1 Hovedtrekkene i den økonomiske politikken og utviklingen

Regjeringen legger med dette fram meldingen om Nasjonalbudsjettet 2002. Meldingen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 26. september.

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid for alle, en rettferdig fordeling, å videreutvikle det norske velferdssamfunnet og å bidra til en bærekraftig utvikling. For å nå disse målene legger Regjeringen vekt på å videreføre den økonomiske politikken basert på Solidaritetsalternativet, som sprang ut av arbeidet til Sysselsettingsutvalget. Gjennomføringen av Solidaritetsalternativet har gitt gode resultater, med økt sysselsetting og redusert arbeidsledighet. De ulike delene av den økonomiske politikken må virke sammen. Budsjettpolitikken må bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Det legges vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet, hvor partene i arbeidslivet gjennom moderate lønnsoppgjør skal bidra til å sikre en sterk konkurranseutsatt sektor. Pengepolitikken skal understøtte budsjettpolitikken og inntektspolitikken i å sikre en stabil økonomisk utvikling.

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken, som ble lagt fram samtidig med Langtidsprogrammet 2002-2005, ble hovedlinjene i den økonomiske politikken oppsummert i følgende punkter:

• Den økonomiske politikken må bidra til en stabil økonomisk utvikling, hvor en unngår unødig sterke konjunkturutslag. Midlene som disponeres over statsbudsjettet utgjør en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få til en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar et hovedansvar. Pengepolitikken kan i noen grad avlaste budsjettpolitikken i å stabilisere økonomien. En bør imidlertid være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken. Det inntektspolitiske samarbeidet må bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av takt med kostnadsutviklingen hos våre handelspartnere, slik at en kan sikre et varig grunnlag for lav arbeidsledighet.

• Den økonomiske politikken må være opprettholdbar over tid, slik at det ikke etter noen år blir nødvendig med store politikkomlegginger som kan svekke grunnlaget for velferden. De neste ti årene vil offentlige budsjetter etter all sannsynlighet vise betydelige overskudd, og avsetningene i Statens petroleumsfond vil være store. Etter hvert avtar imidlertid petroleumsinntektene, samtidig som utgiftene til pensjoner og omsorg øker kraftig. Dersom vi skal klare å møte disse utfordringene uten å måtte foreta uønskede innstramminger i budsjettet i framtiden, er det nødvendig at store deler av de høye oljeinntektene det nærmeste tiåret avsettes i Petroleumsfondet.

• Den økonomiske politikken må bidra til en effektiv utnyttelse av ressursene både i offentlig og privat sektor. Handlingsrommet i budsjettpolitikken bestemmes ikke primært av hvor mye oljeinntekter som er tilgjengelig, men av arbeidsstyrkens størrelse og kompetanse og av hvor effektivt vi utnytter våre ressurser. Over tid er derfor en styrking av arbeidslinjen i sysselsettingspolitikken, arbeidet med å styrke og fornye offentlig sektor, og et sterkt og vekstkraftig næringsliv avgjørende for å trygge og videreutvikle våre velferdsordninger. Utformingen av budsjettpolitikken må også støtte opp under hensynet til en effektiv økonomi.

Norsk økonomi er sterk. Den økonomiske utviklingen gjennom det siste tiåret har vært god. Yrkesdeltakingen i Norge er høyere enn i de fleste andre land. Arbeidsledigheten er på et lavt nivå. Det er gjennomført omfattende reformer innenfor helse- og undervisningssektorene. En sterk økonomi og en balansert økonomisk utvikling er nødvendige forutsetninger for å kunne videreutvikle velferden.

Norge er rikt på naturressurser. Petroleumsinntektene gir oss en handlefrihet få andre land har. Dette gir oss bedre muligheter til å videreutvikle velferdssamfunnet. Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør imidlertid om lag 4/5 av den samlede produksjonen i norsk økonomi. Det skal derfor ikke stort inntektstap til i fastlandsøkonomien før den økte handlefriheten som petroleumsinntektene gir, er brukt opp. Regjeringen legger vesentlig vekt på at bruken av oljeinntektene må tilpasses slik at ikke vekstevnen til norsk økonomi svekkes.

Etter Regjeringens vurdering må bruken av petroleumsinntektene baseres på at den økonomiske politikken skal gi en rimelig generasjonsmessig balanse, at det offentlige tjenestetilbudet skal kunne opprettholdes på lang sikt og at en sikrer en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor. Dette krever at bruken av inntektene fra oljevirksomheten må skilles fra opptjeningen. Mesteparten av de høye petroleumsinntektene i årene framover bør derfor tilføres Petroleumsfondet. Hensynet til å oppnå en stabil utvikling i norsk økonomi over tid tilsier at en sikter mot en jevn innfasing av oljeinntektene. Jo mer en øker bruken av petroleumsinntektene det nærmeste tiåret, dess mer sannsynlig er det at en på et senere tidspunkt må sette i verk tiltak for å styrke de offentlige budsjettene. Hensynet til usikkerhet i framtidige petroleumsinntekter taler også for stor grad av forsiktighet i budsjettpolitikken.

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) og i Langtidsprogrammet la Regjeringen til grunn følgende som retningslinje for budsjettpolitikken:

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

• Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. Den endelige beslutningen om hvor mye en skal bruke av oljeinntektene for det enkelte budsjettår, fattes med utgangspunkt i en vurdering av den aktuelle konjunktursituasjonen.

I Langtidsprogrammet og i St.meld. nr. 29 ble det sterkt understreket at hvordan oljeinntektene brukes, er av vesentlig betydning for den langsiktige vekstevnen til norsk økonomi. For å begrense uheldige virkninger av de næringsmessige omstillingene som kan følge av økt bruk av oljeinntekter innenlands, er det viktig at det i statsbudsjettet legges vekt på tiltak som kan bedre produktiviteten og utnyttelsen av ressursene i økonomien. Regjeringen ga derfor i St.meld. nr. 29 uttrykk for at en bl.a. bør sikte mot å redusere skatte- og avgiftsnivået og prioritere tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling.

Ved Stortingets behandling av Langtidsprogrammet og St.meld. nr. 29 var det bred tilslutning til de nye retningslinjene for den økonomiske politikken. Finanskomiteen understreket videre at bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet må tilpasses konjunktursituasjonen og at økning i bruken av oljeinntektene bør rettes inn mot tiltak som kan øke produktiviteten, og dermed vekstevnen i økonomien.

En gjennomgang av utsiktene for norsk og internasjonal økonomi gis i kapittel 2 i denne meldingen. Internasjonal økonomi har de siste månedene utviklet seg klart svakere enn tidligere anslag tydet på. Dette har bl.a. kommet til syne gjennom kraftige fall i de internasjonale aksjemarkedene. I forhold til situasjonen ved framleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett 2001 er anslagene for veksten i internasjonal økonomi nedjustert, men det legges fortsatt til grunn at veksten vil ta seg opp igjen i 2002. Risikoen for et sterkere og mer langvarig internasjonalt tilbakeslag har imidlertid økt som følge av terroraksjonene i USA den 11. september. Disse dramatiske begivenhetene vil kunne forlenge perioden med svak vekst i verdensøkonomien.

Avdempingen av veksten internasjonalt har bidratt til noe svakere norsk eksportvekst de siste månedene. Også på andre områder i norsk økonomi har det de siste månedene vært enkelte tegn til svakere utvikling. Hovedbildet er likevel et fortsatt høyt aktivitetsnivå i økonomien. Arbeidsmarkedet er fortsatt stramt, med mangel på flere typer arbeidskraft. Den høye kapasitetsutnyttelsen de siste årene har bidratt til å trekke opp kostnadsveksten og rentenivået.

I denne meldingen anslås en vekst i BNP for Fastlands-Norge på 1,2 pst. i 2001 og 1,9 pst. i 2002. Privat forbruk, etterspørselen fra offentlige forvaltning og investeringene i fastlandsbedriftene holder veksten opp, mens investeringsaktiviteten i Nordsjøen anslås å gå noe ned i 2001 og 2002 etter en markert nedgang siden 1998.

Arbeidsledigheten har holdt seg forholdsvis stabil så langt i år. I flere næringer er det betydelig mangel på arbeidskraft. Ifølge Aetats bedriftsundersøkelse er mangelen på arbeidskraft særlig stor blant håndverkere, IT-personell og yrkesgrupper i helsesektoren. Arbeidsledigheten, slik den måles i Arbeidskraftundersøkelsen (AKU), anslås å holde seg om lag uendret fra i år til neste år. Med lav arbeidsledighet og rekordhøy yrkesdeltakelse er det i utgangspunktet lite ledige arbeidskraftsressurser i norsk økonomi. Utvidet ferie vil isolert sett bidra til å redusere tilgangen på arbeidskraft både i år og neste år.

Veksten i lønnskostnadene er forutsatt å gå ned fra om lag 5¼ pst. i 2001 til 4¼ pst. i 2002. Dette må ses i sammenheng med at utvidelsen av ferien med til sammen fire dager har økt bedriftenes påløpte lønnskostnader både i 2000 og 2001.

Utviklingen i konsumprisene har i år vært preget av avgiftsendringer og økte elektrisitetspriser. Selv om avgiftsendringene kun i liten grad påvirker den gjennomsnittlige prisveksten fra 2000 til 2001, påvirkes forløpet gjennom året i betydelig grad. Økningen av den generelle momssatsen i januar i år bidro til å trekke opp den gjennomsnittlige prisveksten i første halvår til hele 3,8 pst. Halveringen av matmomsen fra 1. juli bidrar derimot til at tolvmånedersveksten i konsumprisene vil gå markert ned i andre halvår. Konsumprisveksten falt til 2,7 pst. både i juli og august. Konsumprisene anslås nå å øke med 3,1 pst. fra 2000 til 2001. Neste år anslås prisstigningen å komme ned til i underkant av 2 pst. Denne nedgangen i prisstigningen skyldes dels reduksjonen i matmomsen fra 1. juli og dels utviklingen i energiprisene. Korrigert for utviklingen i energipriser og virkningene av avgiftsendringer anslås veksten i konsumprisene til 2½ pst. både i 2001 og i 2002.

Norges Bank har holdt styringsrenten uendret på 7 pst. siden september i fjor, etter at renten ble satt opp med til sammen 1½ prosentpoeng gjennom 2000. Det høye rentenivået i Norge i forhold til utlandet illustrerer at Norge er i annen konjunktursituasjon enn USA, Japan og de fleste landene i Europa. Etter at sentralbankene i flere land satte ned styringsrentene etter terroraksjonene i USA, har norsk tremåneders pengemarkedsrente falt fra rundt 7,4 pst. til 7,1 pst.

Det høye aktivitetsnivået og det stramme arbeidsmarkedet tilsier varsomhet i bruken av oljeinntekter i norsk økonomi. Konjunktursituasjonen tilsier også at en legger vekt på å innrette innfasingen av oljeinntekter på en måte som ikke gir for sterke impulser til innenlandsk etterspørsel.

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) og i Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det presentert anslag for utviklingen i kapitalen i Petroleumsfondet og tilhørende anslag for bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet som følge av de nye retningslinjene for budsjettpolitikken. I avsnitt 3.2 i denne meldingen gis en ny gjennomgang av konsekvensene av handlingsregelen for budsjettpolitikken for årene framover. Kapitalen i Statens petroleumsfond anslås nå til om lag 650 mrd. kroner ved inngangen til 2002. Med en forventet realavkastning på 4 pst. gir handlingsregelen grunnlag for en bruk av oljeinntekter i 2002 på 26,0 mrd. kroner, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Dette er vel ½ mrd. kroner mer enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett. I Revidert nasjonalbudsjett ble det gjort oppmerksom på at tallene for fondskapitalen på det tidspunktet ikke inkluderte inntekter fra salg av Statoil-aksjer og salg av SDØE-andeler. Innarbeiding av innbetalingene fra salg av Statoil-aksjer og SDØE-andeler til Statoil, samt noe høyere oljepris, har bidratt til å trekke anslaget på kapitalen i Petroleumsfondet opp, mens svak utvikling i aksjemarkedet har ført til en nedjustering av anslaget på verdigevinstene i fondet. Anslaget på det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2001 er samtidig nedjustert med vel 1½ mrd. kroner til 18,7 mrd. kroner bl.a. som følge av lavere anslag på statens renteutgifter. Disse endringene gjør at handlingsregelen for budsjettpolitikken i utgangspunktet tilsier en økning i bruken av oljeinntekter fra 2001 til 2002 på om lag 6 mrd. kroner, som er 2 mrd. kroner høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett og St.meld. nr. 29 (2000-2001).

I St.meld. nr. 29 heter det:

«Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra ett år til det neste, må endringen i bruken (av oljeinntektene) fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av Petroleumsfondet noen år fram i tid.»

Delprivatiseringen av Statoil og salget av SDØE-andeler er eksempler på slike særskilte endringer. Vurderingen av når og hvordan store ekstrainntekter skal fases inn må ta utgangspunkt i utviklingen i forventet realavkastning i Petroleumsfondet noen år fram i tid. Forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet er anslått å øke reelt med rundt 6 mrd. kroner i gjennomsnitt pr. år for perioden 2003-2005. Dette er på linje med det beregnede rommet for økning i bruken av oljeinntekter i 2002 som følger av handlingsregelen.

Etter en samlet vurdering har Regjeringen kommet til at budsjettpolitikken i 2002 bør rettes inn mot et strukturelt, oljekorrigert underskudd lik forventet realavkastning i Statens petroleumsfond på 26 mrd. kroner. Dette gir en reell økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet på om lag 6 mrd. kroner fra 2001 til 2002. Regjeringen legger opp til at vel halvparten av det økte handlingsrommet benyttes til å redusere skatte- og avgiftsnivået. Det er i tråd med den fordelingen som lå til grunn for beregningene i St.meld. nr. 29 som ble lagt fram samtidig med Regjeringens langtidsprogram i slutten av mars. Regjeringen har lagt stor vekt på hensynet til å opprettholde og videreutvikle velferdstilbudet. Regjeringen har også prioritert tiltak som kan bedre produktiviteten og utnyttelsen av ressursene i økonomien, herunder en reduksjon i skatte- og avgiftsnivået og tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling.

De vedtakene som Stortinget allerede har gjort, bidrar til å redusere inntektene fra skatter og avgifter i budsjettet for 2002. En videreføring av gjeldende skatte- og avgiftsregler vil redusere bokførte skatter og avgifter med knapt 1,5 mrd. kroner fra 2001 til 2002. I tillegg har Stortinget vedtatt fjerning av investeringsavgiften, lettelser i boligbeskatningen og skattefradrag for FoU-kostnader i bedriftene. Samtidig ønsker Regjeringen å redusere skatten på arbeid for å stimulere tilgangen på arbeidskraft. Samlet skatte- og avgiftslettelse i 2002 utgjør om lag 3,5 mrd. kroner bokført og knapt 7,7 mrd. kroner påløpt.

På utgiftssiden medfører de velferdsordningene som allerede er etablert og vedtakene som er gjort i Stortinget om innfasing av nye reformer, betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i 2002. Foruten veksten i utgiftene i folketrygden, som også i 2002 utgjør en betydelig andel av den samlede utgiftsveksten i statsbudsjettet, er det særlig de flerårige opptrappingsplanene innen eldreomsorg, kreftbehandling, psykiatri, somatiske sykehus og samferdsel som bidrar til å trekke utgiftsveksten opp. I tillegg kommer de forpliktelsene vi har påtatt oss når det gjelder bistand til andre land, flyktninger og asylsøkere. For å gi rom for nye prioriteringer er det derfor behov for tilbakeholdenhet på andre utgiftsområder.

Samlet sett mener Regjeringen budsjettforslaget for 2002 er godt tilpasset den aktuelle konjunktursituasjonen og en langsiktig forsvarlig innfasing av oljeinntektene i økonomien. Budsjettforslaget innebærer en direkte anvendelse av handlingsregelen om å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Regjeringen har lagt stor vekt på å innrette innfasingen av oljeinntekter på en måte som ikke gir for sterke impulser til innenlandsk etterspørsel. Ved en raskere innfasing av oljeinntektene enn det Regjeringen foreslår, er det betydelig fare for at rentene blir liggende på et høyere nivå enn den moderate rentenedgangen gjennom neste år som nå forventes i markedet.

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2002 kan oppsummeres i følgende punkter:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd lik forventet realavkastning i Petroleumsfondet på 26,0 mrd. kroner, tilsvarende 2,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Underskuddet for 2001 anslås nå til 18,7 mrd. kroner, tilsvarende 1,7 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Sammenliknet med en nøytral budsjettpolitikk øker bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet med 6 mrd. 2001-kroner fra 2001 til 2002.

• En reell reduksjon i innbetale skatter og avgifter utenom barnetrygden på om lag 3,5 mrd. kroner fra 2001 til 2002. I påløpt verdi reduseres skatter og avgifter med knapt 7,7 mrd. kroner.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 2 pst. målt ved anslag på regnskap fra 2001 til 2002, tilsvarende vel 9 mrd. kroner i 2001-priser. Av dette utgjør veksten i folketrygdens utgifter alene om lag halvparten.

• De samlede inntektene til kommunene foreslås økt reelt med om lag 3½ mrd. kroner, tilsvarende knapt 2 pst., i forhold til inntektsnivået i 2001 slik det ble anslått i Kommuneproposisjonen. Overføringene til spesialisthelsetjenesten er da holdt utenom. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2001 er den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter om lag 1¾ mrd. kroner, eller om lag 1 pst.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2002 anslås til 36,1 mrd. kroner. Dette underskuddet foreslås dekket inn ved en overføring fra Statens petroleumsfond. Økningen i det oljekorrigerte underskuddet fra 2001 til 2002 må ses i lys av en ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunal gjeld på knapt 19 mrd. kroner i forbindelse med statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Denne gjeldsnedbetalingen er også en viktig forklaring på forskjellen mellom det strukturelle og det faktiske oljekorrigerte underskuddet. Det vises til boks 3.2 i avsnitt 3.2.

• Basert på forutsetningen om en gjennomsnittlig oljepris i 2002 på 200 kroner pr. fat anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 205,5 mrd. kroner i 2002.

• Netto avsetning til Statens petroleumsfond, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 169,4 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på oppspart kapital i Petroleumsfondet på 24,0 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond, medregnet rente- og utbytteinntekter i fondet, anslås dermed til 193,4 mrd. kroner i 2002.

• Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning anslås til 210,7 mrd. kroner i 2002, tilsvarende 14,0 pst. av BNP. Dette tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. Offentlig forvaltnings nettofordringer anslås til om lag 1180 mrd. kroner eller 78 pst. av BNP ved utgangen av 2002.

Budsjettopplegget for 2002 innebærer at den prosentvise, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter i løpende priser vil være sterkere enn den nominelle trendveksten i BNP for Fastlands-Norge. Dette må ses i sammenheng med den økte bruken av oljeinntekter fra 2001 til 2002. De nærmeste årene vil den forventede økningen i kapitalen i Statens petroleumsfond øke handlefriheten i budsjettpolitikken, jf. nærmere omtale i kapittel 3. Over tid er det likevel økningen i skatteinntektene som følger av den årlige økonomiske veksten i fastlandsøkonomien som har størst betydning for handlingsrommet i budsjettpolitikken.

De siste årene har imidlertid det meste av handlingsrommet som følger av vekst i økonomien, gått med til å dekke den sterke utgiftsveksten i folketrygden. Også neste år vil en betydelig del av veksten i statsbudsjettets utgifter skyldes økte utgifter under folketrygden og andre regelstyrte stønadsordninger, selv om den sterke veksten de siste årene nå ser ut til å bli bremset noe opp. I forslaget til statsbudsjett for 2002 anslås utgiftene til sykepenger reelt å øke med 0,8 mrd. kroner og utgiftene til uførepensjoner med 0,7 mrd. kroner i forhold til året før. Utgiftene til medisiner og tekniske hjelpemidler anslås å øke med 1,2 mrd. kroner, mens utgiftene til rehabilitering øker med 1,7 mrd. kroner. Samlet gir dette en utgiftsvekst i disse ordningene under folketrygden på 4,4 mrd. kroner.

Regjeringen vil videreutvikle det norske velferdssamfunnet, for å sikre grunnlaget for verdiskaping og rettferdig fordeling. Folketrygden er en bærebjelke i velferdssamfunnet. De siste årene har utgiftene i folketrygden økt urovekkende sterkt. Kravet om at attføring skal være prøvd før det innvilges uførepensjon er derfor innskjerpet. Regjeringen øker også innsatsen for å få uføre og yrkeshemmede tilbake i arbeid. Regjeringen legger til grunn at det fortsatt skal være full lønn under sykdom. Kommunene ivaretar sentrale oppgaver innen utdanning, helse og omsorg. Kommunenes inntekter er anslått å øke reelt med om lag 3½ mrd. kroner i 2002 sammenliknet med det inntektsnivået i 2001 som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2002. Andre viktige prioriteringer på utgiftssiden i budsjettet for 2002 er:

• Bedre oppvekstvilkårene for barn og unge. Regjeringen foreslår en kraftig økning av bevilgningene til barnehager. Dette skal gi 10 000 nye barnehageplasser og grunnlag for en gjennomsnittlig reduksjon i foreldrebetalingen med 350-400 kroner pr. måned i forhold til nivået i første halvår 2001. Regjeringen vil foreslå en kommunal plikt til å tilby barnehageplass som vil tre i kraft i løpet av 2002, og en lovfestet individuell rett til barnehageplass fra og med 2006. I tillegg vil Regjeringen støtte opp om det frivillige arbeidet som skjer blant barn og unge. For å øke boligbyggingen foreslås det å øke utlånsrammene i Husbanken med 2 mrd. kroner, slik at unge mennesker lettere kan etablere seg på boligmarkedet. Rammen for boligtilskuddet økes, slik at bygging av utleieboliger kan trappes opp.

• Styrke utdanning og forskning. Regjeringen foreslår å etablere en ny statlig finansieringsordning som skal sette kommunesektoren i stand til å dekke renteutgiftene på lån på i alt 15 mrd. kroner, til rehabilitering, tilrettelegging og nybygging av skoleanlegg. Det foreslås tiltak som skal sette universitetene og høgskolene i stand til å starte arbeidet med Kvalitetsreformen i høgere utdanning fra 2002. Regjeringen foreslår å øke utdanningsstøtten fra Lånekassen med 1000 kroner pr. måned pr. student. I tillegg foreslås det en betydelig økning i den samlede forskningsinnsatsen. Som en del av dette, etableres en ordning med skattefradrag for FoU-investeringer. Regjeringen vil dessuten øke Fondet for forskning og nyskaping med 1 mrd. kroner.

• Øke innsatsen til helse og pasientbehandling ved sykehusene.Regjeringen foreslår en reell økning i bevilgningene til sykehusdrift på 1,5 mrd. kroner i 2002. Regjeringen vil fjerne unødvendig ventetid for behandling ved sykehus. Fra 1.1.2002 vil staten overta ansvaret for sykehusene, og disse vil bli organisert som helseforetak. Reformen vil gi en bedre arbeidsdeling mellom sykehusene og dermed økt behandlingskapasitet. Tiltak for å unngå unødig venting på utredning og behandling vil bli prioritert. Regjeringen vil gjøre det enklere å benytte retten til fritt sykehusvalg. Et nasjonalt ventelisteregister skal gi bedre oversikt over ledig kapasitet ved de enkelte sykehusene. Regjeringen vil trappe opp innsatsen innenfor psykisk helsevern og kreftomsorgen, i tråd med de handlingsplanene Stortinget har vedtatt. Regjeringen foreslår at medisiner på blå resept skal være gratis for uføretrygdede og for eldre over 67 år fra 1. oktober 2002. Samtidig blir det iverksatt utvidede skjermingstiltak for kronisk syke.

• Fortsette å bygge ut eldreomsorgen. Regjeringen følger opp Jagland-regjeringens eldreplan. Rammen for tilskudd til bygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger foreslås utvidet med 4 000 boenheter. Samlet er det da rom for å gi tilsagn om bygging av 10 200 nye boenheter i 2002, men det er åpnet for at 2000 av disse tilsagnene kan gis allerede inneværende år. Når handlingsplanen avsluttes, er det dermed lagt til rette for bygging av 33 400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger siden 1997. Etter at perioden for handlingsplanen er avsluttet, etableres det en tilskuddsordning til sykehjemsplasser og omsorgsboliger etter modell av tilskuddsordningen før handlingsplanen trådte i kraft.

• Sikre en mer rettferdig fordeling og løfte de vanskeligst stilte.Bevilgningene til spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede økes reelt slik at det kan etableres 1750 nye tiltaksplasser i 2002 og slik at forsøk med lønnstilskudd kan innføres. Det foreslås å styrke boligtilskuddet, slik at det kan skaffes boligløsninger for bostedsløse, herunder flere utleieboliger. Bostøtten vil bli økt for dem som bor i de største byene. Også rusomsorgen vil bli styrket. For å sikre enkelte grupper et bedre inntektsgrunnlag, foreslår Regjeringen bl.a. å øke barnetillegget for alders- og uførepensjonister, gjøre pensjonsreglene for langtidspasienter i institusjon gunstigere, gi enslige forsørgere med funksjonshemmede barn rett til stønad til barnetilsyn samtidig med forhøyet hjelpestønad. I tillegg etableres en ny stønadsordning for unge som blir alvorlig syke under utdanning. Regjeringen vil innføre gratis leirskoleopphold i grunnskolen fra høsten 2002. Ordningen med gratis læremidler i videregående opplæring bygges videre ut med sikte på at alle skal få gratis læremidler fra høsten 2003.

• Trappe opp bevilgningene til kultur. Regjeringen vil trappe opp innsatsen på kultursektoren hvert år fram mot 2005. I 2002 foreslår Regjeringen en reell økning av kulturbudsjettet med om lag 6 pst. Dette muliggjør økt satsing til bl.a. museer, biblioteker, arkiver, norsk film, pressestøtte, nasjonale kulturbygg og tusenårssteder over hele landet.

• Sikre et bedre miljø, renere energi og trygg mat. Regjeringen øker bevilgningene til klimaforskning, herunder forskning på CO2-frie gasskraftverk og miljøvennlige energikilder. Regjeringen ønsker at en større del av våre gassressurser skal tas i bruk i Norge og øker bevilgningene til å støtte opp om utbygging av infrastruktur for naturgass. Innenlandsk bruk av gass vil gi grunnlag for verdiskaping, industriell og teknologisk utvikling, og et bedre miljø. Bevilgningene til kollektivtrafikken trappes opp. Det innføres en landsomfattende ordning med ungdomskort og studentrabatt. Bevilgningene til friluftsliv, kulturminner og biologisk mangfold foreslås også økt. I tillegg iverksettes det tiltak for å bedre sjøsikkerheten og oljevernberedskapen. Det foreslås bevilget 170 mill. kroner til miljøtiltak ved nikkelverket på Kola. Innsatsen for å sikre trygg mat trappes opp, og bevilgningene til økologisk landbruk økes.

• Satse på næringsutvikling og aktiv distriktspolitikk.Regjeringen har særlig prioritert tiltak innen forskning, nyskaping og næringsutvikling. Regjeringen foreslår bl.a. 20 pst. skattefritak for bedriftene for FoU-utgifter opptil 4 millioner kroner pr. bedrift. Videre foreslås økte bevilgninger til næringsrettet forskning, forsknings- og utviklingskontrakter og verdiskapingsprogrammene i skog- og jordbruket og til utvikling av fiskeri- og havbruksnæringen. I tillegg reduseres skatten for næringslivet ved at avskrivningssatsene økes, tilsvarende en påløpt skattelette på 1,5 mrd. kroner, samtidig som investeringsavgiften fjernes i løpet av 2002. Virkemidlene til SND foreslås lagt om slik at ordningene kan brukes mer fleksibelt. De landsdekkende ordningene styrkes. Bevilgningene til samferdsel økes reelt med om lag 4 pst., og både veg- og jernbaneformål får økte bevilgninger. Innsatsen innen distriktspolitikken videreføres på et høyt nivå.

• Øke bistanden og det internasjonale engasjementet.Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til utviklingshjelp, slik at bistanden som andel av bruttonasjonalinntekten (BNI) økes til 0,90 pst., mens den tilsvarende andelen i det salderte budsjettet for 2001 var 0,89 pst. De samlede bevilgningene til norsk bistand utgjør etter dette 13,5 mrd. kroner. Regjeringen fastholder målet om opptrapping av bistanden til 1 pst. av BNI. Norge vil fortsette engasjementet for å sikre vaksinering av verdens barn gjennom det globale vaksineinitiativet og trappe opp kampen mot hiv/aids.

Den reelle veksten i kommunesektorens inntekterfra 2000 til 2001 anslås nå til knapt 2¾ pst., eller i underkant av 6 mrd. kroner. Dette er om lag 1½ mrd. kroner høyere enn anslått i Kommuneproposisjonen for 2002, jf. omtale i avsnitt 3.3. I Kommuneproposisjonen ble det varslet en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2001 til 2002 på 3-3½ mrd. kroner, tilsvarende om lag 1¾ pst. Det ble presisert at veksten var regnet fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2001 som var lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Driftsmidler til spesialisthelsetjenesten er trukket ut av beregningsgrunnlaget som følge av at ansvaret for denne tjenesten skal overføres til staten fra 2002, jf. omtale i avsnitt 3.3.

De samlede inntektene til kommunene foreslås i denne meldingen økt reelt med om lag 3½ mrd. kroner i forhold til inntektsnivået i 2001 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett. Regnet på tilsvarende måte er den reelle veksten i kommunenes frie inntekter om lag 1¾ mrd. kroner. Regnet i forhold til anslag på regnskap er den reelle veksten i de samlede inntektene om lag 1¾ mrd. kroner, eller om lag 1 pst., mens nivået på frie inntekter anslås å være reelt om lag uendret fra 2001 til 2002.

Skatte- og avgiftsforslagetfor 2002 innebærer en reell lettelse på om lag 3,5 mrd. kroner i bokførte skatter og avgifter. Påløpte skatter og avgifter reduseres med knapt 7,7 mrd. kroner.

En videreføring av gjeldende skatte- og avgiftsregler vil redusere de innbetalte skatteinntektene med knapt 1,5 mrd. kroner fra 2001 til 2002. Det skyldes i hovedsak endringer som følge av momsreformen fra 1. juli 2001. I tillegg har Stortinget vedtatt fjerning av investeringsavgiften, lettelser i boligbeskatningen og ekstra skattefradrag for FoU-kostnader i bedriftene.

I skatteforslaget for 2002 har Regjeringen særlig lagt vekt på tiltak som kan stimulere til økt arbeidstilbud. Regjeringen vil redusere skatten på arbeid. Grensen for å betale toppskatt i klasse 1 foreslås økt med 10,7 pst. til 320 000 kroner, og øvre grense i minstefradraget foreslås økt med 6,7 pst. til 43 000 kroner. Disse forslagene vil redusere marginalskatten for personer med lavere og midlere inntekter. Forslagene vil bidra til at anslagsvis 195 000 skattytere vil få lavere marginalskatt. En lønnstaker med gjennomsnittlig lønnsinntekt vil etter dette ikke betale toppskatt.

Innenfor avgiftsforslaget er det bl.a. foreslått en reduksjon av el-avgiften og enkelte endringer som gjør regelverket enklere, bl.a. å fjerne tollen på mange industrivarer.

Den vedtatte opphevelsen av investeringsavgiften fra 1. april 2002 gir et provenytap på 3,5 mrd. kroner på 2002-budsjettet. Regjeringen mener at lettelser i skatten på arbeid nå må prioriteres. Innenfor en samlet skatte- og avgiftslettelse på 3,5 mrd. kroner er det Regjeringens vurdering at en så omfattende lettelse for næringslivet som fjerning av investeringsavgiften representerer, enten må gjennomføres over noe lengre tid, eller delvis finansieres med skatteskjerpelser på andre områder. I denne sammenheng har Regjeringen vurdert en mulig økning i arbeidsgiveravgiften. Regjeringen vil etter en samlet vurdering ikke gå inn for en slik løsning, som innebærer økt skatt på arbeid. Regjeringen vil også peke på at det er uheldig med generelle økninger i skatte- og avgifts satser samtidig som en øker bruken av oljeinntekter i økonomien. Regjeringen er derfor kommet til at en vil tilrå at iverksettingstidspunktet for fjerning av investeringsavgiften utsettes med et halvt år til 1. oktober 2002.

Regjeringen foreslår videre å øke fradraget for fagforeningskontingent og gaver til frivillige organisasjoner fra 900 til 1800 kroner. Det foreslås dessuten at avskrivningssatsene økes for en rekke driftsmidler, for å bringe dem i tråd med den faktiske verdiforringelsen. Regjeringen foreslår at likningstakstene på fast eiendom heves med 5 pst., men dette motsvares av øvrige lettelser i boligbeskatningen. Det foreslås en viss innstramming i firmabilbeskatningen og kjøregodtgjørelsen. Dessuten foreslås å fjerne svovelavgiften på kull, koks og raffineringsanlegg.

Skatte- og avgiftsopplegget er nærmere omtalt i kapittel 4.

I St.meld. nr. 29 (2000-2001), der handlingsregelen om en gradvis innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi ble introdusert, ble det samtidig fastsatt nye retningslinjer for pengepolitikken. Norge er nå i en periode hvor budsjettpolitikken skal tilpasses en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette må skje på en måte hvor en legger stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, og slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi.

I denne situasjonen var det behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Den skal samtidig understøtte budsjettpolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke kan sies å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Kapitalen i Statens petroleumsfond utgjorde ved utgangen av første halvår i år 522 mrd. kroner. Ved utgangen av 2001 anslås fondskapitalen til om lag 650 mrd. kroner og ved utgangen av 2002 til om lag 860 mrd. kroner.

I tråd med det som ble varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2001, har Regjeringen etablert en uttrekningsmekanisme for Petroleumsfondets investeringer. Dette er gjort ved at Finansdepartementet 28. september 2001 har endret forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet. Endringen innebærer at Finansdepartementet kan bestemme at selskaper kan tas ut av fondets investeringsunivers dersom plasseringer i slike selskaper kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Et eget sakkyndig råd med folkerettslig kompetanse skal bistå departementet i dette arbeidet. Det vises til nærmere omtale av Petroleumsfondet i avsnitt 3.4.

Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken i Norge gjennom hele etterkrigstiden. Gjennomføringen av Solidaritetsalternativet, som sprang ut av arbeidet til Sysselsettingsutvalget, har gitt gode resultater, med økt sysselsetting og redusert arbeidsledighet

Siden 1998, da årslønnsveksten i norsk industri var om lag dobbelt så høy som hos våre handelspartnere, har lønnsveksten tiltatt noe internasjonalt, samtidig som årslønnsveksten i Norge har blitt redusert. I inneværende år anslås årslønnsveksten i Norge til om lag 4½ pst., forutsatt at det blir gitt moderate tillegg i de lokale forhandlingene. Neste år legges det til grunn en årslønnsvekst på 4¼ pst. Den avtalte ferieutvidelsen bidrar til å trekke opp veksten i timelønnskostnadene i 2001 med ¾ prosentpoeng utover årslønnsveksten. Det innebærer at veksten i lønnskostnadene også i inneværende år vil bli klart høyere enn hos våre handelspartnere. Fra og med neste år antas lønnsveksten å nærme seg lønnsveksten hos handelspartnerne.

Dersom forskjellen i lønnskostnader mellom Norge og våre konkurrentland blir for stor, svekkes mulighetene til å holde høy sysselsetting og lav ledighet. Dette understreker viktigheten av at det inntektspolitiske samarbeidet videreføres.

I dagens situasjon, med mangel på arbeidskraft i flere sektorer, er det viktig at arbeidsmarkedsetaten raskt formidler informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkernes kvalifikasjoner til brukerne. Arbeidsmarkedspolitikkenskal bidra til at arbeidssøkere hurtigst mulig kommer i jobb. Den foreslåtte bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak i 2002 gir grunnlag for et gjennomsnittlig tiltaksnivå på om lag 8200 plasser som gjennomsnitt for året, mot om lag 9000 plasser som gjennomsnitt for inneværende år. Bevilgningen gir grunnlag for samme tiltaksnivå i første halvår 2002 som i andre halvår 2001. Tiltaksnivået for andre halvår 2002 vil bli vurdert på nytt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002. De ordinære arbeidsmarkedstiltakene vil særlig bli rettet inn mot kvalifisering, bl.a. gjennom kortvarige, yrkesrettede arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO). Det vil bidra til at ledige hurtigst mulig kan tilføres kvalifikasjoner tilpasset virksomhetenes kompetansebehov.

Sysselsettingspolitikken tar utgangspunkt i at arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Den framtidige verdiskapingen og våre muligheter til å utvikle velferdsordningene er avhengig av tilgangen på arbeidskraft og av hvor effektivt vi klarer å utnytte ressursene og de kunnskapene hver enkelt av oss har.

Betydningen av en stor og effektiv arbeidsstyrke understrekes av at verdien av vår menneskelige kapital er anslått å være rundt 13 ganger høyere enn petroleumsformuen. Det betyr at en reduksjon av arbeidsstyrken med 7 pst., for eksempel gjennom utstøting fra arbeidslivet eller lavere avgangsalder, lengre ferie, kortere daglig arbeidstid eller økt sykefravær, vil redusere vår framtidige verdiskaping like mye som om hele petroleumsformuen ble borte. Økningen i det trygdefinansierte sykefraværet siden 1995 har alene redusert den effektive arbeidsstyrken med om lag 2 pst.

En økende andel eldre i den yrkesaktive befolkningen påvirker sykefraværet og tilgangen til uførepensjonsordningen. Befolkningsframskrivinger i Langtidsprogrammet 2002-2005 viser at antall personer vil avta i aldersgruppen 25-54 år, hvor yrkesdeltakelsen er på sitt høyeste og hvor tidligavgangen fra arbeidsmarkedet er betydelig lavere enn i eldre årsklasser. Nesten hele veksten i befolkningen i arbeidsdyktig alder fram til 2010 vil komme i aldersgruppen 55-66 år. Dette innebærer at endringer i befolkningens sammensetning isolert sett vil bidra til å øke avgangen til tidligpensjonsordninger betydelig fram til 2010. Hvis andelen uføre i de enkelte befolkningsgrupper holder seg uendret framover, kan antallet uførepensjonister øke med om lag 70 000 personer fra 2000 til 2010.

Hvis en ikke makter å begrense tidligavgangen fra arbeidsmarkedet og samtidig fristille ressurser gjennom omstilling og fornyelse, vil det være vanskelig å utvikle det offentlige tjenestetilbudet i takt med behov og ønsker. Regjeringen tar derfor sikte på å styrke arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikken. Det er satt i gang et arbeid med å reaktivisere uførepensjonister som har utsikter til å komme tilbake til arbeidslivet. I den forbindelse vil det bli iverksatt forsøk med et eget reaktiviseringstiltak, hvor bruk av lønnstilskudd kombineres med midlertidig ansettelse av tiltaksdeltakerne. Samtidig har en innskjerpet kravene til at attføring skal være forsøkt før det innvilges uførepensjon. For å styrke innsatsen på disse to områdene økes bevilgningene til attføringstiltak for yrkeshemmede. Det arbeides videre med å følge opp Sandman-utvalgets innstilling med sikte på å redusere sykefraværet og tilgangen til uføretrygd. Det planlegges å legge fram en stortingsmelding om dette høsten 2001.

For å sikre et høyt velferdsnivå må en også sikre at ressursene utnyttes så effektivt som mulig både i privat og offentlig sektor. Innen flere områder der det offentlige tidligere hadde et direkte ansvar for produksjonen av varer og tjenester, er det gjennom 1990-tallet innført markeder med konkurranse. Viktige eksempler på slik deregulering er telemarkedet og kraftmarkedet. Omfanget av næringsstøtte er blitt redusert i OECD-området, og tekniske handelshindre er blitt bygget ned. EØS-avtalen har bidratt til at Norge deltar i et stort indre marked i Europa, samtidig som den har ført til reformer både i Norge og andre land for å styrke konkurransen. Det vises til kapittel 5 for en omtale av ulike tiltak for å bedre produktmarkedenes virkemåte.

Regjeringen legger vekt på en aktiv konkurransepolitikk som skal sikre effektiv ressursbruk ved å legge til rette for virksom konkurranse. Det er i den forbindelse viktig at myndighetene har mulighet til å gripe inn hurtig og effektivt overfor atferd som begrenser konkurransen. Utvalget som vurderer norsk konkurranselovgivning, har foreslått å gi norske myndigheter kompetanse til fullt ut å håndheve EØS-avtalens bestemmelser om forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt. Regjeringen vil komme tilbake til dette.

Innen offentlig sektor er utvikling av gode styringssystemer viktig for å sikre effektiv ressursutnyttelse. Helsesektoren, undervisningssektoren og justissektoren er eksempler på sektorer der det har vært utredet og gjennomført omfattende reformer med sikte på å utnytte ressursene bedre. Det vises til kapittel 5 for en nærmere omtale av fornyelse av offentlig sektor.

Forskning og utvikling (FoU) er et prioritert område for Regjeringens politikk. Regjeringens mål er at FoU-innsatsen i Norge innen 2005 skal komme opp på gjennomsnittlig OECD-nivå, målt som andel av BNP. Dette målet er ambisiøst og vil kreve betydelig styrking av forskningsinnsatsen både fra det offentlige og næringslivet. Regjeringen foreslår derfor en betydelig reell vekst i de samlede bevilgningene til FoU-formål i budsjettet for 2002. I tillegg foreslår Regjeringen, i tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2001, å innføre en ordning med skattefradrag for FoU-investeringer. For å stimulere til sterkere FoU-innsats i næringslivet, foreslås det at ordningen innrettes mot små og mellomstore bedrifter. Regjeringen mener imidlertid at en tilskuddsordning vil være teknisk enklere og ivareta Stortingets intensjoner bedre enn den skattefradragsordningen som fremmes, og ber Stortinget overveie en regelstyrt tilskuddsordning framfor skattefradrag for FoU. En nærmere omtale av støtte til forskning og utvikling er gitt i avsnitt 5.2.4.