4 Skatter og avgifter

4.1 Hovedtrekk i forslaget for 2002

De viktigste formålene med skatte- og avgiftssystemet er å finansiere offentlige velferdsordninger og bidra til en rettferdig inntektsfordeling og til at ressursene brukes på en effektiv måte. Regjeringen legger vekt på at skatte- og avgiftssystemet i størst mulig grad skal bygge på brede skatte- og avgiftsgrunnlag og lave satser. Relativt lave skattesatser og brede skattegrunnlag vil redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatningen. Regjeringen arbeider også for å forenkle skatte- og avgiftsreglene og redusere antall smutthull.

De nye retningslinjene for budsjettpolitikken er i Nasjonalbudsjettet 2002 anslått å gi et økt handlingsrom på om lag 6 mrd. kroner i året i perioden 2002 til 2005. Regjeringen legger opp til at drøyt halvparten av det økte handlingsrommet bør brukes på å redusere skatte- og avgiftsnivået i 2002. For at skatte- og avgiftslettelsene skal virke positivt på vekstevnen i økonomien og bidra til å sikre et konkurransedyktig næringsliv, er det viktig at lettelsene brukes til å sikre en mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene. Det er videre viktig at skattesystemet stimulerer tilbudet av arbeid.

En videreføring av gjeldende skatte- og avgiftsregler vil redusere inntektene med drøyt 2,7 mrd. kroner påløpt og knapt 1,5 mrd. kroner bokført fra 2001 til 2002. Disse lettelsene skyldes i hovedsak endringer som følge av merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001. I tillegg har Stortinget vedtatt avvikling av investeringsavgiften, lettelser i boligbeskatningen og skattefradrag for FoU-kostnader i bedriftene. Samtidig har Regjeringen varslet at den vil redusere skatten på arbeid og el-avgiften.

Regjeringen foreslår at det samlede skatte- og avgiftsnivået, utenom endringer i barnetrygden, reduseres med knapt 7,7 mrd. kroner påløpt og om lag 3,5 mrd. kroner bokført fra 2001 til 2002. Til tross for et stort behov for inndekking av tidligere vedtak, skaper dette rom for en reduksjon av skatten på arbeid slik Regjeringen tok til orde for i Langtidsprogrammet 2002-2005. Regjeringen foreslår å redusere skatten på arbeid ved å øke øvre grense i minstefradraget og innslagspunktet i toppskatten.

Den vedtatte avviklingen av investeringsavgiften fra 1. april 2002 gir et provenytap på 3,5 mrd. kroner på 2002-budsjettet. Regjeringen mener at lettelser i skatten på arbeid nå må prioriteres. Innenfor en samlet skatte- og avgiftslettelse på 3,5 mrd. kroner, er det Regjeringens vurdering at en så omfattende lettelse for næringslivet som fjerning av investeringsavgiften representerer, enten må gjennomføres over noe lenger tid, eller delvis finansieres med skatteskjerpelser på andre områder. I denne sammenheng har Regjeringen vurdert en mulig økning i arbeidsgiveravgiften. Regjeringen vil etter en samlet vurdering ikke gå inn for en slik løsning, som innebærer økt skatt på arbeid. Regjeringen vil også peke på at det er uheldig med generelle økninger i skatte- og avgifts satser samtidig som en øker bruken av oljeinntekter i økonomien. Regjeringen er derfor kommet til at en vil tilrå at iverksettingstidspunktet for avvikling av investeringsavgiften utsettes med et halvt år til 1. oktober 2002.

Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2002 er å:

• Heve innslagspunktet i toppskatten til 320 000 kroner

• Heve øvre grense i minstefradraget til 43 000 kroner

• Øke fradraget for fagforeningskontingent mv. og gaver til visse frivillige organisasjoner til 1800 kroner

• Stramme inn i firmabilbeskatningen og i reglene for kjøregodtgjørelse

• Endre beskatningen av fast eiendom

• Øke avskrivningssatsene for enkelte driftsmidler

• Innføre ekstra skattefradrag for utgifter til forskning (FoU) i bedriftene

• Nominell videreføring av alle satsene i barnetrygden

• Lønnsjustere personfradragene, grensene for skattefri nettoinntekt for pensjonister og fradrag for arbeidsreiser. Øvrige fradrag og beløpsgrenser holdes nominelt uendret

• Avvikle investeringsavgiften fra 1. oktober 2002

• Holde el-avgiften nominelt uendret fra 1. januar 2002 og redusere avgiften ytterligere med 1 øre pr. kWh fra 1. juli 2002

• Fjerne industritollen for mange varegrupper

• Holde avgiftene på alkoholholdige og alkoholfrie drikkevarer nominelt uendret

• Fjerne svovelavgiften på kull, koks og raffineringsanlegg.

4.2 Nærmere om skatte- og avgiftsopplegget

4.2.1 Hovedlinjer i Regjeringens skatte- og avgiftspolitikk

Regjeringen vil føre en skatte- og avgiftspolitikk som sikrer finansieringen av velferdsgodene, som bidrar til en rettferdig inntektsfordeling og til at ressursene brukes på en effektiv måte. I tillegg er det viktig at systemet er enkelt for skattyterne å etterleve, er forutsigbart og gir tilstrekkelige kontrollmuligheter.

Regjeringens politikk er basert på prinsippene for skattereformen i 1992 og de retningslinjene som er trukket opp i Regjeringens tiltredelseserklæring. Politikken innrettes med andre ord med sikte på bredere skatte- og avgiftsgrunnlag og lavere satser.

De fleste former for beskatning påvirker økonomiens virkemåte på grunn av endret tilpasning hos personer og bedrifter. Ofte er tilpasningen i uønsket retning som f.eks. redusert arbeidstilbud som følge av skatt på arbeid. Skatte- og avgiftssystemet bør utformes slik at kostnadene ved beskatning blir lavest mulig.

Samtidig må det sørges for at skatte- og avgiftssystemet bidrar til å redusere inntektsforskjellene. Brede skattegrunnlag med begrensede fradragsmuligheter og lave satser reduserer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning. Fordi skattleggingen baseres på skattyternes faktiske inntekter, vil brede grunnlag som oftest ha ønskelige fordelingsvirkninger.

Skattlegging av aktiviteter som skader helse og miljø sikrer både inntekter til det offentlige og en effektiv ressursforvaltning. Miljøproblemer er eksempler på at markedene alene ikke alltid sørger for en god bruk av ressursene. Miljøavgifter og salg av omsettelige utslippskvoter kan korrigere for dette og samtidig gi inntekter til det offentlige. Skatt på grunnrente, for eksempel i petroleumsutvinning, er gunstig siden slik skattlegging gir få uønskede effekter med hensyn til effektivitet og fordeling.

For å begrense kostnadene forbundet med selve innkrevingen av skatter og avgifter, er det viktig å utforme reglene slik at effektiv kontroll er mulig. Det bør være enkelt og ikke for kostbart for skattyterne å innrette seg etter reglene, samtidig som det må være betydelig risiko forbundet med ikke å etterleve dem. Det er også viktig at skattereglene er enkle å forstå for skattyterne. Forvaltningens kontrollmuligheter er en forutsetning for et rettferdig system der alle behandles likt. Kompliserte regler med uoversiktlige fradragsordninger og mange fritak kan gjøre det lettere å skjule skatteunndragelser og å utnytte smutthull. Det er de ressurssterke som har størst muligheter til å utnytte slike svakheter. Brede skattegrunnlag med begrensede fradragsmuligheter og få fritak vil redusere mulighetene for skatteunndragelse og tilpasninger for å unngå beskatning.

De samlede norske skatte- og avgiftsinntektene i prosent av BNP ligger over gjennomsnittsnivået i EU, men under nivået i Danmark og Sverige og om lag likt med nivået i Finland. Selv om skatt som andel av BNP ofte brukes for å sammenlikne skattenivå mellom land, kan det være flere svakheter knyttet til dette målet. Det er gitt en nærmere drøfting av dette i avsnitt 4.6.

De realøkonomiske kostnadene av skatteleggingen kan være noe lavere i Norge enn i andre land. Det skyldes at inntektsskattegrunnlaget er relativt bredt i Norge. Norge har også et bedre utgangspunkt enn mange andre land ved at grunnrentebeskatning av petroleumsvirksomhet og vannkraft gir betydelige skatteinntekter. Slik sett kan Norge trolig ha et høyere skattetrykk enn i andre land. Skatte- og avgiftspolitikken i andre land påvirker likevel handlingsrommet for Norge. Internasjonaliseringen og den raske teknologiske utviklingen gjør enkelte skattegrunnlag mer mobile og begrenser mulighetene for å beskatte kapitalinntekter. Tilsvarende vil grensehandel påvirke hvor mye høyere avgiftsnivået kan være i Norge i forhold til nabolandene.

4.2.2 Skatte- og avgiftsopplegget for 2002

Tabell 4.1 viser fordelingsvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2002. Skatteendringene er målt i forhold til et referansesystem der nominelle grenser og fradrag oppjusteres med anslått lønnsvekst på 4¼ pst. fra 2001 til 2002. Avgiftsendringene er målt i forhold til et referansesystem med prisjustering av avgiftssatsene med 1,9 pst. Tabellen viser at alle inntektsklasser i gjennomsnitt vil få lettelser i 2002 målt i forhold til referansesystemet. I gjennomsnitt vil skatte- og avgiftslettelsen bli om lag 900 kroner pr. person, dvs. om lag 0,5 pst. av gjennomsnittlig bruttoinntekt. Det vises til kapittel 5 i St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak for en nærmere gjennomgang av fordelingsvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget.

Redusert skatt på arbeid

I skatteopplegget for 2002 har Regjeringen lagt vekt på tiltak som kan stimulere til økt arbeidstilbud for personer med midlere inntekter. Det foreslås å øke innslagspunktet i toppskatten fra 289 000 kroner til 320 000 kroner i klasse 1 og å øke den øvre grensen i minstefradraget.

Om lag 740 000 personer anslås å betale toppskatt i 2002 etter Regjeringens forslag. Dette er om lag 130 000 færre skattytere enn i 2001. Disse vil få redusert marginalskatten fra 49,3 pst. til 35,8 pst. Forslaget vil bidra til at en heltidsansatt med gjennomsnittslønn ikke betaler toppskatt. Endringene i toppskatten (inklusive nominell videreføring av trinn 1 for klasse 2) er beregnet til om lag 1750 mill. kroner påløpt og 1400 mill. kroner bokført.

Regjeringen foreslår at øvre grense i minstefradraget økes fra 40 300 kroner til 43 000 kroner. Forslaget innebærer at marginalskatten for alle med lønns- og pensjonsinntekter mellom 191 000 kroner og 195 455 kroner blir redusert fra 35,8 pst. til 29,6 pst. Isolert sett anslås forslaget å gi en skattelette på om lag 500 mill. kroner påløpt og 390 mill. kroner bokført.

Fagforeningskontingent mv.

Regjeringen foreslår å heve fradraget for fagforeningskontingent, fradraget for gaver til visse frivillige organisasjoner og fradraget for medlemskontingent til næringsorganisasjoner fra 900 kroner til 1800 kroner for inntektsåret 2002. Forslaget vil bl.a. stimulere til økte bidrag til de frivillige organisasjonene og er ment som en delvis kompensasjon for at frivillige organisasjoner fikk økt avgiftsbelastning som følge av merverdiavgiftsreformen. Forslagene anslås å redusere skatteinntektene med 280 mill. kroner påløpt og 225 mill. kroner bokført i 2002.

Beskatning av firmabiler og kjøregodtgjørelse

Regjeringen foreslår å stramme inn på beskatningen av firmabiler ved å heve den sjablonmessige fordelsbeskatningen av privat kjøring fra 10 000 km til 13 000 km. Gjeldende firmabilbeskatning er gunstig, bl.a. fordi km-sjablonen er lavere enn det som må antas å være normal privat kjørelengde. Fordi det hovedsakelig er personer med relativt høye inntekter som har firmabil, vil omleggingen ha gunstige fordelingsvirkninger. Regjeringen forslår også å øke fordelsbeskatningen av den private bruken av yrkesbiler. Disse innstrammingene er samlet sett anslått til om lag 820 mill. kroner påløpt og 720 mill. kroner bokført.

Regjeringen foreslår samtidig å stramme inn på den skattemessige behandlingen av kjøregodtgjørelse. Gjeldende skatteregler er svært gunstige siden godtgjørelsen etter statens satser langt på vei er skattefri og ligger betydelig høyere enn det som kan anses som relevante variable utgifter knyttet til bruk av egen bil. Omleggingen er også viktig for å unngå et for stort omfang av skattemotiverte tilpasninger som følge av innstramminger i firmabilbeskatningen. Samtidig vil Regjeringen unngå økt beskatning for de som har en begrenset kjøring med kjøregodtgjørelse. Regjeringen foreslår derfor at det kun blir skatteplikt på differansen mellom statens satser og 2,05 kroner pr. km for mottatt kjøregodtgjørelse utover 4000 km. Dette innebærer at det bare er om lag 20 pst. av de som mottar kjøregodtgjørelse som påvirkes av endringen. Det skal betales arbeidsgiveravgift på differansen mellom statens satser og 2,05 kroner pr. km fra første kilometer. Innstrammingen er anslått til om lag 495 mill. kroner påløpt og 405 mill. kroner bokført.

Endringer i boligbeskatningen

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2001 vedtok Stortinget å innføre en sikkerhetsventil i boligtakseringen, som innebærer at klager på dagens ligningstakster skal tas til følge ved at taksten settes til maksimalt 30 pst. av husets observerbare markedsverdi eller tekniske verdi. De nye retningslinjene skal kunne gjøres gjeldende ved ligningen allerede for inntektsåret 2001. Provenytapet anslås på usikkert grunnlag til om lag 300 mill. kroner påløpt i 2001. Hele den bokførte virkningen på 300 mill. kroner antas å komme i 2002.

Regjeringen foreslår å øke ligningsverdiene på fast eiendom med 5 pst., med et anslått proveny på 320 mill. kroner påløpt og 260 mill. kroner bokført i 2002, for å dekke inne provenytapet av sikkerhetsventilen. Forslaget må også ses i sammenheng med den kraftige prisveksten på boliger de siste årene. Samlet sett blir beskatningen av bolig om lag uendret.

Avskrivningssatser

Ved innføringen av skattereformen i 1992, ble det lagt til grunn at avskrivningssatsene på driftsmidler i størst mulig grad skal gjenspeile faktisk økonomisk verdifall på driftsmidler. Det vil bidra til at investeringene kanaliseres dit hvor de kaster mest av seg for samfunnet. Blant annet i forbindelse med budsjettforliket sist høst ble flere avskrivningssatser redusert uten at dette var gjenstand for noen forutgående analyse av driftsmidlenes faktiske økonomiske levetid.

Det er fortsatt Regjeringens syn at avskrivningssatsene i størst mulig grad bør gjenspeile det økonomiske verdifallet. Departementet har på denne bakgrunn vurdert nivået på gjeldende avskrivningssatser, og konkludert med at enkelte av avskrivningssatsene er for lave. Departementet foreslår derfor å øke avskrivningssatsene for kontormaskiner mv., elektroteknisk utrustning i kraftforetak mv., bygg og anlegg mv. og forretningsbygg f.o.m. 2002, jf. tabell 4.3. Omleggingen anslås å redusere skatteinntektene med om lag 1,5 mrd. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført i 2002.

Ekstra skattefradrag for FoU-utgifter

Et flertall i Stortinget har vedtatt å be Regjeringen legge fram forslag om et skattefradrag for bedriftenes utgifter til forskning og utvikling (FoU) i tråd med Hervik-utvalgets hovedforslag (NOU 2000:7 Ny giv for nyskaping). Stortingsvedtaket innebærer at bedriftene skal få fradrag i skatt for en viss andel av utgiftene til egenutført eller innkjøpt FoU, opp til et visst tak. Etter Regjeringens syn er en slik ordning i realiteten en tilskuddsordning som administreres via skattesystemet. En regelstyrt tilskuddsordning vil både være teknisk enklere og ivareta Stortingets intensjoner bedre enn en skattefradragsordning. Regjeringen mener derfor at en regelstyrt tilskuddsordning er et bedre alternativ enn en skattefradragsordning, og ber Stortinget overveie en tilskuddsordning framfor en skattefradragsordning.

Med utgangspunkt i Stortingets vedtak, fremmer Regjeringen likevel et forslag til en skattefradragsordning for FoU. Regjeringen ønsker at ordningen skal være mest mulig treffsikker, og foreslår derfor å avgrense ordningen til SMB-virksomheter, der tiltaket ventes å ha størst betydning. Regjeringens forslag anslås på usikkert grunnlag å gi en skattelette på om lag 400 mill. kroner. Anslaget bygger på at bedriftenes FoU-innsats øker slik at den påløpte virkningen i 2002 kan bli noe mindre. Bokført provenytap i 2002 er anslått til om lag 35 mill. kroner.

Barnetrygd

Regjeringen foreslår en nominell videreføring av alle satsene i barnetrygden. Dette gir en reell innstramming på om lag 635 mill. kroner i 2002. Innstrammingen må bl.a. ses i sammenheng med Regjeringens satsing på om lag 1 mrd. kroner til barnehager, jf. kapittel 2 i St.prp. nr. 1 (2001-2002) Statsbudsjettet medregnet folketrygden.

Rehabiliterings- og attføringspenger

Etter gjeldende regler beregnes rehabiliterings- og attføringspenger på samme måte som uførepensjon. Regjeringen foreslår at Stortingets vedtak om at reglene for rehabiliterings- og attføringspenger heretter skal følge de samme prinsippene som for dagpenger under arbeidsløshet, iverksettes fra 1. januar 2002. Omleggingen innebærer at ytelsene vil bli regnet som pensjonsgivende inntekt, slik at mottakerne tjener opp pensjonspoeng. Mottakerne mister imidlertid retten til lav trygdeavgift på ytelsene og det halve særfradraget i alminnelig inntekt. I tråd med stortingsvedtaket foreslår Regjeringen samtidig å øke disse ytelsene. På grunn av overgangsordninger vil de som mottar rehabiliterings- og attføringspenger i dag ikke få noen reduksjon i utbetalte ytelser. Totalt sett er hele omleggingen om lag provenynøytral. Overgangsordningene vil imidlertid gi en budsjettsvekkelse på utgiftssiden på om lag 150 mill. kroner bokført i 2002.

Avviklingen av investeringsavgiften

Stortingets vedtak om å avvikle investeringsavgiften fra 1. april 2002 vil gi et provenytap på om lag 3,5 mrd. kroner på 2002-budsjettet og 6 mrd. kroner på årsbasis. Investeringsavgiften er en uheldig avgift med mange kompliserte fritak. Avgiften har blitt ytterligere uthulet ved at virksomheter som ble merverdiavgiftspliktige som følge av merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 ble fritatt fra investeringsavgiften. Regjeringen ser det derfor som viktig at investeringsavgiften blir fjernet.

Innenfor en samlet skatte- og avgiftslettelse på om lag 3,5 mrd. kroner har det vært nødvendig å vurdere alternative muligheter for å dekke inn den vedtatte avviklingen av investeringsavgiften fra 1. april 2002. Fjerning av investeringsavgiften kommer i første omgang næringsdrivende til gode. Regjeringen har vurdert om arbeidsgiveravgiften burde økes for å dekke inn bortfallet av investeringsavgiften. Regjeringen vil etter en samlet vurdering ikke gå inn for en slik løsning, som innebærer økt skatt på arbeid. Samlet sett har Regjeringen derfor kommet til at en vil tilrå å utsette avviklingen av investeringsavgiften med et halvt år til 1. oktober 2002. Dette gir et provenytap på 1,5 mrd. kroner påløpt og 0,5 mrd. kroner bokført i 2002.

Redusert avgift på elektrisk kraft

Regjeringen har foreslått å redusere el-avgiften med 1 øre pr. kWh fra 2. juli 2001, jf. St.prp. nr. 100 (2000-2001). Produsentprisene på kraft har steget mye det siste året, og ligger nå på et høyt nivå. For å redusere den økonomiske belastningen av høye kraftpriser for husholdningene, foreslår Regjeringen å redusere el-avgiften med ytterligere 1 øre fra 1. juli 2002. Dette gir et provenytap på om lag 375 mill. kroner påløpt og om lag 210 mill. kroner på 2002-budsjettet. På årsbasis er dette en lettelse på 640 mill. kroner.

Forenklinger og strukturendringer i avgiftene

Det er bred enighet om at industritollikke er egnet som virkemiddel i næringspolitikken. I Langtidsprogrammet 2002-2005 varslet Regjeringen en gradvis avvikling av industritollen. Fjerning av tollsatser på industrivarer vil være et bidrag til arbeidet med å fornye offentlig sektor, gi enklere rammebetingelser for næringslivet og frigjøre ressurser i næringslivet og i toll- og avgiftsetaten.

Regjeringen foreslår betydelige forenklinger i tollregimet for industrivarer ved å fjerne tollsatsene for om lag 500 varenumre i tolltariffen fra 2002. Dette gir et provenytap på 90 mill. kroner på årsbasis og om lag 80 mill. kroner på 2002-budsjettet.

Regjeringen foreslår også å fjerne ordningen med avgiftsfrie flyttebiler innenfor engangsavgiften. Ordningen innebærer at nordmenn etter et utenlandsopphold på mer enn fem år, og andre som flytter til Norge, kan bringe med en bruktbil fra utlandet uten å betale engangsavgift i Norge. Å fjerne ordningen gir økte inntekter på om lag 150 mill. kroner påløpt og 135 mill. kroner bokført i 2002. I tillegg vil dette gi betydelige administrative besparelser.

Videre foreslår Regjeringen å stramme inn engangsavgiften på kombinerte biler. Satsen foreslås økt fra 55 til 60 pst. av avgiften på personbil. I dag er kombinerte biler med totalvekt over 5000 kg fritatt for avgift. Regjeringen foreslår å heve grensen for avgiftsplikt fra 5000 til 6000 kg. Bakgrunnen er at det nå selges kombinerte biler med totalvekt like over 5000 kg som har egenskaper som personbil. Endringene gir et merproveny på om lag 60 mill. kroner påløpt og 55 mill. kroner på 2002-budsjettet. Det blir samtidig foreslått å fastsette årsavgiften for kombinerte bilermed vekt over 3500 kg til nivået for personbiler. Dette gir et merproveny på om lag 10 mill. kroner på 2002-budsjettet.

Regjeringen foreslår at avgiftene på drikkevarer holdes nominelt uendret fra 2001 til 2002.

4.3 Stortingsmelding om nærings- og kapitalbeskatning

I budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og sentrumspartiene for 2001 ble det enighet om at det skal legges fram et forslag til en omlegging av nærings- og kapitalbeskatningen, og at:

«(...) denne skattereformen skal bygge på følgende prinsipper:

• en mer rettferdig fordeling

• nøytralitet mellom ulike investerings-, finansierings og virksomhetsformer

• en effektiv beskatning av kapitalinntekter

• en tilnærming mellom beskatningen av kapital og arbeid slik at delingsmodellen dermed kan avvikles.

Den midlertidige utbytteskatten faller bort ved overgangen til det nye skattesystemet for 2002.»

Departementet arbeider på denne bakgrunn med sikte på å fremme en stortingsmelding om nærings- og kapitalbeskatningen, fortrinnsvis i løpet av høsten. Eventuelle nye regler kan dermed tidligst tre i kraft med virkning fra 1. januar 2003.

4.4 Anslag på skatte- og avgiftsinntektene

Tabell 4.2 viser anslag på provenyvirkningene som følger av de foreslåtte regelendringene for 2002.

Skatteendringene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2002 der alle grenser og bunnfradrag mv. er oppjustert med en anslått lønnsvekst på 4¼ pst. Avgiftsendringene er anslått i forhold til et referansesystem for 2002 der alle mengdeavgifter justeres opp med anslått prisvekst på 1,9 pst. De påløpte tallene viser provenyvirkningene på helårsbasis av endringene i skattereglene. For enkelte avgifter er det foreslått endringer etter 1. januar 2002, og for disse avgiftene vil de påløpte tallene derfor være lavere enn helårsvirkningen. De bokførte størrelsene viser endringer i innbetalte skatter og avgifter i 2002.

Tabell 4.3 og 4.4. gir en oversikt over viktige skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser for 2001 og forslag til regler for 2002. Tabellene viser også endring i pst. fra 2001 til 2002.

4.5 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 4.5 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter, og hvilken del av offentlig sektor som mottar disse. De samlede skatte- og avgiftsinntektene fra stat, kommuner og fylkeskommuner er anslått til 663,8 mrd. kroner i 2001. Om lag 84 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene tilfaller staten, mens kommunenes og fylkeskommunenes andel er henholdsvis 11,0 pst. og 5,4 pst. Størstedelen av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere.

Tabellen viser videre at vel 35 pst. av statens inntekter kommer fra merverdiavgift, investeringsavgift og særavgifter. Drøyt 21 pst. kommer fra inntekts- og formuesskatt og trygdeavgift fra personlige skattytere, mens knapt 23 pst. er inntektsskatt og arbeidsgiveravgift mv. fra bedrifter mv. fra Fastlands-Norge. Knapt 21 pst. av statens inntekter i 2001 kommer fra petroleumssektoren.

4.6 Skatt som andel av BNP

4.6.1 Innledning

Samlede skatter og avgifter som andel av bruttonasjonalproduktet (BNP) blir ofte brukt som grunnlag for å sammenlikne skattenivået mellom land, og for å vurdere utviklingen i skattenivået i et land over tid. Blant annet publiserer OECD slike tall årlig i publikasjonen Revenue Statistics.

Det er imidlertid flere svakheter forbundet med å bruke skatt som andel av BNP som et mål på skattenivået i ulike land, jf. avsnittene 4.6.2 og 4.6.3. OECDs statistikk tar foreløpig utgangspunkt i bokførte skatte- og avgiftsinntekter, noe som innebærer at skatteratene for Norge kan bli misvisende i perioder med svingende oljeinntekter, jf. avsnitt 4.6.4.

Det har i tillegg vært diskusjon om hvorvidt skatteandelen for Norge bør regnes inklusive eller eksklusive petroleumssektoren når en sammenlikner med andre land. Det skyldes at Norge har en spesiell næringsstruktur ved at en stor del av verdiskapingen skjer i petroleumssektoren, og at petroleumssektoren er kjennetegnet ved en betydelig meravkastning (grunnrente) som skattlegges særskilt.

Som følge av dette er det vanlig å beregne skatt som andel av BNP både for hele økonomien, inklusive petroleumssektoren, og kun for Fastlands-Norge. Ved å skille ut verdiskapingen og skatteinntektene fra petroleumssektoren, ønsker en å få et mål på skattenivået som er mer sammenliknbart med andre land og over tid. Det er imidlertid svakheter knyttet til å korrigere for petroleumssektoren på denne måten, og det bidrar til at skattenivået for Fastlands-Norge overvurderes.

Departementet har derfor vurdert alternative metoder for å beregne skatt som andel av BNP, der en korrigerer for petroleumssektoren. I avsnitt 4.6.4 presenteres et mål der det korrigeres for meravkastningen i petroleumssektoren. Ved å fjerne petroleumsrentens bidrag til skatteinntektene og til verdiskapingen, vil skatt som andel av BNP gjenspeile skatten på den normale verdiskapingen.

4.6.2 Hva forteller skatt som andel av BNP?

Skatt som andel av BNP benyttes ofte for å si noe om følgende forhold:

• «Skatte- og avgiftstrykket», i betydningen av hvor mye som overføres fra privatpersoner og dermed individuelle beslutninger og til det offentlige og kollektive beslutninger.

• Om skatte- og avgiftsnivået i et land må senkes eller kan økes når en tar hensyn til at bedrifter og personer kan flytte til land med lavere skatter og avgifter.

• De realøkonomiske (samfunnsøkonomiske) kostnadene ved å kreve inn skatter og avgifter i et land sammenlignet med andre land.

Skatt som andel av BNP egner seg først og fremst til å si noe i forhold til det første strekpunktet ovenfor, dvs. hvor mye av verdiskapingen i landet som gjennom skatter og avgifter kanaliseres via det offentlige. Uttrykket er imidlertid lite egnet til å si noe om hvor stor byrde skattesystemet representerer for den enkelte, bl.a. fordi det vil være avhengig av hva den enkelte får tilbake igjen i form av ulike subsidier, overføringer, trygder og offentlige tjenester. Videre forteller skatt som andel av BNP lite om hvilket skattenivå næringslivet står overfor sammenliknet med bedrifter i andre land. Med hensyn til eventuelle problemer med skattekonkurranse, vil ulike skatter og avgifter virke ulikt inn på lokaliseringsbeslutningene. Dermed er det ikke bare skattenivået, men også sammensetningen av skatter og avgifter som spiller en rolle.

Skatt som andel av BNP er heller ikke noe godt mål på de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å kreve inn skatter. Det er såkalt vridende skatter som medfører effektivitetstap og gjør at økonomiske aktører foretar tilpasninger som svekker den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Skatter og avgifter som ikke påvirker aktørenes tilpasninger (for eksempel grunnrenteskatter) og effektivitetsfremmende skatter (for eksempel miljøavgifter), har ingen negative effekter på økonomiens virkemåte. Effektivitetsfremmende skatter gir tvert om samfunnsøkonomiske gevinster. Disse skatteartene er derfor ikke relevante for å sammenlikne de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattebyrden.

I praksis er det svært vanskelig å anslå størrelsen kun på vridende skatter. Dette kommer bl.a. av at skatter som i teorien er nøytrale, i praksis kan være vridende og dermed innebære et effektivitetstap. For eksempel gjelder dette skatt på bedriftsoverskudd, som i teorien virker nøytralt på bedriftenes valg mellom ulike investeringer og finansieringskilder. I praksis vil imidlertid avskrivningsreglene, dobbeltbeskatning av utbytte mv. kunne påvirke forholdet mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette kan bidra til at bedriftsbeskatningen virker vridende i den forstand at kapitalen ikke anvendes der den er samfunnsøkonomisk mest lønnsom.

4.6.3 Skatt av BNP som grunnlag for sammenlikninger mellom land

Som grunnlag for sammenlikninger mellom land har skatt som andel av BNP en rekke svakheter. Dette skyldes blant annet følgende forhold:

• Forskjeller i omfang av skatteutgifter 1 vil påvirke skattenivået som andel av BNP. Et land som i stor utstrekning bruker skatteutgifter framfor direkte overføringer for å støtte ulike grupper eller formål, vil alt annet likt ha et lavere skattenivå som andel av BNP enn land som foretrekker direkte overføringer. De økonomiske virkningene av skatteutgifter kan imidlertid være de samme som ved direkte overføringer.

• Skattenivået som andel av BNP vil påvirkes av i hvilken grad ulike trygdeytelser og andre overføringer er skattepliktige, og om landene har offentlige eller private pensjonssystemer. I land som Norge hvor trygdeytelser i hovedsak er skattepliktige, vil skattenivået som andel av BNP være høyere enn i land hvor disse er skattefrie, selv om ytelsene etter skatt er like store. Tilsvarende vil land med offentlige pensjonssystemer ha et relativt høyere skattenivå og høyere offentlig sparing enn i land med privatfinansierte pensjonssystemer, selv om den samlede sparingen i økonomien kan være den samme. Dersom en korrigerer for samlede sosiale ytelser, private og offentlige, blir forskjellene i skatteandelen mellom land mindre. For eksempel viser beregninger utført av OECD at Norge og USA har om lag samme nivå på de sosiale ytelsene som andel av BNP når en ser på de private og offentlige ytelsene under ett.

• Konjunktursituasjonen i det enkelte land vil også påvirke skattenivået som andel av BNP fordi veksten i skatteinntekter på grunn av endret økonomisk aktivitet kan avvike fra veksten i BNP. Skatt som andel av BNP kan da endre seg uten at det har vært gjennomført endringer i skatte- og avgiftsreglene. Endringer i skatt som andel av BNP trenger dermed ikke reflektere forskjeller i skattepolitikken, verken over tid eller mellom land.

Dette illustrerer at en generelt må være forsiktig med å benytte skatt som andel av BNP som et entydig mål på forskjeller i skattebyrden mellom land.

I lys av begrensningene ved skatt som andel av BNP som mål på skattebyrden, arbeides det bl.a. i OECD med å utarbeide bedre mål på den belastningen skattesystemet gir.

4.6.4 Ulike metoder for å beregne skatt som andel av BNP

Bokførte vs. påløpte skatter

I beregningen av skatt som andel av BNP må en bl.a. ta stilling til om en skal benytte bokførte eller påløpte tall for skatteinngangen. I OECDs årlige tall for skatt som andel av BNP er det hittil benyttet bokførte tall, dvs. det som faktisk betales inn til det offentlige i løpet av året. OECD vurderer imidlertid, i likhet med både Eurostat og IMF, å gå over til påløpte skatter ved slike beregninger. Etter departementets vurdering bør en ta utgangspunkt i påløpte skatter for å få mest mulig samsvar mellom verdiskapingen målt ved BNP og de tilhørende skattene.

En ulempe med å bruke bokførte skatter er at reglene for hvordan skatten skal betales inn kan påvirke skatteandelen. For Norge kan bokførte skatter som andel av BNP bli særlig misvisende på grunn av betalingssystemet for petroleumsskattene. Petroleumsselskapene betaler halvparten av de beregnede skattene i året de påløper og resten året etter. Ved endringer i oljeinntektene vil bokførte skatter i det aktuelle året endre seg mindre enn både påløpte skatter og BNP. For Norge kan dette få stor innvirkning på skatt som andel av BNP beregnet med utgangspunkt i bokførte skatter, siden skatteinntektene fra petroleumssektoren utgjør en stor andel av de samlede skatteinntektene (drøyt 17 pst. i 2001).

Dette illustreres i tabell 4.6, der skatt som andel av BNP målt ved OECD-metoden (bokførte skatter) sammenliknes med påløpte skatter som andel av BNP. De store svingningene i oljeinntektene, som igjen har hatt stor betydning for de bokførte skatteinntektene, er den klart viktigste forklaringen på avvikene.

Oljekorrigert skatt som andel av BNP

Som nevnt innledningsvis kan det argumenteres for at petroleumsvirksomheten bør holdes helt eller delvis utenfor ved beregninger av skatt som andel av BNP, siden dette representerer en spesiell og betydelig del av norsk økonomi.

Også Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsindustrien (SDØE) bidrar til å vanskeliggjøre tolkningen av skatt som andel av BNP når en inkluderer petroleumssektoren. Som en del av statsforvaltningen er SDØE fritatt for skatt. Kombinasjonen av skattefritak og betydelig bidrag til bruttonasjonalproduktet trekker i retning av at skatteandelen blir for lav.

Den måten en vanligvis skiller ut skatteinntektene knyttet til sokkelvirksomheten på, er å beregne skatteraten for Fastlands-Norge, dvs. samlede skatter og avgifter fratrukket skatter i petroleumssektoren og utenriks sjøfart som andel av BNP for Fastlands-Norge. I tabell 4.7 sammenliknes skatteandelen inkludert petroleumssektoren med skatteandelen for Fastlands-Norge.

Skattenivået målt ved skatt som andel av BNP for Fastlands-Norge er imidlertid misvisende når en skal sammenlikne med land som har en annen næringsstruktur. Dersom Norge ikke hadde hatt petroleumssektoren, ville de ressursene som nå er i petroleumssektoren bidratt til verdiskaping i andre sektorer. I tillegg er det vanskelig å skille ut alle skatter og avgifter som skal knyttes til petroleumssektoren på en fornuftig måte. Begge disse forholdene bidrar til at skatt som andel av BNP for Fastlands-Norge overvurderer det faktiske skattenivået som vil være sammenlignbart med andre land som har en annen næringsstruktur.

For å komme fram til et uttrykk for skatt som andel av BNP der den samlede normale verdiskapingen inkluderes, har departementet derfor utviklet et alternativt mål for å korrigere for den delen av skatteinntektene som er spesiell for petroleumssektoren, samt grunnrentens bidrag til BNP. Fordelen ved denne metoden er at en får korrigert for ekstraavkastningen i petroleumssektoren, samtidig som bidraget til verdiskapingen fra arbeidskraft og realkapital i sektoren inkluderes.

I boks 4.1 gjøres det nærmere rede for hvordan den oljekorrigerte skatteandelen er beregnet. Departementet har valgt å beregne det oljekorrigerte BNP-målet med utgangspunkt i samlet BNP for Fastlands-Norge og utenriks sjøfart, for deretter å legge til en beregnet normalavkastning på innsatsfaktorene arbeidskraft og kapital innen petroleumssektoren. Tilsvarende er de oljekorrigerte skattene beregnet med utgangspunkt i samlede (påløpte) skatter for Fastlands-Norge, med tillegg for skatt på anslått normalavkastning på selskapenes egenkapital i petroleumssektoren og for kapitalen i SDØE.

Boks 4.1 Beregning av oljekorrigert skatt som andel av BNP

Nedenfor er det beskrevet en metode for å beregne skatt som andel av BNP, korrigert for den meravkastningen (grunnrenten) som oppstår i petroleumsvirksomheten. Den metoden som er brukt her består i å anslå en normalavkastning i petroleumssektoren og skatteinntektene fra denne normalavkastningen. Formelen nedenfor viser hvordan skatt som andel av BNP er beregnet.

Kapitalen i petroleumsvirksomheten eies dels av oljeselskapene og dels direkte av staten gjennom Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE). Totalkapitalen i petroleumssektoren, inkludert lagerbeholdning, splittes opp i en selskapsandel og en SDØE-andel. Det er lagt til grunn at SDØE har 30 pst. av kapitalen i petroleumssektoren og at selskapene eier resten. Videre er det forutsatt en nominell normalavkastning på 10 pst. før skatt. Oljeselskapene er finansiert dels med fremmedkapital (gjeld) og dels med egenkapital. Fremmedkapitalen skattlegges på kreditors hånd og ikke i petroleumssektoren og det må derfor justeres for egenkapitalandelen i sektoren. Det er lagt til grunn en egenkapitalandel på 45 pst. (egenkapitalandel beregnet som egenkapital i forhold til summen av rentebærende gjeld og egenkapital). Avkastningen skattlegges så med den alminnelige skattesatsen på 28 pst. For kapitalen i SDØE beregnes en tilsvarende skatt på en beregnet normalavkastning.

Under brøkstreken inngår BNP for Fastlands-Norge, BNP for utenriks sjøfart og et beregnet bruttoprodukt for petroleumssektoren. Det beregnede bruttoproduktet i petroleumssektoren anslår hva bruttoproduktet i sektoren ville ha vært dersom det ikke var grunnrente i sektoren. Bruttoproduktet beregnes som en normalavkastningen på totalkapitalen + lønnskostnader og netto produktskatter (CO₂-avgift, produksjonsavgift og arealavgift). Denne måten å korrigere for grunnrenten i petroleumsvirksomheten er basert på flere usikre størrelser. Dette gjelder bl.a. egenkapitalandelene, normalavkastningen på 10 pst. og fordelingen av totalkapitalen på selskapene og SDØE.

Alternativt kunne en beregnet en oljekorrigert skatteandel med utgangspunkt i samlet BNP, inkludert petroleumssektoren, for deretter å trekke fra petroleumsrenten. Med denne tilnærmingen beregnes skattene med utgangspunkt i samlede skatter, fratrukket de spesifikke oljeskattene. Med hensyn til SDØE bør en på samme måte som ovenfor legge til skatten på en beregnet normalavkastning. Dette kan synes som en mer direkte metode. En mulig svakhet ved denne metoden er imidlertid at de spesifikke oljeskattene ikke sammenfaller fullt ut med skatten knyttet til ekstraavkastningen i petroleumssektoren. Også skatt på alminnelig inntekt vil fange opp deler av denne ekstraavkastningen.

Nederste rad i tabell 4.7 viser skatt som andel av BNP etter denne metoden. Det framgår av tallene at skatteandelen korrigert for petroleumsrenten gjennomgående er lavere enn for Fastlands-Norge beregnet på den vanlige måten, men høyere enn for hele økonomien. Dette er som forventet, ettersom det er grunn til å tro at skatteandelen overvurderes når en kun ser på Fastlands-Norge, mens den trolig undervurderes når en inkluderer petroleumssektoren uten å tilordne en skatt på SDØE, jf. ovenfor.

Figur 4.1 viser skatt som andel av BNP for Norge med og uten oljekorreksjon sammenliknet med de nordiske landene og EU-gjennomsnittet. Figuren viser at skattenivået i Norge målt ved skatt som andel av BNP og korrigert for grunnrenten er høyere enn gjennomsnittet for EU. Skatteandelen er på nivå med Finland og lavere enn i Danmark og Sverige. Det er imidlertid flere svakheter ved alle disse målene med hensyn til å måle forskjeller i skattenivå mellom land, jf. avsnitt 4.6.2 og 4.6.3.

¹) Det er brukt påløpte tall for Norge, mens det for de øvrige landene er brukt bokførte størrelser (OECD-tall).

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Etter departementets vurdering gir metoden som er beskrevet ovenfor og i boks 4.1, et bedre mål på skatt som andel av BNP korrigert for oljesektoren, og dermed et bedre sammenlikningsgrunnlag i forhold til andre land, enn den vanlige metoden for å anslå skatt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Departementet vil imidlertid i tiden framover også vurdere andre metoder for en slik korrigering for oljesektoren.

4.7 Skatteutgifter

4.7.1 Innledning

I skatte- og avgiftsreglene er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. Siden Nasjonalbudsjettet 1999 har departementet hvert år presentert en oversikt over slike ordninger. Ordningene representerer en fordel for dem som omfattes, sammenliknet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene. Denne fordelen kan sidestilles med å motta en tilsvarende offentlig overføring over budsjettet.

Skattelettelsene som følger av unntaksordninger og særregler har fått betegnelsen skatteutgifter. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet også finnes enkelte eksempler på skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk.

Skatteutgifter kan på tilsvarende måte som direkte overføringer og reguleringer være uttrykk for politiske prioriteringer på ulike områder. For eksempel må enkelte av skatteutgiftene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for Nord-Troms og Finnmark ses i sammenheng med en målsetting om spredt bosetning. Tilsvarende må også flere av skatteutgiftene knyttet til næringsbeskatningen, betraktes som støtte til enkelte næringer. Dette kommer også til uttrykk i avsnitt 5.2.2. Her sammenholdes skatteutgifter knyttet opp mot næringsvirksomhet med tall for statlig budsjettmessig næringsstøtte. Det er imidlertid ikke formålet med denne oversikten å gi noen vurdering av hvorvidt den enkelte skatteutgiften er et hensiktsmessig virkemiddel for å oppfylle en gitt målsetting.

I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik de skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skattytere eller ulike typer aktiviteter skattlegges mer lempelig enn i referansesystemet. Tilsvarende gjelder for skattesanksjoner der skatten er høyere enn det som følger av referansesystemet, jf. vedlegg 1. I beregningene er det sett helt bort fra de atferdsendringene som kan følge av at en skatteutgift eller skattesanksjon oppheves. Det gjør at departementets provenyberegninger ved å endre reglene kan avvike fra tallene i tabell 4.8.

I avsnitt 4.7.2 presenteres beregninger over skatteutgiftene knyttet til sentrale skatte- og avgiftsregler. I avsnitt 4.7.3 gis en oversikt over skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger. Avslutningsvis gis det i avsnitt 4.7.4 en omtale over endringer i skatteutgifter og skattesanksjoner fra 2000 til 2001.

4.7.2 Anslag for skatteutgifter og skattesanksjoner i 2001

Tabell 4.8 gir en oversikt over de beregnede skatteutgiftene og skattesanksjonene knyttet til skatte- og avgiftsreglene i 2001, gruppert etter hvilke deler av skatte- og avgiftssystemet de knytter seg til.

Nedenfor gis det en kort omtale av nye skatteutgifter/skattesanksjoner i forhold til det som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2001. Dette innebærer at de fleste skatteutgiftene for inntektsåret 2001 kun er omtalt i tabell 4.8. Det vises til vedlegg 1 for en nærmere beskrivelse av både tallfestede og ikke tallfestede skatteutgifter, samt hvilken metode som er lagt til grunn for beregning av skatteutgiftene. Dette vedlegget inneholder også en beskrivelse av skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.

Skatteutgifter og skattesanksjoner som ikke tidligere er anslått

• Naturalytelser i arbeidsforhold er en del av avlønningen, men blir utbetalt i form av en ytelse framfor som kontant lønn. Et viktig prinsipp i skattesystemet er at all avlønning, uavhengig av om den utbetales kontant eller i form av naturalytelser, skal skattlegges likt. Dersom naturalytelser skattlegges lavere enn kontant lønn, vil arbeidsgiver og arbeidstaker ha et felles ønske om at deler av vederlaget for arbeidsinnsatsen utbetales i form av ulike goder/ytelser istedenfor som kontant lønn. Svært mange av naturalytelsene er imidlertid gjenstand for en skattefavorisering. I år har departementet tallfestet skatteutgiften knyttet til følgende naturalytelser: kjøregodtgjørelse og firmabilbeskatningen.

• Avskrivningssatsene på driftsmidler skal i prinsippet gjenspeile faktisk økonomisk verdifall. Det vil bidra til at investeringene kanaliseres dit hvor de kaster mest av seg for samfunnet. Flere avskrivningssatser ble imidlertid redusert med virkning fra og med inntektsåret 2000 uten at dette var gjenstand for noen forutgående analyse av driftsmidlenes faktiske økonomiske levetid. Som følge av dette har enkelte avskrivningssatser trolig blitt for lave i forhold til faktisk økonomisk verdifall. Dette bør regnes som en skattesanksjon, jf. vedlegg 1.

Departementet har i tillegg endret metoden for beregning av skatteutgiften knyttet til pensjonsordninger i arbeidsforhold, og de særskilte skattereglene for rederier og beregningsopplegget knyttet til grunnavgiften for engangsemballasje for drikkevarer, jf. vedlegg 1.

4.7.3 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I dette avsnittet gis det en oversikt over den fordelen som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie, der referansesystemet er en situasjon der alle ytelsene er skattepliktige. Det er i beregningene lagt til grunn at mottakeren i gjennomsnitt skal sitte igjen med samme netto overføring etter skatt som etter gjeldende regler. En eventuell innføring av skatteplikt på de enkelte stønadene ville isolert sett ført til reduserte ytelser. For at nettoytelsen (ytelsen etter skatt) i dette tilfellet skal være uendret, må derfor overføringene før skatt økes. For barnetrygden er det eksempelvis gjort ved å øke barnetrygdsatsene så mye at nettoutgiftene til det offentlige og nettoytelsen til mottakerne er uendret selv om barnetrygden hadde blitt skattepliktig.

Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Anslagene er usikre, både fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på. Det vises til omtalen i Nasjonalbudsjettet for 2000 og i vedlegg 1 for en nærmere beskrivelse av beregningsmetoden.

Kolonnen til høyre i tabell 4.9 viser hvor mye trygdeutgiftene måtte øke ved en innføring av skatteplikt, gitt at gjennomsnittlige nettoytelser etter skatt skulle være som i gjeldende system. Venstre kolonne i tabellen viser til sammenligning hva økningen i skatteinntektene ville ha blitt ved opphevelse av skattefordelene, uten kompensasjon i form av økt bruttotrygd.

4.7.4 Endringer i skatteutgifter og skattesanksjoner fra 2000 til 2001

Det har vært flere skatte- og avgiftsomlegginger i 2000 og 2001 som har bidratt til endrede skatteutgifter og skattesanksjoner. Merverdiavgiftsreformen som ble iverksatt fra 1. juli 2001 innebar at en del skatteutgifter knyttet til fritak på merverdiavgift på tjenester er fjernet fra 1. juli 2001. I tillegg får beregnet skatteutgift for en del tjenester kun halvårsvirkning for 2001. Merverdiavgiftsreformen medførte imidlertid også enkelte nye fritak og særordninger som representerer nye skatteutgifter fra 1. juli 2001. Disse får også kun halvårsvirkning i 2001. Økningen i den generelle momssatsen fra 1. januar 2001 med ett prosentpoeng til 24 pst. medfører at skatteutgiftene for de fritak som fortsatt opprettholdes etter 1. juli 2001 øker. Nedenfor vises endringer i skatteutgifter og skattesanksjoner fra 2000 til 2001.

Følgende endringer i skatte- og avgiftsreglene har bidratt til reduserte skatteutgifter med om lag 4,1 mrd. kroner:

• Forsørgerfradraget for barn ble innlemmet i barnetrygden f.o.m. 2001. Dette reduserte skatteutgiftene med om lag 2 mrd. kroner. Motstykket er at den skattefrie barnetrygden har økt, jf. tabell 4.9.

• Reduksjonen av premiefondenes maksimale størrelse fra ti til seks ganger gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premie f.o.m. 2001, har redusert skatteutgiften knyttet til premiefond med om lag 230 mill. kroner.

• Avskrivningssatsene på skip mv. ble redusert fra 20 pst. til 14 pst. Dette har bidratt til å redusere skatteutgiften med om lag 40 mill. kroner.

• Effekten av en rekke andre skatteutgifter er redusert ved at flere beløpsgrenser i skattesystemet ble holdt nominelt uendret. Dette reduserer skatteutgiften med i størrelsesorden 240 mill. kroner.

• Merverdiavgiftsplikt på flere tjenester er blitt innført fra 1. juli 2001, bl.a. på juridisk, økonomisk og administrativ tjenesteyting, posttjenester, forskning, kjøreskoler, formidlingstjenester (bl.a. eiendomsmegling). Samlet har disse endringene bidratt til en reduksjon i skatteutgiftene på om lag 1 275 mill. kroner i 2001.

• Avgiften på flyging av passasjerer ble lagt om fra 1. april 2001 til å omfatte alle strekninger innenlands, men med fritak for Nord-Norge. Det er unntak fra fritaket for Bodø og Tromsø. Det er én felles avgiftssats for hele avgiftsområdet, herunder til utlandet, på 128 kroner pr. billett. Dette reduserte skatteutgiften for privatreiser innenlands med om lag 300 mill. kroner i 2001.

Følgende endringer i skatte- og avgiftsreglene har bidratt til økte skatteutgifter med om lag 5,6 mrd. kroner:

• Det særskilte fradraget for næringsvirksomhet i landbruket er økt fra 18 000 kroner i 2000 til 36 000 kroner i 2001. Dette gir en økning i skatteutgiften på om lag 250 mill. kroner i 2001.

• Stortinget vedtok 15. juni i år at ligningstakster på boliger og fritidseiendom skal maksimalt utgjøre 30 pst. av boligens tekniske verdi eller observerbare markedsverdi. Ettersom skatteutgifter for bolig mv. er anslått i forhold til et markedsverdibasert system, vil skattelettelsen på 300 mill. kroner som følge av dette vedtaket bidra til å øke skatteutgiften tilsvarende.

• El-avgiften ble økt fra 8,56 øre/kWh til 11,3 øre/kWh fra 1. januar 2001. Siden industri, bergverk og veksthus har fritak for denne avgiften, bidro satsøkningen til å øke skatteutgiftene knyttet til fritaket med 655 mill. kroner i forhold til 2000. I tillegg har brukere i Nord-Troms og Finnmark fritak for avgiften. Dette har økt skatteutgiften med ytterligere 50 mill. kroner.

• Avgiften på autodiesel ble redusert med 50 øre pr. liter fra 1. januar 2001. Dette var 28 øre mer pr. liter enn avgiftsreduksjonen på bensin fra samme dato. Dette gir en økning i forskjellen mellom autodiesel og bensin som bidrar til at skatteutgiften har økt med om lag 370 mill. kroner. Samtidig er CO₂-avgiften på bensin redusert, slik at skattesanksjonen for bensin reduseres om lag tilsvarende.

• Den lave satsen på svovelavgiften, hovedsakelig på kull, koks og raffinerier, ble halvert fra 1. juli 2001, noe som økte skatteutgiften med om lag 25 mill. kroner i 2001.

• Grunnavgiften på fyringsolje økte med 11,2 øre/liter fra 1. januar 2001, noe som økte skatteutgiften med 53 mill. kroner knyttet til fritak for treforedling og sildemelsindustrien.

• Den generelle momssatsen ble økt fra 23 til 24 pst. fra 1. januar 2001. Dette bidrar til å øke skatteutgiftene for fritatte varer og tjenester med om lag 350 mill. kroner i 2001.

• Innføring av halv moms på matvarer på 12 pst. fra 1. juli 2001 bidrar til å øke skatteutgiftene. I forhold til en generell sats på 24 pst. representerer dette en økning i skatteutgiftene på om lag 3 350 mill. kroner i 2001.

• Innføring av null-sats i mva.-systemet for luftfarten og el-biler har bidratt til å øke skatteutgiftene med om lag 155 mill. kroner i 2001.

Følgende endring i skatte- og avgiftsreglene har bidratt til å øke skattesanksjonene med om lag 2 mrd. kroner fra 2000 til 2001:

• Som følge av budsjettforliket for 2001-budsjettet er enkelte avskrivningssatser trolig blitt for lave ift. faktisk økonomisk verdifall. Dette har isolert sett økt skattesanksjonene i skattesystemet med om lag 1500 mill. kroner.

• Avgift på flyging av passasjerer ble fra 1. april 2001 lagt om til å omfatte alle strekninger innenlands, men med fritak for Nord-Norge. Ettersom referansesystemet innebærer at skatter på produserte innsatsfaktorer er en skattesanksjon, har dette medført økt skattesanksjon på flyging ved arbeidsreiser på om lag 160 mill. kroner.

• Omleggingen av miljøavgiften på drikkevareemballasje fra 1. januar 2001, medfører at den særskilte grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer må anses som en skattesanksjon. Dette har isolert sett økt skattesanksjonene i avgiftssystemet med om lag 280 mill. kroner.

Følgende endring i skatte- og avgiftsreglene har bidratt til å redusere skattesanksjonene med om lag 45 mill. kroner fra 2000 til 2001:

• Ettersom referansesystemet innebærer at skatter på produserte innsatsfaktorer er en skattesanksjon, innebærer fjerning av grunnavgift på fyringsolje på passasjertransport til sjøs en reduksjon av skattesanksjonen med 45 mill. kroner.