for privat sektor mellom 62 og 65 år (som har pensjoner etter folketrygdens beregningsregler).

Når det gjelder AFP skal denne avtales av organisasjoner av arbeidsgiver(e) og arbeidstakere. Det er en tariffestet ordning som ikke har samme karakter av opptjente rettigheter som tjenestepensjonen har.

AFP-ordningen er tariffestet, og betingelsene videreføres så lenge nåværende tariffavtaler gjelder. Etter dette tidspunkt blir det opp til partene å regulere dette i ny tariffavtale.

11.4 Langsiktige administrative og økonomiske konsekvenser

Regjeringen mener det er samordningsgevinster å hente ved en desentralisering av utviklingsoppgaver til regionene. En fruktbar utvikling må skje nedenfra med utgangspunkt i ulike regionale og lokale forutsetninger. Lokale og regionale myndigheter kjenner best de lokale forholdene, og vil dermed kunne prioritere og avveie den offentlige innsatsen på en effektiv og målrettet måte. Ved en desentralisering av flere viktige utviklingsoppgaver til et folkevalgte regionalt nivå, vil regionene få de nødvendige virkemidlene for å kunne spille en sentral rolle i utviklingen av regionen. Dette vil åpne for samordningsgevinster fordi sektorer som er nært koplet til hverandre blir sett i sammenheng i regionalpolitiske organer. Ved å få samlet flere fagpersoner innen et område, kan man også i større grad få bygd opp fagmiljøer med høy kompetanse. Dette vil igjen kunne bidra til bedre og mer effektive tjenester. Avhengig av modell kan det likevel tenkes å oppstå situasjoner hvor en faglig kompetent saksbehandling krever at det samarbeides om oppgaveløsning på tvers av regiongrensene innenfor en og samme sektor. Et slikt samarbeid vil for eksempel kunne være nødvendig for noen av Innovasjon Norges distriktskontorer ved en forsterket fylkesmodell.

Den sterke sektoriseringen av offentlig forvaltning, der oppgaver som er nært koplet til hverandre er spredt på ulike statlige og fylkeskommunale enheter, begrenser mulighetene til helhetsvurderinger og løsninger som er tilpasset regionale og lokale forhold og endrede forutsetninger. Både ut fra nasjonaløkonomiske hensyn og ut fra regionale hensyn er det uheldig. En styrking av samordningen regionalt vil kunne motvirke sektoriseringen og bidra til bedre løsninger til beste for innbyggerne, frivillig sektor, næringslivet og kommunene.

Det er vanskelig å gi anslag på de mer langsiktige økonomiske og administrative konsekvensene av en oppgaveoverføring og endringer i fylkesinndelingen, da slike endringer vil være avhengig av hvilken inndelingsløsning man velger til slutt. Beregninger som er blitt gjort med utgangspunkt i brutto driftsutgifter til administrasjonsformål og årsverk i fylkeskommunal administrasjon i 1998, og med fylkeskommunens daværende oppgaver, tyder på at sammenslutninger til større administrative enheter vil kunne gi stordriftsfordeler. Denne analysen (Hagen 2000), som ble gjort på oppdrag av Oppgavefordelingsutvalget, tyder på at kostnader til fylkeskommunal administrasjon har sammenheng med fylkesstørrelse. I 1998 var de totale fylkeskommunale administrasjonskostnader 3,3 milliarder kroner. Beregningene tyder på at stordriftsfordelene når det gjelder totale administrasjonsutgifter 1 er uttømt ved om lag 400 000 innbyggere. I dette tallet er helse- og sykehus inkludert. Ser man imidlertid på enkeltsektorene, så indikerer tallene at stordriftsfordelene for regionalpolitiske tiltak (kultur, samferdsel, planlegging, miljøvern og næring) er uttømt ved 550 000 innbyggere. Det er også gjort enkle beregninger av det årlige innsparingspotensialet ved ulike sammenslutningsalternativer. Det beregnede innsparingspotensialet varierer fra 543 millioner kroner for alternativet hvor landet deles inn i 10 like store fylkeskommuner (Oslo holdt utenfor), til 180 millioner kroner ved en sammenslutning til 15 fylkeskommuner.