3 Behovet for endringer

3.1 Regjeringens utgangspunkt

Aktivitetene i landbruket; produksjonen av mat og trevareprodukter samt annen virksomhet, bidrar til sysselsetting, bosetting og verdiskaping i hele landet. Aktivitetene gir også grunnlag for sysselsetting i øvrig næringsliv lokalt og regionalt gjennom kjøp og salg av tjenester, og i foredlingsindustrien. Eiendommen danner utgangspunktet for disse aktivitetene.

Målene, utfordringene og tiltak for å møte utfordringene i landbruket er blant annet presentert for Stortinget i Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon og i Meld. St. 6 (2016–2017) Verdier i vekst – Konkurransedyktig skog- og trenæring. Hovedformålet med jordbrukspolitikken er kostnadseffektiv matproduksjon, og det er lagt til grunn at effektiv matproduksjon veier tungt i forhold til andre hensyn. Det er et mål for regjeringen å øke produksjonen. Kostnadseffektiv drift er en viktig forutsetning for å nå dette målet. Kostnadseffektiv drift er også en av flere forutsetninger for å møte utviklingen internasjonalt der markedene for jordbruksprodukter gradvis blir mer åpne. I Meld. St. 11 (2016–2017) er det vist til at Regjeringen legger stor vekt på den private eiendomsretten, og vil vurdere kritisk begrensninger som hindrer det enkelte foretak i å effektivisere produksjonen og tilpasse den til sitt ressursgrunnlag. Hovedmålene i skogpolitikken går fram av Meld. St. 6 (2016–2017), og er økt verdiskaping, bærekraftig skogbruk og konkurransedyktige skog- og trebaserte verdikjeder. Klimautfordringene globalt tilsier at avvirkningen av skog til forskjellige trebruks- og energiformål bør økes.

Utfordringene i landbruksnæringen tilsier at lovverket bør legge bedre til rette for en eiendoms- og bruksstruktur som kan bidra til kostnadseffektiv drift innen jordbruk og skogbruk. Ved å styrke eierens rett til å disponere over egen eiendom i tråd med egne valg og prioriteringer, får eieren et større handlingsrom for å tilpasse driften bedre til eksisterende og endrede rammebetingelser. Større frihet for eieren kan føre til frivillige endringer i eiendoms- og bruksstrukturen. Innen jordbruket kan det bli bedre samsvar mellom eier og bruker, og det kan legges bedre til rette for kostnadseffektiv drift. Det bør stimuleres til færre leieforhold enn i dag. Det kan blant annet innvirke på investeringene i drenering. Av avsatte midler over jordbruksavtalen brukes ca. 80 prosent til drenering av eget areal, mens 20 prosent brukes på leid jord. Innen skogbruket kan det føre til at eiendommene på sikt blir større og kan drives mer rasjonelt enn i dag.

Reglene i konsesjonsloven og jordloven skal ivareta viktige samfunnsbehov knyttet til eiendoms- og bruksforhold i landbruket, jordvernhensyn og sikre drift av jord og skog. Reglene kan samtidig legge begrensninger på de disposisjonene eieren selv ønsker å foreta, og de binder opp offentlig ressursbruk. Reguleringene bør derfor ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å ivareta landbrukspolitiske mål.

Regjeringen la med bakgrunn i disse forholdene i sin politiske plattform opp til vesentlige endringer i reglene om eiendommer i landbruket, og understreket at eiendomsretten er en grunnleggende rett som bør styrkes. Dette ble fulgt opp ved Prop. 124 L (2013–2014) der regjeringen fremmet forslag om å oppheve priskontrollen i konsesjonsloven, og ved å sende på høring et forslag om å oppheve konsesjonsloven og boplikten. Stortinget sluttet seg ikke til forslaget om opphevelse av priskontroll, men ga ved behandlingen av forslaget anvisninger på løsninger som samlet kan bidra til å løse flere av utfordringene som lå til grunn for regjeringens opprinnelige forslag, jf. anmodningsvedtakene som er gjengitt i kapittel 2.2.

3.2 Konsesjonsplikt og boplikt

Reglene i konsesjonsloven om konsesjonsplikt og boplikt gjelder ved omsetning av eiendom over visse arealstørrelser, og påvirker blant annet eiendoms- og bruksstrukturen, rekruttering til landbruksnæringen, selgers investeringsvilje og omfanget av eiendommer som omsettes.

Konsesjon innebærer en etterfølgende kontroll med overdragelsen som betyr at en eier ikke står fritt til å overdra eiendommen til den han eller hun vil, eller til den pris som kan oppnås i et fritt marked. For eiendommer med boplikt kan erververen heller ikke velge sitt eget bosted før bopliktperioden er over. Spørsmålet om hvilke eiendommer som bør omfattes av reglene beror på en avveining hvor formålet med kontrollen vurderes opp mot ulempene kontrollen kan føre med seg, og det må ved avveiningen legges til grunn at reglene ikke bør være strengere enn nødvendig.

Konsesjonsplikt kan begrense selgers vilje til å legge eiendommen ut på salg. Reglene kan dermed bidra til å opprettholde dagens eiendoms- og bruksstruktur med mange små enheter, og hindre et effektivt marked for omsetning av konsesjonspliktige eiendommer.

Boplikt kan føre til at noen kjøpere vegrer seg mot å kjøpe eiendom. Dette gjelder særlig eiendom som ligger langt fra tettsteder med muligheter for å skaffe seg arbeidsinntekter utenfor landbruket. Boplikt kan også føre til at en del eiere venter med å selge, fordi de ikke tror de kan få den prisen de synes eiendommen er verd. Det innebærer at reglene om boplikt må antas å ha en prisdempende effekt i områder der det er lite attraktivt å bo. Disse problemstillingene er omtalt i flere forskningsrapporter, for eksempel Aanesland og Holm (2002) Boplikt drøm og virkelighet. Den prisdempende effekten kan føre til at investeringer på eiendommen i liten grad avspeiles i prisen ved et senere salg av den. Boplikt kan dermed dempe investeringslysten hos eksisterende eiere. Følgene som er beskrevet over gjør seg trolig ikke gjeldende i samme grad i områder der det er attraktivt å bo.

Også odelsretten kan begrense eierens vilje til å legge eiendommen ut på salg. Den kan dermed begrense mulighetene for ikke odelsberettigede til å komme inn i næringen.

Norsk landbruk er preget av en eiendoms- og bruksstruktur med mange små og teigdelte enheter. Regelendringer som bidrar til at flere eiendommer legges ut for salg i markedet utenom nær familie og odelsberettigede, vil åpne for at andre får bedre muligheter til å få kjøpt eiendom. Eiendommene vil kunne benyttes til ulike formål, som for eksempel tilleggsjord eller bosetting. Et større utbud av eiendommer kan også åpne for at etablerte næringsutøvere kan få styrket driften på eiendommen han eller hun har fra før. Andelen leiejord er i dag høy, og større utbud kan dermed også bidra til at det blir større samsvar mellom den som eier og bruker eiendommene enn det er i dag. Disse forholdene samlet tilsier at det bør stimuleres til økt omsetning som kan gjøre det lettere å selge og kjøpe produktive arealer som kan brukes som tilleggsjord.

For bebygde eiendommer med små produktive landbruksarealer er ofte bofunksjonen eller bruken av eiendommen til fritidsformål, det sentrale for eieren, ikke bruken til landbruksformål. Jordbruksarealet på mange slike eiendommer er enten ute av drift eller det er leid bort til aktive næringsutøvere. Dette kan tilsi redusert kontroll av eiendoms- og bruksforholdene innen denne eiendomsgruppen, jf. at enklere regler, mindre byråkrati og en effektiv og moderne forvaltning er viktige mål. Reguleringene av denne eiendomsgruppen bør derfor ikke gå lenger enn det som er nødvendig.

Regjeringen foreslår i kapittel 4 (Arealgrenser for konsesjon, lovbestemt boplikt og odel) og kapittel 6 (Deling, konsesjon og tilleggsjord) i tråd med Stortingets anmodningsvedtak nr. 486, nr. 487 og nr. 489, flere unntak fra reglene om boplikt og konsesjon. Formålet med forslagene er å bidra til at færre erverv vil omfattes av konsesjonsplikt, boplikt og odelsrett, noe som kan føre til større utbud av eiendommer med små produktive landbruksarealer og større utbud av tilleggsjord.

3.3 Priskontroll

Regelen i konsesjonsloven om priskontroll gjelder ved erverv av eiendom som skal nyttes til landbruksformål. Sammen med konsesjonsplikt og boplikt påvirker reglene blant annet eiendoms- og bruksstrukturen, rekruttering til næringen, selgers investeringsvilje og omsetningen av eiendommer. Priskontroll innebærer at en eier ikke kan overdra eiendommen til den pris som kan oppnås i et fritt marked.

Priskontroll kan begrense selgers vilje til å legge eiendommen ut på salg. Regelen kan dermed bidra til å opprettholde dagens eiendoms- og bruksstruktur med mange små enheter, og hindre et effektivt marked for omsetning av konsesjonspliktige eiendommer. Det kan svekke rekrutteringen til næringen, og det kan gjøre det vanskelig for aktive næringsutøvere å sikre seg tilleggsjord og -skog, noe som igjen kan svekke mulighetene for rasjonell landbruksdrift. Priskontrollen kan også dempe investeringslysten og dermed svekke driftsgrunnlaget på en del eiendommer.

I Meld. St. 6 (2016–2017) Verdier i vekst – Konkurransedyktig skog- og trenæring drøftes tiltak for å utvikle en konkurransedyktig skog- og trenæring. I meldingen er det lagt vekt på at aktiviteten i skogbruket bør økes. Det foreslås at klimautfordringene globalt møtes med en politikk som legger til rette for at større deler av forbruket blir basert på fornybare ressurser og fornybar energi. Bruk av fornybare ressurser kan bidra til framtidig sysselsetting, vekst og verdiskaping uten vesentlige utslipp av klimagasser. I meldingen er klimabidraget fra skogproduksjon framhevet som viktig, og det er lagt vekt på å bidra til forenkling, effektive verdikjeder og samhandling for å sikre effektiv produksjon og videreutvikling. Det er framhevet at en fragmentert eiendomsstruktur er utfordrende for lønnsomheten i skogbruket, samtidig som betydningen av skoginntekten kan være marginal for mange skogeiere. Blant annet med bakgrunn i disse forholdene vil regjeringen legge til rette for økt omsetning og bedre arrondering av eiendommene i landbruket, slik at eiendomsstrukturen på sikt kan endres i retning av mer rasjonelle driftsenheter.

Unntak fra priskontroll ved erverv av skogarealer kan åpne for at flere skogeiendommer omsettes. Skog som omsettes vil ofte bli drevet mer aktivt i en periode for å bidra til finansiering av kjøpet. Økt omsetning av skog kan derfor bidra til økt avvirkning og økte investeringer i planting og ungskogpleie. Det kan over tid føre til en mer hensiktsmessig eiendomsstruktur med større skogeiendommer. Dette taler for at omsetning av skogeiendom bør unntas fra priskontroll.

Regjeringen foreslår i tråd med Stortingets anmodningsvedtak nr. 485, nr. 488, nr. 489 og nr. 490 endringer i omfanget av priskontroll, se kapittel 5 (Priskontroll etter konsesjonsloven) og kapittel 6 (Deling, konsesjon og tilleggsjord). Formålet med forslagene er å bidra til større utbud av skogarealer.

3.4 Deling

Jordloven skal blant annet legge til rette for at arealene i landbruket disponeres slik at bruksstrukturen blir tjenlig og variert ut fra samfunnsutviklingen i området og med hovedvekt på hensynet til bosetting, sysselsetting og driftsmessig gode løsninger. Det er en sentral del av lovens formål at driftsenhetene bør styrkes ved bruk av virkemidlene i loven. Delingsbestemmelsen i jordloven innebærer at en eiendom som er nyttet eller kan nyttes til jordbruk eller skogbruk, ikke kan deles uten myndighetenes samtykke. Formålet med regelen er å sikre og samle ressursene på eiendommen for nåværende og framtidige eiere. Utgangspunktet er at samtykke til deling skal gis hvis det ikke går ut over de interesser bestemmelsen skal verne om.

De fleste delingssøknader blir innvilget. Dette taler for at loven bør endres slik at det ikke brukes unødvendige ressurser på behandling av delingssaker.

Delingsbestemmelsen begrenser eierens mulighet til å overdra deler av eiendommen som tilleggsjord eller -skog. Regelen bidrar sammen med odelsretten til å opprettholde dagens eiendoms- og bruksstruktur med mange enheter hvor både jordbruksressursene og skogbruksressursene er små. Regjeringen mener at dagens eiendoms- og bruksstruktur ikke legger godt nok til rette for økt produksjonen av mat og trebaserte produkter. Delingsbestemmelsen kan gjøre det vanskelig for aktive næringsutøvere som eier eiendom fra før, å få kjøpt tilleggsjord og -skog. For å bedre denne muligheten er det derfor ønskelig å lempe på plikten til å søke delingssamtykke slik at flere arealer kan komme ut på markedet som tilleggsjord. Det kan bidra til en eiendomsstruktur der bonden som driver arealene i større grad er eier.

Fordi driveplikten på jordbruksareal kan oppfylles ved bortleie, kan den som har behov for tilleggsjord i en del tilfeller sikre seg dette ved å leie jord. Leiejord er likevel ikke på samme måte som eie en like stabil løsning som grunnlag for større langsiktige investeringer i driftsbygninger eller lignende. Mange eiendommer med jordbruksdrift har et stort investeringsbehov i dag, se omtale i Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling– En fremtidsrettet jordbruksproduksjon hvor det går fram at investeringsbehovet særlig er knyttet til nye driftsbygninger og modernisering av gamle bygg blant annet innenfor storfe- og småfehold.

Håndhevingen av delingsbestemmelsen binder ut over dette opp ressurser både for private og offentlige aktører. Regjeringen mener at det i en del tilfeller er unødvendig å behandle delingssaker etter jordloven. Dette er tilfelle der det arealet som skal fradeles ikke er jordbruksareal.

Regjeringen foreslår i tråd med Stortingets anmodningsvedtak nr. 489, endring av reglene om deling med det formål å bidra til større utbud av tilleggsjord og -skog, se kapittel 6 (Deling, konsesjon og tilleggsjord). Regjeringen foreslår videre å endre reglene om deling i saker der det framstår som unødvendig å gjennomføre delingskontroll etter jordloven, se kapittel 7 (Fradeling av tomter).

3.5 Driveplikt på jordbruksareal

Jordloven inneholder regler om driveplikt på jordbruksareal. Driveplikten kan oppfylles av eieren selv, eller ved bortleie på bestemte vilkår. I sin politiske plattform la regjeringen til grunn at den vil utrede praktiseringen og effekten av driveplikten, og vurdere en oppheving. Regjeringen vil også gjennomgå blant annet jordleieproblematikken med tanke på bedre avkastning på eksisterende areal.

Reglene om driveplikt kan ha en normativ effekt på dem som eier jorda. I plansaker etter plan- og bygningsloven fører driveplikten til at jordbruksareal som blir drevet i realiteten får et sterkere vern enn jordbruksareal som ikke blir drevet1. Driveplikten motvirker bruk av jordbruksareal til utbyggingsformål. Det innebærer at driveplikten både har betydning for matproduksjon fra dag til dag, og i et langsiktig perspektiv, jf. hensynet til jordvern. Reglene om driveplikt kan forenkles uten at det fører til at jordbruksarealene drives dårligere enn i dag.

Regjeringen foreslår i kapittel 8 (Driveplikt) forenklinger i driveplikten.

3.6 Bestemmelser om tilskudd

Intensivert kontroll på tilskuddsområdet de senere år har generert et økende antall vedtak om tilbakebetaling av tilskudd. For å sikre realitet i disse vedtakene er det derfor behov for regler som etablerer tvangsgrunnlag for betalingsforpliktelsen, uten at det offentlige først må skaffe dom for kravet. Tilsvarende regler finnes på en rekke andre rettsområder.

Økonomireglementet i staten pkt. 5.4.2.5 krever at virksomheter skal ha rutiner for oppfølging av krav som ikke betales ved forfall, og forutsetter at dette kan innebære sikring av kravet gjennom utlegg og realisering av pant. For at slike rutiner skal kunne etableres hos tilskuddsforvaltningen, er det en forutsetning med hjemmel i lov.

Når det gjelder foretak som fortsatt søker tilskudd, foreligger det i dag hjemmel for motregning av kravet. For foretak som ikke søker tilskudd lenger, kan disse trekke ut oppgjørstidspunktet ved å avvente søksmål fra staten. Denne forskjellsbehandlingen er ikke rimelig. Likebehandlingsprinsippet i forvaltningsretten tilsier at det bør gjelde samme regler for innkreving av uberettiget tilskudd for begge type tilskuddsmottakere. Innføring av tvangsgrunnlag for utlegg i jordloven § 18 vil avhjelpe dette misforholdet ved å gi en mer effektiv betalingsoppfølgning av krav som ikke kan motregnes, se kapittel 9 (Bestemmelser om tilskudd).