5 Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte

5.1 Innledning

Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte skal bidra til at landets ressurser blir utnyttet så effektivt som mulig. Effektiv ressursbruk er viktig for å opprettholde høy verdiskaping og virkeliggjøre vekstmulighetene i økonomien. Inntektene fra produksjonen av olje og gass har styrket grunnlaget for den velferden vi opplever i dag. Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør likevel fire femdeler av den samlede produksjonen i norsk økonomi. Det skal dermed ikke store inntektstapet til i resten av økonomien før den handlefriheten som petroleumsinntektene gir, er brukt opp. På lang sikt vil dermed vekstevnen i fastlandsøkonomien bestemme hvilken privat og offentlig velferd vi kan unne oss i Norge.

En viktig del av arbeidet med å styrke økonomiens vekstevne er å sikre at den økonomiske aktiviteten i offentlig sektor blir så målrettet og effektiv som mulig. En annen viktig oppgave er å bidra til økt verdiskaping i privat sektor ved å legge til rette rammebetingelsene for bedrifter og husholdninger. Dette skjer dels via skatter, overføringer og andre bevilgninger, og dels gjennom å regulere markedene ved hjelp av lover og regler.

I produktmarkedene griper myndighetene inn på flere måter:

• Næringsstøtte kan benyttes til å styrke forskning og utvikling eller andre formål som næringslivet i utgangspunktet ikke ivaretar fullt ut. Næringsstøtte kan imidlertid også påvirke konkurransen mellom bedriftene. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Ulike former for næringsstøtte bør derfor evalueres jevnlig for å sikre at de ønskede virkningene oppnås på en kostnadseffektiv måte. I motsatt fall vil næringsstøtten lett kunne bidra til lavere verdiskaping og et næringsliv som har liten evne til innovasjon og omstilling. Næringsstøtte er omtalt i avsnitt 5.2.

• Konkurransepolitikkenskal sørge for effektiv bruk av ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Det er viktig at konkurransemyndighetene har mulighet til å gripe inn hurtig og effektivt overfor atferd som begrenser konkurransen. Konkurransepolitikken er omtalt i avsnitt 5.3.

• I en del tilfeller er det nødvendig med særskilt regulering for at et marked skal fungere effektivt. En viktig oppgave er å føre tilsyn med vilkårene for bruk av infrastruktur som benyttes av hele næringen. Dette er f.eks. tilfelle i telesektoren og kraftsektoren. I markeder som er åpnet for konkurranse, framstår ikke lenger offentlig eierskap som et like viktig virkemiddel for å ivareta samfunnsmessige mål. I samsvar med dette har flere statlig eide bedrifter blitt delvis privatisert i løpet av de siste årene. Regulering av viktige enkeltsektorer og eierskap er også omtalt i avsnitt 5.3.

Innenfor offentlig sektor har myndighetene ansvar for at produksjonen av varer og tjenester innrettes best mulig. Dette innebærer at produksjonen må ha riktig omfang og kvalitet, og samtidig være kostnadseffektiv. Utvikling av gode styringssystemer er viktig for å sikre effektiv ressursutnyttelse i offentlig sektor. Tiltak for å bedre offentlig sektors virkemåte er omtalt i avsnitt 5.4.

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i økonomien. Et godt fungerende arbeidsmarked er derfor sentralt for effektiv ressursutnyttelse. En nærmere omtale av arbeidslinjen i sysselsettingspolitikken er gitt i avsnitt 3.6.

Skatter og avgifter påvirker ressursutnyttelsen både i produktmarkeder og i arbeidsmarkedet. Kapittel 4 om skatter og avgifter gir en oversikt over Regjeringens skatteopplegg for 2002.

5.2 Næringsstøtte

5.2.1 En oversikt over næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Offentlig støtte til næringslivet utgjør fremdeles et betydelig innslag i næringspolitikken. All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og dermed også ressursbruken i økonomien. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten .Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. I motsatt fall vil næringsstøtten lett kunne bidra til lavere verdiskaping og et næringsliv som har liten evne til innovasjon og omstilling.

Begrunnelse for støttetiltak kan være ulike former for markedssvikt eller at samfunnet har andre mål enn den enkelte bedrift for sin virksomhet. Hovedkilder til markedssvikt er eksterne virkninger eller mangel på informasjon.

Positive eksterne virkninger mellom bedrifter innebærer at aktivitet i en bedrift fører til positive resultater som bedriften ikke tar fullt ut hensyn til i sine beslutninger. Det kan være hensiktsmessig med næringsstøtte der myndighetene har god informasjon om de grunnleggende årsakene til denne typen virkninger. Støtte til forskning og utvikling har en slik begrunnelse.

Eksistensen av klyngeeffekter er i de senere år blitt anført som argument for å støtte enkelte næringer framfor andre. En klyngedannelse kan i visse tilfelle skyldes at lønnsomheten i hver enkelt bedrift øker som følge av at andre aktører lokaliserer seg i samme område. Det er liten kunnskap om i hvilke næringer samvirkegevinstene kan være særlig viktige. Det er også vanskelig for myndighetene å innrette virkemidlene mot en enkeltnæring slik at den samlede verdiskapingen øker. Samtidig vil enhver næring ønske å kunne påberope seg potensielle klyngeeffekter. Faren er dermed stor for at virkemidlene ikke utformes på en god måte dersom de rettes mot enkeltnæringer. Regjeringen har imidlertid i Langtidsprogrammet 2002-2005 pekt på enkelte tiltak for å styrke virksomhet der Norge har særlige fortrinn.

Mangel på informasjon kan føre til svikt i markedet for ekstern kapitaltilførsel. I kapitalmarkedet vil ofte en ekstern investor eller långiver ha mindre informasjon om bedriftsinterne lønnsomhetsforhold enn bedriften selv. Investorer og långivere vil i så fall kunne øke avkastningskrav og lånerente, eller være tilbakeholdne med i det hele tatt å bidra med egenkapital og lån. Det kan føre til at prosjekter som faktisk er lønnsomme, ikke realiseres. Informasjonsproblemet er trolig størst for nyetablerere og for små bedrifter, som ofte i liten grad kan tilby tilstrekkelig pantsikkerhet for sine prosjekter.

Størrelsen og spesialiseringen i kapitalmiljøene har vokst betydelig etter at kapitalmarkedene ble deregulert mot slutten av 1980-årene. De siste årene har det blant annet blitt etablert flere kommersielle rådgivere og formidlere av kapital til tidlige faser av bedriftenes livssyklus. Selv om et stort antall næringsrettede virkemidler er begrunnet i svikt i kapitalmarkedet, er likevel helheten i det norske markedet for næringsfinansiering lite utredet de senere år. Det har i liten grad vært foretatt empiriske undersøkelser med sikte på å avdekke om det kan foreligge markedssvikt som begrunner omfanget og innretningen av virkemidlene. Tall for nyregistrering av bedrifter tyder isolert sett ikke på større svikt i kapitalmarkedet i Norge enn i andre OECD-land. Den årlige nyregistreringen av bedrifter i Norge i 1990-årene, har tilsvart omtrent 10 pst. av eksisterende foretak. Dette er på linje med nivået i de fleste andre OECD-land.

5.2.2 Oversikt over utviklingen i næringsstøtten

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av statlig budsjettmessig støtte. Beregningene omfatter statens nettokostnader knyttet til støttetiltakene. Nettokostnadene beregnes som differansen mellom de årlige utgifts- og inntektsstrømmene under en ordning. Det betyr at støtten ikke føres når den bevilges eller tildeles næringslivet, men når den utbetales. Med unntak av låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Beregningene omfatter bare støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, tjenester som det offentlige ikke tar fullt betalt for, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Utbetalinger til offentlig sektor, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss, er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er ikke tatt med. Slik støtte vises i tabell 5.3 nedenfor.

Finansdepartementets beregninger kan ikke sammenliknes direkte med internasjonale beregninger av støtte i andre land på grunn av forskjeller i metodikk og utvalg.

Hovedresultatene fra Finansdepartementets beregning av næringsstøtte er vist i tabell 5.1. Den beregnede næringsstøtten er på 19,4 mrd. kroner i 2000. Dette er en liten økning fra nivået i 1999 regnet i faste priser. Økte utbetalinger over jordbruksavtalen og av regional næringsstøtte trekker støttenivået opp. I 2001 anslås en nedgang i samlet utbetalt næringsstøtte.

I løpet av 1990-årene er samlet utbetalt årlig næringsstøtte redusert med om lag 27 pst. reelt. Næringsstøttens andel av BNP har falt fra 2,6 pst. i 1990 til 1,7 pst. i 1999. I 2000 sank støttens andel av BNP til 1,4 pst.

Tabellen illustrerer hvordan den samlede næringsstøtten fordeler seg på hovednæringer. Utbetalingene fra bl.a. horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

I perioden 1990-2000 er den budsjettmessige næringsstøtten til landbruket blitt redusert, men langt svakere enn den samlede næringsstøtten. Det meste av støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen. Jordbruksoppgjøret i 1999 gav en betydelig vekst i overføringene til landbruket. Fra 1999 til 2000 har utbetalt støtte til landbruket økt med 1,2 pst. målt i faste priser. Budsjettstøtten ble vedtatt redusert med 400 mill. kroner nominelt i Jordbruksoppgjøret 2000 med virkning i 2001. Landbruksstøtten utgjorde i 2000 nesten 70 pst. av samlet budsjettmessig støtte. Nærmere omtale av jordbruksstøtten er gitt i avsnitt 5.2.3.

Støtteutbetalingene til fiskerisektoren er beregnet til 427 mill. kroner i 2000. En vesentlig del av støtten til sektoren er overføringer over fiskeriavtalen. Det var en kraftig reduksjon i overføringene over denne avtalen i første halvdel av 1990-årene. I 2000 var utbetalingene over fiskeriavtalen 134,9 mill. kroner. Til sammenlikning var utbetalingene i 1991, regnet i 2000-kroner, om lag 1,3 mrd. kroner. For å unngå unødvendig kapasitetsoppbygging er støtten til fiskeflåten de siste årene dreid fra støtte til nyinvesteringer i båter over mot støtte til kondemnering. En mer generell omtale av fiskeri- og havbruksnæringen er gitt i avsnitt 5.3.12.

Støtten til industri, bergverk og private tjenester utgjorde om lag 4,8 mrd. kroner i 2000, noe som er en reell nedgang på 3,9 pst. fra 1999. I løpet av 1990-årene er den samlede støtten til sektoren redusert med over 30 pst. Støtte til tapsbringende statsselskaper er i stor grad avviklet. Støtten til skipsbyggingsindustrien har imidlertid vært høy gjennom hele 1990-tallet, i gjennomsnitt 1,5 mrd. 2000-kroner pr. år. Dette nivået ble opprettholdt i 2000. I all hovedsak er dette driftsstøtte i form av kontrakttilskudd til verft for bygging av skip. Disse verftene har til sammen rundt 7000 arbeidsplasser, dvs. 0,5 pst. av den samlede sysselsettingen i industri, bygg, og privat tjenesteyting. Som følge av et EØS-regelverk for skipsbyggingsindustrien, er støtten avviklet for kontrakter inngått fra og med 1. januar 2001. Utbetalingene under ordningen, som finner sted når fartøyene leveres, vil først være avsluttet i 2003. I 2000 ble det inngått kontrakter som alene tilsvarer utbetalinger på 3 mrd. kroner. Som følge av at EU ikke har nådd noen enighet med Sør-Korea vedrørende likeverdige konkurransevilkår i skipsbyggingsmarkedet, har Europakommisjonen vedtatt et forslag om midlertidig gjeninnføring av begrensede støtteordninger. Det er usikkert om forslaget vil bli vedtatt av EUs råd.

Den maritime sektoren mottar også andre næringsspesifikke støtteordninger over budsjettets utgiftsside, som bl.a. ordningen med tilskudd til sysselsetting av sjøfolk. I tillegg er det særskilte skatteregler for rederier og innenriks skipsfart, jf. omtale av skatteutgifter under.

I tabell 5.2 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen.

Utbetalingene fra støtteordninger hvor målet primært er forskning og utvikling, viser en fortsatt nedgang. Dette skyldes en nedgang i utbetalingene fra Norges forskningsråd (NFR). Tallene fra NFR inkluderer bare støtte til prosjekter hvor næringslivet er en direkte kontraktspartner. Basisbevilgninger til forskningsinstitutter er ikke medregnet i støtteberegningene. Det vil si at på langt nær all offentlig finansiering av forskning som er næringsrettet, er definert som næringsstøtte. Siden 1995 er dessuten en økende andel av støtten til FoU-investeringer i næringslivet blitt utbetalt fra ordninger med andre primærformål enn forskning (bl.a. SNDs utviklingstilskudd og distriktsutviklingstilskudd). Dette er investeringer som ofte har et relativt lavt forskningsinnhold. Den samlede støtten til FoU-prosjekter i næringslivet viser en liten oppgang fra 1999. I 2001 er det ventet en videre oppgang i de samlede utbetalingene til næringslivet og også en oppgang i støtte med FoU som et hovedformål. Støtte til forskning og utvikling er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.4.

Støttetiltak med regional utvikling som sitt primære mål, utgjorde om lag 1,5 mrd. kroner i 2000. Dette er en økning fra 1999. Om lag en tredel av denne støtten gikk til fysiske investeringer, litt over 6 pst. til investeringer i forskning og utvikling og 20 pst. til kompetanseheving eller andre immaterielle investeringer foretatt av bedriftene. I tillegg er om lag en tredjedel av regionalstøtten bevilget til næringssamarbeid, lokal mobilisering av næringsutvikling, tiltaksarbeid for næringslivet, tiltak som legger til rette for sysselsetting og næringsutvikling, og andre generelle tiltak i form av fysisk og kunnskapsrettet infrastruktur. Om lag 8 pst. av den samlede beregnede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside gis fra ordninger med et generelt regionalt siktemål. Dette utgjør en liten andel av all næringsstøtte som er begrunnet i distriktshensyn. Den næringsspesifikke støtten til landbruket er i stor grad begrunnet i hensynet til bosetting og levedyktige samfunn i distriktene. I tillegg kommer blant annet den geografiske differensieringen av arbeidsgiveravgiften. Kommunal- og regionaldepartementet har satt i gang en utredning for å vurdere effektene av den samlede statlige innsatsen i forhold til regional utvikling og distriktspolitiske mål. Målet er å avdekke hvilke statlige tiltak som best bidrar til å oppnå regional utvikling og distriktspolitiske mål og motvirke regionale ubalanser og forskjeller. Vurderingen omfatter i stor grad også tiltak som ikke defineres som næringsstøtte.

Støtteomfanget til små og mellomstore bedrifter, SMB, utgjør om lag 2 pst. av den samlede næringsstøtten. SMB-støtten omfatter veiledningstjenesten, etablererstipendet, SNDs landsdekkende utviklingstilskudd, såkornordningen og SMB-programmet for eksport. For flere andre støtteordninger er det høyere tillatte støttesatser til prosjekter i SMB enn i store bedrifter og en generell forpliktelse om å prioritere SMB. Det foreligger imidlertid ikke enhetlige tall for hvor stor andel av støtten som tilfaller SMB.

Om lag 2 mrd. kroner av den samlede næringsstøtten ble i 2000 utbetalt fra ordninger som forvaltes av SND.SNDs virkemidler er i prinsippet tilgjengelige for de fleste næringer med visse unntak (bank, forsikring, oljevirksomhet og rederier mv.). SND forvalter imidlertid også næringsspesifikke ordninger overtatt fra Fiskeribanken og Landbruksbanken. I tillegg finnes tidsbegrensede satsinger rettet mot utvalgte bransjer.

Som omtalt ovenfor, er særskilte skatte- og avgiftsregler for enkeltnæringer ikke tatt med i Finansdepartementets årlige næringsstøtteberegninger. Skattelettelser som følger av unntaksordninger og særregler, har fått betegnelsen skatteutgifter.

Tabell 5.3 viser beregnede skatteutgifter i 2001 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Dette samsvarer ikke nødvendigvis med de skatteutgiftene som reelt sett har størst betydning for næringslivet. Som det framgår av tabellen, øker den regionale og næringsspesifikke støtten vesentlig dersom en tar med støtte i form av skatte- og avgiftslempninger. Differensiert arbeidsgiveravgift tilsvarer alene en beregnet støtte på om lag 7,3 mrd. kroner i 2001. ESAs krav til endringer i ordningen ble gjennomført med virkning fra 1. januar 2000. Petroleumsvirksomhet og sjøfart er blant de enkeltnæringene som får mest næringsspesifikk støtte i form av særlige skatteregler. For petroleumsnæringen er det imidlertid ikke tatt hensyn til den samlede virkningen av petroleumsskattesystemet.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som ikke kommer fram på statsbudsjettet. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse eller konsesjonsregler som begrenser etableringer innen en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Det meste av importen til Norge av industriprodukter finner i dag sted tollfritt innenfor frihandelsområder som følge av EØS-avtalen og EFTA-avtalene med tredjeland. De ordinære norske tollsatsene er i tillegg generelt lave med unntak for landbruksvarer, som har meget høye tollsatser. Mange tekovarer har en viss tollbeskyttelse. I EØS er nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre kommet langt. Med unntak av jordbruk og deler av næringsmiddelsektoren er det derfor få næringer som er støttet av handelspolitikken. Skjermingsstøtten i 1998 til jordbruket og foredling av kjøtt- og meieriprodukter ble av Statistisk sentralbyrå (SSB) beregnet til hhv. 8,8 mrd. og 1,7 mrd. 1998-kroner, jf. omtale av SSBs beregning av effektive støttesatser til næringslivet i Nasjonalbudsjettet 2001 og Langtidsprogrammet 2002-2005. Til sammenlikning ble skjermingsstøtten til tekstilproduksjonen beregnet til om lag 70 mill. kroner.

Deregulering av kraftmarkedet på 1990-tallet omfattet ikke kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår. Dette omfatter i dag om lag 55 pst. av kraftforbruket til kraftintensiv industri og treforedling. Disse kraftleveransene utløper i perioden 2004-2011. Avtaler basert på markedsmessige prinsipper, som omfatter en langt mindre del av industrien, starter opp i årene 2007-2011. Disse endringene vil etter hvert føre til at denne industriens kraftkostnader i større grad vil avhenge av den løpende prisutviklingen i kraftmarkedet. SSB beregnet den effektive støttevirkningen av lave priser på elektrisk kraft i 1998 for produksjon av metaller, kjemiske råvarer og treforedlingsprodukter til å være om lag 2 mrd. kroner.

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. Hensynet til internasjonale forpliktelser har fått større betydning for utformingen av næringspolitikken gjennom EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og Landbruksavtalen i WTO. All støtte utenom jordbruk og fiske, skal som hovedregel ifølge EØS-avtalen godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan (ESA). EØS-avtalen har bestemmelser som begrenser det nasjonale handlingsrommet med hensyn til hva som kan støttes, og subsidiegraden i hvert prosjekt. Manglende oppmerksomhet om internasjonale avtaler og støttetiltakenes konkurransevirkninger kan lede til sanksjoner eller handelskonflikter.

ESA vedtar retningslinjer på statsstøtteområdet som gjør at EØS-avtalen utvikles og revideres fortløpende. ESA vedtok 21. mai 2001 nye reviderte retningslinjer for miljøstøtte. Retningslinjene behandler både vilkårene for godkjenning av miljøstøtte gjennom tradisjonelle virkemidler, slik som tilskudd, lån og garantier til miljøinvesteringer, men også regler for godkjenning av fritak fra eller redusert betaling av miljøavgifter. Norge har forpliktet seg til å tilpasse sine eksisterende miljøstøtteordninger til de nye retningslinjene.

ESA vedtok i april 2000 nye retningslinjer for støtte i form av statlige garantier. I retningslinjene viser ESA til at selskaper hvor det offentlige hefter for deres økonomiske forpliktelser på grunn av selskapenes juridiske status, er omfattet av bestemmelsene om statsstøtte. ESA anser at statsforetaksloven innebærer en slik garanti. Norske myndigheter vurderer for tiden ESAs tolkning.

5.2.3 Nærmere om jordbruksstøtten

Ugunstige topografiske og klimatiske forhold, kombinert med målene om differensiert bosetting, matvareberedskap, samt miljø- og kulturhensyn, er begrunnelser for næringsstøtten til landbruket i Norge, jf. St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon og Innst. S. nr. 167 (1999-2000).

Støtten til jordbruket i Norge er høyere enn i de fleste andre OECD-land. OECD beregner årlig en internasjonal indikator for landbruksstøtte. Indikatoren blir kalt PSE («Producer Subsidy Equivalent»). PSE skal måle verdien av alle overføringer fra skattebetalerne og konsumentene på grunn av særlige tiltak for jordbruket. Det er lagt opp til å gi et totalmål for brutto støtte som også omfatter indirekte støtteformer i form av skatte- og avgiftslettelser, i tillegg til skjermingsstøtte og budsjettoverføringer. Skatte- og avgiftsordninger er imidlertid i varierende grad tatt med i beregningene for de enkelte land, selv om de kan bety relativt mye for totalmålet på støtte. Det kan også være problemer knyttet til å måle verdien av importbegrensninger (skjermingsstøtte).

PSE oppgis gjerne i prosent av den totale produksjonsverdien i jordbruket. Produksjonsverdien er definert som bruttoinntekten inkludert tilskudd. Tabell 5.4 viser PSE i prosent av produksjonsverdien i jordbruket for noen land.

For 1999 er den samlede støtten til jordbruket i Norge anslått til 67 pst. av produksjonsverdien. Anslaget for 2000 er 66 pst. Det var bare i Sveits og Sør-Korea støtten til jordbruket utgjorde en høyere andel av produksjonsverdien enn i Norge. I EU utgjorde støtten 43 pst. av produksjonsverdien i jordbruket i 1999, mens anslaget for 2000 er 5 prosentpoeng lavere. Støttenivået i Norge målt med PSE har endret seg lite de siste 15 årene. Sammensetningen av støtten er imidlertid endret. Markedsprisstøtten og annen produksjonsavhengig støtte er redusert, mens det har vært vekst i støtteordninger som i større grad er uavhengig av produksjon. I 2000 ble reduksjonen i jordbruksstøtten som følge av lavere målpriser i stor grad kompensert av det nye inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord- og hagebruk. Inntektsfradraget vil først få full virkning fra i år.

Beregninger foretatt av Statistisk sentralbyrå («Prisnivå på matvarer i de nordiske land, Tyskland og EU 1994-2000», Rapport 2001/20) indikerer at norske matvarepriser til konsumentene i 2000 var 62 pst. høyere enn gjennomsnittet i EU og hhv. 25 og 30 pst. høyere enn i Danmark og Sverige. Det er prisnivået på landbruksvarer som skiller seg vesentlig ut i Norge. Prisforskjellen har økt i perioden etter 1994. Redusert merverdiavgift på mat fra 1. juli 2001 bidrar isolert sett til å redusere denne prisforskjellen noe.

Utformingen av pris- og markedssystemene i jordbruket skjer innenfor rammene av importvernet.WTO-avtalen fastsetter bl.a. maksimale tollsatser og støttebeløp. Internstøtten (summen av budsjettmessig prisstøtte og skjermingsstøtte fratrukket miljøavgifter, omsetningsavgift og merpris for kraftfôr) er fremdeles under maksimalt tillatt nivå, ikke minst etter målprisreduksjonene i fjorårets jordbruksoppgjør. På dette området legger også nasjonale markedsforhold begrensninger på utviklingen. WTO-avtalen setter videre klare begrensninger på omfanget av eksportstøtten. Melkeproduksjonen i Norge er de siste årene redusert med om lag 10 pst., bl.a. med sikte på å overholde eksportsubsidieforpliktelsene i WTO-avtalen.

Jordbruksoppgjøret 2001 medførte en økning i budsjettrammen for jordbruksavtalen med 40 mill. kroner. Videre ble målprisene økt med 300 mill. kroner. Innenfor denne rammen ble bevilgningene til verdiskapingsprogrammet for norsk matproduksjon og til økologisk landbruk økt betydelig. Videre ble strukturdifferensieringen av enkelte tilskuddsordninger redusert, og det ble gjort endringer i regelverket for tilskudd til samdrift. Det ble også etablert et nytt pris- og markedssystem for korn, der den statlige kjøpeplikten ble erstattet av et system med målpriser, samvirkebasert markedsregulering og tollkvoter.

5.2.4 Støtte til forskning og utvikling

Offentlig støtte er viktig for omfanget av og kvaliteten på forskning og utvikling (FoU). Investeringer i kunnskap skiller seg på flere måter fra investeringer i fysisk kapital. Ny kunnskap forringes ikke selv om den anvendes mange ganger og nyttiggjøres av andre. Dette er til fordel for samfunnet, men kan være et problem i forhold til finansiering av FoU i privat regi. En bedrift som finansierer et forskningsprosjekt, vil normalt kalkulere med inntektene bare i egen virksomhet. Kunnskapen som frambringes, kan imidlertid ha verdi også for andre bedrifter og samfunnet for øvrig. Slike positive effekter av kunnskapsspredning er et argument for at det offentlige bidrar til å finansiere også næringsrettet forskning. Et alternativ til offentlig finansiering er at bedriftene sikrer seg gevinstene gjennom eiendomsrett til kunnskapen (patenter, opphavsretter), utvikling av større selskapsenheter eller samarbeid om FoU-prosjekter. Det aller meste av næringsrettet FoU i Norge og andre land blir derfor finansiert av næringslivet selv. Slik egenfinansiering er også viktig for relevansen av forskningen og kommersialiseringen av resultatene.

Forskning er et prioritert område. Regjeringens mål er at FoU-innsatsen i Norge innen 2005 minst skal være på gjennomsnittlig OECD-nivå, målt som andel av bruttonasjonalproduktet. Dette målet er ambisiøst og vil kreve betydelig styrking av forskningsinnsatsen både fra det offentlige og fra næringslivet. Regjeringen vil bidra både gjennom å foreslå betydelige økninger i bevilgningene til forskning de neste årene og gjennom å foreslå tiltak for å stimulere næringslivet til å satse mer på FoU. Videre vil Regjeringen iverksette tiltak for å øke kvaliteten i norsk forskning og for å styrke rekrutteringen til forskningen. Tiltakene ble nærmere beskrevet i den opptrappingsplanen som Regjeringen la fram i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2001, jf. St.prp. nr. 84 (2000-2001).

I statsbudsjettet for 2002 foreslår Regjeringen å øke bevilgningene til forskningsformål med om lag 1,3 mrd. kroner. I tillegg kommer en skattefradragsordning for bedriftenes FoU-utgifter, som anslås å gi et årlig provenytap på om lag 400 mill. kroner når bedriftene har tilpasset seg ordningen. Innenfor den økte satsingen prioriteres langsiktig, grunnleggende forskning og de fire tematiske områdene marin forskning, informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), medisinsk og helsefaglig forskning og forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø. Det foreslås bl.a. å opprette flere doktorgradsstipendiatstillinger. Store deler av forskningen i Norge skjer ved universitetene og høgskolene, og undervisningen ved institusjonene i høyere utdanning skal være forskningsbasert. Det er derfor en nær sammenheng mellom forskningspolitikken og utdanningspolitikken, og styrkingen av grunnforskningen må også ses i sammenheng med Regjeringens oppfølging av St.meld. nr. 27 (2000-2001) Gjør din plikt - Krev din rett Kvalitetsreform av høyere utdanning.

Regjeringen foreslår dessuten å øke kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping med ytterligere 1 mrd. kroner, til 11 mrd. kroner. Avkastningen før kapitaltilførselen vil øke med om lag 322 mill. kroner fra 2001 til 2002. En styrking av kapitalen i Forskningsfondet vil også bidra til å styrke grunnforskningen. Regjeringen går inn for at en tredel av avkastningen av Forskningsfondet fra og med 2002 overføres direkte til institusjonene innenfor høyere utdanning. Regjeringen foreslår i tillegg å opprette et fond til utdeling av en ny internasjonal matematikkpris til minne om Niels Henrik Abel. Dette fondet skal ha en kapital på 200 mill. kroner fra 2002.

Finansieringen av FoUi Norge og andre land skjer i hovedsak på nasjonal basis, men det er store forskjeller mellom land når det gjelder hvordan finansieringen er fordelt mellom næringsvirksomhet og offentlige kilder. I Norge finansieres en større del av FoU-virksomheten fra offentlige kilder enn i de fleste andre land. Figur 5.1 viser utført FoU som andel av bruttonasjonalproduktet i OECD og utvalgte land, og hvordan finansieringen er fordelt mellom næringsvirksomhet, offentlige kilder, utlandet og andre kilder. Denne statistikken omfatter bevilgninger over offentlige budsjetter, men utgifter for det offentlige fra skattemessig særbehandling av FoU er ikke inkludert. I likhet med for eksempel Island, Finland, Sverige og Tyskland, har Norge lagt vekt på tilskuddsfinansierte ordninger for å støtte FoU. I 1999 anvendte Norge om lag 0,7 pst. av bruttonasjonalproduktet til offentlig finansiering av FoU. Dette er noe over OECD-gjennomsnittet, men mindre enn i Island, Sverige og Finland.

¹) Tall for 1997.

Kilde: OECD.

Forskjellene mellom land i næringslivets FoU-innsats kan for en stor del forklares med ulik næringsstruktur. Store foretak innenfor forskningsintensive bransjer, f.eks. romfart, IKT-, fly- og bilindustri, bruker mer penger på forskning enn foretak i råvarebaserte næringer. Investeringer til leting og kartlegging av naturressurer faller utenfor definisjonen av FoU. Det medfører at land med stor vekt på råvarebaserte næringer, f.eks. Norge og Canada, utfører relativt lite FoU i alt. Målet i forskningspolitikken er basert på at utgiftene til FoU som utføres i Norge, må øke i forhold til bruttonasjonalproduktet. Gitt den norske næringsstrukturen, er dette et ambisiøst mål.

Figur 5.2 viser utviklingen i bevilgninger til FoU over statsbudsjettet fordelt på hovedformål. Mens det i siste halvdel av 1990-årene var en realvekst i de samlede FoU-bevilgningene, gikk bevilgningene til næringsformål en del tilbake i realverdi. Nedtrappingen omfattet i første rekke den industrirettede forskningen, og i noe mindre grad også landbruks- og fiskerirettet forskning. 2001 er det første året hvor det igjen er en betydelig realvekst i FoU-bevilgningene til næringsformål. Det viser en økt prioritering av den næringsrettede forskningen.

Kilde: NIFU.

For å bringe Norges forskningsinnsats opp på OECD-gjennomsnittet, er det også nødvendig at norsk næringsliv øker sin forskningsinnsats. Regjeringen vil bidra med tiltak for å øke FoU-innsatsen i næringslivet. De prioriterte områdene - langsiktig, grunnleggende forskning og de fire tematiske satsingene - retter seg for en stor del mot områder der næringslivet vil ha behov for ny kunnskap i årene framover. Etter Regjeringens vurdering er det derfor viktig å styrke samarbeidet mellom næringslivet og forskningsinstitusjonene.

Fra 1. juli 2001 er det etablert en tilskuddsordning for samarbeidsprosjekter mellom næringsvirksomhet og universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter. Ordningen har fått navnet «FoU-prosjekter i næringslivets regi» (FUNN), og administreres av Norges forskningsråd. Det gis tilskudd for bedriftens kjøp av FoU-tjenester fra den samarbeidende institusjonen, begrenset til 1 mill. kroner og 25 pst. av totalprosjektet. Det kan også gis støtte til engasjement av forskere i bedriften. For 2001 er det bevilget 200 mill. kroner til FUNN-ordningen. Fram til utgangen av august hadde om lag 250 bedrifter søkt om støtte under FUNN-ordningen. Det var innvilget et samlet beløp på om lag 90 mill. kroner, mens om lag 5 pst. av søknadene var avslått. FUNN-ordningen innebærer en ny form for støtte til FoU - i og med at støttegiver ikke foretar noen form for prioritering mellom søknadene, og dermed ikke påvirker temaet for prosjektene eller innholdet i forskningen. Regjeringen har derfor lagt opp til å følge ordningen nøye, bl.a. for å få informasjon om hvordan bedriftene tar i mot og opplever tilbudet, og om effekter og resultater av prosjektene.

I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2001, vedtok Stortinget at det skal legges fram forslag om et skattefradrag for bedriftenes FoU-utgifter, jf. Innst. S. nr. 325 (2000 - 2001). I tråd med Stortingets vedtak legger Regjeringen fram forslag til en skattefradragsordning i statsbudsjettet for 2002. Ordningen foreslås avgrenset til små og mellomstore bedrifter. En slik avgrensning gjør ordningen mer treffsikker i forhold til å utløse nye private FoU-investeringer. Regjeringen legger til grunn at skattefradragsordningen kommer til erstatning for dagens FUNN-ordning. Det vises til nærmere omtale av forslaget i avsnitt 2.3.2 i St.prp. nr. 1 (2001 - 2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Annen næringsrettet FoU-støtte tar sikte på å velge ut de beste prosjektene etter nærmere bestemte kriterier, og å konsentrere støtten til prioriterte områder. Slik selektiv støtte utgjør fortsatt hoveddelen av bevilgningene til næringsformål. Offentlig støtte til næringsrettet FoU gis gjennom Norges forskningsråds programmer for brukerstyrt og strategisk FoU samt innovasjonsprogrammer som skal stimulere til kommersialisering av FoU-resultater. Videre gis det støtte til næringsrettet FoU gjennom Norsk Romsenter, SND og utviklingskontrakter.

Det er også viktig at forskningsresultater i universitets- og høgskolesektoren blir anvendt i næringslivet. På bakgrunn av St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille ble det oppnevnt et utvalg til å utrede hvilke endringer i lov, regelverk eller andre virkemidler som bør settes i verk for å bidra til dette. Utvalget, som har vært ledet av professor Jan Fridthjof Bernt, avga sin innstilling 28. mars 2001, jf. NOU 2001:11 Fra innsikt til industri. I tillegg til hovedspørsmålet om hvem som skal ha rett til å utnytte forskningsresultater ved universiteter og høgskoler, har utvalget kommet med en rekke anbefalinger om andre tiltak som kan stimulere til at flere FoU-resultater kommersialiseres. Innstillingen har vært på høring, og Regjeringen vil snarest mulig komme med forslag til oppfølging av dette arbeidet.

5.3 Reguleringsreformer og konkurransepolitikk

5.3.1 Generelt om reguleringsreformer

Et moderne samfunn krever reguleringer på mange områder. Gjennom lover og forskrifter har myndighetene nedfelt et stort antall bestemmelser som stiller krav til selskaper og enkeltpersoner, og definerer rettigheter i ulike sammenhenger. Godt utformede regelverk er viktig for å oppnå ulike mål til lavest mulig kostnad.

Selv om regelverkene spenner over et vidt spekter av formål, er det likevel mulig å gruppere ulike reguleringer under tre hovedkategorier:

• Økonomiske reguleringer griper direkte inn i hvordan markeder fungerer, f.eks. fastsetting av priser, konkurranseforhold, markedsadgang og etablering og nedlegging av næringsvirksomhet.

• Sosiale reguleringer har til hensikt å beskytte samfunnsinteresser som f.eks. helse, sikkerhet, miljø og sosialt samhold.

• Administrative reguleringeromfatter skjemaer, oppgaveplikter mv. som myndighetene krever.

Fra 1970-årene har en rekke OECD-land gjennomført omfattende reguleringsreformer. I en første fase var oppmerksomheten mye rettet mot deregulering av markeder og privatisering av selskaper. Etter hvert har en også blitt mer oppmerksom på at omfanget av sosiale og administrative reguleringer er raskt økende i OECD-landene. Det henger sammen med økte politiske og sosiale ambisjoner på mange samfunnsområder, og at problemene myndighetene søker å løse har blitt mer komplekse. Men det kan også i noen grad skyldes at det først de siste årene er blitt etablert prosedyrer eller organer med uttrykt formål å kontrollere kvaliteten og omfanget av reguleringene. OECD har anbefalt medlemslandene å etablere bredt anlagte programmer på politisk nivå for reguleringsreformer. I mange land er det etablert slike programmer relativt nylig. Det er imidlertid betydelige forskjeller mellom land med hensyn til hvilke reformer som er prioritert, og hvordan arbeidet organiseres.

Erfaringene land har gjort med reguleringsreformer, viser at det ofte er knyttet sterke interesser til å opprettholde eksisterende reguleringer. Selv om for eksempel forenkling og bruk av alternative virkemidler (økonomiske virkemidler, avtaler, informasjon mv.) generelt oppfattes som positive tiltak, kan det være krevende å gjennomføre reformer. Det er heller ikke slik at deregulering av markeder uten videre reduserer omfanget av reguleringer. Tvert imot kan deregulering og privatisering øke behovet for regulering, blant annet for å sikre virksom konkurranse i markeder som tidligere var offentlige monopoler. Etablering av nye konkurransemarkeder vil som regel kreve at produsentenes rettigheter og plikter nedfelles i et særskilt regelverk, ofte på områder som tidligere var gjenstand for administrative vedtak og skjønnsavgjørelser. Erfaringene fra flere land tyder på at det for mange områder verken er realistisk eller ønskelig å avvikle eller sterkt redusere omfanget av reguleringer. Derimot er det fortsatt et stort potensial for å samordne, forenkle og modernisere regelverk og myndighetsutøvelse. Reguleringsreformer dreier seg derfor i større grad om å forbedre kvaliteten på reguleringene, utvikle effektive kontroll- og tilsynsorganer, øke kompetansen til de ansatte og ivareta brukerhensyn.

5.3.2 Konkurranselovgivning

Konkurransepolitikken fremmer effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, bl.a. gjennom forbud, tilsyn og inngrep.

Som følge av EØS-avtalen, har det siden 1994 vært to sett konkurranseregelverk; konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler (EØS-konkurranseloven). Begge regelsett har til formål å sørge for at ervervsdrivende gjennom sin atferd ikke hindrer eller skader konkurransen. Likevel er de to regelsettene forskjellig utformet. Konkurransetilsynet bistår ESA i deres arbeid med å håndheve EØS-avtalens konkurranseregler. Norske myndigheter har ikke hjemmel til selv å sanksjonere overtredelser av EØS-avtalens forbud mot henholdsvis konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt. Europakommisjonen arbeider nå med å modernisere regelverket for håndheving av EUs konkurranseregler.

Norske myndigheter har nedsatt et offentlig utvalg («Konkurranseutvalget») som skal gjennomgå norsk konkurranselovgivning og fremme forslag om nytt regelverk innen november 2002. Utvalget har avgitt en delinnstilling. Her foreslår utvalget å gi norske myndigheter kompetanse til fullt ut å håndheve EØS-avtalens artikkel 53 med forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og artikkel 54 med forbud mot misbruk av markedsmakt. Utvalget tilrår videre at en ny norsk konkurranselov bør utformes etter mønster av EØS-avtalens konkurranseregler.

Ved utformingen av en ny norsk konkurranselov vil følgende problemstillinger være særlig sentrale:

• Organiseringen av konkurransemyndighetene, herunder ulike modeller for overprøving og kontroll av myndighetenes vedtak.

• Oppgave- og ansvarsfordeling mellom konkurransemyndighetene og ulike sektormyndigheter.

• Utforming av hensiktsmessige kontroll- og sanksjonsmidler for å sikre en effektiv håndheving og etterlevelse av reglene.

Konkurransetilsynet oppnevnte sommeren 2000 et utvalg som nylig har avgitt sin rapport: «Sanksjonering - er det verdt prisen?». Utvalget tar opp hvordan konkurranseloven kan håndheves mer effektivt. Det viktigste prinsippet for straffeutmålingen er at forventet tap ved å bryte loven skal overstige gevinsten. Etter utvalgets syn er det bedriftens gevinst ved ulovlig samarbeid som er det sentrale for straffeutmålingen, ikke det samfunnsøkonomiske tapet. Utvalget tror at man kan få et mer effektivt sanksjonssystem ved å legge til rette for at vinningsberegning tillegges større vekt i konkurransesaker. I flere og flere land brukes strafferabattordninger, ved informasjonsavsløring eller tilståelser, for å bekjempe skadelig, konkurransebegrensende samarbeid. Utvalget anbefaler at det settes i gang en utredningsprosess med sikte på å opprette strafferabattordninger også innenfor norsk konkurranselovgivning.

Integrasjon av markedene gjør at stadig flere karteller, fusjoner og skadelige konkurransebegrensninger er av internasjonal karakter. WTO-avtalen regulerer handels- og konkurransespørsmål mellom land, men omfatter ikke et horisontalt konkurranseregelverk som regulerer bedriftenes egen atferd. Siden høsten 1998 har det vært drøftet i WTO hvorvidt det skal forhandles fram en avtale på konkurranseområdet. Det finnes i dag flere regionale eller bilaterale avtaler mellom ulike land. Norske konkurransemyndigheter fikk ved lovendring i mai 2000 adgang til å overlevere fortrolige opplysninger til konkurransemyndigheter i andre land for å oppfylle Norges avtaleforpliktelser overfor fremmed stat eller internasjonal organisasjon. Den 16. mars 2001 inngikk Norge en avtale med Danmark og Island om slik informasjonsutveksling.

5.3.3 Eierskap

Eier- og selskapsform kan ha stor betydning for konkurranseforhold, kapitaltilgang og kompetanse i næringslivet. Det finnes ikke én ideell eiertype. Det naturlige vil være et bredt spekter av ulike eiertyper fra lokale, aktive bedriftseiere til rene porteføljeforvaltere. I de senere årene har det vært økt oppmerksomhet om behovet for krevende, aktive eiere som tar styringsansvar. Et svakt utviklet eierskap kan medføre at bedriftene vektlegger andre hensyn enn eierne. Det foreligger lite empiri om betydningen av aktivt eierskap for selskapenes avkastning. Dette kan bl.a. skyldes at aktivt eierskap ofte vil skje i former som i liten grad er observerbare. En annen viktig disiplineringsfaktor for driften av et selskap, er trusselen om oppkjøp. Dette forutsetter et velutviklet marked for egenkapital.

Det utenlandske eierskapet i norsk næringsliv er verken spesielt høyt eller lavt i et internasjonalt perspektiv. Ved utgangen av juli 2001 var i underkant av 30 pst. av verdiene på Oslo Børs eid av utlendinger. Tallene fra Oslo Børs omfatter også rene porteføljeinvesteringer og gir ikke et fullstendig bilde av utlendingers direkte innflytelse i norsk næringsliv. OECD definerer utenlandske direkte investeringer, i motsetning til porteføljeinvesteringer, som investeringer der største utenlandske eier kontrollerer mer enn 10 pst. av eierkapitalen. Ved utgangen av 1998 var utlendingenes direkte investeringer i Norge noe mindre enn norske direkte investeringer i utlandet. I 1998 økte beholdningen av utenlandsk direkte investert kapital med 30 mrd. kroner til 195 mrd. kroner. I samme periode økte beholdningen av norsk direkte investert kapital i utlandet med 35 mrd. kroner til 240 mrd. kroner.

Det er lite som tyder på at utenlandske selskaper kjøper opp norske bedrifter for å ta ut en kortsiktig gevinst. Lokalisering av sysselsetting i forsknings- og utviklingsavdelinger synes mer påvirket av næringsklimaet i de enkelte landene enn av eierskap.

Den offentlige eierandeleni norsk næringsliv er noe høyere enn i de fleste andre OECD-land og relativt konsentrert til enkelte selskaper eller næringer. En stor del av statens eierskap er knyttet til utnytting av naturressurser, naturlige monopoler eller distriktspolitiske hensyn. Et innslag av statlig eierskap i bankvesenet ble foranlediget av bankkrisen og ønsket om å hindre sammenbrudd i banksystemet. Det gjenværende statlige eierskapet består nå av en eierandel i Den norske Bank (DnB). I tillegg har staten porteføljeplasseringer gjennom Folketrygdfondet. Staten bidrar også med egenkapitalinvesteringer gjennom SND, SIVA og såkornfondene. Den offentlige eierandelen på Oslo Børs var 36,5 pst. ved utgangen av juli 2001. Med unntak av Statkraft, Statnett, NRK, NSB, Posten og Cermaq, var alle statseide selskap med en bokført egenkapital over 1 mrd. kroner børsnotert. Det arbeides med å børsnotere Cermaq.

En del av formålene ved offentlig eierskap kan i større grad i dag ivaretas ved andre virkemidler som f.eks. lovreguleringer, effektiv beskatning av grunnrente, konsesjoner eller statlig kjøp av tjenester. De siste årene har flere selskaper blitt omdannet til ordinære aksjeselskaper, delprivatisert, børsnotert og i noen tilfeller privatisert fullt ut. Tabell 5.5 gir en oversikt over selskaper som er delprivatisert eller privatisert de siste par årene. Omfanget av selskaper som er delvis eiet av det offentlige, er etter delprivatiseringen av Statoil og Telenor i ferd med å bli langt større enn omfanget av heleide statlige selskaper. Det er derfor behov for at staten som hovedaksjonær følger utviklingen nøye i de selskapene som er blitt delprivatisert.

En undersøkelse gjennomført ved Handelshøyskolen BI og presentert i boka «Rikdommens problemer», finner at personlig eide bedrifter er de mest lønnsomme i Norge. Offentlig eide bedrifter er derimot kjennetegnet ved lav vekst og lønnsomhet. En kan ikke ut fra undersøkelsen entydig slutte at offentlig eide bedrifter har lav lønnsomhet på grunn av eierskapet. I flere tilfeller kan det offentlige ha hatt andre mål enn forretningsmessige ved sitt eierskap. Faktorer som bedriftsstørrelse og næringssammensetning kan også spille en rolle. Undersøkelsen omfatter selskaper som har levert regnskap til Brønnøysund-registeret i 1998-1999. Dette inkluderer bl.a. selskaper som NRK og flere offentlig eide teatre, mens for eksempel statsforetaket Statkraft ikke er omfattet. Oljeselskaper, finansselskaper og enkelte offentlige monopolbedrifter er holdt utenfor analysen. Det betyr at flere store selskaper hvor eierskapet primært er forretningsmessig, ikke inngår i analysen. Undersøkelsen gir likevel grunnlag for en nærmere vurdering av effektiviteten knyttet til offentlig eierskap.

I Langtidsprogrammet 2002-2005 presenterte Regjeringen flere tiltak for å klargjøre og styrke statens rolle som eier i virksomheter som fortsatt skal være i offentlig eie. I St.prp. nr. 1 (2001-2002) (Gul bok) følges dette opp gjennom en nærmere presisering av statlig eierstyring på følgende punkter:

• Hovedlinjer for statens eierstyring ved bruk av avkastningskrav, utbyttepolitikk, verdsetting av ikke-børsnoterte selskaper, evaluering av styrer og sammensetning av styrer.

• Mulighetene for å bidra til større fleksibilitet i eieroppfølgingen av enkelte selskaper ved å utvide regjeringens fullmakter (salg av aksjer mv.).

I selskaper hvor staten ønsker å stå som eneeier eller deleier, er det viktig at eierskapet forvaltes profesjonelt for å sikre avkastning på fellesskapets ressurser. Behovet for å skille statens roller som eier og som tilsyns- og reguleringsmyndighet gjør forvaltningen av statlig eierskap i norsk næringsliv krevende.

5.3.4 Næringslovgivning

Næringslovgivningen påvirker ressursbruken i økonomien gjennom de kravene som lovgivningen pålegger ulike former for næringsvirksomhet. I tillegg krever selve gjennomføringen av reguleringene ressurser både i bedriftene og i offentlig forvaltning. Et dårlig regelverk skaper unødig merarbeid både for dem som reguleres og for myndighetene, og gjør det vanskelig å nå målene som ligger til grunn for reguleringen.

Næringslovutvalget har vært i funksjon siden 1990, og har til nå fremmet mer enn 30 forslag til endringer i lover og andre ordninger som har betydning for næringslivet. Utvalgets mandat er å gjennomgå lovgivning som innvirker på mulighetene for næringsutvikling, og å fremme forslag til forenklinger og andre tiltak som kan stimulere til økt næringsaktivitet. Videre er utvalget bedt om å fremme forslag som kan bidra til å begrense omfanget av uredelig forretningsførsel og økonomisk kriminalitet. Utvalget mener at dagens konsekvensvurderinger av nytt regelverk er av ujevn kvalitet, og i mange tilfeller ikke gode nok. På denne bakgrunn har utvalget i 2001 bl.a. lagt fram forslag til tiltak som kan forbedre konsekvensvurderingene i forhold til virkningene for de næringsdrivende.

Forenkling av regelverk og oppgaveinnkreving er en del av Regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor (Regelforenklingsreformen). Dette arbeidet omfatter fire hoveddeler:

• Rydding i regelverk. Justisdepartementet leder et arbeid for å gjennomgå det samlede forskriftsverket for å få et mer oversiktlig og brukervennlig regelverk. Dette arbeidet skal avsluttes ved årsskiftet 2001/2002.

• Beslutningsgrunnlaget for å vedta nye eller endrede regler skal bli bedre. Blant annet har det vært gjennomført forsøk med bruk av bedriftstestpanel.

• Skjema og innrapporteringskravskal forenkles og reduseres. Generelt er det ønskelig med størst mulig gjenbruk av data og mulighet for elektronisk innrapportering. Dessuten er det nødvendig å vurdere om det faktisk er et begrunnet behov for ulike opplysninger.

• Fullstendig lovgjennomgangpå viktige områder, bl.a. regelverket for offentlige innkjøp og byggesaksreglene i plan- og bygningsloven. Et enklere regelverk er en av oppgavene også for utvalget som skal gjennomgå arbeidsmiljøområdet, jf. omtale i avsnitt 3.6.

Oppgaveregisteret er sentralt i arbeidet med å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger. Hovedoppgaven er å holde løpende oversikt over næringslivets oppgaveplikter til det offentlige, og finne muligheter for samordning og forenkling. I første omgang er registeret begrenset til næringslivets oppgaveplikter overfor statlige myndigheter, og omfatter i dag ikke oppgaveplikter pålagt av fylkeskommunale og kommunale myndigheter.

Elektronisk innrapporterting og behandling av data kan gi grunnlag for økt gjenbruk, og dermed kan samordningseffekten mellom offentlige etater bli bedre. Brønnøysund-registrene er nå inne i sluttfasen i arbeidet med et regnskapsdatabaseprosjekt. Skatteetaten arbeider med et system for elektronisk overlevering av likningsopplysninger og et elektronisk likningsbehandlingssystem (SLN-prosjektet). Det arbeides også i andre sammenhenger med elektronisk innsending, bruk av dialogskjema, bruk av rapporter som genereres automatisk mv.

Belastningsstatistikk ved statlige oppgaveplikter utarbeides av Oppgaveregisteret. Statistikken viser både antall skjema og tidsbruken hos de næringsdrivende. Antallet årsverk er anslått på grunnlag av etatenes vurdering av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av skjemaene. Disse anslagene kan avvike fra den faktiske tidsbruken i bedriftene, og bør derfor kun brukes som en indikasjon på hvordan det totale belastningsnivået endres over tid. Størrelsesorden av endringene må ses i forhold til 665 statlige skjemavarianter pr. 30. juni 2001, som til sammen medførte en anslått belastning for næringslivet på om lag 7 400 årsverk.

Tabell 5.6 viser antall nye oppgaveplikter som er innført fra 1998 til første halvår 2001. Det er også vist antall samordnings- og forenklingstiltak som er iverksatt (enklere skjemaer, redusert innsamlingshyppighet og mer samarbeid mellom etatene). Hvordan dette har endret belastningen for næringslivet er indikert i tabell 5.7, som viser anslag over antall årsverk. Utviklingen i belastningsnivået har vist en positiv trend. Dette skyldes at etatenes samordnings- og forenklingstiltak har gitt en stadig større belastningsreduksjon, mens det er registrert færre nye skjemaer.

Offentlige innkjøp er av stor betydning både for kostnadseffektiv drift i forvaltningen og for verdiskapingen i næringslivet. Ny lov og forskrift om offentlige anskaffelser er innført fra 1. juli 2001. De viktigste endringene er at det nå blir innført et felles regelverk for statlige, kommunale og fylkeskommunale innkjøp uavhengig av innkjøpenes verdi. For næringslivet vil dette bety forutsigbare og like konkurransevilkår ved alle leveranser til det offentlige. Målet ved å innføre ett felles regelverk er blant annet å hjelpe den enkelte oppdragsgiver i arbeidet med å oppnå best mulige anskaffelser, og legge forholdene til rette slik at det offentlige blir en mer profesjonell kunde.

Regjeringen har også til hensikt å oppnevne et lovutvalg med sikte på fullstendig gjennomgang av byggesaksreglene i plan- og bygningsloven. Utvalget ventes å være i funksjon fra tidlig i 2002 til 2005. Det vil i tillegg bli sendt på høring et utkast til lovendringer i løpet av høsten 2001 for raskt å kunne iverksette en del effektiviseringstiltak i den kommunale byggesaksbehandlingen, bl.a. utvidet bruk av tidsfrister. Kommunal- og regionaldepartementet har også satt i gang et utredningsprosjekt for å kartlegge, analysere og beskrive dagens søknads- og meldingssystem. Konklusjonene fra prosjektet blir lagt fram for lovutvalget som grunnlag for eventuelle nye regler.

Regelverket for helse, miljø og sikkerhet (HMS) forvaltes av flere departementer. Gjennom 1990-årene har myndighetene på HMS-området samarbeidet for å forenkle regelverket og samordne tilsynspraksis og styring. Med HMS-myndighetene menes i hovedsak forvalterne av forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften), dvs. Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Miljøverndepartementet, Barne- og familiedepartementet og Justisdepartementet, samt disse departementenes underliggende tilsynsetater på HMS-området (Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Produkt- og elektrisitetstilsynet og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon). Samarbeidet har ført til en rekke tiltak som har bidratt til at kvaliteten på tilsynet har blitt bedre, tilsynet er mer effektivt og forutsigbarheten er større.

Regjeringen har vedtatt en handlingsplan for det videre arbeidet med å samordne regelverk og tilsynsaktiviteter. Handlingsplanen omfatter bl.a. følgende:

• Videre regelforenkling både innenfor de enkelte etatsområdene og på tvers av sektorområdene.

• Utvidelse av samarbeidet til andre relevante etater, i første omgang Statens næringsmiddeltilsyn og Statens helsetilsyn.

• I forlengelsen av en felles tilsynsdatabase skal det vurderes et mer omfattende felles informasjonssystem.

• Forbedre den bransjerettede informasjonen om HMS-regelverket. Et felles nettsted ble operativt 17. september 2001.

5.3.5 Kraftmarkedet

Det har skjedd omfattende endringer i kraftmarkedet i 1990-årene. Med grunnlag i energiloven av 1990, ble kraftforsyningen endret fra en organisering som fokuserte på lokal/regional kraftoppdekning, til en markedsorganisering, der prisene balanserer produksjon og forbruk. Det vokste fram en markedsbasert nordisk kraftomsetning. Videre ble det gitt konsesjon til flere kabler for kraftutveksling til kontinentet. Krafthandelen i Norden og Nord-Europa vil i økende grad ha betydning for utviklingen i det norske energimarkedet. De siste årene har det vært en utvikling i retning av økt samarbeid og fusjoner mellom energiverkene, samt oppkjøp av distribusjonsselskaper og kundeporteføljer i kraftomsetningen.

Statkraft SF er det klart største produksjonsselskapet i Norge. Inklusiv indirekte eierandeler har Statkraft en markedsandel på 35 - 40 pst. av den norske årsproduksjonen, og 12 - 14 pst. av årsproduksjonen i Norden. Våren 2001 vedtok Stortinget å tilføre selskapet 6 mrd. kroner i ny innskuddskapital og gav Olje- og energidepartementet fullmakt til å utvide Statkrafts låne- og garantiramme med inntil 10 mrd. kroner, jf. Innst. S. nr. 200 (2000-2001). Kapitalutvidelsen gir selskapet mulighet til økt verdiskaping gjennom ekspansjon og aktiv deltakelse i den omstruktureringen som skjer i de europeiske kraftmarkedene.

I den europeiske kraftsektoren skjer det i økende grad eierskifter og omstruktureringer. Konsesjonsreglene for vannkraftsektoren har statlig forkjøpsrett og hjemfall som viktige elementer. EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har stilt spørsmål ved deler av det norske konsesjonssystemet i forhold til EØS-avtalen, spesielt i lys av bestemmelsene om fri bevegelse av kapital og fri etablering innenfor EØS-området. Norske myndigheter har nå under vurdering konsesjonsreglenes forhold til EØS-avtalen.

Energiloven gir også det juridiske grunnlaget for regulering av nettvirksomheten (monopolkontrollen). Monopolkontrollen er etablert som virkemiddel for å sikre brukernes rettigheter samt sikre en effektiv utvikling og drift av overføringsnettet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) står for kontroll av nettvirksomheten. En ny reguleringsperiode trer i kraft 1. januar 2002 og vil ha fem års varighet. I hovedsak legges det opp til å videreføre gjeldende reguleringer. Det er imidlertid flere spørsmål knyttet til nettreguleringen i årene framover som det er behov for å vurdere nærmere, blant annet konkurranseforholdene mellom ulik infrastruktur for energi.

Kraftprisen avhenger av flere forhold - nedbør og magasinfyllingen, utviklingen i forbruk og produksjon, kraftutvekslingen med utlandet, og konkurransen i produksjons- og omsetningsleddene. I 2000 var det stort tilsig, stor kraftproduksjon, lave kraftpriser og netto krafteksport. I første halvår 2001 lå tilsiget under det normale. Det førte sammen med fortsatt vekst i forbruket til økte kraftpriser og netto kraftimport. Utover våren og sommeren stabiliserte prisen seg i spotmarkedet og gikk etter hvert en del ned. Magasinfyllingen er nå bedre, men fortsatt noe under en normalsituasjon. Endringer i spotprisen for elektrisk kraft slår over tid også ut i prisendringer for forbrukerne.

Mulighetene til å skifte kraftleverandør er blitt stadig bedre for sluttbrukerne. Fra og med 1998 kan alle sluttbrukere kostnadsfritt skifte leverandør hver uke. Det er rundt 25 kraftleverandører som tilbyr kraft til kunder i hele landet. I annet kvartal 2001 var det om lag 14 pst. av husholdningskundene og 21 pst. av næringskundene som hadde en annen kraftleverandør enn den dominerende i sitt nettområde. Fortsatt har den største kraftleverandøren i hvert nettområde normalt en stor markedsandel.

Spredningen i kraftprisene har holdt seg på et lavt nivå de siste årene. Et mål på spredning er standardavvik. Standardavviket for alle typer husholdningskontrakter, som i 1993 var 3,35 øre/kWh, var i 1999 redusert til 2,15 øre/kWh. For husholdningskunder med en variabel kontraktspris (det mest vanlige) var standardavviket 1,6 øre/kWh i annet kvartal 2001. En lav prisspredning kan indikere at konkurransen i markedet fungerer selv om det er en relativt liten andel av husholdningskundene som skifter leverandør.

Forvaltningen av tilskudd til energieffektivisering, nye fornybare energikilder og direkte bruk av naturgass, vil bli skilt ut fra NVE og lagt til et nytt statsforetak, Enova SF, som ble formelt stiftet 22. juni 2001. Foretaket skal være fullt operativt fra 1. januar 2002. Formålet med etableringen er å styrke arbeidet med en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon. Virksomheten skal finansieres av et statlig energifond.

5.3.6 Telemarkedet

Telekommunikasjon er en næring hvor det produseres tjenester med utgangspunkt i ett eller flere nettverk. Den teknologiske utviklingen på området har gitt mulighet for et bredt utvalg av nye tjenester. Samtidig har utviklingen ført til at de store, faste kostnadene i næringen er redusert. Dette har gitt grunnlag for å innføre markedsbasert konkurranse i telesektoren. Norge har i hovedsak fulgt den tidsplanen for dereguleringen som følger av EØS-avtalen. Fra 1. januar 1998 ble resterende eneretter, på generell teleinfrastruktur og taletelefoni i det faste nettet, avviklet. Telenor AS har i de fleste delmarkedene for telekommunikasjon så langt beholdt en sterk markedsstilling. Bortsett fra i markedet for GSM-mobiltelefoni har konkurrentene bare tatt mindre markedsandeler i markedene for privatkunder, mens konkurransen er noe sterkere i markedene for bedriftskunder. I sluttbrukermarkedet for fasttelefoni er Telenors markedsandel redusert fra i underkant av 90 prosent i 1999 til vel 80 pst. i 2000. Telenor har imidlertid netto samtrafikkinntekter fra konkurrentene.

Tilgang til aksessnett (abonnentnett) er et sentralt spørsmål i den videre reguleringen av sektoren. Med unntak av et lite antall borettslag og bedrifter med stort ringevolum vil det ikke være lønnsomt å bygge ut parallelle, faste aksessnett. Konkurransen i dette markedet avhenger derfor av at andre selskaper kan få tilgang til eksisterende aksessnett på ikke-diskriminerende vilkår og til kostnadsbaserte priser. For aktører med sterk markedsstilling i det faste nettet, ble det 7. februar 2001 forskriftsfestet en plikt til å tilby andre aktører å leie de faste aksesslinjene fra abonnentsiden av endesentralen og fram til abonnenten (gjerne omtalt som LLUB - «local loop unbundling»).

Stortinget har vedtatt at det skal innføres et nytt tredje generasjons system (3G) for mobilkommunikasjon. 1. desember 2000 ble det tildelt fire landsdekkende konsesjoner for etablering og drift av 3G-mobilkommunikasjon i Norge til Broadband Mobile ASA, NetCom GSM as, Tele2 Norge AS og Telenor ASA. Med bakgrunn i behandlingen i Stortinget, ble konsesjonene tildelt ved anbudskonkurranse, og i utvelgelsen ble det lagt særlig vekt på tilbud om geografisk dekning og utbyggingshastighet. I tillegg til administrasjonsgebyrene til Post- og teletilsynet, ble konsesjonærene pålagt å betale en engangsavgift til staten i forbindelse med tildelingen, samt årlige avgifter for disponeringen av frekvensene. Broadband Mobile ble slått konkurs i august 2001, og selskapets konsesjon er trukket tilbake. Samferdselsdepartementet vil i samarbeid med Post- og teletilsynet forberede ny tildeling av den ledige konsesjonen.

Stortinget vedtok 7. juni 2001 endringer i gjeldende telelov, som gir ny forskriftshjemmel for telemyndighetene til å kunne vedta nærmere bestemmelser om tildeling av tillatelser etter teleloven, herunder regler som kan avvike fra de alminnelige saksbehandlingsreglene etter forvaltningsretten, jf. Innst. O. nr. 121 (2000-2001). Ledige frekvensressurser knyttet til annen generasjons systemer for mobilkommunikasjon (2G) vil bli tildelt ved auksjon. Aktørene har gjennom en høringsrunde hatt anledning til å kommentere planleggingen av de ledige frekvensene i 900 og 1800 MHz båndene.

Markeds- og teknologiutviklingen gir føringer for reguleringen av telesektoren. Det er bakgrunnen for at EU arbeider med å etablere et nytt regulatorisk rammeverk for elektronisk kommunikasjon. Markedsutviklingen på teleområdet har gitt grunnlag for å vurdere behovet for fortsatt sektorspesifikk regulering. Etter hvert som det oppnås tilfredsstillende konkurranse i stadig flere deler av markedet, vil det være naturlig med en gradvis overgang til generell konkurranseregulering av telesektoren. Videre har teknologiutviklingen gitt grunnlag for å se nærmere på mulighetene for en mer horisontal regulering av all kommunikasjonsinfrastruktur på tvers av tidligere skillelinjer. Europakommisjonen la fram en pakke med direktiv- og forordningsforslag i juli 2000, og det legges opp til å iverksette det nye regulatoriske rammeverket i 2002-2003. De norske telemyndighetene følger prosessen i EU og er i ferd med å gjennomgå gjeldende norsk teleregulering.

Bruken av internett er tiltakende, og tjenestene i nettet skaper økt behov for nett med stor overføringskapasitet. Dette vil trolig utløse en overgang fra dagens smalbåndskommunikasjon til digital bredbåndskommunikasjon. Fortsatt eksisterer det i begrenset grad et massemarked for bredbåndskommunikasjon, og tjenesteutviklingen er i en tidlig fase. Regjeringen la i oktober 2000 fram en handlingsplan for norsk bredbåndsutvikling. Målet for handlingsplanen er en raskere og bredere geografisk utbygging av bredbåndsnett i regi av markedsaktørene. Regjeringen ser det verken som riktig eller nødvendig at det offentlige selv bygger ut eller eier infrastrukturen. I statsbudsjettet for 2002 er det lagt fram særskilte tiltak for bredbåndsanvendelse i skolen og i helsesektoren og for å stimulere til anvendelse av bredbånd i kommuner og bedrifter.

5.3.7 Luftfart

Det norske luftfartsmarkedet har de seneste årene utviklet seg fra et marked basert på eneretter til et regulert konkurransemarked, men med til dels dominerende aktører. Allerede i 1993 ble det gitt fri adgang for flyselskaper hjemmehørende i daværende EF-land, Norge og Sverige til å trafikkere ruter mellom landene, og en tilsvarende bestemmelse ble tatt inn i EØS-avtalen. Fra 1997 har selskaper fra EØS-området dessuten hatt adgang til å trafikkere innenriksruter i andre EØS-land. Inntil åpningen av Oslo lufthavn, Gardermoen, høsten 1998, var imidlertid tilgangen på landings- og avgangstider ved Norges hovedflyplass sterkt begrensende for etableringen av konkurrerende rutetilbud.

SAS og Braathens er de eneste flyselskapene som har et rutenett av stort omfang på de innenriksrutene som trafikkeres av konkurrerende selskaper. Widerøe har sin hovedvirksomhet på regionale ruter med enerett etter anbud. I tillegg er det noen små flyselskaper som trafikkerer spesielle ruter med liten trafikk. Braathens og SAS ble etter åpningen av hovedflyplassen på Gardermoen utsatt for økt konkurranse i innenriksmarkedet fra det nyetablerte selskapet Color Air. Dette gav en betydelig økning i flytilbudet til og fra Oslo, og en intensivering av rabattkonkurransen. Dessuten var det en betydelig trafikkøkning til og fra Sandefjord lufthavn, Torp, noe som trolig har sammenheng med lokaliseringen av hovedflyplassen nord for Oslo. Om lag samtidig med tilbudsøkningen, inntraff en utflating i etterspørselen etter flyreiser, og spesielt forretningsmarkedet falt med 10-15 pst. Det ble dermed en sterk overkapasitet. De økonomiske resultatene for flyselskapene i Norge har fra 1999 vært svake.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Color Air gikk ut av markedet 27. november 1999. Siden har Braathens og SAS redusert flyvingene om lag tilbake til 1998-nivået for ruter til og fra Oslo, samt økt billettprisene. Figur 5.3 viser at prisen for flyreiser har økt kraftigere enn den generelle prisveksten, og langt mer enn det som kan forklares med økte drivstoffpriser og flyavgifter. Med bare to konkurrerende selskaper er konsentrasjonen stor i innenriks luftfart, og den strategiske avhengigheten mellom selskapene er derfor sterk. Flyselskapenes lojalitetsprogrammer (bonussystemer), storkundeavtaler og reisebyråavtaler påvirker mulighetene for å etablere nye selskaper. Så langt er det ingen utenlandske selskaper som har funnet det interessant å ta opp konkurransen i det kommersielle stamrutenettet. Likevel ventes lønnsomheten i norsk innenriks luftfart å bli relativt svak også i 2001.

Flyselskapenes gruppefritak fra EØS-avtalens konkurranseregler for flyvinger innenfor EØS er forlenget til 30. juni 2002 når det gjelder prissamarbeid. I praksis medfører unntaket at flyselskapene kan konsultere hverandre om prisøkninger på fullpris- og rabattbilletter på innenriksruter og fullprisbilletter på utenriksruter i EØS. Gruppeunntaket kan derfor isolert sett bidra til å svekke konkurransen også på innenriksrutene. Europakommisjonen vurderer for tiden mulige endringer i ordningen med gruppefritak for flyselskaper.

SAS inngikk 21. mai 2001 en avtale med de største eierne i Braathens om kjøp av selskapet. Konkurransetilsynet har imidlertid varslet at det vurderer inngrep overfor kjøpet. Saken er fortsatt under behandling.

På ulønnsomme flyruter som vurderes som nødvendige å opprettholde av distriktspolitiske hensyn, kan staten gripe inn med såkalt forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT). Dette skal være basert på vurderinger av blant annet transportstandard og tilbudet andre transportformer kan gi. Dersom ingen flyselskaper er villige til å betjene en rute på forretningsmessig basis i samsvar med kravene til flyrutebetjeningen (FOT-krav), gjennomføres anbud etter prosedyrer fastsatt i Rådsforordning (EØF) nr. 2408/92. Anbud skal utlyses i hele EØS, og alle selskaper med gyldig lisens kan legge inn anbud. Vinneren av anbudskonkurransen tildeles enerett på FOT-ruten i anbudsperioden, som etter forordningens bestemmelser er begrenset oppad til tre år. Ifølge regelverket er det bare etter slik anbudskonkurranse at eksklusive trafikkrettigheter og tilskudd kan tildeles til flyrutedrift innen EØS. I Norge er enerett etter anbud gitt til i alt 6 selskaper, for ruter til i alt 28 regionale lufthavner og 1 helikopterplass.

Regelverket medfører at det hvert tredje år vurderes hvilke ruter som skal omfattes av FOT. Flyselskapene får da mulighet til å fly tidligere FOT-ruter på kommersielle vilkår, slik Widerøe startet med fra april 2000 for tre tidligere FOT-ruter. I slike tilfeller bortfaller eneretten, og det gjelder fri markedsadgang.

Begrensningen i maksimal kontraktsperiode antas å kunne redusere konkurransen om anbudene fordi etableringskostnadene for kortbanedriften i Norge ofte er svært høye i forhold til en driftsperiode på tre år. Samferdselsdepartementet gjennomførte i 2000 en omfattende evaluering av anbudsregelverk og -prosess, og behovet for regelverksendringer følges opp i forhold til Europakommisjonen.

5.3.8 Jernbane

Norge er blant de landene i Europa som organisatorisk og lovmessig har kommet lengst med å legge forholdene til rette for å åpne for konkurranse på jernbanenettet. Ved oppsplittingen av forvaltningsbedriften NSB i 1996, ble infrastrukturdelen skilt ut i et eget forvaltningsorgan under navnet Jernbaneverket. Trafikkdelen i NSB ble omdannet til særlovselskapet NSB BA. Samtidig ble Statens jernbanetilsyn opprettet for å ivareta sikkerheten i jernbanetrafikken. På tross av utskillelsen av infrastrukturdelen, er NSB fremdeles stort sett alene om å trafikkere det norske jernbanenettet.

I Nasjonal transportplan 2002-2011, jf. St.meld. nr. 46 (1999-2000), la Regjeringen opp til gradvis å tilrettelegge for økt konkurranse på det norske jernbanenettet. Dette kan styrke jernbanen som transportmiddel gjennom økt effektivitet, og bedre utnyttelsen av ledig kapasitet på dagens jernbanenett. Tilrettelegging for flere aktører vil bl.a. bli vurdert ut fra hensynet til tilgjengelig sporkapasitet og til trafikksikkerheten. Det legges i første fase vekt på ytterligere å åpne for konkurranse innen godstransporten.

Norge er gjennom EØS-avtalen underlagt EUs rådsdirektiv om utvikling av jernbanesektoren. I EUs såkalte infrastrukturpakke, som er vedtatt i EU og implementert i EØS-avtalen, legges det opp til ytterligere å åpne for konkurranse i den internasjonale godstransporten på sentrale jernbanestrekninger fra 2003. I Norge er grensekryssende jernbanestrekninger allerede åpnet for internasjonal godstransport gjennom et frivillig europeisk samarbeid. De fleste jernbanelinjer av betydning er omfattet av denne åpningen for internasjonal godstransport.

Kostnadseffektivitet i jernbanesektoren kan også påvirkes med andre virkemidler enn å tillate økt konkurranse på jernbanenettet. En mulighet er å tillate økt konkurranse fra ekspressbussene. I St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, tok Regjeringen til orde for en begrenset oppmyking av løyvepolitikken for ekspressbusser. Oppmykingen skulle bare finne sted i forhold til jernbanen og bare i det sentrale Østlandsområdet. Flertallet i samferdselskomiteen sluttet seg til denne liberaliseringen, jf. Innst. S. nr. 119 (2000-2001).

Jernbaneverket legger opp til en strategi hvor selskapet i større grad baserer investeringer og tyngre vedlikehold på anbudskonkurranser, for på denne måten å bidra til å bygge opp et leverandørmarked for jernbanetekniske tjenester innenfor vedlikehold og investeringer i infrastruktur. En slik utvikling vil legge til rette for en mer effektiv bruk av ressurser rettet mot jernbanesektoren.

5.3.9 Post

I 1996 ble forvaltningsbedriften Postverket omdannet til Posten Norge BA (Posten), som er et selskap organisert etter egen lov. I 1997 ble Post- og teletilsynet opprettet som en reguleringsmyndighet med ansvar for post- og telesektoren. Post- og teletilsynet er underlagt Samferdselsdepartementet, som også eier Posten.

Postens enerett til å tilby såkalte reserverte posttjenester ble opprettholdt tilnærmet uendret fram til 1999. Da ble formidling av bøker, kataloger, aviser og blad som tidligere var omfattet av eneretten, tatt ut av enerettsområdet i tråd med EUs postdirektiv. Konsekvensene antas å være relativt små. I dag omfatter Postens enerettsområde håndtering av lukket og adressert brevpost inntil 350 gram med enkelte begrensninger for brev med høy pris. Med Postens enerett følger også en rekke plikter, blant annet plikt til å tilby basistjenester i hele landet. Videre godkjenner Samferdselsdepartementet takster for A-post innenlands innenfor enerettsområdet, mens styret for Posten fastsetter alle andre takster. Merkostnader ved å opprettholde et tilbud av posttjenester utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt, forutsettes dekket av overskudd fra Postens enerettstjenester, sammen med statlige bevilgninger til kjøp av posttjenester.

Utenfor det reserverte området er Posten i prinsippet utsatt for konkurranse fra både norske og utenlandske aktører. EUs postdirektiv er også ment å begrense de nasjonale postverkenes muligheter for dekke inn eventuelle underskudd i det konkurranseutsatte området gjennom overføring av midler fra enerettsområdet. For å unngå uønsket kryssubsidiering har det vært stilt krav til Posten om separate regnskaper for enerettstjenester og konkurranseutsatte tjenester.

EU-kommisjonen har i mai 2000 kommet med forslag om nytt postdirektiv som vil være et endringsdirektiv til postdirektivet. Forslaget følger opp postdirektivets prinsipp om en gradvis og kontrollert liberalisering av postmarkedet i Europa. Det er blant annet foreslått at enerettsområdet reduseres til en vektgrense på inntil 50 gram og en prisgrense på inntil 2,5 ganger grunntaksten, at utgående grensekryssende post blir åpnet for konkurranse fullt ut, og at det fastsettes en nærmere tidsplan for å oppnå et indre marked for posttjenester. Det er i dag fortsatt usikkert når endringsdirektivet vil bli vedtatt. Det er sannsynlig at endringsdirektivet vil bli innlemmet i EØS-avtalen da postdirektivet er en del av avtalen. Endringsdirektivet vil dermed eventuelt måtte implementeres i norsk rett.

5.3.10 Drosjer

Drosjenæringen har tradisjonelt vært strengt regulert. Fylkeskommunene regulerer etablering i markedet gjennom å tildele løyver. Videre har Konkurransetilsynet regulert prisene i markedet gjennom å fastsette maksimale drosjetakster. Løyveordningen er regulert i samferdselsloven, mens maksimale takster fastsettes med hjemmel i en forskrift til konkurranseloven. Takstreguleringens primære formål har vært å hindre at drosjenæringen utnytter begrensningene i antall drosjeløyver til å sette for høye priser.

Fra 1. mai 2000 opphørte Konkurransetilsynets regulering av takstene for drosjer i områder med to eller flere drosjesentraler, og hvor forholdene ellers ligger til rette for tilstrekkelig konkurranse. Tilsynet opphevet reguleringen av drosjetakstene i Oslo og Akershus, samt Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Drammen med enkelte nabokommuner. I disse områdene er takstnivå og takststruktur siden blitt fastsatt av aktørene i drosjemarkedet.

Konkurransetilsynet har evaluert erfaringene med å oppheve takstreguleringen i de ovennevnte områdene. Ifølge tilsynet har dereguleringen ført til at forholdet mellom tilbudet av drosjetjenester og etterspørselen er bedre enn tidligere. Siden maksimalprisforskriften ble opphevet har takstene i de deregulerte områdene som ventet økt, i gjennomsnitt med 17 pst. Økningene har stort sett vært små på dagtid, mens de har vært større på kveldstid, og spesielt i helgene. For å tilfredsstille kravet til prisopplysning har de fleste sentralene valgt å utarbeide prisoversikter. Flere sentraler har dessuten forenklet takstsystemet og introdusert nye tjenestetilbud. Rekrutteringen til yrket har tatt seg opp etter at sentralene fikk anledning til å fastsette prisene selv. Det er bedre sjåførtilgang på ubekvemme tider, og dermed et bedret drosjetilbud. Drosjekøene har blitt noe mindre i de fleste områdene. Ettersom næringen i flere tiår har vært regulert, og aktørene ikke er vant til å konkurrere, må det forventes at konkurransetrykket vil forsterkes over tid.

Konkurransetilsynet fastsetter fortsatt maksimalpriser for de øvrige sentralene i landet. Løyvebestemmelsene i samferdselsloven er uendret. Tilbudet av drosjetjenester er derfor fortsatt delvis bestemt av hvordan fylkeskommunene praktiserer løyveordningen.

5.3.11 Legemidler

Legemidler er en viktig innsatsfaktor i helsevesenet. Målt i utsalgspris fra apotek ble det i 2000 omsatt legemidler for om lag 11,4 mrd. kroner i Norge. I faste priser har omsetningen av legemidler økt med om lag 120 pst. i perioden 1990-2000. Økningen i omsetningstallene for legemidler er et resultat både av overgang til nyere medisiner og av en ren volumøkning. Prisene på etablerte legemidler har vist tilnærmet ingen økning i perioden sett under ett. Prisene på reseptbelagte legemidler til apotek har hatt en svak nedgang hvert år i perioden 1993-1999, mens prisene på reseptfrie legemidler har økt noe. Prisundersøkelser tyder på at prisforskjellene på legemidler i Europa ble mindre på 1990-tallet. En årsak til dette kan være innføringen av det indre marked og utbredelsen av parallellimport.

Det norske markedet for legemidler er fortsatt preget av omfattende reguleringer. Blant de viktigste reguleringene er krav til sortiment og distribusjon for legemiddelgrossistene, regulering av apotekenes innkjøps- og utsalgspriser på reseptpliktige legemidler og apotekens tilnærmede enerett til salg også av reseptfrie legemidler.

Norge har i dag en lavere apotekdekning i forhold til innbyggertallet enn mange andre europeiske land. En ny apoteklov trådte i kraft 1. mars 2001. Den nye apotekloven åpner for friere etableringsadgang. Etablering av apotek har tradisjonelt skjedd etter behovsvurdering av Statens helsetilsyn. Dersom Helsetilsynet fant at behovet var til stede, ble det lyst ut en apotekkonsesjon som gav rett og plikt til å drive apotek. Konsesjon ble kun gitt til farmasøyter. Dersom flere kvalifiserte søkere meldte sin interesse, ble konsesjon tildelt etter en vurdering av søkernes egnethet. I den nye apotekloven skilles det mellom konsesjon til eierskap og konsesjon til drift av apotek. Eierskapskonsesjon kan gis så vel selskaper som enkeltpersoner, men ikke til dem som foreskriver eller produserer legemidler. Samme person eller selskap kan eie flere apotek, slik at det åpnes for kjededrift. Legemiddelgrossister kan også eie apotek. Dette åpner for vertikal integrasjon mellom grossist og detaljist. Driftskonsesjon for apotek kan fortsatt bare gis til farmasøyter. Tildeling av konsesjon skjer etter objektive kriterier. Opprettelse av et apotek krever at eier har eierkonsesjon og har ansatt en farmasøyt med driftskonsesjon. Dette sikrer at den faglige standarden opprettholdes, samtidig som det er åpnet for økt konkurranse mellom apotekene.

Den lettere etableringsadgangen støtter opp om konkurransen og kan bidra til å holde kostnader og overskudd på et akseptabelt nivå. Opphevingen av behovsprøvingen åpner for at lokalisering av eksisterende og nye apotek i sterkere grad skjer utfra kundenes preferanser. Samlet kan dette gi et høyere servicenivå, bedre tilgang og lavere priser på legemidler og handelsvarer.

Etter den nye apotekloven vil apotekene fortsatt ha enerett til å selge reseptfrie legemidler. Når den nye loven har fått virket en tid, skal det vurderes om enkelte reseptfrie legemidler kan selges også utenom apotek.

Det er viktig å sikre konkurranse i legemiddelleveringen når patenttiden på et legemiddel løper ut. Med den nye apotekloven skal apoteket informere kunden om det billigste kopipreparatet, og kan bytte ut det rekvirerte legemidlet med et likeverdig legemiddel hvis det ikke er i strid med legens eller kundens uttrykkelige ønske.

Praksis for fastsettelse av maksimalpriser for reseptpliktige legemidler ble endret med virkning fra 1. juli 2000. Behovet for maksimalprisregulering må ses i sammenheng med at brukeren ofte må stole på vurderinger gjort av spesialister og i mange tilfeller selv betaler kun en del av kostnadene ved bruk. I 1999 ble mer enn 60 pst. av de totale utgiftene til legemidler refundert fra folketrygden eller finansiert av helseinstitusjoner.

Etter den nye forskriften fastsettes maksimalprisene i hovedsak med henblikk på salgsprisene i land innenfor EØS-området, men med unntak av søreuropeiske land. Som hovedregel settes prisen lik gjennomsnittet i de tre billigste av sammenlikningslandene. Den endrede prisfastsettelsen har trolig bidratt til en prisnedgang på legemidler.

5.3.12 Fiske og havbruk

Et særtrekk ved fiskerinæringen er det omfattende regelverket som er knyttet til utøvelse av næringsvirksomheten. Fiskebestander er en fornybar ressurs hvor ressursuttaket i framtiden er betinget av hvor hardt bestanden utnyttes i dag. Reguleringene bidrar til å opprettholde bærekraftige bestander og til en bedre kapasitetstilpasning av flåten, og dermed til økt verdiskaping i næringen. Utformingen av enkelte reguleringer kan likevel føre til at verdiskapingen i det tradisjonelle fisket er lavere enn den ellers kunne ha vært. Havbruksnæringen er også regulert når det gjelder etablering, eierforhold og oppdrettsanlegg, men ikke når det gjelder førstehåndsomsetningen av fisk.

Etablering og eierforhold i fiskerinæringen er regulert gjennom deltakerloven. Formålet har vært både å begrense deltakelsen i fisket av ressurshensyn og å sikre at fiskeflåten skal være eid av aktive fiskere. Regjeringen oppnevnte 8. juni 2001 et utvalg som skal gjennomgå problemstillinger i forbindelse med eierskap til fiskefartøy. Utvalget skal komme med forslag til eventuelle endringer innenfor dagens lovverk der dette anses påkrevd for å få til tidsmessige regler for eierskap. Som en del av dette arbeidet, skal utvalget vurdere spørsmål om blant annet aktive fiskeres eierandel i flåten og hjemmel til å dispensere fra aktivitetskravet.

Kapasiteten i fiskeflåten reguleres gjennom innsatsreguleringer i form av konsesjonsordninger (ervervstillatelse etter deltakerloven og bestemmelser for utskifting av fartøy) og adgangsbegrensninger (årlige deltakerreguleringer). I tillegg kan det gis tilskudd til fornyelse og kapasitetstilpasning. Aktivitetskravet i deltakerloven ble skjerpet ved endringer i 1999. Derimot har endringene av utskiftingsbestemmelsene gått i retning av noe større fleksibilitet med hensyn til fartøysutformingen.

Uttaket av de aller fleste fiskeslag er begrenset gjennom kvotereguleringer. For deler av flåten er det innført enhetskvoteordninger. Enhetskvoter innebærer at fiskekvoter fra flere fartøy i en tidsavgrenset periode kan samles på ett fartøy, mot at andre fartøy blir tatt ut av fisket. Det medfører et styrket driftsgrunnlag for det fartøyet som får overført kvote. Tidligere omfattet enhetskvoteordninger torsketrål, ringnot og grønlandsreketrål. Fra juli 2000 er det innført enhetskvoteordning også for konvensjonelle fartøy over 28 meter og fra februar 2001 for seitrål. Samlet førstehåndsverdi fra den delen av flåten som kunne benyttet seg av enhetskvoteordning, utgjorde vel 50 pst. av total førstehåndsverdi for hele flåten i 2000 (vel 60 pst. av samlet fangst for den helårsdrevne flåten). Om lag 10 pst. av fartøyene i de gruppene som tidligere har vært omfattet av enhetskvoteordninger, er trukket ut av fiske. Fiskeridepartementet vurderer å utvide ordningene gjennom rederikvoteordninger. Det er også satt i gang arbeid med å innføre strukturtiltak for nordsjøtrålere og spesielle kvoteordninger for konvensjonelle fartøy under 28 meter.

Bestemmelsene om utøvelsen av fiske er regulert gjennom saltvannsfiskeloven av 1983 (mens deltakerloven regulerer retten til å delta i fiske). Dette er en utstrakt fullmaktslov som har gitt grunnlag for et omfattende forskriftsverk, bl.a. forannevnte kvotereguleringer. Fiskeridepartementet arbeider med sikte på å legge fram forslag om ny havlov i 2004, som vil erstatte saltvannsfiskeloven. Viktige hensyn vil blant annet være forenklinger og modernisering av lovverket, og et regelverk som i større grad legger til rette for å øke verdiskapingen i næringen.

Havbruksnæringen har vist kraftig vekst over flere år, hovedsakelig fra oppdrett av laks og ørret. For matfiskoppdrett av laks og ørret har det ikke vært tildelt ordinære konsesjoner siden 1985. Gjennom eierskifter har det imidlertid skjedd betydelige strukturelle endringer i næringen. Prisene som er oppnådd de siste årene, viser at konsesjonene representerer betydelige verdier utover det som er investert i anlegg og utstyr. Fiskeridepartementet vil i 2001 utlyse 40 nye konsesjoner og ser for seg jevnlige utlysninger i årene framover, jf. Ot.prp. nr. 65 (2000-2001). Stortinget vedtok 7. juni 2001 endringer i oppdrettsloven som gir hjemmel for å kreve vederlag ved tildeling av konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret, jf. Innst. O. nr. 123 (2000-2001). Et flertall i næringskomiteen mente at vederlaget pr. konsesjon skal settes til 5 mill. kroner, og at ulike objektive kriterier resulterer i fradrag på denne summen.

Eierinteressene i lakse- og ørretoppdrett har blitt mer konsentrerte de siste årene. Fiskeridepartementet har gjennom forskrift av 16. februar 2001 om kontroll med eiermessige endringer i selskaper som har tillatelse til oppdrett av laks og ørret, fastsatt bestemmelser som setter grenser for mye av det samlede konsesjonsvolumet en eier kan ha nasjonalt eller regionalt.

Fiskerisektoren er ikke direkte innlemmet i EØS-avtalen og ligger ikke under ansvarsområdet til EFTAs overvåkingsorgan, ESA. Protokoll 9 til EØS-avtalen regulerer imidlertid en del spørsmål knyttet til fiskerisektoren. ESA har hevdet at vektlegging av lokal tilknytning ved tildeling av fiskeoppdrettskonsesjoner ikke er i samsvar med bestemmelsen om fri etablering innenfor EØS-området. Denne forståelsen av EØS-avtalen drøftes nå med ESA.

Stortinget vedtok i desember 2000 Fiskeridepartementets forslag til lov om havbeite, som gir muligheter for ny næringsvirksomhet innen havbruk, jf. Ot.prp. nr. 63 (1999-2000). Fiskeridepartementet forbereder nå en helhetlig gjennomgang av oppdrettsloven med sikte på å legge fram forslag til ny havbrukslov i 2003. Parallelt med lovarbeidet vil forskriftsverket for havbruksnæringen moderniseres.

Handel med matvarer er et av de mest beskyttede vareområdene internasjonalt, og handel med fisk og fiskeprodukter er underlagt hindringer i form av høye tollsatser og ulike ikke-tariffære hindringer, særlig på veterinær- og sanitærområdet. Fiskerinæringen eksporterer over 90 pst. av produksjonen. Det er derfor en viktig interesse for Norge å redusere handelshindre som begrenser eksporten av sjømat. Regjeringen vil benytte muligheten som den neste forhandlingsrunden i Verdens handelsorganisasjon (WTO) gir for å sikre fiskerinæringen bedre handelsmessige rammebetingelser.

5.4 Offentlig sektor

5.4.1 Behovet for fornyelse i offentlig sektor

I Norge og andre OECD-land er nå arbeidet med å fornye offentlig sektor en sentral del av den økonomiske politikken. Det er flere grunner til dette. Nær halvparten av den samlede verdiskapingen i de europeiske landene kanaliseres via offentlige budsjetter til offentlig forbruk, investeringer og overføringer. Dette innebærer at produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon har en avgjørende innvirkning på velstandsnivået. Videre har graden av konkurranse i markedet for offentlige innkjøp betydning for prisene og dermed for hvor mye en får igjen for de midlene som avsettes til investeringer og offentlig tjenestetilbud. Desto bedre overføringsordningene er utformet i forhold til de mål en har for fordeling og inntektssikring, desto mer velferd kan en få ut av hver krone som anvendes.

Det er begrenset rom for å finansiere økte offentlige utgifter gjennom økninger i det samlede skattenivået uten at det får negative følger for verdiskapingen.

Samtidig er det press i retning av økte utgifter på flere områder. Både husholdninger og næringsliv stiller som brukere stadig høyere krav til kvaliteten på offentlige tjenester. Dette gjenspeiles bl.a. i standardforbedringer i eldreomsorgen. Etterspørselen etter mange tjenester, bl.a. helse, øker raskere enn samfunnets inntekter. Dette stiller økende krav til prioriteringer og omstillinger innenfor offentlig sektor og til produktiviteten innenfor de enkelte virksomhetene.

Boks 5.1 Trekk ved utviklingen i offentlig sektor i Norge og i Europa for øvrig

Ekspansjonen av offentlig sektor som fant sted i europeiske land etter andre verdenskrig, gjenspeiler utbyggingen av velferdsstaten. I 1960 utgjorde offentlige utgifter i Norge 25 pst. av BNP. Dette var mindre enn gjennomsnittet for vesteuropeiske land. Fra 1960 til 1980 økte offentlige utgifter som andel av BNP med nær 15 prosentpoeng i gjennomsnitt for Vest-Europa. I Norge var veksten enda sterkere, og ved begynnelsen av 1970-tallet var utgiftsandelen kommet opp til gjennomsnittet for Vest-Europa, jf. figur 5.4.A.

Etter et fall i første halvdel av 1980-årene, økte utgiftsandelen i Norge igjen fra slutten av tiåret, og nådde en ny topp i 1992. Av de vesteuropeiske landene var det da bare Danmark, Sverige, Finland og Italia som hadde et høyere utgiftsnivå i forhold til BNP. Fra første halvdel av 1990-årene har imidlertid utgiftsandelen falt i Norge og i andre vesteuropeiske land. Nedgangen i utgiftsandelen i Norge reflekterer først og fremst at den sterke veksten i produksjonen i olje- og gassektoren har bidratt til et høyt nivå på bruttonasjonalproduktet. Produksjonen av olje og gass ventes å nå toppen i 2003 for så gradvis å avta. For det andre førte en sterk og langvarig konjunkturoppgang i norsk økonomi til en periode med sterk vekst i bruttonasjonalproduktet for Fastlands-Norge og en avdempning i offentlig utgiftsvekst som følge av reduserte utgifter til arbeidsledighetstrygd og arbeidsmarkedstiltak.

De offentlige inntektene i de vesteuropeiske landene har gjennomgående ikke vokst like raskt som utgiftene, jf. figur 5.4.B.

I de fleste OECD-landene har det vært stor grad av parallellitet i utviklingen i hovedkomponentene av offentlige utgifter. Særlig gjelder dette for vesteuropeiske land der inntektsoverføringene til husholdningene i gjennomsnitt ble fordoblet som andel av BNP fra 1960 til midten av 1990-årene. Offentlig konsum som andel av BNP økte med om lag 40 pst. over samme periode. Figur 5.4 illustrerer sammensetningen av offentlige utgifter i Norge og euroområdet. Offentlig konsum utgjør en noe større andel av utgiftene i Norge enn i Vest-Europa for øvrig, mens overføringer til husholdningene utgjør en noe mindre andel i Norge.

¹) Offentlige inntekter i alt er fratrukket påløpte skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten, overføringer og renteinntekter fra SDØE og aksjeutbytte fra Statoil.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Store inntekter fra petroleumsvirksomheten bidrar til at statens finansielle stilling er gunstigere i Norge enn i de fleste andre land. Norge har dermed ikke i samme grad som andre land blitt tvunget til å begrense utgiftene for å konsolidere offentlige finanser. I årene framover vil imidlertid presset mot offentlig sektor øke også i Norge. En stadig eldre befolkning bidrar til økende pensjonsutbetalinger, og vil stille høyere krav til omfang og kvalitet på helse- og omsorgstilbudet. Internasjonaliseringen og store teknologiske endringer vil øke kravene til kunnskap og dermed til forsknings- og undervisningssektoren. Mye av tjenesteproduksjonen i offentlig forvaltning er arbeidsintensiv, og på flere områder som f.eks. omsorgstjenester, er det mindre rom for produktivitetsforbedringer enn i økonomien for øvrig. Samtidig med press for økte utgifter, vil lavere vekst i arbeidsstyrken redusere vekstpotensialet, gi lavere skatteinntekter og mindre rom for økt sysselsetting i offentlig forvaltning. Det vises til nærmere omtale av langsiktige utfordringer i avsnitt 3.2.6.

De analysene som har vært gjennomført i Norge, konkluderer gjennomgående med at det er et potensiale for effektivitetsforbedring i offentlig forvaltning, jf. bl.a. omtalen i NOU 2000:21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping. Det kan derfor være merkbare gevinster å hente gjennom reformer av offentlig sektor.

Utfordringene er å:

• omstille ressurser mellom områder innenfor offentlig sektor i takt med endrede behov,

• øke brukerstyringen innenfor de enkelte områdene og dermed tilfredsstille økte kvalitetskrav fra husholdninger og næringsliv,

• oppnå en mer effektiv ressursbruk og dermed skape rom for økt tjenestetilbud.

Myndighetene har flere virkemidler for å møte disse utfordringene:

• forbedringer av det statlige budsjettsystemet,

• endret organisering av offentlige virksomheter,

• endringer i kommunenes muligheter til å selv å treffe beslutninger om ressursdisponering og organisering av produksjonen,

• utnytte konkurransen i private markeder ved offentlige innkjøp bedre, jf. avsnitt 5.3.4,

• Utforming av finansieringsordninger som gir de enkelte deler av forvaltningen motiver til effektiv ressursbruk.

Internasjonalt samarbeid er viktig i arbeidet med å effektivisere offentlig sektor, jf. boks 5.2. Både innenfor EU og i OECD-sammenheng arbeider en med å utvikle sammenliknbare indikatorer som gir grunnlag for å vurdere resultatoppnåelse og produktivitet i et internasjonalt perspektiv. Innenfor OECD akkumuleres det en omfattende kunnskap om de ulike løsningene som medlemslandene har forsøkt med sikte på å få en bedre ressursutnyttelse og en høyere kvalitet på tjenesteytingen. Dette vil utgjøre nyttige referanser for arbeidet med å effektivisere og fornye offentlig sektor i Norge.

Den konkrete utformingen av reformene må imidlertid ta utgangspunkt i nasjonale tradisjoner og prioriteringer. Innenfor distrikts- og regionalpolitikken er det f.eks. et overordnet mål å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønstret. Den spredte bosettingen i Norge kan stille en del andre krav til organisering av tjenesteproduksjon enn i mange andre europeiske land.

Regjeringen er, bl.a. gjennom Fornyelsesprogrammet, i ferd med å gjennomføre og igangsette en rekke større reformer i offentlig sektor.

• Sykehusreformen, som i første rekke omfatter statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten, skal bidra til bedre ressursutnyttelse.

• Forsvarsreformen innebærer at forsvaret skal moderniseres og tilpasses nye sikkerhetsutfordringer.

• Utdanningsreformen skal bidra til økt kvalitet i utdanningen på alle nivåer fra grunnskole til universitet. Ny gradsstruktur og fornyelse av studienes innhold og oppbygging skal gi studentene en utdanningtilbud som er mer lik det andre land har. Samtidig skal studietiden i høyere utdanning kortes ned.

• Politireformen innebærer en mer effektiv bekjempelse av kriminalitet. Færre politifolk skal benyttes til ledelse og administrasjon og flere til aktivt politiarbeid.

• Omorganisering av statens vegvesen forventes å gi betydelige økonomiske gevinster, både innenfor forvaltnings- og produksjonsdelen.

• En ny organisering av likningsforvaltningen vil gi bedre ressursutnyttelse.

• Døgnåpen forvaltning skal gi økt tilgjengelighet og mer fleksible og individuelt tilpassede tjenester for brukerne og mer effektiv ressursbruk.

Deler av regelforenklingsarbeidet berører ressursbruken i forvaltningen. De delene som retter seg mot privat sektor, primært næringslivet, er nærmere omtalt i avsnitt 5.3.4.

Viktige reformer er nærmere omtalt i de følgende avsnittene.

5.4.2 Omorganiseringen av helsesektoren

Stortinget har sluttet seg til Regjeringens forslag om at staten fra 1. januar 2002 skal overta eieransvaret for spesialisthelsetjenesten i Norge, og organisere denne som et regionalt helseforetak med ansvar for sykehus og annen spesialisthelsetjeneste i hver av de fem helseregionene, jf. Ot.prp. nr. 66 (2000-2001). Med denne reformen samles sektoransvaret, finansieringsansvaret og eierskap på en hånd. Hensikten med dette er å desentralisere myndighet og ansvar til virksomhetene. Organisering i foretak er et ledd i denne desentraliseringen.

Det overordnede målet for de regionale helseforetakene blir å framskaffe best mulig helsetjenester for de tildelte ressursene basert på behovet i regionen. Helseforetaksloven gir et tilstrekkelig rom for statlig overordnet styring og kontroll med de regionale helseforetakene, slik at en kan sikre at sentrale samfunnsmessige hensyn blir ivaretatt.

Stortinget har sluttet seg til at hovedstrukturen i dagens finansieringsordninger for spesialisthelsetjenester videreføres i 2002. Sosial- og helsedepartementet har satt i gang et arbeid med å gjennomgå alle øremerkede finansieringsordninger med sikte på forbedring og forenklinger.

Fastlegeordningen ble innført 1. juni 2001. Reformen innebærer en administrativ/økonomisk endring av organisering og finansiering av allmennlegetjenesten. Alle innbyggere som ikke reserverer seg fra å delta i ordningen, har fått en fast allmennlege å forholde seg til. En fast legetilknytting i allmennlegetjenesten vil gi innbyggerne større trygghet og tilgjengelighet til legetjenesten. Bedring av kvaliteten på førstelinjetjenesten er en viktig forutsetning for riktig bruk av spesialisthelsetjenesten, og dermed for bedre samlet ressursbruk i helsetjenesten totalt sett.

Sosial- og helsedepartementet har siden 1999 bevilget midler for å stimulere interkommunalt legevaktsamarbeid i distriktene. Samordning av legevakttjenesten sikrer nødvendig beredskap samtidig som det reduserer belastningen på legene. Bedre tilgjengelighet av legetjenester på dagtid forventes også å bidra til å redusere forbruk av legevakttjenester. Sosial- og helsedepartementet vil se nærmere på erfaringene med legevaktsamarbeid og vil vurdere behov for ytterligere tiltak.

En ny helsepersonellov trådde i kraft 1. januar 2001. Den åpner for en mer fleksibel bruk av den enkelte helsearbeiders kompetanse og arbeidskraft, og dermed for en mer rasjonell bruk av ressursene innen helsetjenesten.

I St.prp. nr. 84 (2000-2001) ble det redegjort for omorganiseringen av den sentrale statlige sosial- og heleforvaltningen som Stortinget har sluttet seg til. Ti etater skal slås sammen til tre - Statens helsetilsyn, Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutt. I tillegg skal en del oppgaver flyttes fra Sosial- og helsedepartementet, i hovedsak til Sosial- og helsedirektoratet.

Hovedmålet er å gjennomføre en omstilling som gjør sektoren bedre rustet til å nå de sosial- og helsepolitiske målene og møte framtidige faglige utfordringer. Andre viktige mål er at intern administrasjon og dobbeltarbeid skal reduseres, blant annet gjennom mer bruk av informasjonsteknologi. Dette vil gi budsjettmessige rom for å styrke forebyggende arbeid, tilsyn med og kvalitetsutvikling av helse- og sosialtjenesten samt forskning.

5.4.3 Forsvarsreformen

Forsvarsreformen innebærer både en tilpasning til nye sikkerhetsutfordringer og en effektivisering av ressursbruken. Siktemålet er at driftsutgiftene skal reduseres med to mrd. kroner sammenliknet med et alternativ uten omorganisering. Omstillingen innebærer

• endret organisasjonsstruktur,

• bemanningsreduksjon på 5000 årsverk i forhold til nivået i 2000,

• reduksjon av bygningsmassen med minimum 2 mill. kvm.

Iverksettelse av reformen vil stå sentralt i Forsvarets virksomhet i perioden 2002 til 2005.

Stortinget sluttet seg til Regjeringens mål for effektivisering, men vedtok samtidig et større omfang på forsvaret enn det proposisjonen la opp til. Skal de samlede målene nås, må det gjennomføres ytterligere effektiviseringstiltak.

5.4.4 Utdanningsreformen

Velstandsnivået i Norge er avhengig av kvalifikasjonene til arbeidsstyrken. Investering i utdanning for brede grupper gir derfor avkastning i form av økonomisk vekst. Kostnadene ved høyere utdanning består for det første av de ressursene som utdanningsinstitusjonene legger beslag på. Høyere utdanning har imidlertid i tillegg en indirekte samfunnsmessig kostnad ved at studentene står helt eller delvis utenfor arbeidsstyrken mens de studerer. Skal en oppnå god samfunnsøkonomisk avkastning av høyere investeringer i utdanning, er det ikke tilstrekkelig ensidig å fokusere på hvilket kvalifikasjonsnivå studentene oppnår. Det er også viktig å oppnå god gjennomstrømming i høyere utdanning.

Mer enn halvparten av årskullene går nå inn i høyere utdanning. Antallet studenter i høyere utdanning utgjør i dag mer enn 190 000. Dette er høye tall sammenliknet med andre land. Det er flere årsaker til dette. Norge har en forholdsvis stor andel studenter som tar en høyere universitets- og høyskoleutdannelse. Den høye beholdningen av studenter reflekterer også dårlig gjennomstrømming i mange studier.

I Kvalitetsreformen i høyere utdannelse, jf. St.meld. nr. 27 (2000-2001), er det foreslått tiltak som skal stimulere til en mer effektiv læring. Regjeringen har foreslått å innføre en ny gradstruktur for høyere utdanning, slik at hovedmodellen innenfor grunnutdanningen blir tre år for lavere grad og to år for høyere grad. Denne gradsstrukturen tilsvarer det som er vanlig internasjonalt. Dette betyr at studietiden for lengre studier kuttes ned i forhold til dagens system.

En viktig utfordring er å utnytte utdanningssystemet til å styrke den enkelte arbeidstakers motivering og evne til å møte omstillingskravene i arbeidslivet innenfor rammen av livslang læring. Lykkes en i dette, vil det bidra til en større arbeidsstyrke. Dette krever at undervisningstilbudene utvikles slik at de gir muligheter for en effektiv opplæring i kombinasjon med arbeid.

5.4.5 Politi, domstoler og kriminalomsorg

Politi og lensmannsetaten gjennomgår betydelige organisatoriske omstillinger. Gjennom etableringen av Politidirektoratet 1. januar 2001 er den sentrale politiledelsen styrket. Antall politidistrikter vil bli betydelig redusert i årene som kommer. Det vil frigjøre politiressurser til å bekjempe kriminalitet.

St.meld. nr. 23 (2000-2001) Førsteinstansdomstolene i fremtiden peker på en rekke fordeler ved å etablere større, kollegiale domstoler (dvs. domstoler med flere enn én dommer). I planen for den framtidige domstolstrukturen er antall domssogn redusert fra 87 til 64, og antall førsteinstansdomstoler redusert fra 92 til 66 inkludert domstolene i Oslo.

Justisdepartementet innførte 1. januar i år en ny organisasjonsstruktur i kriminalomsorgen. Det er opprettet seks regioner som et nytt etatsnivå. På dette nivået har kriminalomsorg i anstalt og frihet felles regional ledelse med sikte på å oppnå en mer hensiktsmessig og effektiv samlet organisering. Den enkelte region har ansvar for all straffegjennomføring innenfor regionens grenser. Det er delegert en betydelig saksmengde fra departementet til de nye regionene. Lokalt nivå vil i større grad enn tidligere fatte vedtak i første instans.

5.4.6 Omorganisering av statens vegvesen

Regjeringen arbeider med en omorganisering av Statens vegvesen. Dette forventes å gi store effektivitetsgevinster både for forvaltningsvirksomheten og for produksjonssiden. Forutsetningen er at alle viktige planlagte tiltak i effektivisering- og omstillingsarbeidet blir gjennomført.

Regjeringen har i St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling bl.a. fremmet forslag om å redusere antall statlige vegkontorer. I St.prp. nr. 1 (2001-2002) for Samferdselsdepartementet foreslår Regjeringen en regionsinndeling med fem regioner. I tillegg til etablering av regioner, vil det bli gjennomført organisatoriske endringer i den lokale strukturen, med inndeling i distrikter. Foreløpige vurderinger antyder at om lag 30-40 distrikter vil representere en hensiktsmessig inndeling.

Større samferdselsregioner vil gi bedre og klarere forutsetninger for å delegere oppgaver og myndighet fra Vegdirektoratet til regionene og fra regionkontorene til det lokale nivået. Det er et mål å skape en mer desentralisert organisasjon der regionene får en større rolle i styringen av Statens vegvesen enn det dagens organisering åpner for. En organisasjon med relativt få regioner gir bedre forutsetninger for å realisere effektiviseringsgevinster som i neste omgang kan brukes til tiltak på vegnettet og i trafikken.

I likhet med omorganisering av Statens vegvesens forvaltningsdel er det Regjeringens mål å omorganisere Statens vegvesens produksjonsavdeling slik at en får mer ut av pengene som brukes til vegformål.

Produksjonsavdelingen har i dag i underkant av 5000 stillinger, og hadde en omsetning på om lag 6,3 mrd. kroner i 2000. Av dette utgjorde vegvesenets egne ressurser ca. 2,6 mrd. kroner, mens den øvrige omsetningen var underentreprise, innleie og andre kjøp av varer og tjenester. Målt i omsetning pr. årsverk er effektiviseringspotensialet i virksomheten betydelig.

Statskonsult utredet på oppdrag fra Samferdselsdepartementet ulike tilknytningsformer, fra divisjonsmodell til full utskillelse som statlig aksjeselskap. I St.prp. nr. 1 (2001-2002) for Samferdselsdepartementet foreslår Regjeringen å begynne omorganiseringen av vegvesenets produksjonsvirksomhet til en divisjon fra 1. januar 2003.

5.4.7 Omorganisering av likningsforvaltningen

Stortinget vedtok i desember 2000 en ny modell for organisering av likningsforvaltningen, og Regjeringen fastsatte i juni 2001 ny kontorstruktur for likningsforvaltningen. Skatteetatens tjenester skal fortsatt være tilgjengelige i nesten alle kommuner, enten ved kontorer i egen regi, i et offentlig servicekontor eller i samarbeid med andre offentlige etater. Det blir distriktskontor i 99 kommuner, mens 191 kommuner får et etatskontor. I 134 kommuner vil etaten være representert i et offentlig servicekontor eller gjennom samarbeid med andre offentlige etater. I 12 kommuner blir likningsfunksjonene samlokalisert til nabokommunene. Omorganiseringen skal etter planen være gjennomført innen 31. desember 2003.

5.4.8 Døgnåpen forvaltning

Døgnåpen forvaltning skal gi økt tilgjengelighet og mer fleksible og individuelt tilpassede offentlige tjenester for brukerne. Dette skal oppnås ved å tilby tjenestene via flere ulike kanaler. Innsatsen konsentreres om å forbedre Offentlig informasjon og tjenester på Internett, samt å få opprettet offentlige servicekontorer i alle kommuner.

Bruken av internett har et stort omfang, og 86 pst. av statlige virksomheter og 68 pst. av kommunene er nå etablert på internett. Om lag 34 pst. av kommunene har offentlige servicekontorer og 22 pst. har planene klare.

5.4.9 Tverrgående tiltak med sikte på å bedre effektiviteten i statlig og kommunal sektor

Økonomistyring

Finansdepartementet har gjennomført endringer i Økonomiregelverket for staten som innebærer en videreutvikling og forenkling av regelverket. Endringene gjelder fra 1. september 2001. En har prioritert tiltak som raskt kan få positive effekter for brukerne i staten. Siktemålet er bl.a. å redusere ressursbruken til grunnleggende regnskapsoppgaver i de ulike virksomhetene. Blant de endringene som er gjennomført, er likestilling av mottak og viderebehandling av elektroniske dokumenter, som f.eks. fakturaer, med tilsvarende papirbaserte dokumenter. Videre har en klargjort virksomhetenes adgang til å tilpasse sin økonomifunksjon ut i fra en vurdering av vesentlighet og risiko. Finansdepartementet arbeider også med mer langsiktige tiltak for å bedre og forenkle økonomistyringen, og tar sikte på at en gjennomgang av hele Økonomiregelverket skal være sluttført innen utgangen av 2002. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7 i Gul bok 2002 (St.prp. nr. 1 (2001-2002)).

Budsjettering og regnskapsføring

I internasjonale organisasjoner som FN, OECD og IMF, og i flere av OECDs medlemsland, har det i noen år pågått en diskusjon og vurdering av prinsipper for budsjettering og regnskap i offentlig forvaltning. Diskusjonen har særlig dreid seg om problemstillinger knyttet til overgang fra kontantprinsippet til bedriftsøkonomiske prinsipper. Et motiv for det internasjonale samarbeidet rundt budsjettreformer er å innføre et system som sikrer bedre ressursutnyttelse i forvaltningen enn det dagens kontantprinsipp gir grunnlag for.

Spørsmålet om langsiktig budsjettering er behandlet av utvalget som evaluerte Stortingets budsjettreform av 1997, Innst. S. nr. 174 (2000-2001). Utvalget anbefaler at spørsmålet om mer langsiktighet i budsjettbehandlingen utredes nærmere, og foreslår at Regjeringen tar initiativ til at en slik utredning gjennomføres.

På denne bakgrunn har Regjeringen oppnevnt et utvalg som skal vurdere budsjetteringsprinsipper for statsbudsjettet, herunder prinsipper for flereårig budsjettering. Utvalget skal avgi sin innstilling innen 1. desember 2002.

Andre tiltak for å bedre ressursbruken

Kommunenes og fylkeskommunenes handlingsrom skal økes ved å redusere detaljstyringen gjennom regelverk, øremerkede tilskudd og rapportering. Det vil gi kommunesektoren større frihet til å iverksette tiltak for effektivisering av tjenesteproduksjonen.

I 1997 ble det vedtatt å utvikle et enhetlig nasjonalt informasjonssystem for kommunal økonomi og tjenesteproduksjon KOmmune, STat, RApportering - omtalt som KOSTRA - prosjektet. Fra 2001 rapporterer alle kommuner og fylkeskommuner om tjenestetilbud og ressursbruk etter KOSTRA-modellen. Indikatorer som reflekterer omfang av kommunale tjenester, tjenestenes brukere og kommunens bruk av ressurser på alle kommunale tjenesteområder, blir stilt til disposisjon for kommuner/fylkeskommuner og staten få måneder etter utløpet av rapporteringsåret. Dette vil gi grunnlag for å sammenlikne måloppnåelse mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og å identifisere tjenesteområder der det er mulig å effektivisere virksomheten. I konsultasjonsordningen mellom staten og Kommunenes Sentralforbund tar en sikte på å bruke KOSTRA-data bl.a. som grunnlag for å drøfte omstilling og effektivisering i kommunesektoren.

Det er iverksatt et program for elektronisk saksbehandling som blant annet omfatter elektronisk arkivering. Stortinget vil få seg forelagt en stortingsmelding om digital signatur i løpet av våren 2002. Departementene arbeider med å fjerne regler som hindrer elektronisk kommunikasjon. Det arbeides med et opplegg for elektronisk innrapportering for næringslivet som blant annet innebærer bedre utnyttelse av informasjon fra registre som folkeregisteret og enhetsregisteret. Sosial- og helsedepartementet arbeider for å fremme elektronisk samhandling i helse- og sosialsektoren gjennom en egen tiltaksplan. Det er anslått at trygdeetaten alene kan frigjøre 200-300 årsverk ved å motta legeregning, sykemelding og erklæringer om uførhet elektronisk.