3 Den økonomiske politikken

3.1 Retningslinjene for den økonomiske politikken

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid for alle, en rettferdig fordeling, å videreutvikle det norske velferdssamfunnet og å bidra til en bærekraftig utvikling. For å nå disse målene må de ulike delene av den økonomiske politikken virke sammen. Som understreket i Regjeringens langtidsprogram og i St.meld. nr. 29 (2000-2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken, må dette samspillet ivareta følgende viktige hensyn:

• Den økonomiske politikken må bidra til en stabil økonomisk utvikling, hvor en unngår unødig sterke konjunkturutslag. Midlene som disponeres over statsbudsjettet utgjør en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar et hovedansvar. Pengepolitikken kan i noen grad avlaste budsjettpolitikken i å stabilisere økonomien. En bør imidlertid være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken. Det inntektspolitiske samarbeidet må bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av takt med utviklingen hos våre handelspartnere, slik at en kan sikre et varig grunnlag for lav arbeidsledighet.

• Den økonomiske politikken må være opprettholdbar over tid, slik at det ikke etter noen år blir nødvendig med store politikkomlegginger som kan svekke grunnlaget for velferden. De neste ti årene vil staten trolig motta store nettoinnbetalinger fra oljevirksomheten. Etter hvert vil imidlertid disse innbetalingene avta, samtidig som utgiftene til pensjoner og omsorg vil øke kraftig. Dersom vi skal klare å møte denne utviklingen uten senere å måtte foreta vesentlige innstramminger i budsjettet, er det nødvendig at store deler av de høye oljeinntektene det nærmeste tiåret avsettes i Petroleumsfondet.

• Den økonomiske politikken må bidra til en effektiv utnyttelse av ressursene både i offentlig og privat sektor. Produksjonen i Fastlands-Norge er så betydelig i forhold til landets samlede verdiskaping at utviklingen i velferden over tid først og fremst er avhengig av effektiviteten og vekstevnen i denne delen av økonomien. En styrking av arbeidslinjen i sysselsettingspolitikken, arbeidet med å styrke og fornye offentlig sektor, og et sterkt og vekstkraftig næringsliv er derfor avgjørende for å trygge og videreutvikle våre velferdsordninger.

For å lette gjennomføringen av den økonomiske politikken la Regjeringen i St.meld. nr. 29 (2000-2001) fram nye retningslinjer for budsjett- og pengepolitikken. De nye retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at statens bruk av oljeinntekter om lag skal tilsvare den forventede realavkastningen av kapitalen i Statens petroleumsfond. Dette vil gi en gradvis opptrapping av bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet i årene framover, samtidig som staten opprettholder en betydelig sparing for å kunne dekke framtidige utgifter. En slik innretning av budsjettpolitikken er robust overfor et eventuelt fall i oljeprisen, muliggjør en videreføring av et godt offentlig tjenestetilbud og gir en rimelig generasjonsmessig balanse. Handlingsregelen gir en jevn og forsvarlig bruk av oljeinntekter i årene framover, slik at vi unngår for raske omstillinger i økonomien. En vesentlig raskere innfasing vil i en situasjon med høy kapasitetsutnyttelse kunne føre til en kraftig svekkelse av det konkurranseutsatte næringslivet, som senere må reverseres. Dette kan gi store omstillingskostnader og høy ledighet.

Det ble i St.meld. nr. 29 understreket at budsjettpolitikken fortsatt må legge stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for derved å sikre en god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. I en situasjon med høy aktivitet i økonomien kan det derfor være nødvendig at bruken av oljeinntekter øker noe langsommere enn det som følger av utviklingen i den forventede avkastningen på Statens petroleumsfond. Ved et konjunkturtilbakeslag kan det motsatt være behov for noe større bruk av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen.

De nye retningslinjene innebærer at budsjettpolitikken framover skal rettes inn mot en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. I en slik situasjon var det, som påpekt i St.meld. nr. 29, behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. I tråd med dette skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Den skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke kan sies å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten. Disse retningslinjene legger opp til kontinuitet i utøvelsen av pengepolitikken, og gir et godt grunnlag for at Norges Bank kan videreføre en pengepolitikk som nyter tillit både i finansmarkedet og i samfunnet for øvrig.

De nye retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer samlet sett en styrking av stabiliseringspolitikken, ved at pengepolitikken klarere enn før vil understøtte budsjettpolitikken i å jevne ut utviklingen i produksjon og sysselsetting. På lignende måte må budsjettpolitikken, strukturpolitikken og sysselsettingspolitikken gjensidig understøtte hverandre for å øke effektiviteten og vekstevnen i norsk økonomi, både i offentlig og privat sektor.

Regjeringen legger vesentlig vekt på at handlingsrommet som økt bruk av oljeinntekter gir, skal nyttes på en måte som også vil styrke vekstevnen til norsk økonomi. Lavere skatter og avgifter kan gi næringslivet bedre arbeidsvilkår, slik at konkurranseevnen styrkes. Tilsvarende vil tiltak for en bedre infrastruktur, samt tiltak for å bringe fram ny kunnskap gjennom forskning og utvikling, bidra til å styrke vekstevnen. Styrket vekstevne og høyere arbeidstilbud vil i seg selv trygge grunnlaget for de offentlige velferdsordningene.

En politikk som lykkes i å opprettholde god vekst i produksjon og inntekt, vil også bidra til finansieringen av det offentlige velferdstilbudet. De politiske prioriteringene som må gjøres kan likevel bli krevende. Økonomisk vekst øker ikke bare inntektsgrunnlaget for offentlig sektor, men trekker også med seg økte utgifter. Høyere produktivitet gir høyere reallønn og dermed også økte lønnsutgifter i offentlig forvaltning. Når ytelsene i folketrygden i hovedtrekk skal følge lønnsutviklingen, vil også dette øke utgiftene. Utgiftsveksten kan imidlertid dempes ved en mer effektiv bruk av ressursene i offentlig tjenesteproduksjon. Dette understreker betydningen av å fornye offentlig sektor, slik at man kan få mer ut av de ressursene som settes inn. Kapittel 5.4 gjør nærmere rede for regjeringens arbeide med å fornye offentlig sektor.

Hovedformålet med inntektspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet har vært å koordinere lønnsdannelsen og dermed bidra til en moderat pris- og lønnsvekst, slik at grunnlaget for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet styrkes. Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken i Norge gjennom hele etterkrigstiden. Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet, hvor partene i arbeidslivet gjennom moderate lønnsoppgjør skal bidra til å sikre en sterk konkurranseutsatt sektor og en fortsatt lav arbeidsledighet.

Velstandsutviklingen i Norge bestemmes på lang sikt først og fremst av vekstevnen i fastlandsøkonomien. Denne er nært knyttet til utviklingen i arbeidsstyrkens størrelse og kompetanse og til evnen til å utnytte ressursene effektivt. I det neste tiåret trekker befolkningsutviklingen i retning av en svak vekst i arbeidstilbudet. Nesten hele økningen i antall personer i arbeidsdyktig alder kommer i de eldste aldersgruppene, mens tallet på personer i aldersgruppene med høyest yrkesaktivitet og lavest fravær vil gå ned. Denne endringen i befolkningens sammensetning kan isolert sett bidra til at både sykefraværet og antall uføretrygdede vil øke betydelig i årene framover. Det er dermed svært viktig å styrke arbeidslinjen i sysselsettingspolitikken, slik at sykefraværet og tidligpensjoneringen kan begrenses og flest mulig settes i stand til å stå i arbeid fram til ordinær pensjonsalder. Dette vil samtidig bidra til å bremse den sterke veksten i utbetalingene over trygdebudsjettene og dermed øke rommet for videreutvikling av andre viktige velferdstilbud.

3.2 Finanspolitikken

3.2.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Hovedformålet med budsjettpolitikken er å styre bruken av fellesskapets midler til offentlig forbruk, offentlige investeringer og overføringer slik at vi over tid får mest mulig velferd. Budsjettpolitikken skal også bidra til en stabil økonomisk utvikling, samtidig som den må la seg opprettholde over tid. Utformingen av budsjettpolitikken for 2002 er basert på de nye retningslinjene for den økonomiske politikken som ble presentert i Regjeringens langtidsprogram og i St.meld. nr. 29 (2000-2001), jf. kapittel 1 og avsnitt 3.1.

St.meld. nr. 29 (2000-2001) introduserte følgende handlingsregel for budsjettpolitikken:

• For det enkelte budsjettår skal det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet om lag tilsvare forventet realavkastning av akkumulert verdi i Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret.

• Forventet realavkastning av Petroleumsfondet anslås med utgangspunkt i en rate på 4 pst.

• Handlingsregelen om å bruke forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet tar utgangspunkt i en normal konjunktursituasjon. I en situasjon med høy aktivitet i økonomien bør en vurdere å holde tilbake i budsjettpolitikken, mens det ved et konjunkturtilbakeslag kan være behov for noe større bruk av oljeinntekter.

• Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer bak det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra et år til det neste vil endringen i innfasingen av oljeinntekter bli fordelt over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen i Petroleumsfondet noen år fram i tid.

Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen er nærmere omtalt i boks 3.2.

¹) Tilsvarer den tidligere olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I avsnitt 3.2.2 anslås kapitalen i Statens petroleumsfond ved inngangen til 2002 til om lag 650 mrd. kroner. Med en forventet realavkastningsrate på 4 pst. gir handlingsregelen i utgangspunktet grunnlag for en bruk av petroleumsinntekter målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet på om lag 26 mrd. kroner i 2002. Dette er vel ½ mrd. kroner mer enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2001. I Revidert nasjonalbudsjett ble det gjort oppmerksom på at anslaget for fondskapitalen ved inngangen til 2002 på det tidspunktet ikke inkluderte innbetalinger fra salg av Statoil-aksjer og SDØE-andeler. Innarbeiding av disse innbetalingene, samt noe høyere oljepris har bidratt til å trekke anslaget på kapitalen i Petroleumsfondet opp i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett. En nedjustering av anslaget på verdigevinstene i fondet som følge av svak utvikling i aksjemarkedet, har trukket i motsatt retning. Anslaget på det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2001 er samtidig nedjustert med vel 1½ mrd. kroner til 18,7 mrd. kroner, bl.a. som følge av lavere anslag på statens renteutgifter. Samlet sett tilsier disse anslagene at handlingsregelen for budsjettpolitikken i utgangspunktet gir rom for en økning i bruken av oljeinntekter fra 2001 til 2002 på om lag 6 mrd. kroner målt i 2001-priser, sammenliknet med en nøytral politikk. Dette er rundt 2 mrd. kroner mer enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal endringer i avkastningen i Petroleumsfondet fra et år til det neste som skyldes særskilt store endringer i fondskapitalen fases inn over flere år. Innfasingen skal baseres på anslag på utviklingen i forventet realavkastning i Petroleumsfondet noen år fram i tid. Delprivatiseringen av Statoil og salget av SDØE-andeler er eksempler på slike særskilte, store endringer. I avsnitt 3.2.5 gjengis tall som innebærer at forventet realavkastning i fondet anslås å øke reelt med rundt 6 mrd. kroner i gjennomsnitt pr. år for perioden 2003-2005. Dette er om lag på linje med det beregnede rommet for økt bruk av petroleumsinntekter i 2002. Disse tallene indikerer at en ikke får noen jevnere innfasing av petroleumsinntekter gjennom de neste fire årene ved å fordele den ekstraordinære endringen i avkastningen av Petroleumsfondet i 2002 over flere år.

Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet må i tråd med retningslinjene også vurderes i lys av konjunktursituasjonen. Som omtalt i kapittel 2, er norsk økonomi fortsatt preget av høy kapasitetsutnyttelse og et stramt arbeidsmarked. Usikkerheten omkring den internasjonale utviklingen har økt de siste månedene, ikke minst etter terroraksjonene i USA. Utsiktene for de nærmeste årene peker likevel i retning av at arbeidsmarkedet kan forbli relativt stramt. Situasjonen i norsk økonomi tilsier dermed fortsatt varsomhet i opptrappingen av bruken av oljeinntekter. Konjunktursituasjonen tilsier også at en legger vekt på å innrette innfasingen av oljeinntektene på en måte som ikke gir for sterke impulser til innenlandsk etterspørsel. Dersom økt bruk av oljeinntekter skulle bidra til høy pris- og kostnadsvekst i årene framover, er det en fare for at pengepolitikken blir strammet til. Det vil dempe innenlandsk etterspørsel, men kan også føre til at norske kroner styrker seg. En slik politikk kan dermed svekke grunnlaget for konkurranseutsatt virksomhet.

Etter en samlet vurdering har Regjeringen kommet til at budsjettpolitikken i 2002 bør rettes inn mot et strukturelt, oljekorrigert underskudd lik forventet realavkastning i Statens petroleumsfond på 26 mrd. kroner. Dette gir en reell økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet på om lag 6 mrd. kroner fra 2001 til 2002. Regjeringen legger opp til at vel halvparten av det økte handlingsrommet benyttes til å redusere skatte- og avgiftsnivået. Det er i tråd med den fordelingen som lå til grunn for beregningene i St.meld. nr. 29 (2000-2001), som ble lagt fram i slutten av mars. Regjeringen har lagt stor vekt på hensynet til å opprettholde og videreutvikle velferdstilbudet. Regjeringen har også prioritert tiltak som kan bedre produktiviteten og utnyttelsen av ressursene i økonomien, herunder en reduksjon i skatte- og avgiftsnivået og tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling. Spesielt har en lagt vekt på å innrette virkemiddelbruken slik at en stimulerer tilgangen på arbeidskraft.

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2002 kan oppsummeres i følgende punkter:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd lik forventet realavkastning i Petroleumsfondet på 26,0 mrd. kroner, tilsvarende 2,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Underskuddet for 2001 anslås nå til 18,7 mrd. kroner, tilsvarende 1,7 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Sammenliknet med en nøytral budsjettpolitikk øker bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet med 6 mrd. 2001-kroner fra 2001 til 2002.

• En reell reduksjon i innbetale skatter og avgifter utenom barnetrygden på om lag 3,5 mrd. kroner fra 2001 til 2002. I påløpt verdi reduseres skatter og avgifter med knapt 7,7 mrd. kroner.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 2 pst. målt ved anslag på regnskap fra 2001 til 2002, tilsvarende 9,2 mrd. kroner i 2001-priser. Av dette utgjør veksten i folketrygdens utgifter alene om lag halvparten.

• De samlede inntektene til kommunene foreslås økt reelt med om lag 3½ mrd. kroner, tilsvarende knapt 2 pst., i forhold til inntektsnivået i 2001 slik det ble anslått i Kommuneproposisjonen. Overføringene til spesialisthelsetjenesten er da holdt utenom. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2001 er den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter om lag 1¾ mrd. kroner, eller om lag 1 pst.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2002 anslås til 36,1 mrd. kroner. Dette underskuddet foreslås dekket inn ved en overføring fra Statens petroleumsfond. Økningen i det oljekorrigerte underskuddet fra 2001 må ses i lys av en ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunal gjeld mv. på 18,7 mrd. kroner i forbindelse med statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten.

• Basert på forutsetningen om en gjennomsnittlig oljepris i 2002 på 200 kroner pr. fat anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 205,5 mrd. kroner i 2002.

• Netto avsetning til Statens petroleumsfond, der overføringene til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 169,4 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på oppspart kapital i Petroleumsfondet på 24,0 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond, medregnet rente- og utbytteinntekter i fondet, anslås dermed til 193,4 mrd. kroner i 2002.

• Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning anslås til 210,8 mrd. kroner i 2002, tilsvarende 14,0 pst. av BNP. Dette tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. Offentlig forvaltnings nettofordringer anslås til om lag 1180 mrd. kroner eller drøyt 78 pst. av BNP ved utgangen av 2002.

¹) Statsbudsjettets utgifter korrigert bl.a. for utgifter til oljevirksomhet, dagpenger og renter.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2.2 Gjennomføring av finanspolitikken i 2001

I Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet anslått til 5,3 mrd. kroner. Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett førte ikke til vesentlige endringer, verken på inntekts- eller utgiftssiden. Etter at Revidert nasjonalbudsjett ble lagt fram, er det framkommet ny informasjon om utviklingen i statens inntekter og utgifter, og budsjettet for 2001 er nå oppdatert. Tabell 3.3 viser endringer i statsbudsjettets utgifter og inntekter i forhold til saldert budsjett og Revidert nasjonalbudsjett.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet for 2001 anslås nå til 3,8 mrd. kroner, jf. tabell 3.3. Nedjusteringen av budsjettunderskuddet med om lag 1½ mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett kan i hovedsak føres tilbake til lavere anslag for netto renteutgifter. Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås til 18,7 mrd. kroner, tilsvarende 1,7 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Anslaget for størrelsen på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er redusert med vel 1½ mrd. kroner i forhold til Revidert nasjonalbudsjett. Den underliggende, reelle veksten i statsbudsjettets utgifter i 2001 anslås til 2½ pst.

Gjennomsnittlig oljepris i 2001 anslås nå til 230 kroner pr. fat, mot 225 kroner pr. fat i Revidert nasjonalbudsjett. Høyere oljepris og salg av SDØE-andeler til Statoil bidrar til at anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2001 er justert opp med 22,3 mrd. kroner fra nivået i Revidert nasjonalbudsjett, til 244,9 mrd. kroner. Etter dette kan avsetningen til Statens petroleumsfond over statsbudsjettet (netto) anslås til 241,1 mrd. kroner. I tillegg kommer netto engangsinnbetalinger i forbindelse med salg av aksjer i Statoil på vel 14 mrd. kroner. Etter innarbeiding av nye tall for rente- og utbytteinntekter i Statens petroleumsfond, samt omvurderinger, kan kapitalen i fondet ved utgangen av 2001 nå anslås til om lag 650 mrd. kroner.

3.2.3 Statsbudsjettet for 2002

Budsjettforslaget for 2002 innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 26 mrd. kroner, tilsvarende 2,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette tilsvarer forventet realavkastning av Petroleumsfondet ved inngangen til 2002. For 2001 er det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslått til 18,7 mrd. kroner, tilsvarende 1,7 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Sammenliknet med en nøytral budsjettpolitikk øker bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet fra 2001 til 2002 med om lag 6 mrd. 2001-kroner. Regjeringen legger opp til at vel halvparten av det økte handlingsrommet benyttes til å redusere skatte- og avgiftsnivået.

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd anslås å øke fra 3,8 mrd. kroner i 2001 til 36,1 mrd. kroner i 2002. Denne sterke økningen i det oljekorrigerte underskuddet må blant annet ses i lys av en ekstraordinær nedbetaling av gjeld mv. i fylkeskommunene i forbindelse med statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Det foreslås bevilget 18,7 mrd. kroner over statsbudsjettet til dette formålet. Av dette utgjør tilskudd til nedbetaling av sykehusgjeld og annen lånegjeld 15,6 mrd. kroner. Videre vil fylkeskommunene få en engangsbevilgning i 2002 på 2,3 mrd. kroner knyttet til feriepenger for ansatte som flyttes over til de nye helseforetakene, samt en kompensasjon på knapt 0,8 mrd. kroner som følge av at de har forskuttert kostnader forbundet med utstyrsplanen for sykehusene. Det legges til grunn at den ekstraordinære nedbetalingen av fylkeskommunal gjeld i forbindelse med sykehusreformen ikke vil påvirke aktiviteten i 2002. Den betraktes derfor som en regnskapsmessig korreksjon ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, jf. boks 3.2.

Budsjettforslaget for 2002 innebærer en reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 2 pst. målt i forhold til anslag på regnskap for 2001, tilsvarende 9,2 mrd. kroner. Målt i forhold til saldert budsjett for 2001 anslås den reelle utgiftsveksten til 2¼ pst. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til petroleumsvirksomheten, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor, jf. tabell 3.5. For å gjøre utgiftene i 2001 og 2002 sammenliknbare, justeres i tillegg for ekstraordinære endringer og enkelte spesielle regnskapsmessige forhold. Som følge av sykehusreformen, er det for 2002 korrigert for ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunenes gjeld og økte utgifter til spesialisthelsetjenesten. Det er også korrigert for reduserte rammeoverføringer til kommuneforvaltningen som følge av opptrapping av skatteandelen for kommuner og fylkeskommuner. Korreksjonen for økt kommunal skatteandel er beregnet i forhold til en situasjon med konstant skatteandel. Videre er det korrigert for økte skatteinntekter som følge av nye regler for rehabiliterings- og attføringspenger, innføring av nettobudsjettering av universiteter og høgskoler og endrede betalingsrutiner for arbeidsmarkedstiltak.

Den økte bruken av oljeinntekter i 2002 gir grunnlag for at statsbudsjettets utgifter i løpende priser vokser raskere enn nominelt trend - BNP for Fastlands-Norge. En betydelig del av utgiftsveksten kan knyttes til utviklingen i utbetalingene fra folketrygden og andre regelstyrte stønadsordninger. I forslaget til statsbudsjett for 2002 anslås utgiftene til sykepenger reelt å øke med 0,8 mrd. kroner fra 2001 til 2002 og utgiftene til uførepensjoner med 0,7 mrd. kroner. Utgiftene til medisiner og tekniske hjelpemidler anslås å øke med 1,2 mrd. kroner, mens utgiftene til rehabilitering øker med 1,7 mrd. kroner. Samlet gir dette en utgiftsvekst i disse ordningene under folketrygden på om lag 4,4 mrd. kroner.

Utenom folketrygden er de største reelle utgiftsøkningene i budsjettet knyttet til rammeoverføringer til kommuneforvaltningen, bevilgninger til de nye helseforetakene og til internasjonal bistand. Overføringene til kommunene øker reelt med om lag 1¾ mrd. kroner i forhold til anslag på regnskap for 2001, mens økningen i utgiftene til spesialisthelsetjenesten er på 1,5 mrd. kroner. En detaljert omtale av de ulike postene på utgiftssiden er gitt i St.prp. nr. 1 (Gul bok).

Ved utformingen av skatteforslaget for 2002 har Regjeringen særlig lagt vekt på tiltak som kan stimulere til økt arbeidstilbud. Regjeringen vil redusere skatten på arbeid. Regjeringens forslag om økning i minstefradraget og heving av innslagspunktet for å betale toppskatt vil redusere marginalskatten for personer med lavere og midlere inntekter. Grensen for å betale toppskatt i klasse 1 foreslås økt med 10,7 pst. til 320 000 kroner og øvre grense i minstefradraget foreslås økt med 6,7 pst. til 43 000 kroner. Med dette forslaget vil en lønnstaker med gjennomsnittlig lønnsinntekt ikke betale toppskatt. Forslagene vil bidra til at anslagsvis 195 000 skattytere vil få lavere marginalskatt. Avgiftsforslaget innebærer bl.a. en reduksjon av el-avgiften og enkelte endringer som gjør regelverket enklere, herunder å fjerne tollen på mange industrivarer.

Regjeringen foreslår videre å øke fradraget for fagforeningskontingent mv. og at avskrivningssatsene økes for en rekke driftsmidler. Regjeringen foreslår at likningstakstene på fast eiendom heves med 5 pst., men dette mer enn motsvares av øvrige lettelser i boligbeskatningen. Det foreslås en viss innstramming i firmabilbeskatningen og kjøregodtgjørelsen. Dessuten foreslås å fjerne svovelavgiften på kull, koks og raffineringsanlegg.

For å unngå å måtte gjennomføre generelle økninger i skatte- og avgifts satser, tilrår Regjeringen at iverksettingstidspunktet for fjerning av investeringsavgiften utsettes med et halvt år til 1. oktober 2002. Det vises til nærmere omtale av skatte- og avgiftsopplegget i kapittel 4.

Budsjettforslagene og anslagene i denne meldingen medfører et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond neste år på 193,4 mrd. kroner, en reduksjon på 66 mrd. kroner fra anslag på regnskap for 2001. Reduksjonen kan bl.a. føres tilbake til en økning det oljekorrigerte budsjettunderskuddet på 32,3 mrd. kroner og en anslått nedgang i statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på 39,4 mrd. kroner. Nedgangen i netto kontantstrøm forklares blant annet av at ekstraordinære inntekter fra salg av SDØE-andeler til Statoil trekker innbetalingene opp i 2001. I tillegg er oljeprisen beregningsteknisk anslått å gå ned fra 230 kroner pr. fat i 2001 til 200 kroner pr. fat i 2002. Rente- og utbytteinntektene i Petroleumsfondet anslås å øke med 5,6 mrd. kroner til 24,0 mrd. kroner i 2002. Kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til 2003 anslås til 861 mrd. kroner, tilsvarende 57 pst. av BNP.

3.2.4 Anslag for utviklingen i offentlige finanser i 2002

Tabell 3.7 viser utviklingen i offentlig forvaltnings budsjettoverskudd (nettofinansinvesteringer), basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Nettofinansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond omfatter dette overskuddsbegrepet andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet, Statens Banksikringsfond, Statens Bankinvesteringsfond og andre statlige fond. I tillegg inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer anslås å falle fra 233,1 mrd. kroner i 2001 til 201,5 mrd. kroner i 2002. Til sammenlikning utgjorde nettofinansinvesteringene 219,2 mrd. kroner i 2000. Det særskilt høye nivået på statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer i 2001 må ses i sammenheng med det store overskuddet i Statens petroleumsfond. For 2002 trekkes nettofinansinvesteringene til statsforvaltningen ned av gjeldsoppgjøret overfor fylkeskommunene i forbindelse med sykehusreformen.

Overskuddet i andre stats- og trygderegnskaper anslås å øke med 4,5 mrd. fra 2001 til 2002 til 8,2 mrd. kroner. Kapitalinnskudd i forretningsdriften er ifølge tabell 3.7 anslått til -38,6 mrd. kroner i 2001. Kapitalinnskudd i forretningsdriften er i tråd med nasjonalregnskapets føringsmåte definert som differensen mellom nyinvesteringer på den ene siden og avskrivninger og inntekter ved salg av brukt realkapital på den andre. Salget av SDØE-andelene inngår derfor som en korreksjonspost i beregningen av budsjettoverskuddet for offentlig forvaltning etter nasjonalregnskapets føringsmåte.

I nasjonalregnskapet inngår påløpte skatter i nettofinansinvesteringene, mens det i statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond er innbetalte skatter som inntektsføres. I tabell 3.7 inngår dette avviket i posten for definisjonsforskjeller mellom statsregnskapet/nasjonalregnskapet. Den sterke oppgangen i oljeprisen fra 1999 til 2000 medførte at påløpte inntektsskatter fra petroleumsvirksomheten økte mye mer enn innbetalte skatter i 2000. Dette forklarer at definisjonsforskjellen er svært stor for dette året.

Målt ved nettofinansinvesteringene anslås kommuneforvaltningens underskudd å gå ned fra om lag 7,3 mrd. kroner i 2000 til om lag 5,4 mrd. kroner i 2001, målt til bokført verdi. For 2002 anslås det et overskudd på 13,0 mrd. kroner, målt ved nettofinansivesteringene. Det store omslaget i de kommunale nettofinansinvesteringene fra 2001 til 2002 skyldes i hovedsak statlig nedbetaling av fylkeskommunal gjeld på nærmere 18,7 mrd. kroner i forbindelse med at staten overtar ansvaret for spesialisthelsetjenesten.

De samlede nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning antas å bli redusert fra 230,1 mrd. kroner i 2001 til 210,8 mrd. kroner i 2002, jf. tabell 3.7. Offentlig forvaltnings nettofordringer ved utgangen av 2002, medregnet kapitalen i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 1180 mrd. kroner eller drøyt 78 pst. av BNP.

Figur 3.3 c viser utviklingen i offentlige utgifter for Norge, EU-landene og landene i OECD-området. Tallene for Norge er basert på anslagene i denne meldingen. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene sank fra rundt 52 pst. av samlet BNP i 1992 til 45,8 pst. av BNP i 1999. De offentlige utgiftene som andel av BNP for Fastlands-Norge ble redusert fra 61,4 pst. av BNP i 1992 til 53,7 pst. i 1998. Som følge av avdempet vekst i fastlandsøkonomien de siste årene anslås utgiftsandelen i forhold til Fastlands-Norges BNP å øke igjen til 55,9 pst. i 2002.

Målt som andel av BNP har utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge de siste årene vært på linje med gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til at gjennomsnittet for OECD-området trekkes ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en ta hensyn til at landenes gjeldssituasjon kan variere betydelig. For EU-landene under ett bidrar høy offentlig gjeld til at renteutgifter utgjør en betydelig del av de offentlige utgiftene.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2.5 Utviklingen i statsfinansene på mellomlang sikt

De nye retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at budsjettpolitikken er forankret i en langsiktig handlingsregel om å bruke forventet realavkastning av Statens petroleumsfond, jf. St.meld. nr. 29 (2000-2001). Anslag på utviklingen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen og kapitalen i Statens petroleumsfond for perioden 2002-- 2010 er presentert i tabell 3.8. Anslagene er basert på to hovedforutsetninger:

• Nedgang i oljeprisen fra dagens nivå og avtakende produksjon vil bidra til å redusere statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, fra et anslått nivå på 205,5 mrd. kroner i 2002 til om lag 142 mrd. kroner i 2005 og rundt 120 mrd. kroner i 2010.

• En gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet i tråd med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

Med disse forutsetningene anslås en gjennomsnittlig, årlig økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet tilsvarende knapt 0,4 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge for perioden 2002 til 2010. Målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet vil dermed bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet tilsvare om lag 5 pst. av trend - BNP for Fastlands-Norge i 2010, mens den tilsvarende andelen er anslått til 1,7 pst. i 2001. Sammenhengen mellom det faktiske og det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet er forklart i boks 3.2. Sammenliknet med en konjunkturnøytral budsjettpolitikk innebærer handlingsregelen en gjennomsnittlig, årlig økning i bruken av oljeinntekter de neste fire årene tilsvarende om lag ½ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Tabell 3.8 illustrerer at handlingsregelen om å bruke forventet realavkastning av Statens petroleumsfond gir en forholdsvis jevn innfasing av oljeinntekter gjennom inneværende tiår, selv om det er visse variasjoner fra år til år.

3.2.6 Langsiktige utfordringer i budsjettpolitikken

Forventninger om betydelige overskudd for offentlig forvaltning i de neste ti årene, kan bidra til å skape et inntrykk av at problemstillinger knyttet til den langsiktige opprettholdbarheten av budsjettpolitikken er lite aktuelle for Norge. De store, løpende overskuddene i offentlige finanser gir imidlertid et misvisende bilde av handlefriheten i budsjettpolitikken. Dette har særlig sammenheng med de langsiktige utsiktene for petroleumsinntektene og folketrygdens utgifter:

• På grunn av et høyt utvinningstempo og høye oljepriser ligger statens petroleumsinntekter i dag betydelig over det nivået en kan regne med på sikt, jf. figur 3.4. Oppbyggingen av kapital i Statens petroleumsfond har en motpost i en reduksjon i formuesverdien av petroleumsreservene.

• Forpliktelsene knyttet til folketrygdens alders- og uførepensjon øker sterkt. Dette er ikke reflektert i offentlige budsjetter. Forpliktelsene er anslått til om lag 3200 mrd. kroner ved inngangen til 2002 og om lag 3400 mrd. kroner ved inngangen til 2003. Målt i faste priser anslås forpliktelsene å øke med om lag 120 mrd. kroner i løpet av 2002. I løpet av de neste 30 årene ventes utbetalingene til alders- og uførepensjon å dobles som andel av samlet verdiskaping, jf. figur 3.4.

• Veksten i antall eldre, spesielt over 80 år, vil etter hvert kreve økte ressurser til pleie- og omsorgstjenester. Vedtatte velferdsreformer vil også bidra til å øke ressursbehovet i offentlig tjenesteyting i årene framover.

Evnen til å møte disse utfordringene kan reduseres ved at veksten i antall personer i yrkesaktiv alder gradvis vil stanse opp, og av stor avgang fra arbeidsstyrken til trygdeordninger og tidligpensjonering. Store petroleumsinntekter gjør likevel at Norge har et bedre utgangspunkt enn mange andre land for å møte utfordringene knyttet til en aldrende befolkning. Petroleumsinntektene antas imidlertid å falle utover i dette århundret. I perioder med høye petroleumsinntekter er det derfor nødvendig å sette til side betydelige midler. Dette er et hovedformål med oppsparingen i Statens petroleumsfond.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For å belyse i hvilken grad budsjettpolitikken er opprettholdbar på lang sikt, har en siden 1995 jevnlig presentert generasjonsregnskapsberegninger basert på siste års budsjettanslag, jf. boks 3.3. I Nasjonalbudsjettet 2000 viste beregningene et innstrammingsbehov på i størrelsesorden 5-20 mrd. kroner, mens det i Nasjonalbudsjettet 2001 og Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble antydet at generasjonsregnskapet var om lag i balanse. Etter at Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble framlagt, har flere forhold bidratt til å svekke den generasjonsmessige balansen. Blant annet gir de nye retningslinjene for budsjettpolitikken en reell økning i bruken av petroleumsinntekter for budsjettåret 2002 på om lag 6 mrd. kroner. I tilleggg er petroleumsformuen noe nedjustert. Samlet bidrar dette til å svekke balansen med i størrelsesorden 10 mrd. kroner, og oppdaterte beregninger av generasjonsregnskapet antyder nå et innstrammingsbehov på i størrelsesorden 0-20 mrd. kroner.

De nye retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer en gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter fram til 2020. I Langtidsprogrammet 2002-2005 og i St.meld. nr. 29 (2000-2001) sammenholdes en framskriving basert på denne handlingsregelen med utviklingen i Referansealternativet og Vegringsalternativet. Resultatene fra framskrivingene, jf. figur 3.5, illustrerer noen hovedmekanismer knyttet til innfasing av petroleumsinntektene:

• I Vegringsalternativet videreføres veksten i offentlig sysselsetting som på 1990-tallet. Med denne forutsetningen vil det oljekorrigerte underskuddet stige raskt, og det vil tvinge seg fram en kraftig innstramming i offentlige finanser noe fram i tid. En slik rask økning i bruken av petroleumsinntekter de nærmeste årene vil også motsvares av høy reallønnsvekst og nedbygging av konkurranseutsatt næringsliv. Denne svekkelsen av konkurranseevnen vil senere måtte reverseres gjennom en kraftig innstramming i budsjettpolitikken.

• Referansealternativet beskriver en bane der det siktes mot en jevn utvikling i de offentlige velferdstilbudene uten å måtte stramme inn på andre områder. Dette alternativet innebærer at bruken av petroleumsinntekter øker moderat de nærmeste 20 årene, for så å øke sterkt.

• Bruk av forventet realavkastning av Petroleumsfondet gir en jevn innfasing av petroleumsinntektene. Dette alternativet sikrer at en ikke tærer på denne delen av statens formue. Samtidig gir det rom for en gradvis utvikling av offentlige tjenestetilbud og/eller en reduksjon i skattenivået fram mot 2020. Også med en slik innfasing må det imidlertid etter hvert gjennomføres tiltak som bidrar til å begrense veksten i offentlig sektors utgifter, eller til å styrke inntektene. Omfanget av de nødvendige innstrammingene i dette tilfellet blir imidlertid klart mindre enn i Vegringsalternativet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Beregningene i Langtidsprogrammet illustrerer at det sentrale spørsmålet ikke er omdet skal brukes mer av petroleumsinntektene over offentlige budsjetter i årene framover, men når og hvordan dette bør skje. Handlingsregelen om å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet ivaretar etter Regjeringens vurdering hensynet til å oppnå en balansert utvikling i økonomien over tid på en god måte. En slik politikkstrategi sikrer at det ikke tæres på denne delen av statens formue, jf. figur 3.6.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I et langsiktig perspektiv vil oljeinntektene være av begrenset betydning for den økonomiske velstanden og velferdsnivået i Norge. På lang sikt er det først og fremst vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen. I en slik sammenheng er det størrelsen på og utnyttelsen av arbeidstyrken og andre ressurser som betyr mest for den økonomiske veksten, og for omfanget av de offentlige velferdsordningene. Dette understreker betydningen av tiltak for å fornye offentlig sektor, bedre produktiviteten og opprettholde arbeidsstyrken på et høyt nivå. Regjeringen signaliserte i St.meld. nr. 29 (2000-2001) at økt bruk av oljeinntekter over tid vil gi rom for lavere skatter og avgifter, bl. a. ved at skatten på arbeid reduseres. Tiltak for bedret infrastruktur samt styrket forskningsinnsats vil også være viktige bidrag for å styrke vekstevnen. Det vises til Langtidsprogrammet 2002-2005 for en nærmere omtale av Regjeringens politikk på disse områdene.

Høyere produktivitetsvekst i privat sektor, og dermed høyere vekst i produksjon og inntekt, vil styrke det langsiktige, økonomiske grunnlaget for både offentlig tjenesteproduksjon og privat forbruk. De politiske prioriteringene som må gjøres, vil likevel kunne bli krevende. Økonomisk vekst øker ikke bare inntektsgrunnlaget for offentlig sektor, men trekker også med seg økte utgifter. Høyere produktivitet gir høyere reallønn og dermed også økte lønnsutgifter i offentlig forvaltning. Når ytelsene i folketrygden i hovedtrekk skal følge lønnsutviklingen, vil også dette øke utgiftene. Utgiftsveksten kan imidlertid dempes ved en mer effektiv bruk av ressursene i offentlig tjenesteproduksjon. Dette understreker betydningen av å fornye offentlig sektor, slik at man kan få mer ut av de ressursene som settes inn.

3.2.7 Nærmere om virkningen av finanspolitikken på aktiviteten i norsk økonomi

De nye retningslinjene for budsjettpolitikken legger opp til en gradvis innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette vil påvirke utviklingen i samlet etterspørsel, produksjon og sysselsetting. I retningslinjene for budsjettpolitikken er det derfor lagt vekt på at gjennomføringen av finanspolitikken også skal vurderes opp mot den aktuelle konjunktursituasjonen.

Endringen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen har spilt en viktig rolle som et mål på innretningen av finanspolitikken, jf. boks 3.2. Denne budsjettindikatoren tar imidlertid ikke hensyn til at forskjellige offentlige inntekter og utgifter har noe ulik virkning på norsk økonomi. Endringer i direkte skatter eller i overføringenefra offentlig forvaltning virker på aktivitetsnivå og sysselsetting via endringer i etterspørselen i privat sektor. Endringer i offentlig forvaltnings kjøp av varer og tjenestergir i tillegg en direkte etterspørselsimpuls til produksjon og sysselsetting. Som følge av denne effekten virker en økning i offentlig kjøp av varer og tjenester normalt ekspansivt på økonomien, også når de dekkes inn ved skatteøkninger.

Finansdepartementet har gjennomført beregninger av aktivitetsvirkningen av det foreslåtte statsbudsjettet ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Som sammenlikningsgrunnlag har en lagt til grunn et konjunkturnøytralt budsjett, dvs. et budsjett der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. For 2002 er veksten i denne trenden anslått til 5,1 pst. (i løpende priser). I forslaget til budsjett for 2002 anslås utgiftene til offentlig forvaltning, eksklusive formuesutgifter til Norges Bank og utlandet, å vokse med 5,6 pst., mens inntektene, eksklusive inntektene fra petroleumsvirksomheten og overføringer fra Norges Bank, anslås å vokse med 3,1 pst.

Modellberegningene indikerer at det foreslåtte budsjettet bidrar til å øke BNP for Fastlands-Norge med 0,4 pst. inneværende år. Til sammenlikning er økningen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet (budsjettindikatoren) anslått til 0,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Beregningene viser videre at den foreslåtte utviklingen på utgiftssiden i 2002 samlet sett gir beskjedne positive impulser til aktiviteten i økonomien og til sysselsettingen, jf. tabell 3.9.

Hovedformålet med budsjettpolitikken er å styre bruken av fellesskapets midler slik at en løser fellesoppgavene på en best mulig måte. Vurderingene av det finanspolitiske opplegget kan derfor ikke alene baseres på virkningene på den økonomiske aktiviteten. Prioriteringen mellom ulike inntekts- og utgiftsposter i statsbudsjettet må først og fremst baseres på en vurdering av den samfunnsøkonomiske nytten av bevilgninger til ulike formål. At ulike budsjettiltak på kort sikt har ulik virkning på aktivitetsnivået, påvirker heller ikke det langsiktige handlingsrommet i budsjettpolitikken. En økning i budsjettunderskuddet er like reell, målt ved behovet for framtidig innstramminger, uansett hvilke budsjettposter økningen kan føres tilbake til.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Det har vært sterk vekst i aktiviteten i kommunesektoren det siste tiåret. Dette skyldes både forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og at sektorens oppgaver er blitt mer omfattende. Blant annet har det vært satset sterkt på barnehageutbygging, og det er blitt gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen for psykisk utviklingshemmede, utbygging av sykehussektoren og eldresatsingen har også krevd store ressurser.

Den økonomiske virksomheten i kommuneforvaltningen styres i første rekke gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Kommunene må tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene, og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

I figurene 3.7-3.9 illustreres utviklingen de siste årene for enkelte hovedstørrelser for kommuneforvaltningen. Over perioden 1990 til 2001 økte kommunenes realinntekter med knapt 48 mrd. 2001-kroner, tilsvarende en årlig vekstrate på om lag 2,2 pst. For 2001 anslås inntektene til kommunene til knapt 227 mrd. kroner.

For å måle utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats i faste priser og brutto realinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av samlete utgifter for de tre kostnadsartene. Dette aktivitetsmålet gir uttrykk for ressursinnsatsen i kommunesektoren. Hvis aktiviteten øker som følge av at en får mer ut av gitt ressursinnsats, vil dette således ikke reflekteres i indikatoren.

Den kommunale aktiviteten - målt ved indikatoren beskrevet ovenfor - økte gjennomgående raskere enn BNP for Fastlands-Norge i perioden fra 1980 til 2000 sett under ett. Dette må ses i sammenheng med den sterke satsingen på kommunesektoren i denne perioden, jf. omtalen innledningsvis. For 2001 kan inntektsrammene for kommuneforvaltningen gi rom for en høyere aktivitetsvekst i kommunene enn for fastlandsøkonomien som helhet. Som følge av et anslått oppsving i innenlandsk etterspørsel fra 2001 til 2002, kan Fastlands-Norges BNP i 2002 øke noe raskere enn aktiviteten i kommunene.

Samlet for perioden 1990-2001 har den kommunale sysselsettingen målt i timeverksteget med knapt 26 pst., tilsvarende 2,1 pst. per år i gjennomsnitt. Kommunesektorens andel av antall timeverk i økonomien i alt økte fra 17,2 pst. i 1990 til 20,2 pst. i 2001. Antall sysselsatte personer i kommunesektoren gikk i denne perioden opp med vel 142 000 personer, tilsvarende en økning i kommunesektorens andel av samlet sysselsetting fra 20,9 pst. i 1990 til anslagsvis 24,8 pst. i 2001. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting større når sysselsettingen måles i personer enn når den måles i timeverk.

I andre halvdel av 1990-tallet økte aktiviteten i kommunene klart raskere enn inntektene. Dette førte til store underskudd og økt gjeldsandel. For 2001 ligger det imidlertid an til klart lavere vekst i aktiviteten enn i inntektene, noe som bidrar til å redusere kommuneforvaltningens underskudd, målt i henhold til nasjonalregnskapets definisjoner, fra 3,3 pst. av samlede inntekter i 2000 til 2,2 pst. i 2001.

Nasjonalregnskapets overskuddsbegrep viser forskjellen mellom kommunesektorens samlede inntekter og samlede utgifter medregnet investeringer, men utenom gjeldsavdrag. Målt på denne måten øker derfor underskuddet isolert sett betydelig i år med sterk vekst i investeringene. Nivået på bruttorealinvesteringene i kommunesektoren økte med anslagsvis 10 mrd. kroner i perioden 1995-1999. Den sterke økningen i underskuddene i 1998 og 1999 hadde også sammenheng med svake driftsresultater disse årene. Nivået på underskuddene fra og med 1996 må ellers ses i sammenheng med grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringsmåten for disse satsingene innebærer at kommunesektoren får redusert overskuddet i investeringsperioden tilsvarende investeringsutgiftene, mens store deler av de statlige overføringene knyttet til å dekke disse utgiftene tilføres kommunene over en lengre tidsperiode. Dersom investeringskostnadene knyttet til eldresatsingen alternativt hadde blitt kompensert fortløpende, ville underskuddet i 2000 og 2001 blitt om lag 3 mrd. kroner lavere hvert av årene.

Nettogjelden i kommuneforvaltningen nådde et toppnivå på nærmere 50 pst. av inntekten på slutten av 1980-tallet. Gjeldsandelen ble deretter kraftig redusert fram til 1997, da den var på om lag 30 pst. Fra 1997 har nettogjelden igjen økt som andel av inntektene, og anslås til vel 34 pst. i 2001.

Endringer i befolkningens alderssammensetning tilsier at det vil bli økt etterspørsel etter kommunale tjenester også i årene framover. Samtidig vil det være klare begrensninger på hvor mye inntektsrammene til kommunene kan øke. Situasjonen innebærer store utfordringer, og kommunene vil måtte legge økt vekt på effektivisering og prioritering mellom ulike formål. Ulike utredninger indikerer at det er betydelige forskjeller i kostnadseffektivitet mellom kommunene, noe som antyder et potensiale for effektivisering.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.3.2 Kommunenes inntekter i 2001

I Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble veksten i kommunesektorens inntekter fra 2000 til 2001 anslått til om lag 2 pst., eller om lag 4½ mrd. kroner. I tillegg ble det vedtatt å kompensere kommunesektoren for avsetninger som følge av endringer i barne- og etterlattepensjon for inntil 1¼ mrd. kroner. Det ble også vedtatt en tilleggsbevilgning på 455 mill. kroner som kompensasjon for økte pensjonspremier for lærere i Statens Pensjonskasse. Samlet ble kommunesektoren dermed kompensert med 1,7 mrd. kroner for økte pensjonskostnader.

Prisveksten (deflatoren) på kommunale tjenester fra 2000 til 2001 ble i Revidert nasjonalbudsjett 2001 anslått til 4¾ pst. Ny informasjon om virkningen av momsreformen for kommuner og fylker tilsier økte kostnader for kommuneforvaltningen i forhold til det som ble lagt til grunn i saldert budsjett. De økte kostnadene knyttet til momsreformen er innarbeidet blant annet ved at anslaget for prisveksten på kommunale tjenester er økt til 5 pst. i 2001. Endringen innebærer isolert sett at realverdien av kommunesektorens inntekter i 2001 reduseres med om lag 150 mill. kroner sammenliknet med anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2001.

Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2001 medførte reduserte bevilgninger til kommunesektoren på om lag 93 mill. kroner, knyttet til innsatsstyrt finansiering av sykehusene (63 mill. kroner) og reduserte rammeoverføringer til fylkeskommunene (30 mill. kroner). Videre er skatteanslaget for 2001 oppjustert med om lag 1,7 mrd. kroner fra Revidert nasjonalbudsjett 2001.

De endringene som har funnet sted etter at Kommuneproposisjonen for 2002 og Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble lagt fram, innebærer samlet sett en økning i det reelle inntektsnivået i kommunesektoren i 2001 på om lag 1½ mrd. 2001-kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett. Kommunesektorens samlede inntekter forventes etter dette å øke reelt med knapt 2¾ pst. fra 2000 til 2001, eller i underkant av 6 mrd. 2001-kroner. Dette er den klart høyeste veksten siden 1997.

Med en forutsetning om svakere vekst i kommunenes aktivitet enn i sektorens realinntekter fra 2000 til 2001 anslås underskudd før lånetransaksjoner å gå ned fra 7,3 mrd. kroner i 2000 til om lag 5½ mrd. kroner i 2001. Dette tilsvarer 2,2 pst. av sektorens samlede inntekter. Anslagsvis 3 mrd. kroner av underskuddet kan forklares med høye investeringer i tilknytning til eldresatsingen, jf. omtale over. I brev fra Kommunenes Sentralforbund til Kommunal- og regionaldepartementet av 20. september 2001 opplyses det at sviktende finanavkastning i KLP og andre livselskaper kan gi merutgifter til kommunale pensjoner på anslagsvis 3 mrd. kroner. Merutgiftene vil belaste kommunenes og fylkeskommunenes 2001-regnskap. Dette innebærer isolert sett at underskudd før lånetransaksjoner i kommuneforvaltningen i 2001 kan øke i forhold til anslaget i denne meldingen på 2,2 pst. av samlede inntekter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.3.3 Kommuneopplegget for 2002

I Kommuneproposisjonen for 2002 ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 1¾ pst. fra 2001 til 2002, tilsvarende om lag 3-3½ mrd. kroner. Videre ble det lagt opp til en reell vekst i frie inntekter på mellom 1½ og 1¾ mrd. kroner. Det ble presisert at veksten var regnet fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2001 som var lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2001.

Ved behandlingen av Kommuneproposisjonen for 2002 økte Stortinget rammen for fylkeskommunenes frie inntekter med 200 mill. kroner innenfor totalrammen for vekst i samlede inntekter på 3 til 3½ mrd. kroner.

Budsjettopplegget i denne meldingen innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2001 til 2002 på om lag 3½ mrd. kroner, eller knapt 2 pst., når veksten regnes fra inntektsnivået i 2001 slik det ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2002 og Revidert nasjonalbudsjett 2001. Når det tas hensyn til de oppjusterte anslagene for 2001, innebærer opplegget en reell økning i inntektene på om lag 1 pst., eller om lag 1¾ mrd. kroner, fra 2001 til 2002 regnet i forhold til anslag på regnskap. Kommuneopplegget innebærer videre en reell vekst i de frie inntektene på om lag 1¼ pst. fra 2001 til 2002, eller om lag 1¾ mrd. kroner, regnet i forhold til det inntektsnivået som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Regnet i forhold til anslag på regnskap er nivået på frie inntekter reelt sett om lag uendret fra 2001 til 2002.

Den økonomiske situasjonen for kommunene avhenger både av inntektsrammen og av evnen og muligheten til omstilling og fornyelse. Kommunene har et selvstendig ansvar for å utnytte ressursene mest mulig effektivt innenfor de gitte inntektsrammene. Som for andre sektorer er det viktig å legge forholdene til rette for en effektivisering av ressursbruken, slik at tjenestetilbudet kan vokse raskere enn kostnadene i sektoren.

¹) Av endringen i underskudd for lånetransaksjoner fra 2001 til 2002 knytter knapt 19 mrd. kroner seg til ekstraordinær nedbetaling av gjeld i forbindelse med sykehusreformen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Nærmere om de ulike inntektskomponentene

I Nasjonalbudsjettet 2001 ble skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter økt fra 44 til 46 pst. Det er signalisert at skatteandelen skal trappes videre opp til 50 pst. innen 2006. Medregnet merskattevekst etter Revidert nasjonalbudsjett og andre endringer hittil i 2001 har skatteandelen for kommunesektoren økt til knapt 47 pst. i 2001. Opplegget for 2002 innebærer at skatteandelen for kommunesektoren trappes ytterligere opp til drøyt 48 pst. i 2002.

Skattørene for kommunene foreslås holdt uendret på 12,2 pst. Den fylkeskommunale skattøren foreslås redusert med 5 prosentpoeng fra 6,9 pst. i 2001 til 1,9 pst. i 2002. Den betydelige reduksjonen i den fylkeskommunale skattøren er knyttet til sykehusreformen. Av det samlede uttrekket av frie inntekter fra fylkeskommunene til helseforetakene er mesteparten foretatt ved en reduksjon i skatteinntektene, mens det resterende er trukket gjennom rammeoverføringene.

Det foreslås innlemmet øremerkede tilskudd på til sammen om lag 4 mrd. kroner i rammetilskuddet. Beløpet knytter seg i hovedsak til øremerkede tilskudd til kommunene. Den største posten er tilskudd til omsorgstjenester.

Korrigert for denne innlemmingen innebærer opplegget en reell vekst i de øremerkede overføringene på vel 15 pst., eller om lag 1¾ mrd. kroner. De største øremerkede satsingene er innen barnehager, investeringer innen eldreomsorgen og oppfølging av psykiatriplanen.

Det anslås at nivået på gebyrinntektene reelt sett vil være om lag uendret fra 2001 til 2002. Det er lagt opp til at økte satser i barnehagetilskuddet skal gå til redusert foreldrebetaling. Dette vil isolert sett bidra til lavere gebyrinntekter til kommunene.

Statlig overtagelse av spesialisthelsetjenesten

Staten vil i 2002 overta ansvaret for spesialisthelsetjenesten. Dette vil redusere fylkeskommunenes utgifter, og inntektsrammen for fylkeskommunene vil bli redusert tilsvarende. Det samlede uttrekket er anslått til 25,1 mrd. kroner i 2001-priser. Kommuneproposisjonen for 2002 gir en nærmere omtale av de prinsippene som er lagt til grunn for å beregne reduksjonen i fylkeskommunenes inntekter. Hovedprinsippet for delingen av inntektsrammen er at de ulike oppgavene i dagens fylkeskommuner likebehandles. Følgelig er inntektene til dagens fylkeskommuner delt mellom rest-fylkeskommunene og helseforetakene proporsjonalt med fordelingen av driftsutgifter mellom de oppgavene som blir igjen i rest-fylkeskommunene og de oppgavene som overføres til helseforetakene. Opplegget medfører at det samlede uttrekket fra fylkeskommunene er knapt 800 mill. kroner lavere enn kostnadene beregnet for spesialisthelsetjenesten i 2001.

På sikt vil den samlede inntektsrammen til fylkeskommunene bli fordelt etter objektive kriterier gjennom inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen vil da være basert på de oppgavene som ligger igjen i fylkeskommunene etter at staten har overtatt ansvaret for spesialisthelsetjenesten. For å unngå store utslag for enkeltfylkeskommuner er det lagt opp til en overgangsperiode på fem år, slik at inntektsreduksjonen det første året i hovedsak vil være bestemt av faktiske utgifter til spesialisthelsetjenesten i den enkelte fylkeskommune.

I forbindelse med sykehusreformen vil staten også overta ansvaret for gjeld knyttet til virksomhetene innenfor spesialisthelsetjenesten. Samlet sykehusgjeld er anslått til om lag 13,4 mrd. kroner. I tillegg slettes gjeld på 2,3 mrd. kroner for å ta hensyn til at enkelte fylkeskommuner kan ha lav sykehusgjeld som følge av høy egenkapitalandel i investeringene og/eller kort nedbetalingstid for lån. Det åpnes for at noe av gjeldsletten i enkelte tilfelle kan brukes til å styrke arbeidskapitalen. Videre vil fylkeskommunene få en engangsbevilgning i 2002 på 2,3 mrd. kroner knyttet til feriepenger for ansatte som flyttes over til de nye helseforetakene. I tillegg kompenseres fylkeskommunene med knapt 800 mill. kroner som følge av at de har forskuttert kostnader forbundet med utstyrsplanen for sykehusene. Den ekstraordinære nedbetalingen av fylkeskommunal gjeld i forbindelse med sykehusreformen utgjør dermed samlet sett om lag 18,7 mrd. kroner.

Momskompensasjon

Ved innføring av merverdiavgift på tjenester 1. juli 2001 ble det forutsatt at statlig forvaltning skal kompenseres for merkostnader som følge av dette. I Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det vist til at merkostnadene for statlig virksomhet er større enn hva som tidligere var lagt til grunn. Kompensasjonsbeløpet for statsforvaltningen ble derfor oppjustert. I St.prp. nr. 84 (2000-2001) ble det varslet at Finansdepartementet ville komme nærmere tilbake til virkningene for kommunesektoren av momsreformen på grunnlag av statistikk som først ville foreligge senere.

Nye beregninger av virkningene av momsreformen for kommuner og fylkeskommuner innebærer at helårsvirkningen av økte utgifter til merverdiavgift kan anslås til om lag 600 mill. kroner, hvorav om lag 100 mill. kroner kan knyttes til helseforetakene. Halvparten av momsutgiftene vil påløpe i 2001 og resten i 2002. Endringen innebærer en økning i momsutgiftene over de to årene på 320 mill. kroner sammenliknet med anslaget i saldert budsjett for 2001. Prisene på kommunale tjenester er anslått å øke med 3,6 pst. fra 2001 til 2002. Økte priser som følge av momsreformen er innarbeidet i dette anslaget.

Som følge av at skatteanslaget for kommunesektoren inneværende år er kraftig oppjustert, legges det ikke opp til å kompensere kommunesektoren for økte utgifter til merverdiavgift i 2001. Kommunesektoren vil imidlertid bli kompensert fullt ut for de økte utgiftene i 2002. Det legges videre opp til å kompensere helseforetakene for den samlede utgiftsøkningen over begge årene, da disse ikke vil nyte godt av merskatteinntektene inneværende år.

Pensjonskostnader

Kommunal- og regionaldepartementet har mottatt brev fra Kommunenes Sentralforbund av 10. september og 20. september 2001 om pensjonsutgifter for kommunesektoren for 2001 og 2002. Gjenpart av brevene er sendt Finansdepartementet. I brevene sies det at kommunene må regne med betydelige merutgifter til pensjon i år og neste år, anslagsvis 3 og 3,5 mrd. kroner. Dette knytter seg blant annet til at finansavkastningen i Kommunal Landspensjonskasse (KLP) og andre livselskaper har vært lav de siste 18 månedene.

Regjeringen vil understreke at når det i 2001 er blitt gitt kompensasjon til kommunesektoren for merutgifter knyttet til pensjon (bl.a. til barne- og etterlattepensjon), så skyldes dette merutgifter som følger av stortingsvedtak. Merutgifter som kommunesektoren får som følge av sviktende finansavkastning i livselskapene vil dermed komme i en annen kategori.

Det er i kommuneopplegget for 2002 ikke innarbeidet kompensasjon for merutgifter kommunesektoren eventuelt vil få som følge av sviktende finansavkastning. Eventuelle merkostnader vil derfor måtte dekkes inn av kommunesektoren eller av selskapene. De merkostnadene som kommunesektoren står overfor i 2002, som følge av sviktende finansavkastning i livselskapene, er likevel av en slik størrelsesorden at det vil være behov for drøftinger mellom stat og kommunesektor om hvordan kommunene skal håndtere de økte pensjonskostnadene. Regjeringen tar sikte på å ha en bred gjennomgang av kommunenes pensjonskostnader i Revidert nasjonalbudsjett 2002.

3.4 Pengepolitikken

Det har vært en lang tradisjon å innrette norsk penge- og valutapolitikk mot fast eller stabil valutakurs. Fra 1945 skjedde dette med utgangspunkt i Bretton Woods-avtalen og fra 1972 ved deltakelse i den såkalte «valutaslangen» i Europa. Fra 1978 til 1990 ble kronen holdt stabil mot en kurv av valutaer som reflekterte sammensetningen av norsk utenrikshandel. I 1990 ble kronen knyttet til ECU med en gitt sentralkurs. Systemet med en definert sentralkurs og snevre svingningsmarginer rundt denne viste seg etter hvert å være sårbart for spekulative angrep, og forholdene i valutamarkedet gjorde det nødvendig å forlate dette systemet den 10. desember 1992. Både sentralkursen og svingningsmarginene falt da bort, og kronen ble formelt flytende. Gjennom 1993 og begynnelsen av 1994 ble det i gjennomføringen av penge- og valutapolitikken lagt vekt på at valutakursen skulle være stabil målt mot europeiske valutaer. Den 6. mai 1994 ble det fastsatt ny forskrift for kronens kursordning. Valutaforskriften påla Norges Bank å innrette de pengepolitiske virkemidlene mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte desember 1992. Forskriften ga samtidig fleksibilitet i utøvelsen av pengepolitikken, ved at det ikke ble fastsatt noen sentralkurs for kronen med tilhørende svingningsmarginer og plikt for Norges Bank til å intervenere. Ved vesentlige endringer i valutakursen skulle Norges Bank innrette virkemidlene i pengepolitikken med sikte på at valutakursen etter hvert skulle bringes tilbake til utgangsleiet.

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken, som ble framlagt 29. mars i år, ble det trukket opp nye retningslinjer for pengepolitikken. Bakgrunnen for dette var at Norge nå er i en periode hvor finanspolitikken skal tilpasses en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette må skje på en måte hvor en legger stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, og slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi.

I denne situasjonen var det behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Nye retningslinjer for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.4.

I forskriftens § 1 første ledd heter det at «Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.» Over tid vil det normalt være en klar og gjensidig sammenheng mellom utviklingen i kronens kjøpekraft i Norge og utviklingen i kronens verdi målt i forhold til våre handelspartnere. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. En stabil økonomisk utvikling, med moderat pris- og kostnadsvekst, vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon. I forskriftens § 1 tredje ledd heter det at «Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med første ledd rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst.» Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. Bestemmelsen skal forstås slik at avvik mellom den faktiske prisutviklingen og målet i en periode ikke skal kompenseres i en senere periode. Dersom prisstigningen i en periode avviker vesentlig fra målet, skal Norges Bank sette renten med sikte på at konsumprisveksten gradvis bringes tilbake til målet, slik at en unngår unødige svingninger i produksjon og sysselsetting.

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten. Pengepolitikken skal således i utgangspunktet ikke reagere på direkte effekter på prisnivået som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.

Norges Bank skriver i sitt brev til Finansdepartementet 27. mars 2001:

«Norges Bank legger til grunn at pengepolitikken virker med et betydelig tidsetterslep. Banken må derfor være fremoverskuende i sin rentesetting. Virkningene av renteendringer er usikre og vil variere over tid. Endringer i renten vil bli foretatt gradvis, slik at banken får anledning til å vurdere virkningene av renteendringer og annen ny informasjon om den økonomiske utviklingen. Dersom prisstigningen i en periode avviker vesentlig fra målet, vil Norges Bank sette renten med sikte på at konsumprisveksten gradvis bringes tilbake til målet. Norges Bank vil søke å unngå unødige svingninger i produksjon og etterspørsel.

Veksttakten i konsumprisene vil normalt variere noe fra måned til måned. Større endringer i inflasjonsraten kan fra tid til annen oppstå blant annet som følge av ekstraordinære svingninger i prisene på enkeltprodukter eller endringer i skatter og avgifter. I sine analyser av ulike mål på underliggende prisstigning vil Norges Bank vurdere virkningene av endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser. Avvik mellom faktisk og forventet underliggende prisstigning vil normalt ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng.»

Et mål på årlig vekst i konsumprisene nær 2,5 pst. over tid er om lag som gjennomsnittet for prisstigningen i Norge i 1990-årene. Den europeiske sentralbanken har definert et prisstigningsmål på under 2 pst. Samtidig har eksempelvis Storbritannia og Australia tilsvarende mål for inflasjonen som Norge. USA har ikke et tallfestet mål for inflasjonen, men den gjennomsnittlige prisstigningstakten på 1990-tallet lå på rundt 3 pst.

De nye retningslinjene for pengepolitikken medfører at Norges Bank utøver et saklig, avgrenset skjønn innenfor sitt mandat. Retningslinjene legger etter departementets mening et godt grunnlag for at Norges Bank kan videreføre en pengepolitikk som har tillit både i finansmarkedet og i samfunnet for øvrig. Retningslinjene for pengepolitikken, sammen med retningslinjene for budsjettpolitikken legger et godt grunnlag for fortsatt stabilitet i valutakursen.

I brev fra Norges Bank til Finansdepartementet av 27. mars 2001 skriver banken:

«Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken. I lys av utviklingen de senere årene kan de nye retningslinjene gjøres gjeldende uten at det i seg selv vil føre til vesentlig endringer i hvordan pengepolitikken utøves. Norges Banks styringsrente vil bli satt ut fra en samlet vurdering av utsiktene for inflasjonen.»

Norges Bank legger vekt på å være forutsigbare i utøvelsen av pengepolitikken, og har gjennom inflasjonsrapport og media kommunisert hvordan banken vil gjennomføre pengepolitikken med de nye retningslinjene.

Norges Banks foliorente (bankenes innskuddsrente i Norges Bank) er nå 7 pst. Norges Bank har holdt foliorenten uendret siden september i fjor. I Inflasjonsrapport nr. 2 fra juni 2001 skriver banken at analysene i rapporten tyder på at det med dagens rentenivå er utsikter til å nå inflasjonsmålet på 2,5 pst. på to års sikt. Tremåneders pengemarkedsrente har holdt seg nokså stabil rundt 7,4 pst. siden september 2000, jf. nærmere omtale i kap. 2.3.2.

3.5 Statens petroleumsfond

3.5.1 Bakgrunn

Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990, da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Fondets inntekter er i loven definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen fra fondets plasseringer. Petroleumsfondsloven ble endret i 2001 bl.a. ved at også inntekter fra salg av aksjer i Statoil ble tatt med i inntektene til Petroleumsfondet. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Denne overføringen tilsvarer etter gjeldende praksis det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Den første nettoavsetningen til fondet skjedde på bakgrunn av et overskudd på statsbudsjettet i 1995 på i overkant av 2 mrd. kroner.

Petroleumsfondets kapital skal etter loven anbringes som statens øvrige midler. Finansdepartementet er gitt i oppgave å forvalte fondet. Departementet har delegert den operative forvaltningen av fondets midler til Norges Bank. Retningslinjene for forvaltningen er regulert gjennom en egen forskrift, og gjennom retningslinjer og bestemmelser som er meddelt Norges Bank i brev fra Finansdepartementet. Det er videre inngått en avtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank om forvaltningen.

Formelt er Petroleumsfondet en kronekonto i Norges Bank. Denne kronekontoen har sitt motstykke i at Norges Bank samtidig har investert et tilsvarende beløp i utenlandske verdipapirer. Avkastningen på disse utenlandske verdipapirene bestemmer nøyaktig avkastningen på Petroleumsfondet.

Petroleumsfondet er et finanspolitisk styringsmiddel som synliggjør statens bruk av petroleumsinntektene. Det er understreket i forarbeidene til petroleumsfondsloven at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess. Ved etableringen av fondet ble det derfor lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet.

Forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet angir bl.a. hvor Petroleumsfondet kan plasseres, og i hvilke typer verdipapirer fondet kan investeres i. Den gjeldende forskriften spesifiserer at 50-70 pst. av fondets portefølje skal investeres i rentebærende verdipapirer, og 30-50 pst. i aksjer. Investeringene skal fordeles på valutaer og markeder med 40-60 pst. i Europa, 20-40 pst. i Amerika og 10-30 pst. i Asia og Oceania.

Som et ledd i risikostyringen av forvaltningen er det etablert en såkalt referanseportefølje for Petroleumsfondet. Denne referanseporteføljen er en tenkt portefølje som settes sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra de landene fondet investeres i. Det finnes flere slike aksje- og obligasjonsindekser. Indeksene inneholder representative utvalg verdipapirer, slik at utviklingen av disse indeksene reflekterer verdiutviklingen i markedene som er dekket av indeksene. For aksjer benyttes FTSE-indeksene (Financial Times Stock Exchange) for hvert land, mens Salomon Smith Barneys statsobligasjonsindekser benyttes for obligasjoner. I referanseporteføljen har man tatt utgangspunkt i midtpunktene i de rammene som er satt for fondets investeringer i aksjer og obligasjoner, og mellom henholdsvis Europa, Amerika og Asia, jf. over. Ved å sammenlikne Petroleumsfondets avkastning med avkastningen på referanseporteføljen over tid, får man en indikasjon på hvor godt midlene forvaltes. Referanseporteføljen anvendes som et risikostyringsverktøy ved at det settes grenser for hva som aksepteres av forskjeller i risiko mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen. Finansdepartementet har fastsatt rammen for avvik til 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet, se boks 3.5. Litt forenklet betyr dette at Petroleumsfondet i to av tre år vil ha en avkastning som ikke avviker fra referanseporteføljens avkastning med mer enn pluss/minus 1,5 prosentpoeng, hvis Norges Bank utnytter risikorammen fullt ut.

Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

3.5.2 Forvaltningen av fondet

Statens petroleumsfond utgjorde ved utgangen av 1. halvår 2001 522,6 mrd. kroner. Ved utgangen av året anslås fondet å øke til om lag 650 mrd. kroner og ved utgangen av 2002 til om lag 861 mrd. kroner. De samlede netto overføringene fra statskassen til Petroleumsfondet i disse årene er i denne meldingen anslått til henholdsvis 255 og 169 mrd. kroner, jf. avsnitt 3.2. Det vises for øvrig til avsnitt 2.5 for en nærmere omtale av oljeprisforutsetninger og statens netto kontantstrøm fra Petroleumsvirksomheten. Petroleumsfondet hadde i første halvår 2001 en negativ avkastning på - 1,71 pst., målt i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Denne måten å måle avkastningen på viser utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Målt i norske kroner var avkastningen -2,27 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene skyldes at den norske kronen styrket seg noe i forhold til fondets valutakurv i løpet av perioden.

Avkastningen på Petroleumfondets aksjeportefølje i første halvår 2001, var på -7,27 pst. målt i utenlandsk valuta, mens avkastningen på obligasjoner var 1,81 pst. Siden begynnelsen av 1998 har den akkumulerte avkastningen på aksjeinvesteringene vært 34 pst. og på obligasjonsinvesteringene 19 pst. Fondets samlede akkumulerte avkastning over denne perioden har vært 23,8 pst., jf. figur 3.10. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig realavkastning i perioden på 4,7 pst.

Kilde: Norges Bank.

I første halvår 2001 ga forvaltningen av Petroleumsfondet en avkastning som var 0,02 prosentpoeng lavere enn referanseporteføljens avkastning. Siden 1998 har den akkumulerte meravkastningen i forhold til referanseporteføljen vært på til sammen 1,8 prosentpoeng.

I forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank heter det at Norges Bank skal motta godtgjøring for forvaltningen av fondet med utgangspunkt i prinsippet om full kostnadsdekning. Godtgjøringen trekkes fra fondets bruttoavkastning før nettoavkastningen tilføres fondets kronekonto den 31. desember hvert år. For 2001 utgjør godtgjøringen 0,072 pst. av Petroleumsfondets gjennomsnittlige markedsverdi gjennom året. I tillegg skal honorarer til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning godtgjøres. Slike avtaler er inngått med de fleste eksterne aktive forvaltere, og er i hvert enkelt tilfelle godkjent av Finansdepartementet. I alt mottok Norges Bank en godtgjøring på 166 mill. kroner for forvaltningen av Petroleumsfondet første halvår 2001. Norges Banks godtgjøring har økt betydelig de senere år som følge av økningen i forvaltet kapital. Finansdepartementet legger opp til at gjeldende system for godtgjøring legges om fra 2002, jf. nærmere omtale under pkt. 3.5.7.

Miljøfondet ble opprettet 31. januar 2001 med en kapital på 1 mrd. kroner. Fondet, som bare blir investert i egenkapitalinstrumenter, er fordelt på 22 utviklede markeder i Europa, Amerika og Asia/Oceania. Fondet kan investeres i selskaper som antas å ha liten negativ innflytelse på miljøet samt i selskaper som oppfyller gitte krav til miljørapportering og -sertifisering. Miljøkravene er basert på analyser fra det britiske konsulentselskapet Ethical Investment Research Service (EIRIS). Avkastningen på denne aksjeporteføljen var fra fondet ble opprettet til utgangen av første halvår -10,59 pst. målt i referanseporteføljens valutakurv. Avkastningen på Miljøfondet har i denne perioden vært 1,6 prosentpoeng lavere enn avkastningen til en portefølje med de samme landvektene, men uten miljøkriteriene. Den lavere avkastningen skyldes blant annet at Miljøfondet er overvektet i tjenesteytende næringer, herunder teknologiselskaper.

Det er forutsatt at Miljøfondet skal vurderes på nytt etter tre år med tanke på en eventuell utvidelse av kapitalen. Samtidig skal de økonomiske og miljømessige resultatene evalueres. Miljøfondet omfatter om lag 80 pst. av markedsverdien til selskapene i FTSE-indeksene, som er aksjeindeksene som brukes som referanse for hovedfondet.

3.5.3 Ikke-statsgaranterte obligasjoner

3.5.3.1 Bakgrunn

I Revidert nasjonalbudsjett 2001 gikk Regjeringen inn for å inkludere ikke-statsgaranterte obligasjoner i referanseporteføljen fra 1. kvartal 2002. Departementet varslet at en ville komme tilbake til valg av ny referanseindeks i Nasjonalbudsjettet 2002. En justering av referanseporteføljen krever også en vurdering av enkelte av de øvrige retningslinjene for fondet.

Når ikke-statsgaranterte obligasjoner inkluderes i referanseindeksen for obligasjoner, vil denne inneholde statsobligasjoner, pantesikrede obligasjoner og andre obligasjoner med kredittrisiko (selskapsobligasjoner og andre utstedere som for eksempel internasjonale organisasjoner). En slik endring vil gjøre referanseindeksen mer representativ i forhold til internasjonale obligasjonsmarkeder. Utviklingen i det offentliges utestående gjeld (utenfor Japan) tyder på at statsobligasjoner vil utgjøre en stadig mindre andel av obligasjonsmarkedene i årene framover.

Inkludering av ikke-statsgaranterte statsobligasjoner i referanseporteføljen vil gi økt forventet avkastning for Petroleumsfondet. Enkelte segmenter av ikke-statsgaranterte obligasjoner er mindre likvide enn statsobligasjoner. Investorer vil normalt bli kompensert for mindre likviditet i form av lavere pris og høyere rente på obligasjonen. Denne meravkastningen kalles gjerne for en likviditetspremie. Ettersom Petroleumsfondet er en langsiktig investor, kan det være gode grunner for å utnytte meravkastningen som skyldes denne likviditetspremien. Med en lang investeringshorisont vil Petroleumsfondet i gjennomsnitt beholde obligasjoner i forholdsvis lang tid når de først er anskaffet. Renteforskjellen mellom ikke-statsgaranterte obligasjoner og statsobligasjoner er også en kompensasjon for ekstra risiko knyttet til mulighet for forventede tap i framtiden for ikke-statsgaranterte obligasjoner som kan oppstå hvis utstederen får betalingsproblemer eller hvis utstederens kredittverdighet nedjusteres.

Det legges opp til at det i all hovedsak bare skal inkluderes ikke-statsgaranterte obligasjoner med middels til lav kredittrisiko, vurdert av anerkjente kredittvurderingsselskaper. Økningen i Petroleumsfondets risiko som følge av de foreslåtte endringene vil derfor være moderat. Krav til kredittrisiko er nærmere drøftet i avsnitt 3.5.3.3 under.

3.5.3.2 Ny referanseindeks

Norges Bank har i brev av 23. august i år vurdert valg av indeks og strategi for innfasing av ny referanseindeks for obligasjoner. Det er i hovedsak tre aktuelle indeksleverandører som produserer globale indekser: Lehman Brothers, Schroder Salomon Smith Barney's og Merill Lynch. Samvariasjonen mellom indeksene er høy. Sett fra en rent strategisk synsvinkel er derfor ikke valget mellom brede, globale indekser sammensatt av de ulike investeringsbankene av vesentlig betydning. Ved valg av indeks, bør en legge vekt på å få en god representasjon av investeringsmulighetene, samtidig som graden av likviditet bør tillegges vekt. Norges Bank anbefaler på denne bakgrunn å legge Lehman Global Aggregate til grunn for den nye referanseindeksen. Finansdepartementet slutter seg til dette.

Det er i dag fastsatt i retningslinjene at kredittrisiko skal begrenses gjennom utstrakt bruk av diversifisering. I USA utgjør enkelte store utstedere av boliglån en forholdsvis stor andel av obligasjonsutstedelsene. Disse selskapene har i dag høyest mulig kredittvurdering, men andelene kan likevel synes høy i forhold til kravet om diversifisering av porteføljen. Finansdepartementet vil derfor i referanseporteføljen vekte disse selskapene ned til 25 pst. av markedsvekt. Dette betyr at verdipapiriserte boliglåns andel av Petroleumsfondets rentebærende plasseringer i USA reduseres fra nær 40 pst. til rundt 10 pst., som tilsvarer om lag 3 pst. av hele Petroleumsfondets rentebærende portefølje. Ved en redusert vekt som skissert, legges det opp til en tilsvarende oppjustering av delindeksene for amerikanske statsobligasjoner og obligasjoner med kredittrisiko. Dette er i tråd med Norges Banks tilråding.

Når en legger til grunn Lehman Global Aggregate som referanseindeks, men reduserer andelen verdipapiriserte boliglån i referanseindeksen for USA til 25 pst. av sin markedsvekt, betyr dette at ikke-statsgaranterte obligasjoner vil utgjøre om lag 36 pst. av Petroleumsfondets obligasjonsportefølje 1. Statsobligasjoner vil altså fortsatt være dominerende med 64 pst. av indeksen. Innslaget av ikke-statsgaranterte obligasjoner vil være størst i USA, med rundt 53 pst. I Europa vil tilsvarende andel utgjøre 33 pst., mens andelen ikke-statsgaranterte obligasjoner i forhold til samlet obligasjonsportefølje i Asia (hovedsakelig Japan) vil utgjøre 17 pst. Andelen ikke-statsgaranterte obligasjoner i Lehman Global Aggregate forventes å øke i de kommende årene.

I dagens referanseindeks for obligasjoner bestemmes landvektene innenfor hver region av BNP-vektene. Norges Bank foreslår at når ikke-statsgaranterte obligasjoner inkluderes i referanseporteføljen, bør landvektene bestemmes av obligasjonenes markedskapitaliseringsvekter. Dette begrunnes bl.a. med at bruk av markedskapitaliseringsvekter vil føre til lavere kostnader, siden landvektene automatisk tilpasses den relative markedsutviklingen mellom landene.

Bakgrunnen for at BNP-vekter opprinnelig ble valgt, var at markedskapitaliseringsvekter kunne innebære at fondet fikk en økende eksponering mot land med økende statsgjeld. Andelen som plasseres i enkeltlands innenlandske statsobligasjonsmarked, er imidlertid allerede begrenset ved at det er satt faste vekter for hver region. Dette gjelder særlig i Amerika og Asia, der investeringene i hovedsak er konsentrert om ett land (henholdsvis USA og Japan). I Europa vil de finanspolitiske forpliktelsene som medlemslandene i ØMU har tatt på seg gjennom stabilitetspakten, begrense det enkelte medlemslands mulighet til å videreføre store statlige underskudd. For alle regionene vil dessuten det å inkludere ikke-statsgaranterte obligasjoner isolert sett begrense investeringene i de innenlandske statsobligasjonsmarkedene.

Finansdepartementet legger opp til å følge Norges Banks forslag om å gå over fra BNP-vekter til markedskapitaliseringsvekter for obligasjonsporteføljens landfordeling innenfor hver region.

Enkelte segmenter av markedet for ikke-statlige obligasjoner har liten likviditet. Dette har sammenheng med at slike obligasjonslån kan være forholdsvis små og handelen begrenset. Det vil ikke være mulig å foreta store transaksjoner i mindre likvide obligasjoner uten å påvirke prisen på verdipapirene betydelig. Innfasingen av ny referanseindeks må gjøres slik at en unngår slik markedspåvirkning.

Finansdepartementet vil, i samråd med Norges Bank, legge opp til en hensiktsmessig innfasingsstrategi for ikke-statsgaranterte obligasjoner. En vil i denne sammenhengen bl.a. legge vekt på operative og kostnadsmessige hensyn. Innfasingen av ikke-statsgaranterte obligasjoner medfører betydelige utfordringer for den operative forvaltningen av fondet, jf. også Norges banks brev av 23. august 2001. For å få til en kostnadseffektiv innfasing er det rimelig å legge til grunn at innfasingen vil strekke seg over en lengre tidsperiode.

3.5.3.3 Endringer i øvrige retningslinjer

En justering av referanseporteføljen krever samtidig en vurdering av enkelte andre bestemmelser i retningslinjene for forvaltningen av fondet.

Finansdepartementet har i dag fastsatt at ikke mer enn 10 pst. av den rentebærende porteføljen kan være plassert i ikke-statsgaranterte verdipapirer. Denne bestemmelsen avvikles når ikke-statsgaranterte obligasjoner inkluderes i referanseporteføljen.

Ifølge retningslinjene for kredittrisiko for Petroleumsfondet kan investeringer i hovedsak bare foretas i verdipapirer som begge de to store kredittvurderingsbyråene Moody's og Standard & Poor's har klassifisert som »Investment Grade» (angitt som baa/BBB). Dette er lån med middels til lav kredittrisiko. Laveste kredittvurdering fra disse selskapene legges til grunn. Norges Bank foreslår å endre retningslinjene slik at investeringer tillates selv om bare ett kredittvurderingsselskap har gitt kredittvurderingen »Investment Grade». Banken begrunner dette med at dersom dagens krav videreføres, må de mest brukte obligasjonsindeksene skreddersys spesielt før de kan benyttes, noe som medfører et administrativt merarbeid. Banken viser også til at økningen i kredittrisiko ved Norges Banks forslag vil være svært liten.

Norges Bank foreslår videre at det åpnes for at inntil 0,5 pst. av obligasjonsporteføljens markedsverdi og durasjon kan plasseres i obligasjoner med Ba/BB som høyeste rating. Dette er høyeste rating innen »speculative grade»-segmentet. Dette vil redusere faren for mindreavkastning mot referanseindeksen som følge av at transaksjoner må foretas på ugunstige tidspunkter ved opp og nedgraderinger av selskaper.

Finansdepartementet slutter seg til forslaget fra Norges Bank om at tilfredsstillende kredittvurdering fra bare ett kredittvurderingsselskap er tilstrekkelig, og at inntil 0,5 pst. av obligasjonsporteføljens markedsverdi og durasjon kan plasseres i obligasjoner med Ba/BB-vurdering.

Ifølge § 6 i forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet må utsteder av en obligasjon høre hjemme i et av de 22 landene som er definert som tillatte markeder for obligasjonsinvesteringer, eller være en internasjonal organisasjon. Norges Bank foreslår at denne regelen oppheves og at det i stedet skal være tillatt å investere i alle obligasjoner som er utstedt i de 22 tillatte markeder/valutaer, forutsatt at utsteder tilfredsstiller krav til kredittverdighet.

En slik endring vil innebære parallellitet med reglene for aksjer, hvor det heter at Petroleumsfondet kan plasseres i aksjer notert på børs i nærmere bestemte land, uavhengig av hvor selskapet er hjemmehørende. Finansdepartementet legger til grunn at obligasjoner utstedt av norske selskaper ikke inngår i investeringsuniverset.

Finansdepartementet vil endre forskriften i tråd med Norges Banks forslag.

3.5.4 Nytt rebalanseringsregime for Petroleumsfondet

Finansdepartementet har fastsatt en referanseportefølje for Statens petroleumsfond som reflekterer den investeringsstrategien departementet har fastsatt for fondet, jf. avsnitt 3.5.1. Referanseporteføljen er en tenkt portefølje av verdipapirer som er satt sammen av anerkjente aksje- og obligasjonsindekser. Referanseporteføljen består i utgangspunktet av 60 pst. obligasjoner og 40 pst. aksjer. Hver av disse aktivaklassene er fordelt med 50 pst. i Europa, 30 pst. i Amerika og 20 pst. i Asia/Oceania. Norges Bank tilpasser fondets faktiske investeringer i forhold til referanseporteføljen innenfor de risikogrenser Finansdepartementet har fastsatt.

Petroleumsfondets referanseportefølje vil i perioder bevege seg bort fra de fastsatte vektene som følge av ulik verdiutvikling innenfor hver av aktivaklassene og regionene. Dette skaper et behov for å bringe referanseporteføljen tilbake til utgangspunktet. Dette gjøres ved såkalte rebalanseringer. I dag bringes referanseporteføljens sammensetning tilbake til de fastsatte vektene ved utgangen av hvert kvartal, samtidig med at fondet blir tilført midler fra statskassen.

Hittil har den kvartalsvise tilflyten fra statskassen til fondet vært så stor at det bare i begrenset grad har vært nødvendig å selge aktiva i Petroleumsfondet når referanseporteføljen rebalanseres. Når Petroleumsfondet øker framover, vil det bli større behov for å selge aktiva i forbindelse med rebalanseringene. Dette kan gi forholdsvis store transaksjonskostnader.

For å redusere fondets transaksjonskostnader tar Finansdepartementet sikte på å avvikle dagens ordning med kvartalsvise rebalanseringer. Det legges opp til å innføre et nytt system med følgende endringer i forhold til i dag:

• En vil gå over fra kvartalsvise til månedlige overføringer til Petroleumsfondet. Månedlige overføringer vil innebære mindre transaksjonsvolum i markedet og følgelig mindre sannsynlighet for uheldig markedspåvirkning.

• Det vil finne sted delvise rebalanseringer i forbindelse med de månedlige overføringene. Vektene i referanseporteføljen bringes så langt tilbake til utgangspunktet som overføringsbeløpet gir rom for uten at en må avhende verdipapirer i porteføljen. Finansdepartementet vil fastsette nærmere regler for endring av referanseporteføljen ved de månedlige overføringene.

• De delvise rebalanseringene hver måned vil suppleres med regelstyrte, fullstendige rebalanseringer. Betingelsen for rebalansering vil være at en (eller flere) av aktivaklassene i referanseporteføljen i to måneder på rad overskrider en grense for avvik fra de opprinnelige vektene på tre prosentpoeng. Med aktivaklasse menes i denne sammenhengen for eksempel europeiske, amerikanske eller asiatiske obligasjoner. Tilsvarende kan en også dele inn aksjeplasseringene slik at en til sammen har seks aktivaklasser. Dersom betingelsen er oppfylt, gjøres en full rebalansering av referanseporteføljen.

Norges Bank har beregnet at en vil kunne spare transaksjonskostnader på opp mot 700 mill. kroner over en femårsperiode på å endre systemet for rebalansering, jf. Norges Banks brev av 22. august som følger som vedlegg til denne meldingen. Innsparingen skyldes at det totale transaksjonsomfanget reduseres fordi referanseporteføljen rebalanseres sjeldnere enn tidligere. I henhold til Norges Banks beregninger forventes det i underkant av én rebalansering i løpet av den kommende femårsperioden med den foreslåtte handlingsregelen. Ved full rebalansering vil omfanget bli større enn i dagens system fordi avviket fra de opprinnelige vektene blir større. For å unngå markedspåvirkning vil transaksjonene kunne strekkes noe ut i tid.

Finansdepartementet har rådspurt Bacon & Woodrow om dette systemet vil vanskeliggjøre resultatmålingen. Bacon & Woodrow, som bistår Finansdepartementet i resultatoppfølgingen av Norges Banks forvaltning, har ikke vesentlige innvendinger til forslaget. Det foreslåtte rebalanseringssystemet er nokså vanlig blant andre fond internasjonalt. Bacon & Woodrow peker blant annet på at et regelstyrt rebalanseringssystem kan være mer komplisert enn et kalenderstyrt system. For å sikre at det regelstyrte systemet er tilstrekkelig gjennomsiktig, er det derfor viktig at reglene er presist utformet.

Norges Bank vil gi Finansdepartementet nærmere råd om hvordan slike regler kan utformes. En vil også trekke inn Bacon & Woodrow ved fastsettelse av regelene.

3.5.5 En vurdering av aksjeandelen i Petroleumsfondet

3.5.5.1 Bakgrunn

Finansdepartementet ba i brev til Norges Bank av 20. desember 2000 om en vurdering av forhold som er relevante for vurdering av Petroleumsfondets aksjeandel. Norges Bank kom i brev av 15. mars 2001 med en slik vurdering. I Revidert nasjonalbudsjett 2001 står det at Finansdepartementet «... tar sikte på å vurdere fordelingen mellom aksjer og obligasjoner i Nasjonalbudsjettet 2002.»

Fram til 1998 var Petroleumsfondet bare investert i statsobligasjoner i åtte land. I 1998 ble Petroleumsfondets investeringsunivers utvidet til 21 land samtidig som 40 pst. av fondet ble investert i aksjer. De siste årene har landlisten blitt utvidet med Hellas og seks såkalte framvoksende markeder. I Revidert nasjonalbudsjett 2001 står det at landlisten skal vurderes på nytt i 2002.

Begrunnelsen for å investere deler av fondet i aksjer var at aksjer på sikt forventes å gi høyere avkastning enn obligasjoner. Det ble i Revidert nasjonalbudsjett 1997 vist til at avkastningen på aksjer og obligasjoner normalt ikke varierer i takt, og at en kombinasjon av aksjer og obligasjoner derfor kan gi både høyere avkastning og lavere samlet risiko enn hva rene obligasjonsinvesteringer har gjort.

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 står det bl.a.:

«Det må foretas en avveining mellom risiko og forventet avkastning. Sikre plasseringer som bankinnskudd og statspapirer har tradisjonelt hatt lav risiko og lav forventet avkastning, mens investeringer i egenkapitalinstrumenter, som innebærer økt risiko for kortsiktige svingninger i markedsverdi, har gitt bedre gjennomsnittlig avkastning over tid. I en studie utført av en arbeidsgruppe fra G-10 landene i 1995 ble den gjennomsnittlige årlige meravkastningen på en bredt sammensatt aksjeportefølje i historisk sammenheng (1890-1995) anslått til 4 prosentpoeng høyere enn for statsobligasjoner. Det er en debatt om årsaken til at denne meravkastningen er såpass høy («the equity premium puzzle»), og det er ikke funnet en fullgod forklaring. Derfor kan en heller ikke uten videre bygge utelukkende på de historiske erfaringene. Men selv om meravkastningen ikke skulle vise seg så stor i framtiden, er det grunn til å tro at det fortsatt vil være en langsiktig meravkastning på aksjer sammenliknet med obligasjoner ut fra at det i utgangspunktet er høyere risiko knyttet til investering i aksjer.»

Petroleumsfondet er blitt større og investeringshorisonten følgelig lengre enn det en så for seg da aksjeandelen ble fastsatt i 1997. Som grunnlag for departementets vurdering, ba en i brev av 20. desember 2000 Norges Bank vurdere hvordan en endring i aksjeandelen vil påvirke forventet avkastning og risiko for Petroleumsfondet, herunder sannsynligheten for at fondet i enkeltår vil kunne få negativ avkastning. Departementet ba også om en oversikt over praksis i andre sammenliknbare fond internasjonalt. En ba videre Norges Bank vurdere forvaltningsmessige sider knyttet til bl.a. innfasingen av en evtentuelt endret aksjeandel.

I Norges Banks svar av 15. mars 2001 drøfter banken hvordan endringer i aksjeandelen kan antas å påvirke fondets forventede avkastning og risiko. Brevet følger som trykt vedlegg til denne meldingen. Norges Bank kommer ikke med konkrete råd om aksjeandel i brevet. Valg av aksjeandel reflekterer eiers avveining mellom forventet avkastning og risiko. Analysene i brevet er en oppdatering og utvidelse av de analysene som ble gjort i Norges Banks brev av 10. april 1997 i forbindelse med at aksjer ble innført i Petroleumsfondet. I tillegg har banken nå brukt en simuleringsmodell for å se på egenskapene til aksje- og obligasjonsporteføljer over lengre investeringshorisonter.

Historiske avkastningsdata viser at avkastningen på aksjer har vært fra fire til seks prosentpoeng høyere enn avkastningen på statsobligasjoner. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til målingene av slike historiske avkastningsdifferanser. Det er også vanskelig å forklare så store forskjeller i avkastning med bakgrunn i finansteori. Beregninger med utgangspunkt i finansteoretiske modeller indikerer gjerne at meravkastningen på aksjer i forhold til obligasjoner i tiden framover vil kunne bli noe lavere enn det historiske gjennomsnittet.

Mange har hevdet at aksjemarkedene har vært høyt priset de siste årene, spesielt teknologiaksjer i USA. Selv om flere aksjemarkeder har falt en del det siste året, har likevel aksjeavkastningen fra midten av 1990-tallet vært høy. Implikasjonene av den sterke veksten i aksjekursene på 1990-tallet for framtidig avkastning er uviss.

Risikoen til aksjer og obligasjoner kan måles på flere måter. Det mest vanlige målet er standardavviket til avkastningen. Dette er et spredningsmål som sier noe om hvor store svingningene i avkastningen kan være. Et annet mål på risiko som er mye brukt, er sannsynligheten for at avkastningen faller under en viss grense. I brevet fra Norges Bank gjøres det analyser av historiske avkastningstall som viser at både standardavviket til årlige avkastningsrater og sannsynligheten for negativ avkastning i enkeltår er høyere for aksjer enn for obligasjoner. Petroleumsfondet har imidlertid en lang investeringshorisont, og årlige variasjoner i avkastningen spiller derfor ikke så stor rolle.

Ved fastsettelse av aksjeandelen i Petroleumsfondet, bør en se på hvordan aktivasammensetningen påvirker risikoen til den samlede porteføljen, og ikke på risikoen til aksjer og obligasjoner hver for seg. Risikoen for den samlede porteføljen avhenger også av hvordan aksjer og obligasjoner utvikler seg over tid i forhold til hverandre. Fordi aksje- og obligasjonsavkastningene ikke samvarierer perfekt, vil det kunne oppstå en gevinst ved å inkludere begge typer papirer i porteføljen (spredning av risiko) framfor bare å investere i obligasjoner.

Ifølge beregninger utført av Norges Bank, vil en økning av aksjeandelen på 10 prosentpoeng i Petroleumsfondet kunne øke den forventede årlige avkastningen til fondet med 0,3 prosentpoeng. Over en tiårsperiode innebærer dette en meravkastning på mer enn 5 prosentpoeng. En slik økning i aksjeandelen vil samtidig øke sannsynligheten for negativ årlig avkastning noe, mens sannsynligheten for negativ avkastning over en tiårsperiode i liten grad vil bli påvirket. Resultatene fra slike simuleringer er meget følsomme for de forutsetningene som legges til grunn.

Norges Bank påpeker i sitt brev at sammenlikninger av investeringsstrategien til andre fond viser at de fleste har høyere aksjeandel enn Petroleumsfondet. Det er imidlertid få fond som er direkte sammenliknbare med Petroleumsfondet. »Oljefondene» Alaska Permanent Fund og Alberta Heritage Fund har begge en noe høyere aksjeandel en Petroleumsfondet. Pensjonsfond i USA og Storbritannia har tradisjonelt høyere aksjeandeler enn Petroleumsfondet (over 60 pst.), mens aksjeandelene i pensjonsfond i kontinental-Europa har vært mer på linje med Petroleumsfondet. Det er usikkerhet omkring utviklingen i aksjekursene framover. Den økonomiske veksten har falt i store deler av verden, og framskrivinger av veksten for de nærmeste årene er også blitt betydelig nedjustert. Etter flere år med svært gunstig utvikling for aksjemarkedene, har vi den senere tiden observert børsfall og bobletendenser i aksjekursene. Terroraksjonene i USA den 11. september førte til en ny, kraftig nedgang på de internasjonale børsene.

Petroleumsfondet har en langsiktig investeringshorisont. Å tidfeste når det er mest gunstig å foreta endringer i retningslinjene for plasseringene, er krevende. Retningslinjene for den langsiktige investeringsstrategien til Petroleumsfondet bør derfor fastsettes på bakgrunn av langsiktige vurderinger av bl.a. avkastning og risiko.

3.5.5.2 Departementets vurdering

Det legges opp til å endre referanseporteføljen for Petroleumsfondet ved å inkludere ikke-statsgaranterte obligasjoner i referanseporteføljen, jf. avsnitt 3.5.3. Dette er en omfattende endring. I utgangspunktet er det liten sammenheng mellom valg av aksjeandel og inkludering av obligasjoner med kredittrisiko i porteføljen. På lang sikt er samvariasjonen mellom statsobligasjoner og kredittobligasjoner (med lav kredittrisiko) svært høy, mens samvariasjonen mellom stats-/kredittobligasjoner og aksjer er lav. I perioder med stor markedsturbulens, kan det imidlertid forventes at samvariasjonen mellom statsobligasjoner og kredittobligasjoner synker, og at samvariasjonen mellom kredittobligasjoner og aksjer stiger. Dersom det legges særlig vekt på hvordan porteføljens risiko påvirkes i kortere perioder med stor markedsturbulens, vil derfor valg av aksjeandel og valg av kredittobligasjoner kunne avhenge av hverandre. Gjennom beslutningen om å innlemme kredittobligasjoner i porteføljen, er fondets eksponering mot internasjonale bedrifter økt.

Generelt vil det være hensiktsmessig å vurdere aksjeandelen samtidig med at en vurderer Petroleumsfondets investeringsstrategi og aktivasammensetning i en bredere sammenheng. Norges Bank skriver bl.a. følgende i sitt brev av 15. mars 2001:

«Petroleumsfondet har allerede nådd en slik størrelse at selv små endringer i fondets investeringsstrategi vil kunne føre til store transaksjonsbehov. Endringer i strategien vil også kunne legge beslag på ressurser i den operative forvaltningen. Hensynet til både transaksjonskostnader og kapasiteten i den operative forvaltningen gjør det derfor viktig å prioritere og samordne endringer i Petroleumsfondets investeringsstrategi. Av den grunn bør det helst foretas en samlet vurdering av mulige investeringsalternativer slik at en kan finne fram til den investeringsstrategien som gir det ønskete bytteforholdet mellom avkastning og risiko. I dette brevet diskuteres valg av aksjeandel, men også andre endringer i fondets investeringsstrategi kan være aktuelle. ...»

Norges Bank mener likevel det kan være hensiktsmessig å vurdere aksjeandelen separat.

Norges Banks brev danner et godt utgangspunkt for departementets vurdering av aksjeandelen for Petroleumsfondet. En endring av aksjeandelen vil være en omfattende og viktig beslutning. Aksjeandelen ble økt fra 0 til 40 pst. i 1998. Finansdepartementet finner det hensiktsmessig å vurdere en eventuell økning av aksjeandelen i sammenheng med også andre investeringsmuligheter. Departementet vil i denne sammenhengen trekke inn Norges Bank og andre utredningsinstitusjoner, fortrinnsvis internasjonale institusjoner med relevant kompetanse, for å studere spørsmål om Petroleumsfondets investeringsstrategi, herunder også spørsmålet om aksjeandel. Finansdepartementet vil komme tilbake til dette.

3.5.6 Forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser

I Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det varslet at Regjeringen vil ta initiativ til å etablere en uttrekningsmekanisme slik at Finansdepartementet kan bestemme at selskaper skal tas ut av investeringsuniverset for Petroleumsfondet dersom plasseringer i slike selskaper kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Det ble lagt til grunn at rammene og prosedyrene for en slik mekanisme skal nedfelles i forskriften for forvaltningen av Statens petroleumsfond.

Stortinget sluttet seg til dette, jf. B.innst. S. nr. II (2000-2001). På denne bakgrunn har Finansdepartementet endret forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond, jf. boks 3.6.

Det vil bli opprettet et råd som etter anmodning fra Finansdepartementet skal vurdere om plassering av Petroleumsfondets midler i finansielle instrumenter utstedt av nærmere angitte utstedere, kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Rådet skal bestå av tre personer og ha høy folkerettslig kompetanse. Finansdepartementet oppnevner rådets medlemmer og gir egne retningslinjer for rådet. Norges Bank skal etter anmodning fra departementet eller rådet innhente faktiske opplysninger fra de angitte foretakene.

Norges folkerettslige forpliktelser følger blant annet av bestemmelsene i konvensjoner Norge er part i. Det er særlig konvensjonene om antipersonell landminer, kjemiske og biologiske våpen som går særlig langt når det gjelder medvirkning til konvensjonsstridig aktivitet.

Hvis rådet kommer til at spesifikke investeringer kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser, kan Finansdepartementet bestemme at fondets midler ikke skal kunne investeres i disse verdipapirene. Disse selskapene vil normalt også bli tatt ut av fondets referanseportefølje. Selskap som utelukkes fra Petroleumsfondets mulighetsområde, skal kunne bli vurdert på nytt senere dersom selskapet har endret adferd.

Finansdepartementet arbeider videre med nærmere retningslinjer og andre praktiske sider ved opprettelsen av rådet. Forskriften vil tre i kraft så snart de praktiske sidene ved ordningen er på plass.

3.5.7 Endringer i forvaltningsavtalen

Dagens modell for godtgjøring av Norges Banks forvaltning av Petroleumsfondet følger prinsippet om full kostnadsdekning for Norges Bank. Honoraret fastsettes i desember året før godtgjøringen skal gjelde, og baserer seg på budsjetterte kostnader ved forvaltningen. Honorarsatsene fastsettes som andeler av forvaltet kapital i henholdsvis egenkapital- og renteporteføljen. De avtalte honorarsatsene revideres i september hvert år på bakgrunn av den faktiske kostnadsutviklingen. I tillegg godtgjøres Norges Bank for den del av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning.

Norges Banks forvaltning av Petroleumsfondet synes etter Finansdepartementets vurdering å ha blitt utført på en kostnadseffektiv måte. En undersøkelse som er utført av det kanadiske selskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. (CEM) om forvaltningen av Petroleumsfondet i 1999, fant at Petroleumsfondets forvaltningskostnader lå lavere enn normalkostnadene for sammenliknbare fond. Den årlige revisjonen av honorarsatsene i september har hvert år ført til en videreføring eller nedjustering av satsene.

Petroleumsfondet har på kort tid økt til å bli et fond av vesentlig omfang. Forvaltningsorganisasjonen i Norges Bank og godtgjøringen for forvaltningen har på denne bakgrunn også blitt større. I 2000 utgjorde godtgjøringen til banken vel 330 mill. kroner, hvorav hovedtyngden var utgifter til eksterne leverandører og eksterne forvaltere. Finansdepartementet mener nå det er hensiktsmessig å vurdere systemet for godtgjøring til banken på nytt.

Finansdepartementet legger opp til at en går over til et godtgjøringssystem der Norges Bank gis kostnadsdekning innenfor en øvre grense. Den øvre kostnadsrammen fastsettes ut fra internasjonale studier av normale kostnader i sammenliknbar kapitalforvaltning. Modellen innebærer at godtgjøringen skal dekke de faktiske kostnadene betinget av at disse er lavere enn den forhåndsavtalte, øvre grensen.

Som oppdragsgiver for forvaltningen av Petroleumsfondet, er Finansdepartementet opptatt av å finne et godtgjøringssystem som stimulerer til effektiv og lønnsom forvaltning. Målet for departementet vil være å finne fram til honorarsatser som reflekterer de beste og mest kostnadseffektive forvalterne. En tar sikte på å benytte eksterne konsulenter for å kunne sammenlikne med andre fond internasjonalt. Det legges også stor vekt på åpenhet omkring forvaltningen av Petroleumsfondet, herunder at utenforstående får innblikk i kostnadene ved forvaltningen. En slik åpenhet bidrar til at Norges Bank har en egeninteresse av kostnadseffektivitet.

Den nye modellen for godtgjøring vil gjelde fra og med 2002. Den øvre grensen fastsettes årlig. Som utgangspunkt for fastsettelsen vil en legge til grunn kostnadstall fra fond som er sammenliknbare blant annet ut fra investeringsstrategi, størrelse mv.

I henhold til forvaltningsavtalen med Norges Bank skal Finansdepartementet på forhånd godkjenne klausuler i avtaler mellom Norges Bank og eksterne forvaltere som har direkte innvirkning på godtgjøringen Finansdepartementet betaler til Norges Bank. En tar sikte på å erstatte ordningen med en slik godkjenning av enkeltavtaler av departementet med en klausul i forvaltningsavtalen med Norges Bank om hvordan avkastningsavhengige honorarer skal beregnes. Et slikt krav vil bl.a. være at Petroleumsfondet på marginen fortsatt skal beholde den vesentligste delen av meravkastingen, slik avtalene med de eksterne forvalterne er utformet i dag. Finansdepartementet arbeider videre med dette. Norges Bank skal fortsatt orientere departementet om honorarstørrelsen og honorarstrukturen i nye avtaler mellom Norges Bank og eksterne forvaltere. Avtalene vil inngå som en viktig del av departementets årlige evaluering av Norges Banks samlede forvaltning av Petroleumsfondet

3.6 Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet

3.6.1 Arbeidslinjen i sysselsettingspolitikken

Den sterke veksten i norsk økonomi gjennom mesteparten av 1990-tallet har resultert i rekordhøy yrkesdeltaking og lav arbeidsledighet. Sysselsettingen økte med nesten 260 000 personer fra 1993 til 2000, mens arbeidsledigheten i samme periode ble redusert med om lag 3 prosentpoeng.

Sysselsettingsveksten i Norge gjennom 1990-tallet var særlig sterk blant ungdom og kvinner. Sysselsettingen blant ungdom har i stor grad fulgt konjunkturene, og oppgangen i sysselsettingen siden 1994 for denne gruppen må ses i sammenheng med nedgangen fra slutten av 1980-tallet og fram til 1993. Den sterke sysselsettingsveksten blant kvinner følger en mer langsiktig trend, og sysselsettingsfrekvensen for kvinner har nærmet seg nivået for menn. Yrkesdeltakingen i Norge er kommet opp på et historisk høyt nivå. I 2000 var 78 pst. av befolkningen i alderen 16-64 år i Norge sysselsatte, mot i underkant av 64 pst. i EU og i underkant av 66 pst. for OECD-området under ett. Etter 1970 er det bare tre medlemsland i OECD som har hatt en sysselsettingsfrekvens over 80 pst., henholdsvis Sverige, Island og Sveits.

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Den framtidige verdiskapingen og våre muligheter for å utvikle velferdstilbudet er avhengig av tilgangen på arbeidskraft og av hvor effektivt vi klarer å utnytte ressursene og de kunnskapene hver enkelt av oss har. Viktigheten av en stor og effektiv arbeidsstyrke understrekes av at verdien av vår menneskelige kapital er anslått til å være rundt 13 ganger høyere enn petroleumsformuen, jf. figur 3.11. Det betyr at en varig reduksjon av arbeidsstyrken med 7 pst., for eksempel gjennom utstøting fra arbeidslivet eller lavere avgangsalder, lengre ferie, kortere daglig arbeidstid, økt sykefravær eller på annen måte, vil redusere vår framtidige verdiskaping like mye som om hele petroleumsformuen ble borte.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den sterke veksten i yrkesdeltakingen på 1990-tallet falt sammen med høy avgang fra arbeidsmarkedet i form av tidligpensjonering og uføretrygding og sterk økning i sykefraværet. Fra 1990 til 2000 økte antall uføretrygdede med 45 000 personer, og økningen i det trygdefinansierte sykefraværet siden 1995 har alene redusert den effektive arbeidsstyrken med om lag 2 pst. Oppdaterte anslag kan tyde på at bruken av uførepensjons- og sykelønnsordningene nå ikke øker like sterkt som i de siste årene. Tidligavgangen fra arbeidsstyrken er imidlertid fortsatt bekymringsfull. Fra 2000 til 2002 anslås arbeidsstyrken å øke med til sammen 25 000 personer. I samme periode anslås antall uførepensjonister å øke med 14 000 personer, antall AFP-pensjonister med om lag 3000 personer og antallet personer på attføring og rehabilitering med 21 000 personer, jf. tabell 3.11. Veksten i sykefraværet ventes å bli vesentlig lavere enn vi har erfart de siste årene. Fraværet anslås likevel å gå ytterligere opp, og isolert sett bidra til å redusere den effektive arbeidsstyrken med til sammen 5000 årsverk i år og neste år. Det innebærer i så fall at det trygdefinansierte sykefraværet i 2002 vil svare til i overkant av 90 000 årsverk. I tillegg kommer sykefraværet i arbeidsgiverperioden.

Faktorer som påvirker tidligavgangen fra arbeidslivet

Den enkeltes valg i forhold til arbeidsmarkedet, og dermed også størrelsen på arbeidsstyrken, er avhengig av flere forhold. For eldre arbeidstakere vil tilpasningen i arbeidsmarkedet, herunder beslutningen om å trekke seg ut av arbeidsmarkedet før den formelle alderen for alderspensjon, påvirkes både av utstøtings- og tiltrekkingsmekanismer. Utstøtingsmekanismene dekker over et bredt spekter av forhold knyttet til slitasje og forhold i arbeidslivet som særlig eldre arbeidstakere møter, herunder arbeidsmiljøet. Samtidig er utformingen av førtidspensjonsordningene, slik som kompensasjonsgraden, skattereglene og reglene for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt, av betydning for tidligavgang fra arbeidslivet. For grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet vil arbeidsmarkedspolitikken, herunder satsing på attføring og rehabilitering være viktig.

I Langtidsprogrammet 2002-2005 ble det gitt en grundig drøfting av forhold som en må anta har bidratt til oppgangen i sykefraværet og den økte tilgangen til tidligpensjonsordninger og uføretrygd de siste årene. Flere forhold er trukket fram:

• Holdninger til eldre arbeidstakere. Både arbeidsgiveres holdninger til eldre og direkte og indirekte kostnader særlig knyttet til eldre arbeidstakere kan lede til at eldre stiller svakere i arbeidslivet. Ifølge NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering er det en generell tendens til at eldre blir diskriminert ved nyansettelser, forfremmelse og opplæringstilbud. Dette til tross for at forskning om aldringsprosessen viser at det er få holdepunkter for at eldre under 70 år har problemer med å mestre arbeidssituasjonen som følge av alderssvekkelse og alderssykdommer. Ifølge NOU 1998: 19 tyder forskning på at det ikke er noen vesentlig forskjell i jobbutførelse mellom eldre og yngre arbeidstakere. Generelt er forskjellene større innen hver aldersgruppe enn mellom aldersgrupper.

• Skatte- og avgiftssystemet for AFP-pensjonister og uføretrygdede. Den økende overgangen fra yrkesaktivitet til uførepensjon og AFP, kan i noen grad ha sammenheng med at trygdereglene og skattereglene sammen innebærer at mange med tidligere lav inntekt har lite å tape økonomisk på å gå over på disse ordningene.

• Forholdene på arbeidsmarkedet. Økningen i sykefravær og uføretrygd de siste årene antas å ha sammenheng med økt sysselsetting og redusert arbeidsledighet. Men det er vanskelig å vite hva som er »drivkreftene» bak denne sammenhengen. Hypotesen om at økningen i sykefravær skyldes at det i oppgangstider kommer inn flere arbeidstakere med helseproblemer svekkes av undersøkelser som viser at fraværet også har økt betydelig blant etablerte arbeidstakere.

• Bedriftsnedleggelser. Omstruktureringer i økonomien, for eksempel ved nedbygging av industri i områder med ensidig næringssammensetning, kan påvirke tilgangen til AFP og uføretrygd. For å begrense muligheten til å nytte trygdeordningene som uformelle avgangsordninger ble det innført bestemmelser om at dagpenger og uføretrygd skal avkortes mot eventuell gavepensjon. AFP avkortes ikke mot gavepensjon.

• Arbeidsmiljø. I økonomiske oppgangstider vil arbeidstempoet og arbeidsbelastningen kunne øke, og være en medvirkende årsak til økende sykefravær. Nye og økte krav til kompetanse, kunnskap, omstillingsevne og effektivitet, har ført til en utfordrende og fleksibel arbeidssituasjon for mange, mens det for andre kan ha gjort det vanskelig å mestre arbeidssituasjonen. Hvor stor del av økningen i sykefravær og uførepensjon som skyldes omstillingsprosesser i arbeidslivet, er vanskelig å anslå.

• Holdninger til tidligavgang. Sosiale normer har betydning for hvordan folk oppfører seg og tilpasser seg på en rekke områder, også i forhold til tidligavgang fra arbeidslivet. I mange land har utviklingen gått i retning av redusert pensjonsalder. Også en rekke andre forhold, som velstandsutvikling og økonomiske insentiver, påvirker beslutningen om avgang fra arbeidslivet. Normer og insentiver virker trolig i et samspill og påvirker atferden både på kort og lengre sikt. Over tid vil slike mekanismer kunne føre til at aldersnormene forskyves nedover. Skjer dette, viser erfaringer at det er vanskelig å gjenopprette tidligere pensjoneringsmønster.

• Demografiske forhold. En økende andel eldre i den yrkesaktive delen av befolkningen påvirker sykefraværet og rekrutteringen til uførepensjonsordningen. Beregninger foretatt av Rikstrygdeverket har vist at i perioden 1993-1998 kan om lag 1/3 av veksten i sykefraværet og halvparten av veksten i nye uførepensjonister forklares ved endringer i befolkningens alderssammensetning. Etter 1998 kan den demografiske utviklingen i noe mindre grad forklare veksten i ordningene.

• Helsemessige forhold. Helsesvikt har stor betydning for tidlig yrkesavgang. I 1998 var det 27 pst. i alderen 45-67 år som opplyste at de hadde varig sykdom som de knyttet til arbeidet. Likevel er det vanskelig å forklare den økte tidligavgangen fra arbeidslivet med endret helse. Undersøkelser tyder på at det har vært en generell forbedring i helsetilstanden de senere årene. På den annen side har det vært en økning i antall personer som selv vurderer at de har helseproblemer i forhold til arbeidssituasjonen.

Nærmere om demografi og tidligavgang fra arbeidslivet

Gjennomsnittsalderen i den yrkesaktive befolkningen vil øke framover. Det må ses på bakgrunn av at de store fødselskullene etter 2. verdenskrig eldes. Befolkningsframskrivinger gjengitt i Langtidsprogrammet 2002-2005 viser at antall personer i alderen 25-54 år vil kunne avta med til sammen 30 000 personer fra år 2000 til 2010, jf. tabell 3.12. Samtidig vil antall personer i alderen 55-66 år, en aldersgruppe med relativt stor avgang fra arbeidslivet, kunne øke med snaut 200 000 personer. I aldersgruppen 16-24 år, hvor en stor andel er under utdanning, vil det kunne bli nesten 60 000 flere personer fram til 2010.

Uføretrygd er den tallmessig viktigste ordningen for tidligavgang fra arbeidsmarkedet. I 2000 ble 29 700 personer uføretrygdet mot 26 000 personer i 1970. Selv om økningen i nye uføretrygdede har vært relativt moderat fra 1970 til 2000, har alderssammensetningen blant nye uføretrygdede endret seg betydelig i denne perioden. I 2000 var gjennomsnittsalderen blant de nye uføretrygdede 51,1 år, mot 57,6 år i 1970. Det innebærer at nye uføretrygdede i 2000 i gjennomsnitt forblir uføretrygdet 6,5 år lengre enn nye uføretrygdede 1970. I forbindelse med Langtidsprogrammet 2002-2005 utførte Rikstrygdeverket beregninger som viser at antall uførepensjonister kan øke med til sammen nesten 90 000 personer i perioden 2000-2010. Til sammenlikning økte antall uføre med 45 000 personer fra 1990 til 2000. Den siste tiden har antall nye uføre avtatt noe; i de 8 første månedene i år ble det 16 600 nye uføretrygdede mot 19 800 i samme periode i fjor. Det har imidlertid vært stor økning under attførings- og rehabiliteringsordningene.

Ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) er en frivillig førtidspensjonsordning, som gir arbeidstakere som faller inn under ordningen muligheten til å gå av med pensjon fra fylte 62 år. Ordningen ble etablert av partene i arbeidslivet (LO/NHO) i forbindelse med inntektsoppgjørene våren 1988. AFP-ordningen administreres av partene i arbeidslivet, og dekker om lag 60 pst. av alle lønnstakere. Staten yter betydelige tilskudd til AFP-ordningen. Ved utgangen av august 2001 var 32 700 personer på AFP. Hvis en legger til grunn at andelen AFP-pensjonister i de enkelte aldersklassene forblir uendret, vil antallet AFP-pensjonister kunne øke med om lag 20 000 personer i perioden 2000-2010.

Arbeidet med å styrke arbeidslinjen i sysselsettingspolitikken

Som gjennomgangen over viser, er utfordringene i sysselsettingspolitikken betydelige. Ved å få flere til å delta i det ordinære arbeidslivet, vil det skapes rom for å satse mer på prioriterte områder, samtidig som potensialet for økonomisk vekst øker. Sandman-utvalget foreslo å iverksette en helhetlig tiltakspakke for å redusere sykefraværet. Et viktig prinsipp i utvalgets forslag er at tiltakene skal være forankret i arbeidslivet og iverksettes i samarbeid mellom arbeidslivets parter og myndighetene. Både arbeidsgiver og arbeidstaker skal ansvarliggjøres. For å redusere sykefraværet foreslo et flertall i utvalget følgende tiltak:

• Tidligere og bedre oppfølging av sykmeldte på arbeidsplassen.

• Bruk av funksjonsvurdering med vekt på hva en kan gjøre på tross av sykdom.

• Utvidet adgang til å bruke egenmelding ved sykdom.

• Større offentlig innsats og støtte til virksomhetene, bedre oppfølging av trygdeetaten.

• Oppfølgingsplan for den enkelte arbeidstaker senest etter 8 uker.

• Styrking av ordningen med trygdeetatens kjøp av helsetjenester.

• Endringer i dagens sykelønnsordning.

Det mest effektive tiltaket for å redusere tilgangen til uførepensjon er å forebygge at behovet for uførepensjon oppstår. Sandmann-utvalget foreslo bl.a. følgende tiltak som kan bidra til mindre uførepensjonering:

• Attføringsvirksomheten bør tilføres ytterligere ressurser, og det må stilles strenge krav til at attføring skal være forsøkt eller vurdert før det kan tilstås uførepensjon.

• For å hindre for tidlig uførepensjonering foretas en oppmyking av adgangen til å kunne yte rehabiliteringspenger utover ett år.

• Det innføres en tidsbegrenset uførestønad og en varig uførepensjon. Personer med usikker framtidig arbeidsevne skal innvilges en tidsbegrenset uførestønad. Varig uførepensjon skal som hovedregel bare tilstås til personer som er 100 prosent arbeidsuføre og uten utsikt til bedring av arbeidsevnen.

• For å gjøre dagens uførepensjon mer fleksibel har utvalget vurdert ordninger for inntektsprøving av uførepensjon som kan gjøre det mer lønnsomt for uførepensjonistene å øke sin yrkesdeltakelse.

Sandman-utvalgets forslag innebærer en klarere grensedragning mellom trygdeetat og Aetat på attføringsområdet. Trygdeetaten skal blant annet ha et ansvar for å bistå arbeidsgivere med råd og veiledning i forbindelse med bedriftsinternt sykefraværsarbeid og attføring. Arbeidsmarkedsetaten skal først inn i bildet når muligheten for bedriftsintern attføring er uttømt.

Utfordringen framover ligger både i å bremse nytilgangen til uføretrygd og å legge til rette for at personer som allerede er på uføretrygd kan vende tilbake til arbeidslivet. Senere i høst vil Regjeringen fremme forslag overfor Stortinger til oppfølging av Sandman-utvalgets innstilling. Regjeringen legger til grunn at det skal være full lønn under sykdom. På enkelte områder har Regjeringen allerede iverksatt tiltak for å få flere til å delta i det ordinære arbeidslivet. Det er iverksatt flere tiltak for å øke tilgangen av arbeidskraft, blant annet knyttet til økt arbeidsinnvandring og reaktivisering av uførepensjonister. Veksten i sykefraværet og antall uføre må dempes. Kravet om at attføring skal være forsøkt før det innvilges uførepensjon, er derfor blitt innskjerpet. Innsatsen inneværende år er styrket med 55 mill. kroner, som tilsvarer om lag 400 tiltaksplasser. For 2002 bevilges ytterligere om lag 240 mill. kroner, tilsvarende om lag 1750 tiltaksplasser. Samlet gir bevilgningen rom for om lag 22 600 tiltaksplasser for yrkeshemmede og uførepensjonister. I tillegg iverksettes forsøk med bruk av lønnstilskudd kombinert med midlertidig ansettelse. Regjeringen har gjennomført samtaler med hovedorganisasjonene i arbeidslivet for å komme fram til et omforent forslag til en samarbeidsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv. Disse samtalene vil fortsette i tiden framover. Målet med en slik samarbeidsavtale er å styrke arbeidslinjen slik at en får en reduksjon i sykefraværet, redusert tilgang til uføretrygd og bedre bruk av eldre arbeidstakeres ressurser og arbeidskraft.

3.6.2 Arbeidsmarkedspolitikken

Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til at arbeidssøkere hurtigst mulig kommer i jobb. I dagens situasjon med et stramt arbeidsmarked og mangel på arbeidskraft i flere sektorer er det særlig viktig at arbeidsmarkedsetaten hurtig formidler informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkernes kvalifikasjoner til henholdsvis arbeidssøkere og arbeidsgivere. I denne sammenheng arbeider Aetat med å forbedre sine tjenester på Internett.

For å avhjelpe behovet for arbeidskraft i helsevesenet har Aetat drevet aktiv rekruttering av helsepersonell fra EØS-land siden 1997. I 2000 formidlet Aetat 88 leger, 23 tannleger og 267 sykepleiere fra EØS-området. Etterhvert som etterspørselen etter arbeidskraft har tatt seg opp i andre land, har mulighetene for rekruttering fra EØS-området minsket. Det er derfor undertegnet avtaler om rekruttering av helsepersonell med Polen, Filippinene og Ungarn. Rekruttering fra utlandet krever i de fleste tilfeller opplæring i norsk. Det innebærer en betydelig innsats fra arbeidssøkere, og kan være ressurskrevende. Ved rekruttering av helsepersonell arrangerer Aetat norskopplæring i utlandet.

Det er igangsatt et arbeid med å forenkle utlendingslovgivningen slik at det blir lettere å rekruttere utenlandsk arbeidskraft. Før sommeren vedtok Stortinget endringer i loven, og utkast til forskriftsendringer skal sendes på høring. Endringene innebærer blant annet at det blir mulig å få innvilget visum for å søke arbeid i Norge og å gjøre det enklere for spesialister å søke arbeid ved at det fastsettes en årlig kvote.

Lov om lønnsplikt ved permittering gir arbeidsgiver mulighet for å permittere arbeidstakere inntil 52 uker uten lønn. Ordningen gir dermed arbeidsgiverne store muligheter til å overvelte lønnskostnader på arbeidsledighetstrygden. Dermed kan ordningen virke omstillingshemmende, fordi permitterte arbeidstakere er knyttet til virksomheten og dermed vanskelig å formidle til annet arbeid. I dagens situasjon, med mangel på arbeidskraft i flere sektorer er det uheldig. Det foreslås derfor å halvere trygdeperioden til 26 uker. Dette gir grunnlag for at permitterte raskere kan tas tilbake i tidligere jobb eller komme i nytt arbeid. Regjeringen foreslår imidlertid å gjøre permanent den midlertidige bestemmelsen i permitteringsloven om at arbeidsgivers lønnsplikt for permitterte arbeidstakere som deltar på arbeidsmarkedstiltak ikke inntrer før tiltaket er avsluttet.

Som omtalt i Revidert nasjonalbudsjett, opphører tjenestene personalutvelgelse, vikardrift og omstillingsbistand som betalingsbaserte tjenester fra 31.12.2001 i Aetat. Aetat vil imidlertid fortsatt utføre enkelte vederlagsfrie tjenester innenfor disse områdene i tråd med etatens oppgaver og tilgjengelige ressurser.

Arbeidsmarkedstiltakene er innrettet mot å øke arbeidstilbudet for personer som ellers ville stå i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet. I dagens situasjon rettes tiltakene inn mot å tilføre arbeidssøkere nødvendig kompetanse for å gå inn i ledige stillinger. De gruppene som har høyest prioritet, er unge, langtidsledige og innvandrere. Det er videre viktig at sammensetningen og innholdet i tiltakene tilpasses lokale behov og forutsetninger. Den foreslåtte bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak i 2002 under kap. 1591 gir grunnlag for et gjennomsnittlig tiltaksnivå på om lag 8200 plasser som gjennomsnitt over året, mens bevilgningen for inneværende år ga grunnlag for om lag 9000 plasser som gjennomsnitt for året. Den foreslåtte bevilgningen for 2002 gir grunnlag for en tiltaksaktivitet første halvår 2002 som er om lag på linje med nivået i andre halvår i år. Tiltaksnivået vil bli vurdert på nytt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002. De ordinære arbeidsmarkedstiltakene vil særlig bli rettet inn mot kvalifisering, bl.a. gjennom kortvarige, yrkesrettede arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO). Det vil bidra til at ledige hurtigst mulig kan tilføres kvalifikasjoner tilpasset virksomhetenes kompetansebehov. Tiltak overfor yrkeshemmede er omtalt i avsnitt 3.6.1.

3.6.3 Inntektspolitikken

Hovedformålet med inntektspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet har vært å koordinere lønnsdannelsen og dermed bidra til en moderat pris- og lønnsdannelse, slik at grunnlaget for en varig høy sysselsetting og lavere arbeidsledighet styrkes. Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken i Norge gjennom hele etterkrigstiden. Samarbeidet har bidratt til at vi de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Gjennomføringen av Solidaritetsalternativet, som sprang ut av arbeidet til Sysselsettingsutvalget, har gitt gode resultater med økt sysselsetting og redusert arbeidsledighet.

I fjorårets lønnsoppgjør ble det avtalt sentrale tillegg både for 2000 og 2001 i alle store forhandlingsområder. Årslønnsveksten har avtatt siden 1998, da lønnsveksten var dobbelt så høy som hos våre handelspartnere, jf. figur 3.12. Fra 1999 til 2000 er veksten i årslønnen beregnet til 4,4 pst., og fra 2000 til 2001 anslås årslønnsveksten til om lag 4½ pst. Anslaget er basert på moderate tillegg i de lokale forhandlingene. I tillegg vil kostnaden knyttet til utvidelsen av ferien bidra til å trekke opp veksten i timelønnskostnadene med om lag ¾ prosentpoeng utover veksten i årslønnen i 2001. Som følge av at kostnadene knyttet til utvidelsen av ferien påløper for bedriftene året før de utbetales, bidro ferieutvidelsen til å øke timelønnskostnadene med ¾ prosentpoeng også i fjor. I 2002 anslås veksten i årslønnen til 4¼ prosentpoeng. Anslagene innebærer at lønnsveksten også i inneværende år blir liggende klart høyere enn hos våre handelspartnere.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

En sterkere lønnsvekst i Norge enn hos våre handelspartnere vil over tid føre til at nivået på lønnskostnadene i Norge blir stadig høyere enn hos våre handelspartnere. Forskjellen i lønnskostnadsnivået mellom Norge og handelspartnerne for arbeidere i industrien, regnet i felles valuta, økte ikke vesentlig fra 1997 til 2000, jf. figur 3.12. Det må ses i sammenheng med at kronen har svekket seg i forhold til valutaene til våre handelspartnere. Særlig svekket kronekursen seg kraftig i 1998. I fjor lå lønnskostnadene i norsk industri 17 pst. over lønnsnivået for gjennomsnittet av handelspartnerne. Hittil i 2001 har kronekursen styrket seg, og veksten i lønnskostnadene i Norge ser ut til å bli betydelig høyere enn hos handelspartnerne. Det innebærer at lønnskostnadsnivået i år kan ligge 20 pst. høyere enn hos våre handelspartnere. Tall for enkelte EU-land tyder likevel på at forskjellen i lønnskostnader mellom Norge og handelspartnerne ville vært vesentlig mindre dersom funksjonærer også hadde vært inkludert i sammenlikningen. Det må ses i sammenheng med at Norge har en jevnere inntektsfordeling mellom arbeidere og funksjonærer enn de fleste andre OECD-land.

Et utvalg med representanter fra partene og myndighetene som ble nedsatt for å forberede inntektsoppgjørene i 1999, foreslo flere tiltak for å styrke etter- og videreutdanning i arbeidslivet. Regjeringen viderefører satsingen på Kompetansereformen, og fra 1. august 2002 blir det innført en individuell rett til grunnskoleopplæring for voksne som har behov for det. Kompetanseutviklingsprogrammet, som skal bidra til å videreutvikle markedet for etter- og videreutdanning, følges opp med en bevilgning på 100 mill. kroner og arbeidet med dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse, samt utvikling av fleksible undervisningsmodeller tilpasset voksne, fortsetter.

I etterkant av inntektsoppgjøret i fjor ble det nedsatt et utvalg for å utrede modeller for støtte til livsopphold under utdanningspermisjon. Utvalget, som ble ledet av tidligere finansminister Sigbjørn Johnsen, foreslo at det etableres en finansieringsordning gjennom Statens lånekasse for utdanning som avgrenses til voksne med rett til grunnskole og videregående opplæring. Ordningen innebærer at stipend fra Lånekassen økes med om lag 1000 kroner pr. måned og at voksne som tar videregående utdanning dermed likestilles med studenter ved universiteter og høyskoler. Regjeringen følger opp utvalgets forslag i budsjettet for 2002.

Høy kapasitetsutnytting og mangel på arbeidskraft i flere sektorer gjør det krevende å få lønnsveksten i Norge ned mot samme nivå som hos handelspartnerne. Dersom forskjellen i lønnskostnader mellom Norge og våre konkurrentland blir for stor, vil dette svekke mulighetene til å holde høy sysselsetting og lav ledighet. Det understreker viktigheten av at det inntektspolitiske samarbeidet videreføres.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Med en anslått vekst i konsumprisene på 3,1 pst. i år og i underkant av 2 pst. neste år, gir anslagene i denne meldingene en reallønnsvekst på 1½ pst. i år. Det er noe høyere enn den gjennomsnittlige årlige reallønnsveksten de siste 20 årene. Til neste år anslås reallønnsveksten til 2¼ pst. Bortsett fra enkelte år i siste halvdel av 1990-tallet har ikke reallønnsveksten vært like høy siden midten av 1980-tallet, jf. figur 3.13. Reallønnsveksten var på 1990-tallet i gjennomsnitt klart høyere enn på 1980-tallet til tross for at den nominelle lønnsveksten avtok. En nærmere omtale av lønns- og prisutviklingen er gitt i avsnitt 2.8.