6 Folketrygdens utgifter

6.1 Folketrygdens utgifter

Folketrygdens budsjett omfatter utgifter under programområdene 28 Fødselspenger, 29 Sosiale formål, 30 Helsevern og 33 Arbeidsliv. Ansvaret for de ulike delene av folketrygden er fordelt mellom fem departementer. Barne- og familiedepartementet (BFD) har ansvaret for programområde 28 Fødselspenger. Sosialdepartementet (SOS) har ansvaret for programområdet 29 Sosiale formål. Helsedepartementet (HD) har ansvaret for område 30 Helsevern. Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) har ansvaret for størstedelen av programområde 33 Arbeidsliv. I tillegg har Fiskeridepartementet (FID) ansvaret for ett kapittel på programområde 33 Arbeidsliv.

Regjeringens samlede forslag til utgifter på alle folketrygdens programområder for 2004 er på 228 098,3 mill. kroner. Dette er en økning på 12 403,7 mill. kroner, eller 5,8 pst. i forhold til 2003. Justert for tekniske omlegginger er økningen på nær 15 mrd. kroner.

Sykepenger

Det har vært en betydelig økning i folketrygdens utgifter til sykepenger i tiden fra 1994. Fra 2001 til 2002 økte de totale utgiftene med 10,3 pst. målt i løpende kroner. I 2002 var veksten særlig sterk i de to første kvartalene, mens den avtok noe i siste halvår. Den avtakende veksten antas å ha sammenheng med den svake utviklingen i arbeidsmarkedet.

Etter Stortingets behandling av tilleggsbevilgninger og omprioriteringer på statsbudsjettet for 2003, utgjør bevilgningene til sykepenger for 2003 28 302 mill. kroner. Forslaget til bevilgning for 2004 er på 29 730 mill. kroner. Dette gir en vekst på 5,0 pst. fra 2003 til 2004.

I 2002 var antallet erstattede sykepengedager per sysselsatt lønnstaker betalt av folketrygden 13,5 dager. Dette er en økning på 4,7 pst. fra 2001. Budsjettet for 2004 er basert på en forventet vekst i sykefraværet i trygdeperioden på 2,5 pst. for inneværende år og 1 pst. i 2004. Forventninger om redusert vekst i 2004 er særlig knyttet til antagelser om effekten av fortsatt svak utvikling på arbeidsmarkedet og effekter av arbeidet med Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Selv om en nå legger til grunn en utflating av veksten i sykefraværet, er det fortsatt en vekst i antall sykefraværsdager betalt av trygden som kommer på toppen av et historisk høyt nivå.

Intensjonsavtalens mål er å redusere det totale sykefraværet (både sykefravær betalt av arbeidsgiver og sykefravær i trygdeperioden) med minst 20 pst. fra 2. kvartal 2001 til utløpet av avtaleperioden (31.12.2005). Siden avtalen ble inngått har sykefraværet økt istedenfor å bli redusert, og en ligger derfor i dag vesentlig lenger unna målet i 2005 enn da avtalen ble inngått. Intensjonsavtalen skal evalueres høsten 2003, blant annet med utgangspunkt i sykefraværstallene fram til og med 2. kvartal 2003. En partssammensatt gruppe vil legge fram en samlet evalueringsrapport. På bakgrunn av denne vil Regjeringen i samarbeid med partene i arbeidslivet, drøfte det videre arbeidet for et inkluderende arbeidsliv. I tilknytning til evalueringen er det også satt ned en partssammensatt arbeidsgruppe som skal vurdere virkemidlene i Intensjonsavtalen.

Medisinsk rehabilitering

Rehabiliteringspenger kan ytes etter utløpet av stønadstiden for sykepenger fra folketrygden. Rehabiliteringspenger gis som hovedregel bare for inntil ett år, men kan i unntakstilfeller gis for et lengre tidsrom.

Det har vært en sterk vekst i antall nye rehabiliteringspengemottakere de senere årene. Antall rehabiliteringspengemottakere økte fra vel 40 000 i januar 2001 til om lag 53 000 ved utgangen av 2002. Antall personer som mottar rehabiliteringspenger er fortsatt høyt, bl.a. som følge av et stabilt høyt antall langtidssykemeldte som har brukt opp sykepengerettigheten. Økningen i antall mottakere av rehabiliteringspenger har imidlertid også sammenheng med redusert avgang fra ordningen. Det er dermed en tendens til opphopning av personer som går på rehabiliteringspenger i lang tid. Dette skyldes bl.a. en liberalisering av maksimal stønadstid for rehabiliteringspenger. Stadig flere innvilges unntak fra hovedregelen om lengden på rehabiliteringspenger.

Denne utviklingen ønsker Regjeringen å snu. Det foreslås derfor at det med unntak for svært alvorlige sykdomstilstander, som tar lang tid å helbrede, bare skal kunne gis rehabiliteringspenger i maksimalt 52 uker etter unntaksbestemmelsen. På denne måten vil en kunne forhindre at stønadsmottakerne blir værende for lenge i en passiv tilværelse som kan svekke muligheten for tilbakevending til arbeidslivet.

Utviklingen på rehabiliteringsområdet har nær sammenheng med utviklingen på sykepengeområdet. Over 60 prosent av de som starter med rehabiliteringspenger kommer fra sykepenger. Selv om det er lagt til grunn noe avtagende vekst i sykefraværet, vil fraværsnivået trolig være høyt også i årene fremover, noe som vil føre til et høyt antall personer på rehabiliteringspenger. I 2003 er det anslått en volumvekst på hele 16 pst., mens anslaget i 2004 er 9 pst., før effekten av nye tiltak. Regjeringen foreslår at attføringstiltak i større grad enn i dag skal vurderes før utløpet av sykepengeperioden. Forslaget om tidligere vurdering av attføringstiltak vil redusere tilgangen til rehabiliteringspenger noe i 2004.

Uførhet

Etter en periode, frem til 1999, med en høy tilstrømning av nye uførepensjonister, avtok økningen frem til 2001. I 1999 var det 33 500 nye uførepensjonister, mens tilgangen i 2001 var redusert til 25 300. I 2002 var det igjen en viss økning i antall nye uførepensjonister, til om lag 26 800 personer.

Samlet antall uførepensjonister økte med om lag 6 000 personer i 2001 og 7 000 personer i 2002. Ved utgangen av 2002 var det vel 292 000 uførepensjonister. Det antas at antallet uførepensjonister vil øke til omtrent 300 000 personer i 2003.

Den reduserte veksten i antall uførepensjonister i 2000 og 2001 skyldes både at antall søknader om uførepensjon har gått ned og at antall avslag har økt. Dette må sees i sammenheng med bl.a. tiltakene som ble vedtatt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2000 om innskjerping av kravet om at attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan innvilges. Økningen i 2002 kan trolig delvis forklares med at det ikke har vært mulig å tilbakeføre deler av gruppen på rehabilitering/attføring til arbeid, og at disse igjen søker om uførepensjon.

Arbeidet med reaktivisering av uførepensjonister ble videreført i 2002. Om lag 1 900 uførepensjonister har i løpet av 2002 kommet i arbeid på heltid, deltid eller trappet opp arbeidsinnsatsen. Om lag 4 000 har sagt at de ønsker å prøve seg i arbeidslivet. Arbeidet med reaktivisering av uføre er nå et av tiltakene i Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv.

I Ot.prp. nr. 102 (2001-2002) ble det foreslått å dele uførepensjonen i en tidsbegrenset uførestønad og en varig uførepensjon. Stortinget behandlet forslaget i vårsesjonen 2003, og vedtok å iverksette innføringen av tidsbegrenset uførestønad fra og med 1. januar 2004. Det er lagt til grunn for budsjettanslaget for 2004 at om lag 40 pst. av nytilgangen til uføreordningen vil gjelde tidsbegrenset uførestønad. Tidsbegrenset uførestønad skal innvilges for en periode på 1-4 år, og mottakerne får samme ytelse som mottakerne av andre korttidsstønader (attførings- og rehabiliteringspenger).

Alderdom

Utgiftene til alderspensjon har steget jevnt de siste årene. Dette skyldes først og fremst høyere gjennomsnittlig utbetaling som følge av at nye pensjonister har større opptjening av tilleggspensjon enn eldre pensjonister. Antallet alderspensjonister har holdt seg tilnærmet konstant de siste fem årene. Det har vært en liten reduksjon fra 2001 til 2002, og det forventes at denne trenden vil fortsette i 2003 og 2004. Andelen alderspensjonister med tilleggspensjon antas å bli om lag 93 pst. ved utgangen av 2004. Den økte opptjeningen av tilleggspensjon fører isolert sett til at det blir færre minstepensjonister.

Siden folketrygden ble etablert i 1967, har det skjedd store endringer både i samfunnet og i det samlede pensjonssystemet. Folk lever lenger og har flere år som pensjonister, kvinnene har gått ut i arbeidslivet og arbeidsmarkedet er i stadig endring. Samtidig har de økonomiske kårene blitt vesentlig bedre.

De siste årene er det gjennomført flere store utredninger om ulike pensjonsspørsmål i Norge. I forbindelse med Langtidsprogrammet 2002-2005, ble det våren 2001 nedsatt en pensjonskommisjon med medlemmer fra de politiske partiene på Stortinget og uavhengige eksperter som skal vurdere den framtidige utformingen av det norske pensjonssystemet. En foreløpig rapport fra kommisjonen, «Mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet» ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2003. Regjeringen understreket der bl.a. at pensjonssystemet må utformes slik at det er økonomisk bærekraftig på lang sikt. Pensjonskommisjonen har fått utsatt frist til å avgi sin endelige rapport fra 1. oktober 2003 til 15. desember 2003. Rapporten vil bli sendt på høring, og Regjeringen vil deretter følge opp vurderingene og forslagene i en egen stortingsmelding.

Enslige forsørgere

Etter en kraftig nedgang i antall enslige forsørgere med overgangsstønad fra 2000-2001 (en nedgang på 35 pst - fra om lag 40 000 til om lag 26 000 personer), var nedgangen fra 2001 til 2002 på ca 600 personer, eller 2,4 pst. Det ser derfor ut til at nedgangen i antall stønadsmottakere etter omleggingen av stønadsordningen som fikk full effekt i 2001, nå har stabilisert seg. Det samme gjelder utgiftene til overgangsstønad. På grunn av kravet om yrkesrettet aktivitet, er det særlig andelen enslige forsørgere med yngste barn over tre år som har falt betydelig. Endringen i sammensetningen av stønadsgruppen (flere med små barn), har dermed også betydning for andelen aktive stønadsmottakere.

Evalueringer og erfaringer fra omleggingen av stønadsordningen viser at dagens stønadsordning virker positivt for et flertall av enslige forsørgere, selv om enkelte grupper kan se ut til å få noe kort tid til utdanning og omstilling med sikte på selvforsørgelse gjennom eget arbeid. På bakgrunn av dette har Regjeringen foreslått justeringer i stønadsordningen for enkelte grupper enslige forsørgere.

Fødselspenger og adopsjonspenger

Foreslått bevilgning under programområde 28 Fødselspenger er på om lag 9,5 mrd. kroner. Totalt sett innebærer dette en økning i forhold til saldert budsjett 2003 på om lag 3 prosent. Programområde 28, kap. 2530 Fødselspenger og adopsjonspenger omfatter fødselspenger til yrkesaktive, engangsstønad ved fødsel og adopsjon, feriepenger av fødselspenger til arbeidstakere og adopsjonspenger m.v.

Stønadsordningene under dette kapitlet skal kompensere for inntektsbortfall i forbindelse med fødsel og adopsjon og sikre økonomisk støtte til kvinner som ikke har rett til løpende fødsels- og adopsjonspenger.

Finansiering av helsetjenester

Folketrygdens bidrag til finansiering av helsetjenester, bl.a. lege- og psykologhjelp, fysioterapi og legemidler på blå resept, er budsjettert under programområde 30 Helsevern. Programområdet har over tid vært preget av betydelig utgiftsvekst. I budsjettet for 2004 foreslås det bevilget 19,0 mrd. kroner, mot 20,7 mrd. kroner i saldert budsjett for 2003. Nedgangen skyldes i hovedsak at ansvaret for syketransport og skyss av helsepersonell er foreslått overført til de regionale helseforetakene og kommunene fra 1. januar 2004.

I 2002 ble det samlet solgt legemidler for 14,5 mrd. kroner, som innebærer en nominell økning fra året før på 12,7 pst. Blant de tyngste enkeltkomponentene i denne veksten er legemidler for behandling av hjerte-/karlidelser, sykdom i respirasjonsorganene, muskel- og skjelettlidelser og sykdommer i sentralnervesystemet, kreftmedisiner og nye, dyre legemidler mot MS og leddgikt. En vesentlig del av omsetningen av legemidler betales av folketrygden gjennom blåreseptordningen. Disse utgiftene utgjorde 7 137 mill. kroner i 2002, som er en nominell økning på 15,2 pst. fra året før. Den sterke veksten fra 2001 til 2002 har sammenheng med at alders- og uførepensjonister var fritatt for egenandel på blå resept i fjerde kvartal 2002. Fra 1. januar 2003 er dette fritaket begrenset til minstepensjonister.

Statens legemiddelverk har fra 2002 iverksatt rutiner for fortløpende å vurdere maksimalprisene på de 200 mest solgte virkestoffene i Norge. Det betyr at maksimalprisene for produkter som står for 85 pst. av legemiddelomsetningen årlig revurderes. I 2003 regnes det med en innsparing for folketrygden på opp mot 700 mill. kroner som følge av dette.

I 2002 ble det utstedt nesten 900 000 frikort under ordningen med utgiftstak for egenandeler ved legehjelp, psykologhjelp, legemidler på blå resept og reiser i forbindelse med behandling. Trygdens utgifter til ordningen var 2 002 mill. kroner, en nominell økning på 15,4 pst. fra året før. Uten det nevnte fritaket for egenandel på blå resept for alders- og uførepensjonister i fjerde kvartal, ville både antall frikort og utgiftene i frikortordningen vært enda høyere i 2002.

Dagpenger ved arbeidsledighet

Dagpengebevilgningen for 2003 er satt til 10 500 mill. kroner etter behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett. For 2004 foreslås en dagpengebevilgning på 10 710 mill. kroner. Til grunn for forslaget ligger bl.a. noe høyere forventet gjennomsnittlig ledighet i 2004 enn i 2003. Bevilgningsforslaget inkluderer effekten av Regjeringens forslag om å utvide arbeidsgivers periode med lønnsplikt i permitteringsperioden fra 3 til 30 dager.

Ytelser til yrkesrettet attføring

I løpet av de siste årene har det vært en betydelig økning i antall personer som mottar attføringsytelser. Fra 1999 til 2002 økte antallet personer med slike ytelser med 33 pst. Antall mottakere har fortsatt å øke hittil i 2003, men økningen har avtatt noe. Det høye antallet yrkeshemmede har også sammenheng med at mange går lenge på attføring. 58 pst. av de yrkeshemmede registrert i Aetat i 1. halvår 2003 hadde vært registrert over ett år. Samlet bevilgning under kap. 2543 Yrkesrettet attføring foreslås i 2004 satt til 10 134 mill. kroner.

Regjeringen foreslår flere endringer i regelverket for medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring. Endringene vil bidra til raskere gjennomstrømming og hurtigere overgang til ordinært arbeid. Dette vil være gunstig for den enkelte og vil på lengre sikt kunne gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Det vises til omtale under kap. 3.15 Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Utgiftsutviklingen i folketrygden - realvekst

I tabell 6.2 fremstilles realveksten i trygdeutgiftene i faste 2004-kroner og i prosent. Det er benyttet en gruppering av utgiftsformål som sikrer forholdsvis ensartede utgiftsforløp innen hver gruppe. 1 Beløpene for perioden 1998-2002 er basert på regnskapstall, mens beløpene for 2003 og 2004 gjelder anslag på regnskap.

Dagpenger ved arbeidsledighet er ikke tatt med i tabellen. Det samme gjelder forskuttering av underholdsbidrag, idet denne ordningen har en stor, separat inntektsside. Enkelte mindre ordninger er også utelatt.

Realveksten fremkommer ved at sykepenger og fødselspenger er korrigert for lønnsvekst. De G-regulerte ytelsene er korrigert for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G). For de G-regulerte ytelsene vil regulering av grunnbeløpet utover konsumprisindeksen følgelig ikke fremkomme som realvekst. For de øvrige ytelsene vises det til forklaringene i tabellen.

Tabellen illustrerer bl.a. endring i sykepengeutgiftene som følge av endring i fraværstilbøyeligheten og sysselsettingen. For uførepensjon gjenspeiler realveksten både økt uførepensjonering og økt poengopptjening. Tilsvarende er endringer i utgiftene til alderspensjon effekten av økt poengopptjening og endring i antall pensjonister.

I tabellen er tallene i 2004-kolonnen ikke justert for nye budsjettforslag med virkning fra 2003, som bidrar til å redusere realveksten med knapt 1,5 mrd. kroner.

Hovedtrekkene i tabellen er:

• Det har over lengre tid vært en sterk realvekst i sykepengeutgiftene. Fraværet per arbeidstaker har økt med opp mot 10 pst. i flere år i andre halvdel av 1990-tallet. Det er fortsatt en betydelig vekst i sykefraværet. Det er lagt til grunn en årlig vekst i sykefraværet på 2,5 pst. for 2003 og 1 pst. for 2004. Arbeidsgiverperioden ble utvidet fra 14 til 16 kalenderdager fra 1. april 1998. Uten denne utvidelsen ville vekstratene for årene 1998 og 1999 vært høyere, til sammen om lag 4 prosentpoeng.

• Antall personer på medisinsk rehabilitering har økt sterkt i de senere år. Gjennomsnittlig antall mottakere av rehabiliteringspenger i 2002 var 47 500 personer. Antall mottakere er antatt å øke med 16 pst. i 2003 og 9 pst. i 2004. Også for yrkesrettet attføring er det lagt til grunn en betydelig vekst. Veksten har sammenheng med økningen i sykefraværet og økt satsing på midlertidige ytelser for å unngå uførepensjonering.

• Utgiftene til uførepensjon har økt betydelig. Antallet uførepensjonister var vel 258 000 ved utgangen av 1997 og forventes å være vel 300 000 ved utgangen av 2003 og vel 308 000 ved utgangen av 2004.

• Utgiftene til alderspensjon viser en moderat vekst. Det er fortsatt reell vekst i tilleggspensjonene på grunn av økt pensjonsopptjening, men antallet pensjonister er relativt stabilt. Det var vel 630 000 alderspensjonister ved utgangen av 1998, og det forventes å bli vel 621 600 i 2004, dvs. en mindre nedgang over perioden. Fra om lag 2010 vil veksten i antall alderspensjonister bli høy.

• Utgiftene til familiestønader har vært avtakende de senere årene. Omleggingen av stønadsordningen for enslige forsørgere med høyere overgangsstønad, men kortere varighet, medførte vekst i utgiftene i 1998, men har deretter bidratt til en betydelig utgiftsreduksjon.

• Det er en sterk vekst i utgiftene til medisiner og tekniske hjelpemidler. Veksten i utgiftene til medisiner kan forklares både med økning i forbruket og en overgang til nye og dyrere legemidler. Veksten i utgiftene til legemidler antas å avta noe i 2003 grunnet reduserte maksimalpriser.

Utgiftsveksten på trygdeområdet har som helhet vært sterk over mange år. Dette skyldes mest økt tilstrømning til ordningene og faktisk regelverkspraksis m.v., og i mindre grad regelutvidelser eller satsøkninger. Utviklingen får dermed et preg av automatisk utgiftsvekst. Denne utgiftsveksten begrenser handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad. Det er derfor en sentral utfordring for Regjeringen å begrense utgiftsveksten i folketrygdens stønadsordninger. Dette er særlig viktig med tanke på den sterke økningen i antall alderspensjonister og utgiftene til alderspensjon som vil komme om noen år.

6.2 Folketrygdens finansieringsbehov

Folketrygden inngår som en ordinær del av statsbudsjettframlegget. Fram til og med statsbudsjettet for 2002 var de ulike departementers budsjettforslag vedrørende folketrygdens utgifter samlet i et eget vedlegg (St.prp. nr. 1 (2001-2002) Folketrygden). Vedlegget til statsbudsjettet for 2002 inneholdt forslag vedrørende folketrygdutgiftene under Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Fiskeridepartementet og det daværende Sosial- og helsedepartementet. Fra og med forslaget til statsbudsjett medregnet folketrygden for budsjetterminen 2003, er de ulike departementers utgiftsforslag under folketrygden innarbeidet i de respektive fagproposisjoner.

Folketrygdens utgifter omfatter følgende programområder med bevilgningsforslag for 2004 angitt i parentes: Stønad ved fødsel og adopsjon (9 457,0 mill. kroner), Arbeidsliv (21 484,0 mill. kroner), Sosiale formål (178 160,0 mill. kroner), Helsevern (18 997,4 mill. kroner), med samlet foreslått sum 228 098,3 mill. kroner for 2004.

Folketrygdens utgifter inngår således i det samlede budsjettframlegget på linje med andre statsutgifter, men er på inntektssiden formelt knyttet opp til de store avgiftsordningene (arbeidsgiveravgift og trygdeavgift) og enkelte gebyrer og refusjoner m.v., jf. folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19, del VIII, Finansielle bestemmelser.

Folketrygdens inntekter beregnet på denne måten er for 2004 anslått til 154 712,4 mill. kroner, med følgende hovedelementer: Trygdeavgift 63 900,0 mill. kroner, arbeidsgiveravgift 87 730,0 mill. kroner (jf. kap. 5700), samt enkelte mindre inntekter (vederlag, gebyrer, ulike refusjoner, dividende m.v., jf. kap. 5701, 5704, 5705) på til sammen 3 082,4 mill. kroner.

Differansen mellom folketrygdens utgifter og inntekter utgjør et samlet beregnet finansieringsbehov for folketrygden i 2004 på 73 385,9 mill. kroner. En del av dekningen av folketrygdens utgifter skal skje fullt ut gjennom tilskudd fra staten, dvs. uten henvisning til de store avgiftsordningene eller andre særskilt spesifiserte inntekter, jf. folketrygdloven § 23-10 tredje ledd. Utgiftene som skal dekkes ved direkte overføringer fra staten er anslått til 14 250,0 mill. kroner for 2004, jf. romertallsvedtak II, Folketrygden.