5 Klimastyringssystem
Regjeringas klimastatus og -plan frå i fjor omtalte for første gongen eit klimastyringssystem. Klimastyringssystemet gjer det tydeleg korleis klimapolitikken skal formast ut, følgjast opp og rapporterast på frå år til år, med mellom anna arenaer for vidareutvikling av klimapolitikken. Formålet med klimastyringssystemet, er å leggje til rette for at klimamåla kan bli nådde. Klimastyringssystemet er under utvikling og skal bidra til betre avgjerdsgrunnlag, samordning, iverksetjing og rapportering.
Klimapolitikken blir presentert i den årlege klimastatus og -plan og i jamlege klimameldingar til Stortinget. Her legg regjeringa fram status for korleis Noreg ligg an til å nå klimamåla, og kva planar regjeringa har for å nå måla. Samstundes er det ikkje berre i klimastatus og -plan eller i klimameldingar regjeringa presenterer avgjerder som påverkar utviklinga av utslepp av klimagassar eller rammene for framtidige utslepp. Politikk som påverkar klimagassutslepp positivt eller negativt, har ikkje alltid klima som hovudformål. Klimapolitikken blir med andre ord utvikla i alle sektorar og presenterte i til dømes stortingsmeldingar, handlingsplanar, strategiar m.m.
Som ein del av klimastyringssystemet er det utvikla eit årshjul for klimapolitikken. Årshjulet startar og blir avslutta med Regjeringas klimastatus og -plan. Gjennom året skal det synleggjerast korleis vi ligg an til å nå klimamåla, og eventuelt om det trengst styrkt innsats. Delar av årshjulet er samordna med milestolpar for regjeringa sitt interne arbeid med statsbudsjettet. Det gjer det mogleg for regjeringa å vurdere korleis ulike avgjerder bidreg til å nå klimamåla i samanheng med statsbudsjettet. Figur 5.1 syner dei ulike hovudelementa i klimastyringssystemet.
Figur 5.1 Element i klimastyringssystemet.
5.1 Mål
5.1.1 Klimamål
Klimamåla set ramma for og stakar ut kursen for klimapolitikken og kva vi må oppnå innan 2030 og 2050. Klimamåla er dei overordna styringssignala i klimapolitikken. Klimastyringssystemet skal bidra til at måla blir nådde. Måla blir jamleg oppdaterte for å bli gradvis meir ambisiøse, i tråd med Parisavtalen. Måla, ambisjonane og forpliktingane – og regelverka som styrer desse – er beskrivne i kapittel 2.
5.1.2 Karbonbudsjett
Eit karbonbudsjett kan supplere dei overordna klimamåla og bli brukt som styringsverktøy. Karbonbudsjett fastset mengda klimagassutslepp som kan sleppast ut over ein bestemt tidsperiode, innan bestemte geografiske område eller i bestemte sektorar eller for heile økonomien. I Hurdalsplattforma skriv regjeringa at Noregs attverande karbonbudsjett skal leggje føringar for vurderingar av politiske tiltak og satsingar.
Som ein del av avtalen med EU om å samarbeide om å oppfylle kvar sine klimamål for 2030 har Noreg årlege utsleppsbudsjett for perioden 2021–2030 for ikkje-kvotepliktige utslepp og femårige oppgjersperiodar for skog- og arealbrukssektoren. Sjå kapittel 2.2 for nærmare omtale.
Miljødirektoratet har på oppdrag frå Klima- og miljødepartementet gjort ei vurdering av karbonbudsjett og andre styringsmetodar. Direktoratet peikar på at bruken av karbonbudsjett må basere seg på eksisterande rammeverk og vere konsistent med andre klimamål. Sidan klimamålet for 2030 skal gjennomførast i samarbeid med EU fins allereie fleire rammeverk for målstyring fram mot 2030 gjennom utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp og det felleseuropeiske kvotesystemet. I lys av dette er direktoratets vurdering at eit nytt karbonbudsjett fram til 2030 har avgrensa verdi. Vidare peiker Miljødirektoratet på at dersom framtidige karbonbudsjett blir satt samtidig med nye klimaforpliktingar vil dette sikre framtidig konsistens.
5.2 Politikkutvikling
For god styring av politikkutviklinga og -iverksetjinga mot oppfylling av klimamåla trengst gode kunnskapsgrunnlag om verkemiddel som skal til for å nå klimamåla, og om klimaeffekten og andre konsekvensar av verkemidla. Kva klimapolitikken får å seie for andre samfunnsmål, korleis omstillinga til lågutsleppssamfunnet blir, kva det kostar, og korleis klimapolitikken skal spele saman med resten av natur- og miljøpolitikken, må belysast godt i kunnskaps- og avgjerdsgrunnlaga.
I tillegg trengst avgjerdssystem der klimaeffekten av all politikk som påverkar oppfyllinga av klimamåla, blir vurdert både isolert og samla. Da trengst oversikt over kva status er for utvikling og gjennomføring av politikk, og korleis den samla politikken står seg opp mot klimamåla. Eit avgjerdssystem må òg sikre jamn og rask framdrift og kontinuitet i arbeidet med å vedta og setje i verk verkemiddel som bidreg til å redusere utsleppa nok til å nå klimamåla.
5.2.1 Frå kunnskapsgrunnlag til utsleppsverknad: Prosesshjul for politikkutvikling
Vi har allereie god kunnskap om kva som kan bidra til å kutte utslepp innan ulike område av samfunnet. Til dømes fekk vi kunnskap gjennom Klimakur 2030 og det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget frå Miljødirektoratet i 2022 og 2023. På andre område er det behov for meir og oppdatert kunnskap om politikk og verkemiddel som kan bidra til å nå klimamåla.
I det følgjande er det etablerte systemet for politikkutvikling på klimaområdet beskrive. Frå ein har kunnskap om politikk og verkemiddel for å redusere utslepp, til politikken blir vedteken og sett i verk, og så til at utsleppa blir reduserte, tek det tid. Det inneber at det er behov for gode og effektive avgjerdsystem slik at ein får vedteke å setje i verk politikk og verkemiddel tidleg nok til at utsleppa kan reduserast og opptaket aukast i tide til å nå klimamåla.
Ansvarsfordeling mellom ulike departement
Klima- og miljødepartementet (KLD) har det overordna ansvaret for å samordne klimaarbeidet og å rapportere på den samla måloppnåinga. KLD systematiserer arbeidet med å utarbeide og vidareutvikle avgjerdsgrunnlag gjennom klimastyringssystemet. Kvart departement med ansvar for politikkområde som påverkar utviklinga av klimagassutslepp, har innanfor sitt sektorområde ansvar for å ha godt kunnskapsgrunnlag og å utarbeide forslag som kan redusere utslepp og eventuelt auke opptaket av klimagassar for å nå klimamåla på kort og lang sikt. Innan sine eigne ansvarsområde er departementa òg, i tråd med utgreiingsinstruksen, ansvarlege for å vurdere og synleggjere klimaeffekten i forslag som påverkar klimagassutslepp og klimamåloppnåing. I kapittel 3.2 er det gjort synleg kva departement som har ansvaret for å følgje opp ulike element i klimapolitikken.
Boks 5.1 Kjernegruppe for departementsrådar om klima og grøn omstilling
Ei kjernegruppe for departementsrådar på klimaområdet har blitt etablert for å leggje til rette for at departementas arbeid med å gi faglege innspel til utforming og iverksetting av klimapolitikken kan gjerast meir samordna og effektivt. Kjernegruppa er leda av departementsråden i Klima- og miljødepartementet. Finansråden og departementsrådane i Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet er dei andre deltakarane i kjernegruppa. Kjernegruppa skal mellom anna presentere løysingar knytta til samordning, fagleg grunnlag, prioritering, kunnskap og kommunikasjon, i ein strategi. Kvar departementsråd skal sørge for å implementere strategien i sine respektive departement.
Den etablerte prosessen for politikkutvikling (jf. figur 5.2 under)
Den etablerte prosessen for politikkutvikling er beskriven under, gjennom dei ulike, grøne boksane i den inste sirkelen i figur 5.2. Den inste sirkelen følgjer ikkje nødvendigvis årshjulet: Kvar og ein av politikkutviklingsprosessane har sine eigne tidslinjer. Som del av årshjulet blir det i samband med budsjettkonferansane til regjeringa gjort opp status for dei politikkutviklingsprosessane som er mest relevante for utviklinga i klimagassutslepp.
Framskrivne utslepp
Framskrivingar syner ein mogleg utviklingsbane for klimagassutslepp så lenge allereie iverksett politikk og verkemiddel blir vidareførte på det same nivået som når framskrivinga blir laga. Forslag til endra verkemiddel eller tiltak som ikkje er ferdig utgreidde og iverksette i form av forskriftsendringar eller stortingsvedtak mv., inngår difor ikkje i framskrivingane. Effektar av ny politikk og framtidige verkemiddel inngår ikkje. Framskrivingane tek i tillegg utgangspunkt i dei makroøkonomiske berekningane på det tidspunktet dei blir laga, og byggjer på vurderingar av underliggjande utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi, mellom anna økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold.
Framskrivingane dannar grunnlaget for vurderingar av behovet for ny og styrkt verkemiddelbruk for å nå klimamåla.
Kunnskapsgrunnlag
Departementa innhentar ofte utgreiingar og analysar frå relevante fagetatar og andre kompetansemiljø for å sikre gode kunnskapsgrunnlag. Ein eller fleire fagetatar får oppdrag om å levere eit fagleg kunnskapsgrunnlag anten for eit bestemt verkemiddel eller eit breiare oppdrag om vurdering av moglege verkemiddel for ei (eller fleire) utsleppskjelder. På klimaområdet har relevante fagetatar eit ståande oppdrag om å samarbeide om eit oppdatert kunnskapsgrunnlag. Det har blitt oppretta ein årleg leveranse der Miljødirektoratet saman med relevante fagetatar skal levere ein årleg rapport med oppdatert kunnskapsgrunnlag i klimapolitikken. I tillegg blir det utvikla vurderingar av korleis ulik politikk og verkemiddelbruk vil påverke klimagassutsleppa. Desse vurderingane er mellom anna sentrale i arbeidet med verktøyet for klimamålstyring som er omtalt under, for å kunne vurdere korleis politikkendringar kan medverke til å oppfylle klimamåla.
Avgjerdsgrunnlag: «Vurdering av politikkforslag og ev. høyring»:
Dei relevante departementa har ansvar for å ha nok kunnskap om relevante verkemiddel på sitt område i lys av klimamåla, om kva konsekvensar ulike avgjerder vil kunne ha, og utarbeide grunnlag for avgjerder. Når det er behov for det, får relevant fagetat i oppdrag å konsekvensutgreie eit mogleg verkemiddel / eller ei styrking av eit eksisterande verkemiddel, og forslag eller forskriftstekst kan bli sende på høyring.
Vedteken politikk
Dei respektive departementa har ansvaret for å fremje forslag til vedtak om klimapolitikk innan eigne porteføljar og eventuelt justere forslaga som følgje av høyring osv. Når regjeringa har vedteke å innføre eit bestemt verkemiddel eller endre ein viss politikk, kan iverksetjinga starte. Unntaka er der det trengst vedtak i Stortinget, til dømes i budsjettrelaterte avgjerder.
Implementering og utsleppseffekt
Verkemiddelet blir implementert, og aktørane vil agere, som igjen vil kunne føre til reduserte utslepp eller auka opptak.
Figur 5.2 Årshjul for klimamålstyring og prosesshjul for politikkutvikling.
5.2.2 Årshjul for klimamålstyring
Å vidareutvikle klimapolitikken er nødvendig for å oppfylle dei lovfesta klimamåla. Klimastyringssystemet nyttar eit verktøy for klimamålstyring, som etablerer faste rutinar og milestolpar for oppdateringar på status og behov for politikkutvikling og måloppnåing. Milestolpane er samordna med arbeidet med det årlege budsjettet til regjeringa.
Regjeringas klimastatus og -plan blir lagd fram for Stortinget i samband med statsbudsjettet, som eit særskilt vedlegg til Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon. Klimastatus og -plan svarer ut rapporteringsbestemminga i klimalova § 6, gjev status på korleis Noreg ligg an til å oppfylle klimamåla, og status for klimapolitikken. Med utgangspunkt i dette presenterer klimastatus og -plan planen til regjeringa for å nå klimamåla.
Det vil bli lagt fram meldingar til Stortinget om klimapolitikken med jamne mellomrom, den neste i 2024 for perioden fram mot 2035, på vegen til lågutsleppssamfunnet i 2050. Sjå eige avsnitt under om samanhengen mellom dei årlege klimastatus og -plan og jamlege klimameldingar.
Mange av avgjerdene som påverkar utviklinga av klimagassutslepp og -opptak, er forankra i prosessar der klima ikkje er hovudformålet. Døme på politikk som ikkje nødvendigvis har klima som hovudformål, men der politikkutforminga kan vere viktig for å nå klimamåla, er avgjerder som påverkar arealbruk, energi-, transport- og næringspolitikk og jordbrukspolitikk.
Årshjul for klimamålstyring (jf. figur 5.2 over)
Sirklane i figur 5.2 over representerer årshjulet for klimamålstyring som blir utvikla og integrert i arbeidet med statsbudsjettet mellom kvar klimastatus og -plan. Årshjulet for klimamålstyring skal etablere arenaer for statusoppdateringar og politikkutvikling og slik leggje til rette for at klimamåla kan ramme inn politikkutviklinga.
Departementsintern rapportering: For å vite korleis vi ligg an med verkemidla til å nå måla, rapporterer dei ulike departementa jamleg om status for utvikling av politikk og verkemiddel som er under arbeid og relevante for klima, på eigne ansvarsområde. Departementa oppdaterer i januar Klima- og miljødepartementet på planane for å utvikle klimapolitikken på eigne ansvarsområde. Dette skjer i same perioden som departementa melder inn budsjettforslaga sine til Finansdepartementet i dei interne budsjettprosessane. Klima- og miljødepartementet får tilgang til dei klima- og miljørelevante budsjettforslaga.
Oversikt over status for verkemiddel: Klima- og miljødepartementet held oversikt over samla status for måloppnåinga og utviklinga av klimarelevant politikk og klimarelevante verkemiddel.
Statusoppdateringar: I samband med interne budsjettkonferansar (sjå dei blå boksane for november, mars og august i figur 5.2 over) får regjeringa statusoppdateringar over klimapolitikken om kor langt politikken regjeringa planlegg for tek oss til klimamåloppnåinga – og ulike måtar verkemiddelbruken kan forsterkast for å komme i mål. Ein viktig del av denne informasjonen er vurderingar av kva klimaeffekt ulik verkemiddelbruk kan ha, i tillegg til andre verknader. Både budsjettforslag og andre verkemiddel for å oppfylle klimamåla blir sette i samanheng. Slik kan regjeringa samstundes som dei vurderer ulike budsjettforslag, også vurdere kva som skal til for å oppfylle klimamåla, og korleis ulike budsjettforslag påverkar klimamåloppnåinga. Dette gjeld også avgjerder som er tekne utanfor statsbudsjettet, slik at desse òg blir tekne med i betraktninga i arbeidet med statsbudsjettet. Slik famnar arbeidet om heilskapen i klimapolitikken og ikkje berre avgjerder som gjeld statsbudsjettet.
Både verkemiddel det er mogleg å talfeste klimaeffekten av – og verkemiddel der klimaeffekten ikkje kan talfestast – kan vere viktige for å nå klimamåla. Det same gjeld politikk med andre formål enn klima. I den vidare utviklinga av klimastyringssystemet blir det difor viktig at all politikk som påverkar klimagassutsleppa – også politikken vi ikkje kan talfeste klimaeffekten av, og politikken som ikkje først og fremst er meint for å redusere utsleppa – blir synleggjort samla – i enno større grad enn i dag.
Jamlege klimameldingar og samanhengen med årleg klimastatus og -plan
Klimapolitikken blir utvikla kontinuerleg og vil bli presentert for Stortinget og allmenta både i årleg klimastatus og -plan, i klimamelding eller i andre dokument.
Langsiktige og føreseielege mål og rammer er viktige for å lykkast med klimapolitikken. Dette er mellom anna grunnen til at klimamåla for både 2030 og 2050 er nedfelte i klimalova. Regjeringa vil difor fremje meldingar til Stortinget om klima jamleg for å leggje dei langsiktige rammene i klimapolitikken. Prosessen for stortingsmeldingane gjev i tillegg til at klimapolitikken blir drøfta i Stortinget, òg ei anledning for brei involvering og deltaking frå ulike aktørar i samfunnet. Regjeringa tek sikte på å leggje fram ei neste klimamelding i 2024 for perioden fram mot 2035. Utgreiinga til Klimautvalet 2050 om vegval mot 2050 blir klar i november 2023, i tide til at ho kan nyttast som ein del av kunnskapsgrunnlaget i meldinga.
Medan klimameldingane gjev dei langsiktige rammene for klimapolitikken, vil klimastatus og -plan vise den årlege framgangen fram mot måla og oppfølging av politikken som klimameldinga har peikt ut. Grepet med å inkludere årlege klimastatus og -plan som eit særskilt vedlegg til Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon bidreg til at klimapolitikken blir utvikla i takt med og som ein integrert del av den årlege budsjettprosessen. Over tid gir dette Stortinget betre høve til å sørgje for at statsbudsjettet samla trekkjer i retning av at både klimamål og andre samfunnsmål kan nåast.
Samla vil dei jamlege stortingsmeldingane og den årlege klimastatus og -plan gje eit solid fundament for at klimapolitikken blir utvikla og at klimamåla kan bli nådde.
5.2.3 Klima og natur som ramme rundt all politikk
Omstillinga til lågutsleppssamfunnet inneber ei gjennomgripande omstilling av økonomien og samfunnet. Det er difor viktig at klima blir integrert på systemnivå hos ulike aktørar i samfunnet. I eit godt klimastyringssystem må klimaeffekten bli teken omsyn til i all politikkutvikling som påverkar utviklinga av klimagassutslepp. Sjå meir i kap. 5.3 om metodar for å vurdere klimaeffekt og i 5.2.2 om kva rolle klimaeffekten av ulike verkemiddel har i arbeidet med klimamålstyring.
Både kva klimaeffekt enkeltverkemiddel gjev på kort og lang sikt, men òg kva rolle verkemiddelet har i ein samla plan for å oppfylle klimamåla, er sentralt. Difor må klima integrerast i alle relevante avgjerder.
Regjeringa har teke fleire grep det siste året for å sikre ei slik systematisk tilnærming:
Plass på vegen til lågutsleppssamfunnet: For å bidra til at næringspolitikken er konsistent med klimamåla, innførte regjeringa i statsbudsjettet 2023 eit hovudprinsipp om at prosjekt som får støtte gjennom det næringsretta verkemiddelapparatet, skal ha ein plass på vegen mot omstillingsmålet for 2030 og målet om at Noreg skal vere eit lågutsleppssamfunn i 2050. Prinsippet famnar både om prosjekt med nøytral effekt og prosjekt med positiv effekt på grøn omstilling og er til dømes ikkje til hinder for å støtte gode prosjekt i petroleumsnæringa. Hovudprinsippet er gjeve i tildelingsbreva til dei næringsretta verkemiddelaktørane under Nærings- og fiskeridepartementet.
Grøn dreiing av verkemiddelapparatet: Eit anna grep regjeringa tok i 2022 for å bidra til konsistens mellom næringspolitikken og klimamåla var å be verkemiddelaktørane om å etablere ei samanliknbar rapportering om støtte til prosjekt med klima- og miljøinnhald. Verkemiddelaktørane jobbar i 2023 med å utvikle ei løysing for dette, for implementering og oppstart 1. januar 2024. Den grøne dreiinga av det næringsretta verkemiddelapparatet er ein del av den generelle innsatsen retta mot vidare utvikling av verkemiddelapparatet, også kalla «verkemiddelapparatet 2.0».
Føringar i tildelingsbrev: Offentlege verksemder er viktige bidragsytarar for å nå klimamåla til regjeringa. Nærings- og fiskeridepartementet har gjennom tildelingsbreva til dei underliggjande verksemdene sine gjeve tydelege forventningar på klimaområdet. Departementet forventar at dei underliggjande verksemdene arbeider systematisk med berekraft mellom anna ved at dei identifiserer og handterer risiko og moglegheiter knytte til klima, integrerer dette i strategiane til verksemda , set mål og set i verk tiltak for reduksjon i klimagassutslepp på kort og lang sikt, og at dei rapporterer om måloppnåing.
Krav i offentlege innkjøp: Regjeringa har skjerpt krava for å vareta klima- og miljøomsyn ved offentlege innkjøp. Regelendringane tek til å gjelde 1. januar 2024. For privateigde selskap kjem det lovkrav om at selskap må informere om planane sine for å sikre at forretningsmodellen deira og strategien er foreinleg med overgangen til ein berekraftig økonomi i tråd med 1,5-gradarsmålet i Parisavtalen.
Forventningar til selskap med statleg eigardel: Regjeringa forventar at selskap med statleg eigardel identifiserer og handterer risiko og moglegheiter knytte til klima og integrerer dette i selskapsstrategiane. Staten forventar vidare at selskapa set mål og set i verk tiltak for å få til reduksjon i klimagassutsleppa på kort og lang sikt i tråd med Parisavtalen. Staten forventar òg at selskapa rapporterer påverknaden sin på naturmangfald og økosystem, set mål og set i verk tiltak for å redusere negative påverknader og auke positiv påverknad på natur.
Koplinga mellom klima- og naturpolitikken blir viktig i den vidare politikkutforminga.
På lik linje med klimaendringane er tap av natur ei av dei største utfordringane i vår tid. Rapporten til Naturpanelet frå 2019 viser at vi globalt utryddar dyr, plantar og økosystem i eit tempo vi aldri før har sett i mennesket si historie. Vi taper mangfaldet i naturen. Stort mangfald av artar og livsformer sørgjer for produktive økosystem i god tilstand. Naturen gjev oss viktige økosystemtenester som naturleg karbonlagring, rein luft, reint vatn, stabil tilgang til mat gjennom produksjon av mellom anna fisk, vilt, bær, sopp og plantar, utmarksbeite og insekt som pollinerer jordbruksplantar. Naturen kan medverke til å redusere konsekvensar av klimaendringar ved til dømes å halde på vatnet under tørke og redusere skadar frå ras og flaum. I tillegg gjev han oss opplevingar som er viktige for helse og trivsel. Å ha eit mangfald av økosystem med artar og genetiske variantar er måten naturen har innretta seg for å tilpasse seg endringar.
Korleis vi bruker naturen, påverkar klimaet, samstundes som klimaendringane og klimatiltak påverkar naturen. FNs klimapanel seier at det er fundamentalt for ei klimarobust utvikling å bevare naturmangfald og økosystem, og peiker på at det er behov for meir integrerte løysingar som samla gjev resultat for klimagassreduksjonar, klimatilpassing og berekraftig utvikling. Klimapanelet viser også at arealendringar som fører til nedbryting og tap av økosystem, er ei viktig årsak til klimagassutslepp. Klimaendringar kan i seg sjølv føre til aukande risiko for tap av naturmangfald. Dersom økosystema og naturmangfaldet i dei blir tekne vare på, vil naturen kunne halde fram med å ta opp og lagre klimagassar og gje oss økosystemtenester vi treng mellom anna til klimatilpassing.
Klima og natur skal vere ei ramme om all politikk. For å lykkast med den grøne omstillinga er det avgjerande at klimapolitikken og naturpolitikken speler godt på lag. I arbeidet med stortingsmeldinga om ny handlingsplan for natur, og i arbeidet med klimamelding for perioden fram mot 2035, vil regjeringa vurdere nærmare korleis klima og natur, og samanhengen mellom desse, kan bli varetekne og bli integrerte rammer for politikkutviklinga.
Boks 5.2 Igangsette tiltak og systemforbetringar for ein meir kraftfull naturpolitikk
Kommande stortingsmelding med regjeringa sin handlingsplan for natur som skal følgje opp dei globale måla nedfelte i Kunming-Montreal-rammeverket for naturmangfald («naturavtalen»). Den nye naturavtalen set felles mål for å bevare naturen, oppnå berekraftig forvaltning og bruk og nedkjempe årsakene til nedbygging og forvitring av økosystem. Naturavtalen legg opp til at kvart enkelt land skal komme tilbake med ein plan for korleis dei vil følgje opp avtalen.
Ein meny av tiltak og tilhøyrande verkemiddel for å halde ved lag eller betre tilstanden i naturen for dei tre økosystema på land: skog, fjell og kulturlandskap og opent lågland, i første omgang økosystemet skog.
Ein naturrekneskap vil vise kor mykje natur vi har (areal), tilstanden til naturen og kva for økosystemtenester han leverer, i tillegg til korleis desse endrar seg over tid. Med naturrekneskapen kan vi overvake korleis naturen blir påverka av menneskeleg aktivitet, og kva nedbygging kostar i tap av natur og økosystemtenester.
Naturrisikoutvalet leverer sin NOU i løpet av 2023. Utvalet skal setje søkelyset på at samfunnet er avhengig av naturen. Arbeidet skal belyse kor robust eller sårbart samfunnet er for tap av natur, og sjå på korleis aktørar det gjeld, kan analysere og handtere dette på best mogleg måte.
5.2.4 Vidare utvikling av klimastyringssystemet
Klimastyringssystemet er under utvikling. Mange andre land har jobba lenge med klimastyringssystema sine, som det kan vere mykje å lære av. Klimautvalet 2050 har varsla at dei vurderer å gje råd om avgjerdssystem.20
I det vidare arbeidet med klimamålstyring det sentralt å arbeide med korleis kvalitative klimavurderingar og langsiktige omstillingsperspektiv kan integrerast betre i avgjerdsgrunnlag, og korleis målstyringsverktøyet kan nyttast opp mot meir langsiktige mål om omstilling til lågutsleppssamfunnet.
5.3 Metodeutvikling
For å kunne ta omsyn til klima i avgjerder er det nødvendig med informasjon om utsleppseffektane av avgjerdene som blir tekne. Regjeringa har gjennom arbeidet med klimastyringssystemet systematisert arbeidet med å gjere klimavurderingar.
Utsleppsrekneskapen, framskrivinga og utsleppseffekt av politikk og verkemiddel som regjeringa planlegg for, utgjer grunnlaget for å identifisere utsleppsgap opp mot eksisterande mål. Det er òg utgangspunktet når ein skal vurdere behovet for forsterka politikk. Det er stor uvisse rundt utsleppsutviklinga framover og effekten av klimapolitikken, og forvaltninga arbeider kontinuerleg med å forbetre metodane som blir nytta.
Mellom anna har departementa oppretta eit etatssamarbeid om kunnskapsutvikling på klimaområdet som blir koordinert av Miljødirektoratet. Ein viktig del av mandatet er å sikre at føresetnader og metodar er koordinerte på tvers av dei ulike etatane. Metodane som blir nytta for tiltaksanalysane, har blitt vidareutvikla dei seinaste åra og utvida med meir informasjon om barrierar som hindrar at tiltak blir utløyste, og vurderingar av mogleg verkemiddelbruk.
Forvaltninga arbeider òg med forbetringar i metodane som blir nytta for å utarbeide framskrivinga og utsleppseffekten av planlagd politikk og verkemiddel. Mellom anna har Finansdepartementet utvikla ein ny modell for å anslå utsleppsverknader av endringane i avgifter (KAJA) som vart nytta for første gongen i arbeidet med budsjettet for 2023. Det vart òg for budsjettforslaget for 2023 publisert meir omfattande dokumentasjon av metodane nytta i samband med ny framskriving lagd fram med nasjonalbudsjettet for 2023 og den planlagde politikken presentert i klimastatus og -plan.21
Det er eit krevjande arbeid å talfeste utsleppseffektar. I tillegg til arbeidet til forvaltninga med å forbetre metodane har Teknisk berekningsutval for klima (TBU klima) mellom anna fått i oppdrag å gje råd om forbetringar i metodane for tiltaks- og verkemiddelanalysar. Utvalet skal òg gjere greie for hovudutfordringar ved noverande metodeval og gje innspel om langsiktig modellutvikling til nytte for forvaltninga og om korleis arbeidet med å utvikle modellar best kan organiserast. Arbeidet omfattar òg metodar for å berekne klimaeffekten av statsbudsjettet. Utvalet har fått utvida fristen for endeleg leveranse til desember 2023.
5.4 Rapportering
Gjennom rapportering gjev styresmaktene informasjon til allmenta om mellom anna utsleppsutviklinga og korleis ein ligg an til å nå klimamåla. Det fremjar openheit og bidreg til offentleg debatt om status, retning og framdrift i klimaarbeidet. Det er nødvendig for at veljarane og Stortinget skal kunne leggje om kursen dersom dei meiner at utviklinga ikkje går i rett retning eller er rask nok.
Rapportering frå selskap er viktig for å gjere selskapa sjølve medvitne om påverknaden deira på klimagassutslepp, og gjev investorar, sivilsamfunn, forbrukarar og andre interessentar informasjon om korleis selskapa presterer på berekraftsområdet.
5.4.1 Rapportering til FN, ESA og Stortinget
Noreg er forplikta til å rapportere jamleg om status for klimagassutslepp og klimamåloppnåing, både nasjonalt og internasjonalt: til FN under Parisavtalen, til ESA som del av avtalen med EU om samarbeid om klimamålet for 2030 og til Stortinget under klimalova. Den internasjonale rapporteringa til FN og EU følgjer vedtekne retningslinjer og består mellom anna av historiske tal for utslepp og opptak, framskriving av utslepp og opptak og effekten av politikk og verkemiddel. I fjor rapporterte Noreg sitt åttande National Communication (NC8) og femte Biennial Report (BR5) under FNs klimakonvensjon (UNFCCC).22 NC8 er ein omfattande rapport som dekkjer mellom anna utsleppsrekneskapen, klimamål og tiltak/politikk, framskrivingar, tilpassing, forsking, utdanning og finansiering. BR5 er noko snevrare og har særleg merksemd på korleis Noreg innfrir utsleppsmålet sitt for 2020.
Rapporteringsføresegnene i klimalova legg føringar for den nasjonale rapporteringa til Stortinget. I fjor lanserte regjeringa ein årleg klimastatus og -plan som eit særskilt vedlegg til KLDs budsjettproposisjon. Regjeringas klimastatus og -plan markerer slutten og starten på klimaarbeidet i statsbudsjettet og gjev samstundes ei oversikt over klimapolitikken.
Tematisk er rapporteringa etter klimalova tredelt og beskriv måloppnåinga for 2030 og 2050, arbeidet med klimatilpassing og klimaeffekten av framlagt budsjett. Rapporteringa på måloppnåing for 2030 viser utsleppstala i dag, framskrivne utslepp og effekten av planlagd politikk og verkemiddel. Rapporteringa på klimaeffekten av statsbudsjettet blir gjord i tillegg. Denne rapporteringa er basert på ei kategorisering av budsjettpostane på budsjettforslaga frå dei ulike departementa, sjå kapittel 6.
Samla gjev rapporteringa til Stortinget ein status for forventa effekt av politikken som er på plass før budsjettforslaget, den forventa effekten budsjettforslaget har på klimagassutslepp og -opptak, og forventa klimaeffekt av den planlagde politikken framover.
5.4.2 Rapportering frå selskap
I tillegg til rapporteringa som omfattar den norske utsleppsrekneskapen, er det viktig for omstilling og klimakutt at både privateigde og selskap med statleg eigardel rapporterer godt om korleis dei påverkar og blir påverka av klimaendringane. God rapportering av relevant og samanliknbar informasjon frå selskap er avgjerande for at kapital skal gå til lønnsame berekraftige investeringar og til dei selskapa som er best rusta til å handtere klima- og berekraftsrisiko. Slik rapportering kan òg bidra til å gjere selskapa sjølve medvitne om kva risiko klimaendringar og andre miljøproblem kan utgjere for forretningsmodellane deira.
Regelverksutviklinga på dette området går raskt og er omfattande. I EU har det dei seinare åra blitt foreslått eller vedteke fleire nye EØS-relevante regelverk. Med EUs nye direktiv for berekraftsrapporteringa til selskapa («Corporate Sustainability Reporting Directive», CSRD) blir det innført meir omfattande og standardiserte krav til rapportering om klimagassutslepp, klimarisiko og annan miljø- og berekraftsinformasjon. Det blir mellom anna stilt krav om at selskap må informere om planane sine for å sikre at forretningsmodellen og strategien er foreinlege med omstillinga til ein berekraftig økonomi i tråd med 1,5 °C-målet i Parisavtalen.
Verdipapirlovutvalet leverte 22. mai 2023 ei utgreiing om gjennomføring av direktivet i norsk rett.23 Talet på selskap som blir forplikta til å rapportere, blir atskilleg utvida samanlikna med dei noverande reglane som følgjer av rekneskapslova.24 Verkeområdet blir stegvis utvida frå og med rekneskapsåret 2024 til 2026. Utvalet anslår at om lag 2 100 norske selskap blir omfatta av dei nye reglane. Utgreiinga frå utvalet var på høyring til 4. september 2023. Finansdepartementet tek sikte på å leggje fram ein proposisjon for Stortinget i tide til at dei nye reglane kan bli innførte i Noreg i same takta som i EU.
EUs taksonomi, eit klassifiseringssystem for berekraftige økonomiske aktivitetar, er eit anna sentralt tiltak for å leggje til rette for at finansmarknadene kanaliserer kapital til berekraftige aktivitetar. Taksonomien skal gjere det lettare å vurdere om investeringar er i tråd med EUs langsiktige klima- og miljømål, og gje selskap betre moglegheiter til omstilling. Ei ny lov om berekraftig finans som gjennomfører taksonomiforordninga i norsk rett, vart gjeldande 1. januar 2023.
For selskap med statleg eigardel har regjeringa styrkt omsynet til berekraft. I eigarskapsmeldinga25 frå 2022 er berekraft teken inn i måla staten har som eigar, og vi stiller tydelegare forventningar til arbeidet selskapa gjer med klima. Staten som eigar forventar mellom anna at selskapa identifiserer og handterer risiko og moglegheiter knytte til klima og integrerer dette i selskapsstrategiane. Vidare forventar staten at selskapa set mål og set i verk tiltak for ein reduksjon i klimagassutslepp på kort og lang sikt i tråd med Parisavtalen og rapporterer om måloppnåing. Staten forventar òg at selskapa rapporterer på direkte og indirekte klimagassutslepp og klimarisiko og nyttar anerkjende standardar for å rapportere om klimagassutslepp og klimarisiko.