1 Ein forsterka klimaplan for å nå forsterka klimamål

Klimaendringane blir stadig tydelegare og meir til stades i liva våre. Sommaren 2023 var den varmaste sommaren som nokon gong har blitt målt i heile verda, både på land og i verdshava. Store delar av den nordlege halvkula opplevde flaum, overfløymingar og ekstreme hetebølgjer som mellom anna førte med seg skogbrannar og tap av menneskeliv. I Noreg opplevde sørlege delar av landet ekstremvêret Hans. Unormalt store mengder nedbør førte til 50-årsflaum eller meir, særleg i Viken og Innlandet. Jord- og steinskred førte også med seg store øydeleggingar. I nord opplevde dei ein unormal varm sommar.

FNs klimapanel viser at menneskeskapte klimaendringar påverkar ekstremvêr, med hyppigare og meir intense hetebølgjer og ekstremnedbør over land, i tillegg til hyppigare marine hetebølgjer. All vidare auke i global oppvarming vil føre til at endringane i ekstremhendingane blir større. Tidlegare i år la regjeringa fram planen sin for det nasjonale arbeidet med klimatilpassing for perioden 2024–2028 i ei stortingsmelding om korleis samfunnet og naturen skal bli meir robuste i møte med klimaendringane.

Regjeringa la i fjor fram klimastatus og -plan for første gong, saman med statsbudsjettet for 2023. Årets klimastatus og -plan viser framdrift, korleis planen frå i fjor har blitt forsterka, og korleis vi no ligg an til å nå klimamåla våre. Klimastatus og -plan er òg regjeringa si rapportering etter § 6 i lov om klimamål (klimalova).

1.1 Framdrift i klimapolitikken sidan klimastatus og -plan for 2023

Sidan førre planen har regjeringa arbeidd vidare med klimapolitikken og forsterka verkemidla på fleire område. Kulepunkta under viser framdrifta sidan den førre planen: Avgjerder som regjeringa har teke sidan sist, eller no planlegg for av ny eller forsterka verkemiddelbruk.

• Regjeringa legg no fram ein plan med nye og forsterka verkemidler som bidrar til ytterligare 6,4 mill. tonn reduserte ikke-kvotepliktige klimagassutslepp samanlikna med planen frå i fjor. Den forsterka planen inneheld dette:
• Regjeringa trappar opp avgiftene på ikkje-kvotepliktige utslepp med 19 pst. i 2024 – ei opptrapping på vegen til 2 000 kroner i 2030.
• Mange av dei som slepper ut klimagassar frå kjelder som tidlegare ikkje var ilagde CO₂-avgift, skal betale for utsleppa framover.
• Regjeringa legg fram målretta satsingar for å fase ut fossile utslepp i fire utvalde sektorar med ulike verkemiddelpakker som består av krav, forbod, avgift og støtte. Dei målretta satsingane gjeld fossil fyring i industrien, sjøfart, byggje- og anleggsplassar og vegtransporten.
• Saman med organisasjonane i jordbruket har regjeringa auka løyvingane til ordningar med klima- og miljøeffekt over jordbruksavtalen. I tillegg vil regjeringa, saman med næringsorganisasjonane i jordbruket, greie ut innfasing av krav eller insitament til bruk av metanhemmarar i fôr. Regjeringa vil også greie ut korleis utsleppa av lystgass frå mineralgjødsel kan reduserast. Intensjonsavtalen med organisasjonane i jordbruket ligg til grunn for klimaarbeidet i jordbruket framover.
• Signal om aukt bruk av biodrivstoff til 2030 innanfor vegtransport, ikkje-veggåande transport og i sjøfart.
• Regjeringa har godkjent planar om å drive Hammerfest LNG med straum frå kraftnettet.
• Skjerpte krava for å vareta klima- og miljøomsyn ved anskaffingar frå 1. januar 2024.
• Regjeringa har gjennomgått det næringsretta verkemiddelapparatet for å spisse innsatsen ytterlegare mot grøn omstilling i næringslivet.
• Regjeringa har vedteke Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging 2023–2027, gjort endringar i vegnormalane og lagt ein plan for vidare arbeid for å redusere utslepp i skog- og arealbrukssektoren.
• Ein førstegenerasjons naturrekneskap blir publisert av Miljødirektoratet i haust.

1.2 Korleis vi ligg an til å nå måla

Forstørr bilete

Figur 1.1 Korleis klimamåla til Noreg for 2030 heng saman

1.2.1 Ikkje-kvotepliktige utslepp: Korleis ligg vi an, og kva er planen for å nå forpliktinga?

I fjor viste regjeringa ein plan for å oppfylle forpliktinga vi har i dag, om 40 pst. kutt i ikkje-kvotepliktige utslepp i 2030 samanlikna med 2005, fordelte på årlege utsleppsbudsjett fram mot 2030. Vi var ikkje heilt i mål med ein plan for å oppfylle ei eventuell oppdatert forplikting på 50 pst. kutt.

Med framdrifta som vist i kapittel 1.1 legg vi no fram ein plan for ei forplikting på 50 pst. kutt.

Regjeringa byggjer vidare på politikken som er vedteken frå før. Heilskapen i klimapolitikken regjeringa har for ikkje-kvotepliktige utslepp, er delt inn i tre bolkar:

1) Framskrivne utslepp: Politikk og verkemiddel som er lagt til grunn i dei mest oppdaterte utsleppsframskrivingane. Det vil seie tiltak og verkemiddel som var vedteken per august 2022. Utsleppsframskrivingane er ein framoverskodande referansebane for klimagassutslepp i Noreg. Dei viser ei mogleg utvikling for utsleppa, gitt at verkemidla som er vedteke da utsleppa vart skrivne fram sist i 2022, ligg fast. Når vi reknar på utsleppseffekten av forsterka politikk, er det verkemidla som kjem i tillegg til det som er lagt til grunn i utsleppsframskrivingane. Framskrivingane er difor å rekne som ein botnplanke å byggje vidare på i norsk klimapolitikk fram mot 2030.

I framskrivinga blir det venta at norske utslepp vil falle monaleg ved ei vidareføring av dagens klimapolitikk. Ei sentral årsak til dette er at Noreg allereie har innført ei rekkje sterke verkemiddel i klimapolitikken. Desse gir insentiv til driftsforbetringar og investeringar i teknologi med lågare utslepp. Framover blir det også forventa ei monaleg utvikling og innfasing av nullutsleppsteknologi. Dette gjeld særleg i vegtrafikken, der den høge andelen elbilar av nye bilar vil gjere den norske personbilparken utsleppsfri i løpet av dei nærmaste tiåra. Sentrale verkemiddel og politikk for reduksjon av ikkje-kvotepliktige utslepp, slik dei var utforma per august 2022, er lagt til grunn i gjeldande utsleppsframskrivingar:

• Klimaavgiftene og andre avgifter som påverkar klimagassutslepp
• Krav og reguleringer
• Omsetningskrav for biodrivstoff
• Avgifts- og bruksfordelar for til dømes nullutsleppskøyretøy
• Stønad og tilskot gjennom mellom anna klima- og energifondet (Enova)
• CO₂-fangst på avfallsforbrenningsanlegget til Hafslund Oslo Celsio

2) Utrekna effekt av politikk vedteke etter august 2022: Politikk og verkemiddel der utsleppseffekten er talfesta og som er vedteke sidan utsleppsframskrivingane sist vart oppdaterte:

• Endringar i klima- og miljøavgifter i 2023
• Auka bruk av biodrivstoff
• Auka løyving til Enova
• Innføring av nullutsleppskrav ved offentlege anskaffingar av tunge varebilar

3) Ny politikk og verkemiddel som regjeringa planlegg for i klimastatus og -plan for 2024: Politikk og verkemiddel der klimaeffekten er talfesta, og som regjeringa planlegg for i klimastatus og -plan for 2024:

• Auke CO₂-avgifta med 19 pst. i 2024, dvs. opptrapping lineært til 2 000 kroner i 2030
• Fleire utslepp som til no ikkje har vore omfatta av CO₂-avgift, skal no bli omfatta.
• Målretta satsingar for utfasing av fossile utslepp i fire utvalde sektorar: sjøfart, vegtrafikk, byggje- og anleggsplassar og i industri. Sjå meir om dei målretta satsingane i kap. 3.2.
• Verkemiddel for å redusere utsleppa i jordbruket
• Auke i omsetningskrava for biodrivstoff

Tabell 1.1 Ikkje-kvotepliktige utslepp – Utsleppsbudsjett og effektberekningar

Forstørr bilete

Figur 1.2 Korleis venta ikkje-kvotepliktige utsleppsreduksjonar fordelte på dei ulike verkemidla bidreg til å fylle utsleppsgap til ei skjerpa forpliktelse på 50-pst. reduksjon over 2021–2030.

1.2.2 Skog- og arealbrukssektoren – korleis ligg vi an, og kva er planen for å nå forpliktinga?

For perioden 2021–2025 ligg Noreg etter usikre berekningar an til eit utsleppsgap i skog- og arealbrukssektoren, samanlikna med netto-null-forpliktinga på om lag 34 mill. tonn for perioden 2021–2025. Anslått gap blir redusert til om lag 16 mill. tonn dersom vi får tilgang på ein kostnadsfri kompensasjonsmekanisme som regelverket opnar for om EU samla sett når målet om «netto null». Det anslåtte gapet på 34 eller 16 mill. tonn vart kjend hausten 2022. Gapet er i ein storleik som svarer til 14 pst. eller 7 pst. av dei norske klimagassutsleppa i 2021. For å auke opptaket i skog og redusere utslepp frå nedbygging og andre arealbruksendringar legg regjeringa no fram forsterka politikk og verkemiddel. Denne politikken vil likevel først og fremst påverke opptak og utslepp på lengre sikt enn 2021–2025. Det finst få tiltak som gjev effekt innan 2025. Vi kjem difor til å få eit stort underskot samanlikna med netto-null-forpliktinga for perioden 2021–2025. Ei mogleg løysing er å kjøpe kvotar frå andre land for å oppfylle forpliktinga.

For perioden 2026–2030 har EU vedteke eit nytt skog- og arealbruksregelverk (sjå kap. 2). Dersom Noreg i det nye regelverket får berekna mål og budsjett for perioden på same måten som EU-landa, kan Noreg etter svært usikre berekningar få eit overskot på om lag 11 mill. tonn CO₂-ekvivalentar i denne perioden. Det er mogleg å overføre 0,8 mill. tonn frå skog- og arealbrukspilaren til innsatsfordelingsforordninga i andre periode. Heile overskuddet kan seljest.

Tabell 1.2 gjev ei oversikt over planen til regjeringa for å redusere utslepp og auke opptak i skog- og arealbrukssektoren (sjå nærmare i kap. 3.2.6). For dei fleste punkta i planen er det ikkje mogleg å kvantifisere klimaeffekten. Dersom ein hypotetisk sett hadde stansa all ny utbygging i Noreg, ville utsleppa bli reduserte med om lag 1,7 mill. tonn per år fram mot 2030. Dersom utbyggingstakta hadde halde seg som før, men all utbygging blitt lokalisert til allereie utbygde areal (fortetting), ville utsleppa bli reduserte med om lag 1,6 mill. tonn per år. Det er ikkje mogleg å talfeste kor mykje av dette teoretiske reduksjonspotensialet som vil bli realisert gjennom dei tiltaka og verkemidla som inngår i planen til regjeringa for å redusere utslepp frå nedbygging. Eit forbod mot nedbygging av myr (inkludert tresett myr) anslås å redusere utsleppa frå nedbygging med 60 000 til 200 000 tonn CO₂ per år, avhengig av korleis forbodet blir utforma, og av kva for areal som blir bygde ned i staden for myr. Miljødirektoratet har fått i oppdrag å greie ut eit forbod mot nedbygging av myr. For potensialet for å auke opptaket i skogen, sjå boks 3.18 i kap. 3.2.6.

Tabell 1.2 Planen til regjeringa for å redusere utslepp og auke opptak i skog- og arealbrukssektoren

¹ HPW = Harvested Wood Products, som bl.a. omfatter endring i karbonlageret i langlevde treprodukter.

1.2.3 Grøn omstilling på vegen til lågutsleppssamfunn

For å lykkast med utsleppskutt og omstillinga til eit lågutsleppssamfunn i møte med ei verd i endring, må vi tilpasse og vidareutvikle klimapolitikken. Teknologiutviklinga og utviklinga i viktige marknader som energimarknadene vil ha mykje å seie både for effekten av verkemiddel og for kostnadene. Tilgangen på ressursar i form av kraft, kapital, arbeidskraft, areal og natur er avgrensa, og det er behov for å gjere kloke, langsiktige grep i omstillinga av økonomien for å bli eit lågutsleppssamfunn innan 2050. Klimapolitikken skal samstundes vere fleksibel og kostnadseffektiv. Ein må òg vurdere konsekvensane for folk og næringsliv, og justere innretninga i klimapolitikken undervegs.

Eit lågutsleppssamfunn er eit samfunn der vekst og utvikling skjer innanfor tolegrensene til naturen. Ny industri, kraftproduksjon og omstillinga av fleire sektorar krev areal og påverkar naturen. Det same gjer fleire klimatiltak. Dersom naturen blir bygd ned eller omdanna for å gje plass til andre formål, eller blir brukt slik at tilstanden blir ringare, gjev det tap av natur, utslepp av klimagassar og reduserer moglegheita for framtidig opptak av klimagassar. Dette vil isolert sett gje auka utslepp. Å bevare økosystem er difor viktig for ei klimarobust utvikling og ein sentral føresetnad for omstillinga.

Regjeringa vil redusere utsleppa og fremje ei effektiv omstilling med kombinasjonar av verkemiddel. Prising av utslepp må liggje i botn som eit varig insentiv til reduserte utslepp som medverkar til å betre konkurranseevna til løysingar med låge eller ingen utslepp. Stønad til forsking og teknologiutvikling er avgjerande for å få opp nødvendige nye og forbetringar i eksisterande løysingar for utsleppskutt, og regulering kan vere avgjerande for å sikre at slike løysingar faktisk blir tekne i bruk. Varsling av regulering i kombinasjon med stønad i ein overgangsperiode kan vere særleg virkningsfullt, sidan stønad kan framskunde effekten av varsla krav og i tillegg auke aksepten for slike krav.

Arbeidet for å oppfylle Noregs lovfesta mål om å bli eit lågutsleppssamfunn i 2050 er allereie i gang. Verkemidla vi har i dag bidreg til å redusere utsleppa mot 2050, men er ikkje tilstrekkeleg. Det gjeld å setje i verk tiltak på tvers av sektorar som kan bidra til omstilling og utsleppskutt, sjølv om klimaeffekten ikkje blir talfesta. Regjeringa har sidan førre klimastatus og -plan mellom anna skjerpt krava for å vareta klima- og miljøomsyn ved anskaffingar. Vi har starta ei spissing av det næringsretta verkemiddelapparatet mot grøn omstilling. Gjennom tilskots- og låneordningar, garantiar, eigenkapital og tilgang til testfasilitetar avlastar styresmaktene risiko og sørgjer for at stadig fleire viktige prosjekt for utsleppskutt og omstilling kan bli realiserte og sette i verk.

Klimaavgifter og deltaking i EUs kvotesystem er sentrale verkemiddel på vegen mot lågutsleppssamfunnet. I tillegg vil vi bidra med støtte og kapital til forsking, teknologiutvikling og innovasjon for å bidra til omstilling av industrien. Regjeringa vil leggje til rette for ei generell dreiing av næringslivet sine aktivitetar mot meir klima- og miljøvennlege løysingar. I 2024 prioriterer regjeringa difor ei rekke tiltak som skal få fart på omstilla, eksportinnsatsen, og industriutviklinga i heile Noreg. Tiltaka følger opp fleire av ambisjonane i vegkartet for Grønt industriløft, batteristrategien, mineralstrategien og eksportreforma Heile Noreg eksporterer. Sjå nærmare omtale i kap. 3 og i Prop. 1 S (2023–2024) for Nærings- og fiskeridepartementet.Vi vil halde fram med arbeidet med å fremje CO₂-handering (CCS) som eit viktig klimatiltak internasjonalt, mellom anna ved å bidra til gjennomføring av «Langskip-prosjektet». Vi skal utgreie verkemiddel for CO₂-handtering på avfallsforbrenning og i industrien. Føremålet med utgreiinga er å få eit betre kunnskapsgrunnlag om verkemiddel som kan legge til rette for fleire prosjekt i Noreg. Regjeringa arbeider òg med å følgje opp anmodningsvedtak nr. 919 frå Stortinget om utgreiing av verkemiddel for samfunnsøkonomisk riktig prising av negative utslepp (karbonfjerning). Regjeringa er positiv til utgreiingar om industriell karbonfjerning, mellom anna for å leggje til rette for CCS. Vi vil òg ha dialog med industrien om føreseielege rammer i CO₂-kompensasjonsordninga på eit nivå som held ordninga berekraftig med tanke på budsjettet. Samstundes vil regjeringa halde fram med dialogen med industrien om endring av ordninga slik at ho bidreg til utsleppsreduksjonar og/eller energieffektivisering.

Vi har òg gjort grep for å leggje til rette for langsiktig energiomstilling. I budsjettet for 2024 foreslår regjeringa å styrkje løyvingane til energistyresmaktene for å mellom anna leggje til rette for raskare utbygging av havvind, meir effektiv konsesjonsbehandling av straumnettet og ny fornybar energi og ny kraftmarknadsmodell. Vi har lyst ut dei første konkurransane om prosjektområde for havvind i mars i år. Vi har òg godkjend planar om omlegging av drifta på Hammerfest LNG frå gassturbinar til full drift med kraft frå nettet, ei omlegging som inneber at utsleppa frå anlegget blir reduserte med 90 pst.

Regjeringa foreslår å styrke løyvingane til energieffektivitet og energiomlegging mellom anna gjennom Enova og Husbanken. Vi legg òg fram ein handlingsplan for energieffektivisering i alle delar av norsk økonomi. Vi har i tillegg lansert ein handlingsplan for raskare nettutbygging og betre utnytting av nettet.

Forstørr bilete

Figur 1.3 Korleis venta utsleppsreduksjonar og utgreidd potensial for utsleppsreduksjonar kan bidra til å kutte utslepp i 2030.

¹ Potensialet er henta frå rapporten Klimatiltak i Norge mot 2030. I analysen er det gjort nokre justeringar i referansebana, samanlikna med referansebana frå NB23. Sjå boks 4.5.

Kjelder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet

Figur 1.3 viser korleis venta utsleppsreduksjonar og utgreidd potensial for utsleppsreduksjonar kan bidra til å kutte utslepp i 2030. Mørkegrøn søyle representer norske utslepp i 2021. Lysegrøn søyle representerer utslepp i 2022. Rosa søyle gir eit anslag på nedgangen i utsleppa basert på dei økonomiske og teknologiske anslaga i Nasjonalbudsjettet 2023 og dersom vedteken politikk blir vidareført fram mot 2030. Raud søyle viser berekna effekt av politikk vedtatt sidan august 2022. Raudskravert søyle viser berekna effekt av verkemiddel og politikk regjeringa planlegg for mot 2030. Blåskravert søyle viser det utgreidde potensialet for utsleppsreduksjonar. Staten skal ikkje vedta alle utsleppskutt aleine. Ein del av utsleppa skal også bli redusert i privat sektor, hjulpe fram av auka CO₂-avgift og deltaking i kvotemarknadan. I 1990 var utsleppa om lag 51,3 mill. tonn CO₂-ekvivalentar. Om utsleppa blir reduserte med 55 pst. i 2030 samanlikna med 1990, vil utsleppa i 2030 vere på 23,1 mill. tonn CO₂-ekvivalentar, vist med gul stipla linje.

Å oppnå klimaforpliktingane vil innebere ei omstilling av norsk økonomi. Omstillinga vil krevje mykje av styresmakter, næringslivet og hushalda og kan by på utfordringar for ulike aktørar. Det vil vere omstillingskostnader på vegen til eit lågutsleppssamfunn. Når vi som samfunn må avskrive kapital før levetida går ut, flytte på arbeidskrafta og velje bort nokre produksjonsmetodar, som tidlegare har vore dei mest produktive, så vil alternativa truleg vere mindre produktive i alle fall på kort sikt. Samstundes kan overgangen på sikt gi nye moglegheiter for økonomisk utvikling. Dei verksemdene som lykkast med å redusere utslepp, kan få fortrinn i ein global lågutsleppsøkonomi, medan bedrifter som ikkje utviklar seg i klimavennleg retning, risikerer å bli utkonkurrert. Kostnadene ved ikkje å redusere utslepp vil truleg vere større – både i Noreg og globalt.