4 Status for klimamål og måloppnåing
4.1 Innleiing
Dette kapittelet inneheld rapportering på korleis Noreg ligg an til å nå dei lovfesta klimamåla, jf. klimalova § 6. Ifølgje klimalova skal det gjerast greie for utviklinga i utslepp og opptak av klimagassar, og for framskrivingar av utslepp og opptak. I kapittel 4.2 blir det gjort greie for dette. Kapittel 4.3 inneheld rapportering på klimamål for 2030 under Parisavtalen, inkludert ei forklaring av status for forpliktingane i klimasamarbeidet med EU. Kapittel 4.4 omtaler det nasjonale omstillingsmålet, irekna indikatorar for grøn omstilling. Kapittel 4.5 omtaler Noregs klimamål for 2050 og oppfølginga av dette.
4.2 Historiske utslepp, opptak og framskrivingar
Dei norske utsleppa av klimagassar var i 2022 på 48,9 mill. tonn CO2-ekvivalentar utanom skog- og arealbrukssektoren, viser førebelse tal frå SSB. Endelege tal for 2022 blir publiserte i november.
Frå 2021 til 2022 vart det totale utsleppet redusert med 0,5 pst. Dei fleste utsleppskjeldene hadde nedgang, men nokre kjelder hadde auke. Energiforsyning hadde den største nedgangen, med 17 pst. Utsleppa frå olje- og gassutvinning gjekk mykje ned mellom 2020 og 2021 fordi Hammerfest LNG var stengd ned i heile 2021 som følgje av brannen i september 2020. I juni 2022 starta anlegget opp att og var med på å trekkje utsleppa opp. Samla gjekk likevel utsleppa frå olje- og gassutvinning litt ned i 2022 (0,3 pst. frå 2021). Den kjelda som hadde størst auke er oppvarming i andre næringar og hushald, som hadde ein auke på 12 pst. Det kjem truleg av dei høge prisane på straum, drivstoff og naturgass som har ført til meir bruk av propan og ved til oppvarming, og mindre bruk av elektrisitet og naturgass.
Utsleppa i 1990 var på 51,3 mill. tonn CO2-ekvivalentar, og utsleppa i 2022 ligg 4,7 pst. under 1990-nivået14. I den same perioden har folketalet auka med i overkant av 28 pst. (1,19 mill. personar), og brutto nasjonalprodukt (BNP) er om lag dobla. Dermed er utsleppsintensiteten (utslepp per produksjon i kroner) fallen til litt under halvparten av nivået i 1990. Sidan 1990 har energiforbruket auka med om lag 21 pst., noko som er godt under veksten i BNP, og dermed har norsk økonomi òg blitt mindre energiintensiv (energibruk per produksjon i kroner).
Figur 4.1 Utviklinga i norske utslepp sidan 1990.
Boks 4.1 Omrekning av klimagassar til CO2-ekvivalentar
For å rekne om dei ulike klimagassane til CO2-ekvivalentar blir det brukt ei måleining som heiter globalt oppvarmingspotensial (Global Warming Potential, GWP). Kvar klimagass blir vekta etter ein bestemt GWP-verdi slik at kvar gass blir rekna om til CO2-ekvivalentar for å kunne summere dei ulike klimagassane i eit totalutslepp. Frå og med 2023 er det dei nye vektingsfaktorane frå retningslinjene til FNs klimakonvensjon som blir lagde til grunn i internasjonal rapportering av utsleppsreknskapen og i rapporteringa til Stortinget. Heile tidsserien tilbake til 1990 er revidert til nye verdiar.
Oppdateringa av utsleppsrekneskapen inneber at det samla utsleppsnivået i framskrivingane i Nasjonalbudsjettet 2023 er litt for lågt, og dessuten at nivået på utsleppa i enkelte sektorar har endra seg. Overordna kan ein seie at oppjusteringa av GWP-verdien på metanutslepp og nedjusteringa av GWP-verdien på lystgass har ført til ein omfordeling frå kvotepliktige til ikkje-kvotepliktige utslepp.
Samanlikna med framskrivingane i Nasjonalbudsjettet 2023 er overslaga oppjusterte med mellom 0 og 0,6 pst., tilsvarande ein årleg gjennomsnittleg auke på 0,4 pst., eller rundt 200 000 tonn CO2-ekvivalentar. Auken er i sin heilskap innanfor ikkje-kvotepliktige utslepp, med størst bidrag frå jordbrukssektoren der utsleppa no blir anslåtte å liggja i overkant av 100 000 tonn høgare i framskrivinga som ei følgje av oppjusteringa av GWP-verdien på metan.
Til Nasjonalbudsjettet for 2023 vart det utarbeidd nye framskrivingar av norske klimagassutslepp. Framskrivingane byggjer på vurderingar av underliggjande utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi, mellom anna forhold knytt til teknologi og befolkning. I tråd med internasjonale retningslinjer er framskrivingane baserte på ei vidareføring av måten klimapolitikken er innretta på i dag, både i Noreg og internasjonalt. Framskrivinga er usikker, og uvissa auker jo lenger fram i tid framskrivinga går. Den økonomiske utviklinga eller utviklinga av ny teknologi kan bli særs annleis enn lagd til grunn for framskrivinga. Til dømes vil utsleppa kunne avta fortare dersom lågutsleppsløysningar til konkurransedyktige prisar blir utvikla raskare internasjonalt enn lagt til grunn. Sjå Nasjonalbudsjettet 2023 for meir informasjon.
Figur 4.2 viser historiske utslepp frå 1990 fordelte på sektorar og framskrivne utslepp til 2030 basert på oppdaterte vekter for berekning av oppvarmingspotensial. Sjå boks 4.1. I tillegg kjem utslepp og opptak frå skog- og arealbrukssektoren. I framskrivinga er det berekna eit utslepp av klimagassar i 2030 på 38,8 mill. tonn CO2-ekvivalentar. Det er 10,1 mill. tonn CO2-ekvivalentar lågare enn det dei førebelse utsleppstala for 2022 viser. 54 pst. av utsleppsreduksjonen er berekna å komme i ikkje-kvotepliktige utslepp, der utsleppa er berekna å gå ned med i underkant av 5,5 mill. tonn frå 2022 til 2030. Kvotepliktige utslepp er berekna å gå ned med 4,6 mill. tonn i den same perioden. Overslaga er usikre, sjå boks 4.3 om føresetnadene for framskrivingane.
Figur 4.2 Sektorvise utslepp, historiske og framskriving til 2030.
Kjelder: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå
Utslepp av CO2 utgjorde 83 pst. av dei samla utsleppa i 2022, medan resten kjem av utslepp av metan (CH4), lystgass (N2O) og fluorhaldige klimagassar (HFK-ar, PFK-ar og SF6). Medan utsleppa av CO2 er vurderte i framskrivinga til å gå ned med i overkant av 23 pst. til 2030, er det berekna at nedgangen blir mindre for andre klimagassar. Utsleppa av andre klimagassar enn CO2 er samla venta å minke frå 8,1 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2022 til i 7,5 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2030.
Figur 4.3 viser kvotepliktige og ikkje-kvotepliktige utslepp fordelte på sektor. Omtrent halvparten av dei norske utsleppa av klimagassar er kvotepliktige, som inneber at dei er omfatta av kvotesystemet til EU (EU ETS). Sjå nærmare omtale i kapittel 2.2.2. For industrien, petroleumsnæringa og luftfarten er den største delen av utsleppa kvotepliktige. I energiforsyninga er under halvparten av utsleppa kvotepliktig.
Figur 4.3 Fordeling mellom kvotepliktige og ikkje-kvotepliktige utslepp i 2022.1
1 Utslepp frå luftfart inne i eller innanfor EØS-området er kvotepliktige. Innan innanriks luftfart i utsleppsrekneskapen er det nokre utslepp som verken er inkluderte i dei kvotepliktige utsleppa eller omfatta av EUs innsatsfordelingsforordning. Desse utsleppa er inkluderte i dei kvotepliktige utsleppa i figuren. Oppvarming omfattar primærnæringar, bygg og anlegg, tenesteyting og hushald.
Kjelder: Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå
Frå 2021 til 2022 gjekk dei kvotepliktige utsleppa frå industri, energiforsyning og petroleum ned med 2 pst., frå 23,0 mill. tonn til 22,6 mill. tonn CO2-ekvivalentar. I framskrivingane er det venta ein nedgang i dei kvotepliktige utsleppa frå industri, energiforsyning og petroleum med om lag 4,6 mill. tonn CO2-ekvivalentar, eller om lag 20 pst., frå 2022 til 2030. Samanlikna med 2005 svarer det til ein nedgang på 8,5 mill. tonn, eller om lag 32 pst. Dei største utsleppskutta framover er venta frå olje- og gassproduksjonen.
I tillegg til dei kvotepliktige utsleppa frå industri, energiforsyning og petroleum er òg delar av utsleppa frå luftfarten kvotepliktige. Av utsleppa frå innanriks luftfart i utsleppsrekneskapen var i 2022 1,1 mill. tonn CO2-ekvivalentar kvotepliktige (medrekna nokre utslepp som fell utanfor både kvotesystemet og EUs innsatsfordelingsforordning). Desse utsleppa auke med 34 pst. frå 2021, og utsleppa er nær tilbake på same nivået som før koronapandemien.
Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa er mellom anna utslepp frå vegtrafikk og annan transport (utanom sivil luftfart), jordbruk og ein del andre kjelder. Basert på dei førebelse tala for 2022 har Miljødirektoratet estimert at dei ikkje-kvotepliktige utsleppa i 2022 var på 25,3 mill. tonn CO2-ekvivalentar, som svarer til ein reduksjon på 0,5 pst. frå 2021. Transport stod for 61 pst. av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa i 2022, medan jordbruk og dei andre ikkje-kvotepliktige utsleppa stod for 18 pst. og 21 pst. I framskrivinga er dei ikkje-kvotepliktige utsleppa anslått å vere på 19,8 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2030. Dette er ein reduksjon på litt over 28 pst. samanlikna med utsleppa i 2005.
Skog tek opp store mengder CO2. I 2021 var rapportert nettoopptak på 15,5 mill. tonn CO2-ekvivalentar i sektoren for skog og annan arealbruk ved bruk av reknereglane i klimakonvensjonen. Sjå kapittel 4.3.2 for nærmare omtale.
Boks 4.2 Klimagassutslepp globalt som følgje av økonomisk aktivitet i Noreg
Noregs klimamål og klimaforpliktingar som følgjer av internasjonale avtalar, gjeld for klimagassutslepp som skjer innanfor det geografiske området til Noreg. Dette blir kartlagt gjennom den nasjonale klimagassrekneskapen i tråd med regelverket for rapportering av klimagassutslepp i FNs klimakonvensjon. For å sikre at globale utslepp berre blir talde ein gong, blir utsleppa tekne med i rekneskapen til det landet der utsleppa skjer. Det inneber til dømes at utslepp frå produksjon av olje og gass blir rekneskapsførte i Noreg, medan utsleppa som følgjer av bruken, blir rekna i landet der forbrenninga skjer.
Den nasjonale rekneskapen gjev ikkje eit fullstendig bilete av klimagassutsleppa som aktiviteten i Noreg bidreg til globalt. Ein stor del av varene og materiala som blir nytta i Noreg, blir importerte, og produksjon og transport av desse varene fører til utslepp i andre land. Samstundes spør andre land etter varer og tenester frå Noreg som fører til utslepp her.
Ein analyse av klimagassutslepp frå norsk økonomisk aktivitet kan nyttast som eit tillegg til den nasjonale klimarekneskapen for å få betre oversikt over kva for forbruk og aktivitetar i Noreg som fører til globale utslepp. Klima- og miljødepartementet har bede Miljødirektoratet om å lyse ut eit oppdrag om å gjennomføre ein slik analyse av utslepp frå norsk økonomisk aktivitet som skal sjå på forbruket, fordelt på import og produksjon innanlands, og på eksport.
Boks 4.3 Sentrale føresetnader for framskrivingane utanom skog og arealbruk
Utgangspunktet for framskrivingane er utsleppsrekneskapen, retningslinjene for rapportering vedtekne av partane under FNs klimakonvensjon og nasjonalrekneskapen frå Statistisk sentralbyrå. Nasjonalrekneskapen utgjer datagrunnlaget for Statistisk sentralbyrås økonomiske modell SNOW, som blir brukt i arbeidet med framskrivingane. Modellen er supplert med andre typar analysar på enkelte område.
Framskrivingane byggjer på ei rekkje føresetnader, mellom anna at klima- og miljøpolitikken som er i Noreg og internasjonalt i dag, blir vidareført. Dei sentrale føresetnadene kan samanfattast slik:
- Same makroøkonomiske bilete som i dei langsiktige analysane i Nasjonalbudsjettet 2023, irekna sysselsetjing, produktivitet og produksjon og pris på råolje og naturgass, og ei utvikling i offentlege finansar og driftsbalansen overfor utlandet i tråd med avgrensingane i handlingsregelen for bruken av oljeinntekter.
- Måten klimapolitikken er innretta på i dag, blir vidareført, irekna omfang og satsar for klimaavgiftene og nivået på overføringane til Enova. Prisen i EUs kvotesystem blir berekna å stige frå rundt 800 kroner, som er gjennomsnittet for sommaren 2022, til nærmare 1 200 2022-kroner i 2035.
- Det er lagt til grunn auka omfang av elektrifisering av petroleumsinnretningar samanlikna med den førre framskrivinga.
Framskrivingane for vegtrafikk blir gjorde i ein modell utvikla av Miljødirektoratet med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås modell for å berekne nasjonale utslepp frå sektoren. I 2022 utgjer elbilar om lag 80 pst. av nybilsalet for personbilar. Frå 2025 blir det lagt til grunn at alle nye personbilar som blir selde i Noreg, vil vere elektriske. Det blir lagt til grunn at andelen elektriske varebilar av nybilsalet kjem til å vekse med fem prosenteiningar årleg fram til 2025 og å utgjere 90 pst. av nysalet i 2035. Trafikkarbeidet er det berekna at vil følgje utviklinga i befolkninga. Utsleppa per køyrde km frå bilar med forbrenningsmotor blir berekna å avta med i overkant av 1 pst. i året.
Det er lagt til grunn at innblandinga av biodrivstoff i vegtrafikk som følgje av gjeldande omsetningskrav vil vere 13,0 pst. volumprosent gjennom heile perioden. Dette er ein lågare prosentandel enn omsetningskravet fordi avansert biodrivstoff kan dobbeltteljast under omsetningskravet.
Forbruk av elektrisitet i kraftintensiv industri er berekna å auke i tråd med NVEs kraftmarknadsanalyse frå hausten 2021. Også forbruket i transportsektoren er venta å auke, men frå eit lågt nivå. I hushalda og andre næringar blir forbruket berekna til å halde seg på om lag same nivået som i dag.
På bakgrunn av aktivitetsdata frå Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) utarbeider Miljødirektoratet framskrivingar av utslepp frå jordbruket. Det er lagt til grunn ei viss effektivisering slik at utslepp per produserte eining gradvis går noko ned.
For meir detaljar om korleis framskrivingane blir laga, sjå Nasjonalbudsjettet 2023 (Meld. St. 1 (2022–2023)).
Figur 4.4 Utslepp og opptak frå skog- og arealbrukssektoren.
Kjelde: NIBIO
NIBIO har i 2022 utarbeidd nye framskrivingar for netto opptak frå skog- og arealbrukssektoren fram mot 2100. Som figur 4.4 viser, er det både opptak og utslepp i sektoren.
Framskrivingane viser historiske tal og anslått utvikling når ein legg reknereglane til FNs klimakonvensjon til grunn. Det er venta ein nedgåande trend i nettoopptak i sektoren dei neste to tiåra, som følgje av at mykje av skogen går ut av si mest vekstkraftige fase, før nettoopptaket stabiliserer seg og aukar noko mot andre halvdelen av hundreåret. Figuren viser at rapportert nettoopptak i 1990 var om lag 10 mill. tonn CO2-ekvivalentar, og det auka til 15,5 mill. tonn i 2021. Det framskrivne nettoopptaket i 2030 er 16,5 mill. tonn og 13,6 mill. tonn i 2035. Framskrivingane er baserte på historisk aktivitet i ein referanseperiode (2006–2020). Framskrivingane er usikre, sjå boks 4.3 for nærmare forklaring av føresetnader for framskrivingane.
Boks 4.4 Framskrivingar for utslepp og opptak i skog- og arealbrukssektoren (LULUCF)
Arealbrukssektoren omfattar skogbruk, arealbruk og arealbruksendringar, med tilhøyrande utslepp og opptak av CO2, metan og lystgass, og er ein del av den nasjonale klimagassrekneskapen under FNs klimakonvensjon.
Åra 2006–2020 vart lagde til grunn som referanseperiode, og framskriving av arealutvikling og utslepp er i all hovudsak basert på rapporterte data for denne tidsperioden. Utviklinga i attverande skog er framskriven ved hjelp av simuleringsverktøyet SiTree og Yasso07. Klimaendringar under klimascenarioet i RCP 4.5 er lagde til grunn. Framskrivinga er framstilt på to ulike format: både i samsvar med regelverket i FNs klimakonvensjon (alle arealbrukskategoriar og kjelder) og basert på EUs regelverk under LULUCF-forordninga (2018/841) (European Union 2018).
Politikk som ligg inne i framskrivingane, er effektane av tilskotsordningane for tettare planting, gjødsling og planteforedling ut frå eksisterande løyvingsnivå, og dessutan 10 pst. vern av skogen. Utsleppa frå avskoging baserer seg på historiske data og ligg uendra i framskrivingane.
Norsk Institutt for Bioøkonomi (NIBIO) har utarbeidd framskrivingane.
4.3 Status for klimamål for 2030 under Parisavtalen
Regjeringa ønskjer å føre vidare klimasamarbeidet med EU, og arbeider ut frå at også det forsterka Paris-målet skal bli oppfylt i samarbeid med EU. I dei neste kapitla gjer vi greie for korleis Noreg ligg an til å nå forpliktingane vi har gjennom den gjeldande klimaavtalen med EU. Sjå kapittel 2.2.2 for omtale av samarbeidet med EU om å nå Noregs klimamål for 2030 under Parisavtalen.
4.3.1 Utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp: Utsleppsgap og anslått effekt av verkemiddel
Ifølgje klimalova skal regjeringa rapportere om status for Noregs karbonbudsjett, også innanfor eit eventuelt samarbeid med EU om felles oppfylling av klimamål. Eit karbonbudsjett set ei grense for kor store utsleppa kan vere for ein bestemt periode. Gjennom avtalen med EU har Noreg årlege utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp. Til saman utgjer dette eit karbonbudsjett for perioden 2021–2030. Under noverande avtale med EU skal Noreg redusere utsleppa med 40 pst. innan 2030 samanlikna med 2005. Ut frå måla som er vedtekne for samanliknbare land, vil Noreg i ei oppdatering av klimaavtalen med EU truleg få eit mål om å kutte dei ikkje-kvotepliktige utsleppa med 50 pst.
Utsleppsgapet for perioden 2021–2030
Tabell 4.1 viser berekna budsjett for Noreg dersom målet er 50 pst. reduksjon i utslepp. Utrekningar viser at budsjettet vil vere på vel 204 mill. tonn CO2-ekvivalentar over perioden 2021–2030. Dei berekna budsjetta for 2026, 2027, 2028 og 2029 med eit mogleg mål om 50 pst. reduksjon i utslepp er usikre fordi dei avheng av utsleppa i åra 2021–2023. Det kan difor komme endringar i utsleppsbudsjettet.
Tabell 4.1 viser òg endelege utsleppstal for året 2021 og førebelse utsleppstal for 2022 publiserte av SSB i juni 2023. Utsleppstala for 2023 er eit overslag basert på førebelse skattetal. Ikkje-kvotepliktige utslepp i 2021 var 25,4 tonn CO2- ekvivalentar – om lag 0,2 tonn meir enn utsleppsbudsjettet. Miljødirektoratet har rekna ut at ikkje-kvotepliktige utslepp i 2022 var om lag 1 million tonn høgare enn utsleppsbudsjettet. Førebelse overslag frå Klima- og miljødepartementet syner at dei ikkje-kvotepliktige utsleppa i 2023 blir om lag 1,6 mill. tonn høgare enn budsjettet. Til saman gjev dette eit utsleppsgap for ikkje-kvotepliktige utslepp på om lag 2,8 mill. tonn i åra 2021, 2022 og 2023.
Tabell 4.1 Utsleppsbudsjett og -gap ved mål om 50 pst. reduksjon i 2030.
År | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | 2021–2030 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Budsjett 50 pst. Reduksjon | 25,2 | 24,3 | 23,1 | 21,8 | 20,6 | 21,3 | 19,6 | 17,9 | 16,2 | 14,5 | 204,3 |
Utsleppstal | 25,4 | 25,3 | 24,6 | - | - | - | - | - | - | - | 226,1 |
Framskriving | 23,5 | 22,8 | 22,3 | 21,3 | 20,8 | 20,3 | 19,8 | ||||
Gap ved mål om 50 pst. reduksjon | 0,2 | 1,0 | 1,6 | 1,7 | 2,2 | 1,0 | 1,8 | 2,9 | 4,1 | 5,3 | 21,8 |
For berekning av utsleppsbudsjett med Klar for 55 blir det lagt til grunn at utsleppa for 2022 er i tråd med Statistisk sentralbyrås publisering av førebelse tal i juni 2023 og Miljødirektoratets overslag for ikkje-kvotepliktige utslepp. Utsleppstalet for i 2023 er anslag basert på førebelse skattetal.
Som det går fram av tabellen, syner utsleppstal for 2021, førebelse utsleppstal for 2022 og overslag for 2023 saman med utsleppsframskrivinga (jf. omtale i kapittel 5) eit utslepp for perioden 2021–2030 på 226,1 mill. tonn CO2-ekvivalentar. Sidan framskrivinga tek utgangspunkt i vedtatt politikk fram til august 2022, må ein òg ta omsyn til avgjerder om styrking i verkemiddelbruken som vart tatt mellom statsbudsjetta for 2023 og 2024. Effekten desse verkemidla har på utslepp i 2023, er tatt omsyn til i anslaget på utsleppstalet for 2023. Den resterande effekten over perioden 2024–2030 av verkemiddel i 2023-budsjettet er inkludert i omtalen av effektberekningane nedanfor. Dette gjeld endringane i klima- og miljørelaterte avgifter i 2023, auka bruk av biodrivstoff, auka løyving til Enova og innføring av nullutsleppskrav ved offentlege anskaffingar av tunge varebilar.
Noreg tek med seg 2,8 mill. tonn i utsleppsgjeld i dei kommande åra. Med framskrivinga og ny politikk før klimastatus og -plan for 2024, har Noreg eit berekna attståande gap på 16,5 mill. tonn CO2-ekvivalentar til utsleppsbudsjettet under EUs nye innsatsfordeling for perioden 2021–2030. Under den noverande avtalen med EU, er utsleppsgapet om lag 8 mill. tonn over perioden.
Oppdatering til nye GWP-verdiar (jf. boks 4.1) bidrar til at utsleppsbudsjettet og utsleppstalla er noko høgare enn i fjorårets klimastatus og -plan, men gjev ikkje vesentleg utslag i det berekna utsleppsgapet.
Anslått effekt av den planlagde politikken til regjeringa, inkludert forslaget til statsbudsjett for 2024
Regjeringa sin klimaplan for 2030 inneheld ei rekkje planlagde verkemiddel. Nokre av desse kan vi berekne effekten av. I tillegg legg regjeringa fram eit forslag til statsbudsjett for 2024 som inneheld ytterlegare verkemiddel.
Samla planlegg regjeringa for politikk som bidrar til å redusere utsleppa med om lag 0,8 mill. tonn meir enn det som trengst av dei samla utsleppsbudsjetta i perioden 2021–2030. Det er betydeleg usikkerheit knytt til effektberekningane og utsleppsframskrivingane.
Regjeringa planlegg for politikk for å veie opp for eit strammare utsleppsbudsjett som følgje av ei skjerpt forplikting og for å ta att utsleppsgjeld for 2021, foreløpig utsleppsgjeld for 2022 og estimert utsleppsgjeld for 2023 innan 2030. Med foreslått politikk planlegg regjeringa å vere innanfor utsleppsbudsjettet for kvart enkelt år i perioden 2026–2030. Fleire av verkemidla er beskrivne i dei andre kapitla i regjeringas klimastatus og -plan. Fleire grep regjeringa tek i neste års budsjett vil få større utsleppseffekt på lengre sikt. Det er stor uvisse rundt framtidig utsleppsutvikling og effekten av klimapolitikken.
Figur 4.5 syner årlege utsleppsbudsjett, framskrivne utslepp og berekna utsleppskutt som følgje av forsterka politikk vedteken etter sist framskriving, inkludert politikken regjeringa planlegg for i klimastatus og -plan for 2024, òg i budsjettet. Tabell 4.2 syner korleis dei ulike forsterka verkemidla vil bidra til å fylle utsleppsgapet til utsleppsbudsjettet under den forventa oppdaterte klimaavtalen med EU. Ei vidare forsterking og nye verkemiddel vil gje ytterlegare utsleppsreduksjonar. Regjeringas klimastatus og -plan vil bli oppdatert årleg.
I 2024 er utsleppsbudsjettet under avtalen Noreg har med EU i dag, 22,6 mill. tonn CO2-ekvivalentar. Ei oppdatering av klimaavtalen med EU vil truleg redusere utsleppsbudsjettet til om lag 21,8 mill. tonn. Med ei vidareføring av dagens politikk er utsleppa i 2024 venta å vere 23,5 mill. tonn CO2-ekvivalentar. Overslaga er uvisse. Dei effektberekna klimaverkemidla i forslaget frå regjeringa til statsbudsjett for 2024 er berekna til å redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa med om lag 0,4 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2024. I tillegg kjem effekten av vedteken politikk sidan utsleppsframskrivingane sist vart oppdaterte fram mot Klimastatus og -plan 2024. Dette utgjer om lag 0,6 mill. tonn. Til saman blir dette om lag 1 mill. tonn reduserte utslepp i 2024. Utsleppa i 2024 er berekna å bli 0,7 mill. tonn høgare enn det utsleppsbudsjettet med ei 50 pst. forplikting tilseier.
Konjunktursituasjonen er viktig for utsleppa på kort sikt, og framskrivingar er meir eigna for å vurdere utsleppsutvikling over lengre tid slik at konjunktursvingingar blir jamna ut. Hendingar utanfor Noreg påverkar økonomisk aktivitet og utslepp. Det er difor særs usikkert kor store dei ikkje-kvotepliktige utsleppa i 2024 faktisk vil bli.
Det er stor uvisse knytt til utsleppsutviklinga, effekten av klimapolitikken og ikkje minst den teknologiske utviklinga. Det er krevjande å vurdere utsleppseffekten av ulike typar klimapolitikk. Det er til dømes vanskeleg å setje eit tal på kor store reduksjonar i ikkje-kvotepliktige utslepp som vil bli utløyste av å byggje ut ladeinfrastruktur. Samtidig finnes det òg forslag som isolert sett vil bidra til å auke utsleppa utan at disse kan talfestast. Difor gjev ikkje Figur 4.5 eller tabell 4.1 fullstendig uttrykk for venta effekt av all den planlagde politikken.
Figur 4.5 Korleis venta ikkje-kvotepliktige utsleppsreduksjonar fordelte på dei ulike verkemidla bidreg til å fylle utsleppsgap til ei skjerpt forplikting på 50-pst. reduksjon over 2021–2030
Kjelder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet.
Årets klimastatus og -plan legg til grunn ei skjerpa forplikting om å redusere ikkje-kvotepliktige utslepp med 50 prosent i staden for 40 prosent, som vart lagt til grunn i fjor. Forpliktinga er omtalt i kap. 2.2.2.1. Vidare har utsleppa i 2022 og til no i 2023 vært høgare enn dei framskrivne utsleppa. I tillegg til at det er særleg stor usikkerheit knytt til framskrivingane av utslepp for enkeltår, kan dette mellom anna kome av konjunktursituasjonen. I tillegg er det i effektberekningane for årets klimastatus og -plan gjort metodeforbetringar. Vi har meir presise utsleppsanslag for gjeldande år. Det berekna utsleppstalet for 2023 er høgare enn framskrivinga, og gjer oss dermed eit større utsleppsgap å fylle.
For første gang har vi rekna ut utsleppseffekten av konkrete verkemiddel i jordbrukssektoren. Utsleppsberekningane på 1,8 mill. tonn i reduserte utslepp (sjå under) inngår i regjeringa sin klimaplan. Regjeringa legg framleis til grunn intensjonsavtalen med jordbruket i klimaarbeidet i sektoren, og vil søke å rekne inn utsleppseffekten av nye eller forsterka verkemiddel etter kvart som desse blir konkretisert. I fjorårets klimastatus og -plan la vi til grunn at 4 mill. tonn CO2-ekvivalente utslepp ville bli redusert, i tråd med oppfylling av intensjonsavtalen med jordbruksorganisasjonane. I praksis betyr denne metodeendringa at vi i årets klimastatus og -plan har effektberegnet 2,2 mill. tonn CO2-ekvivalentar mindre enn i fjor, sjølv om politikken har blitt forsterka. Effektberekna utsleppsreduksjonar i jordbruket er omtala under.
Tabell 4.2 Utsleppsgap og anslått effekt av verkemiddel (mill. tonn CO2-ekvivalentar) i ikkje-kvotepliktig sektor.
Anslått samla attståande utsleppsgap for heile perioden 2024–2030 | |
|---|---|
Anslått netto utsleppsgjeld i perioden 2021–2023 | 2,8 |
Utsleppsgap 50 pst. (ved deltaking i forsterka klimaregelverk) | 16,5 |
Talfesta utsleppsreduksjon frå Regjeringas klimaplan over perioden 2024–2030 | |
Verkemiddel | Anslått utsleppsreduksjon over perioden 2024–2030 |
Utsleppsreduksjon som følgje av endra klima- og miljøavgifter: | |
– Endra generell sats for CO2-avgiften | 3,9 |
– CO2-avgift på avfallsforbrenning | 0,6 |
– CO2-avgift på fiske og fangst i fjerne farvann | 0,8 |
– Diverse mindre utviding av grunnlag | 0,1 |
Målretta satsingar for å fase ut fossile utslepp frå: | |
– Vegtrafikk | 1,9 |
– Byggje- og anleggsplassar | 0,3 |
– Sjøfart | 2,0 |
– Industri | 0,3 |
Overlapp mellom målretta satsingar og endra klima- og miljøavgifter | -1,6 |
Verkemiddel i jordbruket | 1,8 |
Endra krav biodrivstoff | 7,2 |
Samla berekna utsleppsreduksjonar | 17,3 |
Overoppfylling av ei skjerpt 50 pst.-forplikting som følgje av politikk og verkemiddel regjeringa planlegg for | 0,8 |
Klimaplanen til regjeringa inneheld fleire verkemiddel som trekkjer i same retninga. Overlappande utsleppseffekt mellom dei målretta satsingane og endra klima- og miljøavgifter er summerte i ein eiga linje i tabellen. Overlapp mellom omsetningskrav og avgifter er håndtert ved at effekten av omsetningskravet er nedjustert.
Kjelder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet
Effekten av endra klima- og miljøavgifter
Regjeringa siktar mot å auke avgiftene på ikkje-kvotepliktige utslepp fram mot 2030 til 2 000 kr 2020-kroner per tonn CO2. I forslaget til statsbudsjett for 2024 blir dette følgd opp med å foreslå ein auke til 1 176 kr/tonn frå 1. januar 2024. Dette er i tråd med ei lineær opptrapping til 2 000 kroner i 2030.
Regjeringa foreslår i budsjettet å redusere vegbruksavgifta på bensin og mineraloljebasert diesel med 60 pst. av satsaukane på dei same drivstoffa i CO2-avgifta. Tiltaket er tilpassa dagens økonomiske situasjon, og den vidare utviklinga i avgiftsnivået vil bli fastsett i dei årlege budsjetta.
I sum anslås endringane i klima- og miljøavgiftene å redusere utsleppa med om lag 5,4 mill. tonn CO2-ekvivalentar fram mot 2030, gitt at reduksjonen i vegbruksavgifta ikkje blir vidareført etter 2024. Ved vidareføring av reduksjonen i vegbruksavgifta fram til 2030, er berekna utsleppsreduksjon 4,2 mill. tonn.
Effekten av målretta satsingar for å fase ut fossile utslepp
Regjeringa foreslår fleire målretta satsingar innanfor ulike sektorar omtalte i kapittel 3. Fleire verkemiddel bidreg saman til å realisere utsleppa frå desse satsingane, til dømes CO2-avgift, styrking eller innføring av eingongsavgiftar, klimakrav i offentlege anskaffingar, ulike typar reguleringar og statleg støtte.
Dei målretta satsingane for å fase ut fossile utslepp frå vegtrafikken, byggje- og anleggsplassar, sjøfart og fossil fyring i industrien, bidreg til saman med å kutte utslepp med anslagsvis 4,5 mill. tonn CO2- ekvivalentar over perioden 2024–2030. Klimaeffekten avheng av at dei fossile utsleppa satsinga er retta mot blir fasa ut og at signala til dei som investerer er tydelege og truverdige. For kvar satsing blir det difor varsla at regjeringa planlegg for krav eller forbod – eller eit anna liknande verkemiddel som inneber at utsleppa blir fasa ut innan eit bestemt tidspunkt.
Utsleppsreduksjon kreditert jordbrukssektoren i utsleppsrekneskapen
Avtalepartane i jordbruksoppgjeret vart i mai samde om å auke løyvingane til ordningar med klima- og miljøeffekt. Auken i løyving inkluderer mellom anna midlar til miljøvennleg spreiing av husdyrgjødsel, miljøvennleg lagring av husdyrgjødsel, og midlar til biogassordninga. Som følgje av auka midlar, er det lagt til grunn at tiltaksgjennomføringa aukar slik at utsleppa blir kutta med om lag 0,25 mill. tonn CO2-ekvivalentar fram mot 2030.
Regjeringa vil greie ut korleis utsleppa av lystgass frå mineralgjødsel kan reduserast med samla om lag 0,2 mill. tonn CO2-ekvivalentar fram til 2030. I tillegg vil regjeringa, saman med næringsorganisasjonane i jordbruket, greie ut innfasing av krav eller insentiv til bruk av metanhemmarar i fôr som sannsynleggjer ein utsleppsreduksjon på 1,4 mill. tonn CO2- ekvivalentar fram mot 2030.
Effekten av endra krav om biodrivstoff
Regjeringa har i samband med statsbudsjettet for 2024 foreslått å auke omsetningskravet for biodrivstoff til vegtrafikk frå 17 til 19 pst. frå 1. januar 2024. Delkravet til avansert biodrivstoff blir vidareført på 12,5 pst.
Regjeringa planlegg for å auke omsetningskrava til vegtrafikk, ikkje-veggåande transport og sjøfart til høvesvis 33, 28 og 18 pst. i 2030. Ettersom salet av drivmedel er forventa å falle, dels som ein konsekvens av dei målretta satsingane som regjeringa presenterer i denne planen, vil auke i volum biodrivstoff bli mindre enn den prosentvise auka. Den konkrete opptrappinga år for år vil regjeringa komme tilbake til i dei faste kontrollpunkta.
Opptrappinga av omsetningskravet er over perioden berekna å redusere utsleppa med 7,4 mill. tonn CO2- ekvivalentar fram mot 2030.
4.3.2 Skog- og arealbrukssektoren: Utsleppsgap og anslått effekt av verkemiddel
Perioden 2021–2025 (netto-null-forpliktinga)
Framskrivingane til NIBIO indikerer at Noreg ligg an til å få eit årleg nettoutslepp, det vil seie eit gap til netto-null-forpliktinga, på om lag 6,7 mill. tonn CO2-ekvivalentar frå skog og annan arealbruk i perioden 2021–2025. Til saman utgjer det 33,5 mill. tonn over femårsperioden. Får Noreg nytte kompensasjonsmekanismen i EU-regelverket (sjå kapittel 2.2.2), kan utsleppsgapet for skog- og arealbrukssektoren bli redusert til 3,2 mill. tonn CO2-ekvivalentar per år, det vil seie til saman 16 mill. tonn over femårsperioden 2021–2025. Framskrivingane er svært usikre og vil endre seg.
Figur 4.6 viser korleis utsleppa og opptaka fordeler seg på dei ulike arealkategoriane i perioden 2021–2025. Berekningane er førebelse og svært usikre. Ein stor del av utsleppa kjem frå avskoging (gjennomsnittleg 2,9 mill. tonn per år), medan forvalta skog kjem ut med eit betydeleg berekna utslepp på 4,8 mill. årleg i gjennomsnitt.
Figur 4.6 Forventa årleg opptak (-) og utslepp (+) i fyrste forpliktingsperiode (2021–2025) fordelt på dei ulike bokføringskategoriane (mill. tonn CO2- ekvivalentar).
Kjelde: Basert på tal frå NIBIO sine framskrivingar (2022) med tal frå den offisielle utsleppsrekneskapen frå 2022 og endeleg godkjend referansebane for forvalta skog (november 2020).
Ein føresetnad for bruken av kompensasjonsmekanismen er at netto-null-forpliktinga er innfridd i EU samla sett. Kompensasjonsmekanismen gjeld berre for berekna utslepp frå forvalta skog og ikkje dei andre kategoriane.
Regjeringa arbeider langs mange linjer for å redusere utslepp og auke opptak i skog- og arealbrukssektoren (sjå gjennomgangen i kapittel 3.2.6). Det er likevel ikkje mogleg å dekkje gapet til Noregs forplikting for skog- og arealbrukssektoren for femårsperioden 2021–2025 gjennom tiltak innanlands aleine. Om vi til dømes stansar all utbygging i åra 2024 og 2025, ville det berre redusere gapet for perioden 2021–2025 med om lag 3,4 mill. tonn CO2-ekvivalentar. For at Noreg skal kunne oppfylle forpliktinga for perioden 2021–2025, er ei mogleg løysing å kjøpe utsleppseiningar eller skogkredittar.
Perioden 2026–2030
Dersom mål og budsjett for Noreg blir fastsette etter same metoden som for EU-landa i det forsterka EU-regelverket, indikerer svært usikre berekningar for perioden 2026–2030 eit samla overskot for Noreg på om lag 11 mill. tonn CO2-ekvivalentar. Eit netto berekna utslepp i første periode, slik Noreg har, kan ikkje motreknast i eit overskot i andre periode.
Effekt av planlagd politikk og verkemiddel
Det er ikkje mogleg å talfeste effekten av planen regjeringa har for skog- og arealbrukssektoren (sjå kapittel 3.2.6) på gapet for perioden 2021–2025 og på det berekna overskotet for perioden 2026–2030. For perioden 2021–2025 er det venta at planen vil ha liten påverknad på utslepp og opptak frå sektoren.
4.4 Nasjonalt omstillingsmål for heile økonomien
Som eit delmål på vegen mot netto-null-utslepp og lågutsleppssamfunnet har regjeringa sett eit omstillingsmål for heile økonomien i 2030. Dette er formulert i regjeringsplattforma som eit mål om å kutte norske utslepp med 55 pst. samanlikna med 1990. Omstillingsmålet er eit mål for langsiktig omstilling i industri, petroleumssektoren og øvrig næringsliv. Det inneber at regjeringa har eit nasjonalt mål om å omstille både kvotepliktig og ikkje-kvotepliktig sektor. Hensikta er at heile det norske næringslivet skal omstille seg i retning lågutsleppssamfunnet. Sjå nærmare omtale av målet i kapittel 2.2.5.
Figur 4.7 Venta utsleppsreduksjonar og utgreidd potensial for utsleppsreduksjonar som kan bidra til å kutte utslepp i 2030.
1 Potensialet er henta frå rapporten Klimatiltak i Norge mot 2030. I analysen er det gjort nokre justeringar i referansebana, samanlikna med referansebana frå Nasjonalbudsjettet 2023. Sjå boks 4.5.
Kjelder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet
Førebelse utsleppstal for 2022 viser at utsleppa i 2022 var 48,9 mill. tonn CO2-ekvivalentar (lysegrøn søyle i figuren). Det er venta at utsleppa vil gå vidare ned med noverande politikk. Med ei vidareføring av politikk vedteken før august 2022 (rosa søyle i figuren) syner utsleppsframskrivinga at utsleppa i 2030 er venta å vere om lag 24 pst. lågare enn i 1990. Overslaga er usikre.
Klimapolitikken til regjeringa vil bidra til å redusere utsleppa ytterlegare. For ikkje-kvotepliktige utslepp er dei effektberekna klimaverkemidla sidan august 2022, venta å redusere utsleppa med 1 mill. tonn CO2- ekvivalentar (raud søyle i figuren). Effekten av politikken regjeringa planlegg for, er venta å redusere utsleppa med om lag 4,5 mill. tonn (raudskravert søyle i figuren). Til saman kan utsleppa i 2030 bli reduserte med om lag 5,5 mill. tonn med politikken og verkemidla i ikkje-kvotepliktig sektor. For meir informasjon sjå tabell 4.2.
I tillegg til dette kjem utsleppsreduksjonar frå politikk og verkemiddel regjeringa har arbeidd med i industri, energiforsyning og petroleumssektoren. Regjeringa har gjennom grønt industriløft satsingar innan CO2-handtering, hydrogen, havvind, grøn skipsfart, bioøkonomi, prosessindustrien og batteriteknologi. Det er vanskeleg å setje eit tal på kor store utsleppsreduksjonar som vil bli utløyste av dette, og når utsleppsreduksjonane kjem. Effekten av desse satsingane er difor ikkje lagd inn i den raude søyla i figur 4.7.
Noverande politikk, og politikk og verkemiddel regjeringa planlegg for, tek oss eit stykke på veg mot 2030, men vi må kontinuerleg vidareutvikle og forsterke klimapolitikken år for år fram mot 2030.
Miljødirektoratet har i samarbeid med ei rekkje fagetatar oppdatert det utgreidde overslaget for utsleppsreduksjonar (blå skravert søyle i figur 4.7). For meir informasjon, sjå Boks 4.5. Utgreiingane viser eit samla potensial for å redusere utsleppa i 2030 med 53 pst. samanlikna med 1990 dersom alle vurderte prosjekt blir gjennomførte. Prosjekta vil konkurrere om mange av dei same knappe innsatsfaktorane, og tilgangen til kraft vil vere ein særleg avgjerande faktor i om alle prosjekta kan gjennomførast. Klimapolitikken frå regjeringa vil kunne bidra til å løyse ut delar av reduksjonspotensialet, men det er ikkje kvantifisert kor mykje dette kan utgjere.
Noreg har over lang tid hatt ekstra verkemiddelbruk innanfor kvotepliktig sektor, både i form av CO2-avgift i petroleumssektoren og for luftfart, i form av støtte til forsking og utvikling, og ikkje minst større satsingar for å utvikle ny klimateknologi, til dømes CO2-fangst og lagring. Enova gjev også støtte til innovative tiltak innanfor kvotesystemet. Verkemiddel for å utvikle ny teknologi kan ha høge kostnader, men kan vere tenlege av fleire grunnar, mellom anna frå ei næringspolitisk grunngjeving – det vil seie for at også norsk kvotepliktig sektor skal vere konkurransedyktig i ei framtid der talet på tilgjengelege kvotar er redusert.
Ei norsk satsing på omstilling og teknologiutvikling kan òg bidra til å redusere utslepp i andre delar av verda. Til dømes kan satsing på CO2-fangst og lagring gjennom teknologioverføring og kunnskapsdeling ha mykje å seie for dei globale utsleppa.
Boks 4.5 Utgreidd potensial for utsleppsreduksjonar i 2030
Miljødirektoratets rapport Klimatiltak i Norge mot 20301 gjev ei oversikt over tiltak i alle sektorar. Dersom alle tiltaka blir gjennomførte, kan dei norske utsleppa reduserast med 14,4 mill. tonn CO2-ekvivalentar innan 2030.
Figur 4.8 viser historiske utslepp, utslepp i 2030 utan nye tiltak og utslepp i 2030 dersom alle dei utgreidde tiltaka frå rapporten blir gjennomførte.
Miljødirektoratet nytta framskrivinga publisert i Nasjonalbudsjettet for 2023 (NB23) som utgangspunkt i rapporten, saman med Sokkeldirektoratet sitt grunnlag for prognosen til revidert nasjonalbudsjett (RNB2023) for petroleumsektoren og framskrivingar av utslepp og opptak frå skog- og arealbrukssektoren frå NIBIO. I analysen vart det gjort nokre justeringar av framskrivinga for å få eit mest mogleg oppdatert grunnlag for å vurdere behovet for nye tiltak og verkemiddel. Framskrivinga som vart nytta i Klimatiltak i Norge mot 2030, vart kalla «NB23justert». Dei største skilnadene samanlikna med NB23 kjem av endra omsetningskrav for biodrivstoff og at trenden for utslepp frå offshoreskip vart justert. Det vart òg gjort nokre mindre justeringar i industri, oppvarming og energiforsyning.
Grafen under illustrerer historiske utslepp og utslepp i 2030 i kvar sektor dersom alle tiltaka som er greidde ut, blir gjennomførte. Tiltaksanalysane er ikkje ei fullstendig liste over alle moglege klimatiltak, og det kan vere teknisk mogleg å oppnå større utsleppsreduksjonar enn det som er greidd ut.
Figur 4.8 Historiske og framtidige utslepp, med og utan nye klimatiltak. Grafen er basert på Klimatiltak i Norge mot 2030.
I ein tiltaksanalyse blir utsleppsreduserande tiltak vurderte etter kostnader per eining utsleppsreduksjon, det blir ikkje gjort ei vurdering av den samla kostnaden tiltaka har for samfunnet. Det blir ikkje gjort ei vurdering av kva verkemiddel som kan eller bør nyttast for å utløyse tiltaka. Kostnadene for aktørane varierer frå tiltak til tiltak og er avhengige av mellom anna teknologimodnaden, klimagassavgifta og kvoteprisen og eventuelle samspeleffektar. Knappe innsatsfaktorar kan bidra til auka kostnader for tiltaka.
For at fleire av tiltaka skal kunne realiserast, er det ei rekkje andre barrierar som må byggjast ned. Til dømes krev mange av tiltaka infrastruktur, som meir nett, ladeinfrastruktur og CCS-lagerkapasitet. Samla vil tiltaka kunne innebere eit auka kraftbehov på opp mot 34 TWh i 2030 samanlikna med 2022. Dette er ikkje inkludert kraft til produksjon av hydrogen eller andre alternative drivstoff.
I ein tiltaksanalyse blir utsleppsreduserande tiltak vurderte etter kostnader per eining utsleppsreduksjon, det blir ikkje gjort ei vurdering av den samla kostnaden tiltaka har for samfunnet. Det blir ikkje gjort ei vurdering av kva verkemiddel som kan eller bør nyttast for å utløyse tiltaka. Kostnadene for aktørane varierer frå tiltak til tiltak og er avhengige av mellom anna teknologimodnaden, klimagassavgifta og kvoteprisen og eventuelle samspeleffektar. For at fleire av tiltaka skal kunne realiserast, er det ei rekkje andre barrierar som må byggjast ned. Til dømes krev mange av tiltaka infrastruktur, som meir nett, ladeinfrastruktur og CCS-lagerkapasitet.
4.4.1 Indikatorar for grøn omstilling – vi vil følgje utviklinga over tid
Hensikta med omstillingsmålet er at heile det norske næringslivet skal omstille seg i retning av lågutsleppssamfunnet. For å følgje denne utviklinga inneheld denne rapporteringa nokre indikatorar for grøn omstilling, også samanlikna med andre land. Dei fleste indikatorane frå første klimastatus og -plan er vidareført, og det er gjort nokre justeringar i datagrunnlaget på dei. Det er også teke inn nokre nye indikatorar, og desse nye indikatorane bidreg til eit meir fullstendig bilete av utviklinga i Noreg. Arbeidet med indikatorar for grøn omstilling er eit utviklingsarbeid som er i gang.
Den viktigaste indikatoren i klimapolitikken er tonn eller prosent reduserte klimagassutslepp. Reduserte klimagassutslepp er likevel ikkje den einaste indikatoren på i kva grad vi er på rett veg til å oppfylle meir langsiktige klimamål og omstille oss til lågutsleppssamfunnet. Indikatorar knytt til sirkulær økonomi, berekraftig finans, offentlege anskaffingar og areal er døme på relevante indikatorar.
Indikatorane bør i sum gje eit godt bilete av status og utvikling i Noreg mot ei grøn omstilling, det vil seie om ressursinnsatsen blir vridd i ønskt retning. For å gje eit rett inntrykk bør det vere eit visst tal på indikatorar som bidreg til å vise grad av måloppnåing. Dei bør stå seg over fleire år og kunne nyttast til å måle utviklinga på sikt. Indikatorane samla sett viser ei utvikling i riktig retning.
Sektorvise indikatorar står i nokre av sektorkapitla. Desse skal gje eit meir utdjupande bilete av mål eller utvikling på sektornivå. Det finst mykje informasjon og statistikk, men i denne rapporteringa er indikatorane primært frå Eurostat-statistikken for EUs grøne giv (Green Deal), The World Bank og Statistisk sentralbyrå. Andre datakjelder vil vurderast for seinare rapporteringar. Nærings- og fiskeridepartementet arbeider også med eit sett av indikatorar som skal vise omstillingsevna i norsk økonomi.
Indikator 1 – utsleppsintensiteten til økonomien
Denne indikatoren kastar lys over utviklinga for økonomien samla sett for forholdet mellom økonomisk vekst og utslepp av CO2. Ved å måle utsleppsintensitet over tid kan vi vise om økonomien er blitt meir eller mindre avhengig av fossile brensel relativt til den verdiskapinga som skjer. Dersom velstandsframgang framleis skal vere samsvarande med oppnåing av klimamåla, krev det at utsleppsintensiteten går ned, ettersom ein elles ville vere nøydd til å redusere produksjonen.
Frå indikator 1a ser vi at Noreg har hatt og har ein låg utsleppsintensitet samanlikna med andre land. Det vil seie at det blir produsert større verdi med relativt mindre utslepp i Noreg enn i desse landa.
Figur 4.9 Indikator 1a – utsleppsintensiteten til økonomien (kg CO2-utslepp per USD, BNP i 2015-prisar).
Kjelde: The World Bank (World Development Indicators)
Frå indikator 1b ser vi at utsleppsintensiteten i Noreg har, i løpet av dei siste 30 årene, blitt redusert med 48 pst. Reduksjonen er hovudsakleg skjedd i løpet av dei første 20 åra (1990–2010), medan utviklinga sidan har stagnert. Det er likevel stor skilnad på utviklinga i dei enkelte sektorane. I industrien er utsleppsintensiteten halvert sidan 1990, medan han har auka i transportsektoren15. For nærmare omtale om utvikling i dei ulike sektorane, sjå sektorkapitla i kapittel 3.
Endringar i utsleppsintensiteten kan òg komme av at ein aukande del av verksemda i nokre sektorar er lokaliserte i andre land enn Noreg.
Figur 4.10 Indikator 1b – utsleppsintensiteten til ulike sektorar (tonn CO2-ekvivalentar per mill. kroner, BNP i faste 2015-prisar).
Kjelde: Statistisk sentralbyrå (09298 Utsleppsintensitet frå norsk økonomisk aktivitet)
Indikator 2 – utslepp av klimagassar per innbyggjar
Denne indikatoren viser korleis utviklinga til utslepp av CO2 har vore over tid når vi inkluderer folketalet. Noregs utslepp av CO2 per innbyggjar ligg høgare enn snittet for EU og verda og litt lågare enn folkerike land som Kina og Japan. Sidan 2010 har Noreg hatt ein svak reduksjon i utslepp av CO2 per innbyggjar, og samstundes har folketalet auka.
Figur 4.11 Indikator 2 – utslepp av CO2 per innbyggjar (tonn utslepp per innbyggjar).
Kjelde: The World Bank (World Development Indicators)
Indikator 3 – Effektiv og eksplisitt pris på utslepp av klimagassar i ulike sektorar
Internasjonal samanlikning av Noreg og andre land som var med i fjorårets klimastatus og -plan, er teken ut i årets versjon på grunn av utdaterte tal frå OECD. Det er i staden lagt inn ein figur som viser prising av norske utslepp i 2023.
Indikatoren viser effektive og eksplisitte priser på utslepp av klimagassar som dei ulike sektorane i Noreg står overfor. Eksplisittekarbonpriser er summen av alle prisingsmekanismar, normalt i form av avgifter eller kvotesystem, som har til formål å leggja ein pris på utsleppa. Nokon sektorar er underlagt både kvoteplikt og avgift. Effektivekarbonpriser er på si side alle prisingsmekanismar uavhengig av formål. Det inneber at òg avgifter mv. med andre formål enn å prise utslepp av klimagassar inkluderast i berekninga av effektiv karbonpris. Indikatoren viser til dømes at kvotepliktig utslepp i olje- og gassnæringa står overfor ein eksplisitt karbonpris på 1 706 kroner, og har eit samla utslepp på 10,3 mill. tonn. Kystreketrålarane betaler CO2-avgift på mineralske produkt, men mottar samtidig eit tilskot basert på kor mykje drivstoff dei forbrukar gjennom Garantikassen for fiskarar. Tilskotet er om lag like stort som avgifta målt i kroner per liter drivstoff, og den samla netto effektive karbonprisen for næringa er difor 11 kroner per tonn CO2. Skilnaden mellom effektive og eksplisitte prisar for mineralolje og bensin til vegtrafikk kjem av vegbruksavgifta.
Figur 4.12 Indikator 3 – Netto effektiv og eksplisitt pris på utslepp av klimagassar i ulike sektorar.1
1 Avgiftsnivå i kroner per tonn CO2-ekvivalenter i 2023, og kvotepris på 980 kroner per tonn CO2. Utsleppstala er frå 2021.
Kjelder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet
Indikator 4 – prosent av energiforbruk som er frå fornybar energi
Denne indikatoren er med på å vise om økonomien omstiller seg til mindre bruk av fossile energikjelder. Den internasjonale samanlikninga i figur 4.13 viser andelen fornybar energi i ulike land og inkluderer energiforbruk til transport, elektrisitet, oppvarming og nedkjøling. Nesten all energi frå elektrisitet i Noreg kjem frå fornybare kjelder. Det gjer at Noreg til liks med Island har ein svært høg andel energiforbruk frå fornybar energi.
Figur 4.13 Indikator 4 a – prosent av energiforbruk som er frå fornybare energikjelder i ulike land (inkluderer energiforbruk til transport, elektrisitet, oppvarming og avkjøling).
Kjelde: Eurostat statistics for Green Deal
Figur 4.14 viser andelen energiforbruk som er frå fornybar energi i dei ulike sektorane i Noreg, og det omfattar alt energiforbruk i Noreg16. Frå figur 4.14 ser vi at alle sektorane har hatt ein auke i andelen energiforbruk som er frå fornybare energikjelder sidan 1990. Figuren viser høge fornybar-andeler for hushald og tenesteytande næringar. Straumforbruket til hushalda knytt til transport er inkludert under hushald, medan drivstofforbruket i hushalda er inkludert under transport. Dette fører til at energiforbruket i hushalda reelt sett er høgare, og fornybarandelen i hushalda reelt sett er lågare enn det som fremgår av figuren. For transportnæringen er det motsatt, energiforbruket i transportnæringa er reelt sett lågare og fornybarandelen for transportnæringa er høgare enn det som fremgår av figuren. For transportsektoren og olje- og gassproduksjon er andelen låg sjølv om dei har ei positiv utvikling. Det kjem av at store delar av transportsektoren bruker fossilt drivstoff, og av at det under olje- og gassproduksjon blir brukt fossile kjelder til energiforbruk. Ettersom vi har inkludert alt av energiforbruk i Noreg i denne figuren, har Noreg som heilskap ein lågare andel energiforbruk frå fornybar energi enn i den internasjonale samanlikninga i figur 4.13, som berre ser på transport, elektrisitet, oppvarming og avkjøling. Det er store skilnader på mengda energiforbruk i dei ulike sektorane, og ei oversikt over totalt forbruk i dei ulike sektorane er vist i figur 4.15.
Figur 4.14 Indikator 4 b – prosent av energiforbruk som er frå fornybare energikjelder i ulike sektorar i Noreg.1
1 Straumforbruket til hushald knytt til transport er inkludert under hushalda, medan drivstofforbruk er inkludert under transport. Det bidreg til at hushalda får ein høgare fornybarandel og transport får ein lågare fornybarandel.
Kjelde: Statistisk sentralbyrå (11561 Energibalansen)
Figur 4.15 Tilleggsinformasjon til indikator 4 b – mengda energiforbruk i dei ulike sektorane i 2022 fordelt på fossil og fornybar energi (GWh).
Kjelde: Statistisk sentralbyrå (11561 Energibalansen)
Indikator 5 – FoU til energi, klima og miljø
Forsking og utviklingsarbeid (FoU) gjev oss kunnskap og ny teknologi som er nødvendig for å klare omstillinga til lågutsleppssamfunnet. Kunnskap og teknologi knytt til klima og miljø er avgjerande for å utvikle naturbaserte og andre løysingar for å redusere utslepp og auke opptak av klimagassar. I Hurdalsplattforma står det at regjeringa vil «prioritere eit løft for forsking på klima og omstilling». Klima, miljø og energi er ein av dei seks tematiske prioriteringane i regjeringa sin langtidsplan for forsking og høgare utdanning 2023–2032 (Meld. St. 5 (2022–2023)). Det er difor viktig å følgje investeringane i desse områda over tid.
I 2021 investerte Noreg nesten 82 mrd. kroner i FoU. Av dette var over 11 mrd. kroner FoU på energi, medan 5,5 mrd. kroner var miljøretta FoU og nærmare 5 mrd. kroner FoU på klima.17 Sjå figur 4.16. Figuren viser FoU-investeringane, justerte for inflasjon, til desse områda og underområde i 2017, 2019 og 2021. Forskingsbasert kunnskap for å redusere utsleppa frå energisektoren er særleg viktig for omstillinga. Innanfor energi har forsking på energieffektivisering, inkludert petroleumssektoren og andre sektorar, og på fornybar energi auka over tid. FoU i kategorien petroleum, som her er knytt til utvinning, prosessering og transport, har gått ned. FoU retta mot både miljø og klima auka spesielt i 2021, i første rekkje knytt til CO2-handtering og klimateknologi. Det illustrerer at forskingsaktiviteten i sektorar tradisjonelt knytte til høge utslepp i større grad enn tidlegare rettar seg mot å redusere utslepp og energibruk. Mellom anna viser ein analyse av Noregs forskingsråd at 14 pst. av den offentleg finansierte forskinga på petroleum er målretta mot lågare utslepp av klimagassar, og at om lag 54 pst. av prosjekta fører til betre energieffektivitet.
Figur 4.16 Indikator 5 – FoU-utgifter til energi, klima og miljø 2017, 2019 og 2021. (Mill. kroner, faste 2015-prisar).
¹ Dekkjer energieffektivisering og omleggjing i alle sektorar, mellom anna petroleum, bygg og industri og transport.
Kjelde: Statistisk sentralbyrå, FoU-statistikk
Indikator 6 – innovasjonar med positiv miljøeffekt
Nye eller betre produkt og forretningsprosessar (innovasjonar) er avgjerande for at næringslivet skal bidra til grøn omstilling. Innovasjonsundersøkinga til SSB viser at i underkant av 60 pst. av føretaka i Noreg har innovasjonsaktivitet18. Desse innovasjonane kan i større eller mindre grad gje miljø- og klimavennlege løysingar. Figur 4.17 viser andelen av norske føretak som har innovasjonar, og andelen av desse som oppgjer å ha innovasjonar med positiv eller betydeleg positiv miljøeffekt i dei to siste undersøkingane. Andelen av dei innovative føretaka som har grøne innovasjonar har auka i 2020–2022, sjølv om dette var ein periode prega av pandemirestriksjonar, høge straumprisar og økonomisk uvisse. Dei viktigaste motivasjonane for slike grøne innovasjonar er knytte til omdømme og etterspurnad, men føretaka oppgjer også at krav i offentlege innkjøp, bransjestandardar og miljølovgjeving og andre reguleringar blir stadig viktigare for at dei innfører innovasjonar med miljøfordelar.
Figur 4.17 Indikator 6 Andel føretak med innovasjon og andelen med grøne innovasjonar, 2018–2020 og 2020–2022.
Kjelde: Statistisk sentralbyrå, Innovasjonsundersøkinga
4.4.2 Arbeid med indikatorutvikling
Det er nødvendig å sjå det nasjonale og internasjonale indikatorarbeidet i samanheng, særleg det som gjeld Europas grøne giv, berekraftsmåla og ulike klima- og miljøkonvensjonar. Statistisk sentralbyrå deltek mellom anna i Eurostats ekspertgrupper for statistikkutvikling for Europas grøne giv og kan sjå dette i samanheng med den nasjonale statistikkutviklinga som er relevant for klima og lågutslepp. Statistisk sentralbyrå har òg eit koordinerande ansvar for arbeidet med globale indikatorar og nasjonale målepunkt for berekraftsmåla. SSB samarbeider med andre statlege verksemder i dette arbeidet. Indikatorar til det globale Kunming-Montreal-rammeverket for naturmangfald (naturavtalen), som blir nytta i nasjonale rapportar til biomangfaldkonvensjonen, er venta å bli vedtekne i 2024. Miljødirektoratet deltek i ei ekspertgruppe som førebur forhandlingsgrunnlaget for indikatorane.
Internasjonale samanlikningar med ei fast gruppe land kan vere nyttig for å sjå på kva område Noreg har sine styrkar, og kvar vi kan hente lærdom frå andre. Samstundes gjer høve som næringsstruktur, regelverk, geografiske faktorar mv. at samanlikningar ikkje alltid gjev meining. Difor vil Klima- og miljødepartementet vurdere kva land det er relevant å samanlikne Noreg med i klima- og miljøsamanheng.
Utviklingsarbeidet knytt til nasjonalt program for offisiell statistikk er relevant for å finne fram til indikatorar for grøn omstilling med høg kvalitet og relevans. Statistisk sentralbyrå har hovudansvaret for nasjonalt program for offisiell statistikk (2021–2023), og programmet for 2024–2027 er under arbeid. Statistikkprogrammet omfattar om lag 350 nasjonale statistikkar. Det er utviklingsarbeid på fleire område som er relevant for klima og lågutsleppssamfunnet. Dette gjeld statistikkproduksjon i regi av ulike sektorstyresmakter. KOSTRA-statistikken og annan statistikk knytt til kommunalt nivå er også ein viktig del av dette arbeidet.
Sirkulær økonomi
Å omstille til ein meir sirkulær økonomi er eit viktig grep for å nå vedtekne klima- og miljømål, inkludert Parisavtalen, den globale naturavtalen og FNs berekraftsmål. Den breie ramma for sirkulær økonomi gjer det nødvendig med eit breitt sett av indikatorar, men å velje gode indikatorar for sirkulær økonomi er komplisert. Ein må ta i bruk ei rekkje indikatorar for å fange opp heilskapen i dei ulike elementa og for å kunne følgje utviklinga på ein god måte. Noreg er ein del av indikator- og rapporteringssystemet som gjeld på felleseuropeisk nivå.
EU lanserte i mai 2023 eit oppdatert rammeverk for måling av sirkulær økonomi for EU som heilskap og i kvart medlemsland. Rammeverket vart oppdatert for å betre vise koplingane mellom sirkulær økonomi, klimanøytralitet og ambisjonen om null forureining. Vidare inneheld rammeverket indikatorar for ressursbruk som er utforma på ein slik måte at økonomisk vekst og bruk av ressursar ikkje blir kopla så tett saman. Områda rammeverket måler, er produksjon og forbruk, avfallshandtering, sekundære råvarer, konkurranseevne, innovasjon og global berekraft, og motstandskraft. Saman seier indikatorane noko om heilskapen i den sirkulære økonomien i EU og utviklinga for den enkelte indikatoren over tid. Indikatorrammeverket i EU inkluderer tal for Noreg der det finst data. Regjeringa tek sikte på å få fram tal for alle indikatorar der det er mogleg, innan utgangen av 2024. Arbeidet med å vidareutvikle indikatorane for Noreg blir leidd av Miljødirektoratet.
Berekraftig finans
Det er i gang eit utviklingsarbeid internasjonalt for å utvikle metodar og indikatorar for å kunne måle om finansstraumar faktisk blir vridde mot berekraftige aktivitetar. OECD har gjennomført studiar for å måle om finanstraumane samsvarer med Parisavtalen og klimaforpliktingane til finansaktørar, og er ein drivar i det metodiske arbeidet. Dette inkluderer mellom anna å skaffe betre oversikt over tilgjengelege data og eigna indikatorar til å måle utviklinga. Betre måling av flyten av kapital til berekraftige aktivitetar er òg eit av tiltaka i EU-strategien for berekraftig finans frå 2021. Kommisjonen gav i april 2023 den rådgjevande ekspertgruppa deira Platform on Sustainable Finance (PSF) i mandat å utvikle eit metodisk rammeverk. Det er også i gang arbeid under dei internasjonale klimaforhandlingane.
Det er òg ulike initiativ som arbeider med å utvikle verktøy. Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet inviterte i april 2021 norske finansføretak til å teste verktøyet «Paris Agreement Capital Transition Assessment» (PACTA) for å kartleggje om porteføljane til norske finansføretak er i samsvar med Parisavtalen. PACTA er utvikla av 2 Degrees Investing Initiative (2DII) og er eit verktøy for å vurdere om investerings- og utlånsporteføljar er i samsvar med ulike klimascenario. Sjå nærmare omtale i Finansmarkedsmeldingen 2022.
Offentlege anskaffingar
Grøne offentlege anskaffingar kan bidra til reduserte klimagassutslepp og mindre miljøbelastning i Noreg. For å få oversikt over innkjøp og forbruksmønster og for å måle på sentrale parametrar er det behov for statistikk om anskaffingar. DFØ kartlegg kjelder og metodar med sikte på å utvikle statistikk om offentlege anskaffingar. Dette er eit viktig utviklingsarbeid. Ein av hovudkonklusjonane i Riksrevisjonens gjennomgang av grøne offentlege anskaffingar som vart offentleggjord i februar 2022, var at det mangla statistikk og styringsinformasjon om status for grøne offentlege anskaffingar. DFØ vart i tildelingsbrevet for 2022 bede om å leggje til rette for å skaffe betre innkjøpsdata frå statlge verksemder. DFØ vart bede om å føre vidare arbeidet med juridiske og tekniske løysinger for innsending, forvaltning, analyse og distribusjon av data, irekna rekneskaps- og fakturadata. Formålet var at innkjøpsdata skal kunne gje oversikt over omfanget av innovative innkjøp og omfanget av klima- og miljøvennlege innkjøp. DFØ19 følgjer utviklinga av andel klima- og miljøvennlege offentlege innkjøp innafor transport, bygg og mat. Andelen oppdragsgjevarar som har, eller planlegg for, klima- og miljøvennleg anskaffingspraksis, har auka frå 53 pst. i 2020 til 75 pst. i 2022.
Klimatilpassing
Regjeringa planlegg å setje ned eit ekspertutval som skal skaffe meir kunnskap om samfunnsøkonomiske konsekvensar av klimaendringane (ref. Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn). Utvalet skal mellom anna gje innspel til vidare arbeid med utvikling av indikatorar for å kunne seie meir om den samfunnsøkonomiske nytten ved klimatilpassingstiltak og behovet for klimatilpassing i ulike sektorar og næringar. Sjå nærmare omtale i kapittel 7.
Planlagd arealbruk
Arealbruken til samfunnet og økonomien påverkar utsleppa, og det trengst statistikk både om noverande arealbruk og om arealbruk framover. Verknader av noverande arealbruk vil komme fram av naturrekneskapen som er under utvikling. I tillegg skal det utviklast indikatorar som seier noko om utviklinga i planlagde arealbruksendringar. Over tid kan vi da følgje med på utviklinga i faktisk arealbruk gjennom naturrekneskapen og i planlagd arealbruk (i form av til kvar tid gjeldande kommuneplanar etter plan- og bygningslova), og gjere framskrivingar av utslepp og opptak frå arealendringar.
4.5 Oppfølginga av Noregs klimamål for 2050
Noreg har eit mål om å bli eit lågutsleppssamfunn i 2050. Eit ambisiøst langsiktig klimamål er viktig for å sende eit tydeleg signal om kvar utsleppsutviklinga skal på lengre sikt. Noregs 2030-mål under Parisavtalen og det nasjonale omstillingsmålet til regjeringa er eit viktige delmål på vegen mot å bli eit lågutsleppssamfunn. Ved å starte omstillinga til eit lågutsleppssamfunn tidleg vil regjeringa leggje til rette for grøn verdiskaping og gje norske verksemder eit forsprang i det grøne skiftet.
Det er viktig å fremje ei fornuftig langsiktig omstilling for heile økonomien og fremje teknologiutviklinga vi er avhengige av for å bli eit lågutsleppssamfunn. Mange teknologiprosjekt kan ha ei lang og ikkje-føreseieleg utviklingstid, men gje utsleppskutt som monnar på sikt. Langsiktige verkemiddel er difor viktige i klimapolitikken.
Politikken for å nå klimamålet i 2050 må styrkjast og tilpassast over tid. Dette vil skje i tråd med dynamikken i klimalova og Parisavtalen om at alle land kvart femte år skal leggje fram eit bidrag som utgjer ein progresjon samanlikna med det førre bidraget og vere uttrykk for eit høgast mogleg ambisjonsnivå.
Parisavtalen seier at alle land bør søkje å formulere og melde inn langsiktige strategiar for lågutslepp av klimagassar i lys av dei langsiktige målsetjingane i Parisavtalen. Noreg la hausten 2019 fram ein lågutsleppsstrategi, sjå Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon 2019–2020, vedlegg I. I lågutsleppsstrategien blir Noreg beskrive som lågutsleppssamfunn i 2050 med følgjande overordna karakteristikkar:
- Lågutsleppssamfunnet er eit samfunn med låge utslepp i alle sektorar.
- Areal, skog og ressursar blir forvalta på ein berekraftig måte som legg til rette for høgt opptak og låge utslepp. Areala våre lagrar karbon og forsyner oss med materialar, mat og energi. Eit grønt næringsliv med låge utslepp av klimagassar.
- Byar og lokalsamfunn legg til rette for låge klimagassutslepp og gode levevilkår for innbyggjarane. Noreg må ta kloke val på vegen til eit lågutsleppssamfunn, der det er rom for eit mangfald av løysingar innanfor langsiktige og stabile rammevilkår.
I august 2021 vart det nedsett eit offentleg utval som skal gjere ei heilskapleg utgreiing av dei vegvala Noreg står overfor for å nå klimamålet i 2050. Eit godt kunnskapsgrunnlag vil vere avgjerande for å styrkje og tilpasse politikken over tid for å omstille Noreg til eit lågutsleppssamfunn i 2050. Utvalet skal levere ei samla utgreiing og tilråding i form av ein NOU innan 1. november 2023. Rapporten frå utvalet vil vere eit viktig kunnskapsgrunnlag for arbeidet med å omstille Noreg.