4 Finanstilsynets oppgaver

4.1 Tilsyn med foretak og markeder

4.1.1 Gjeldende rett

I henhold til finanstilsynsloven § 1 første ledd fører Finanstilsynet tilsyn med:

1. banker,

2. kredittforetak,

3. finansieringsforetak,

4. betalingsforetak og opplysningsfullmektiger,

5. e-pengeforetak,

6. skadeforsikringsforetak, herunder utenlandske skadeforsikringsforetaks generalagent (hovedagent) i Norge, og gjenforsikringsforetak,

7. livsforsikringsforetak, herunder utenlandske livsforsikringsselskapers generalagent (hovedagent i Norge),

8. kredittforsikringsforetak,

9. innskuddspensjonsforetak,

10. sjøtrygdelag,

11. private, kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser og pensjonsfond samt Norges Banks pensjonskasse,

12. forsikringsformidlingsforetak,

13. låneformidlingsforetak,

14. regulerte markeder,

15. verdipapirsentraler,

16. verdipapirforetak og andre foretak som driver virksomhet i forbindelse med verdipapirhandel, samt med overholdelsen av bestemmelser om verdipapirhandel gitt i eller i medhold av lov,

17. revisorer og revisjonsselskaper som er godkjent etter revisorloven,

18. statsautoriserte regnskapsførere og regnskapsselskaper,

19. filial av utenlandsk kredittinstitusjon forsåvidt gjelder virksomhet som drives her i riket,

20. utenlandske finansforetaks representasjonskontorer i Norge,

21. andre foretak så langt det følger av bestemmelser i eller i medhold av særskilt lov, og

22. andre foretak, når det besluttes ved enkeltvedtak i medhold av lov.

Som følge av bestemmelser i eller i medhold av særskilt lov, jf. finanstilsynsloven § 1 første ledd nr. 21, fører Finanstilsynet tilsyn med følgende foretak:

• sparebank- og finansstiftelser (stiftelser som er opprettet i forbindelse med overføring av egenkapitalbevis til stiftelse etter konvertering av grunnfondskapital (i sparebanker) til eierandelskapital, eller vedtak om opprettelse av en stiftelse i forbindelse med sammenslåing, deling, avvikling eller omdanning av finansforetak (omfatter både sparebanker og gjensidige forsikringsforetak))

• gjeldsinformasjonsforetak

• forvaltningsselskap for verdipapirfond

• forvaltere av alternative investeringsfond

• administrator av referanseverdier

• sentrale motparter (juridisk person som trer inn mellom motparter i kontrakter som omsettes i finansmarkedene)

• eiendomsmeglere og eiendomsmeglingsforetak

• inkassoforetak

• tilbydere av virksomhetstjenester (fysisk og juridisk person som tilbyr tjenester knyttet til å opprette og administrere selskaper eller andre juridiske personer)

• tilbydere av vekslingstjenester for virtuell valuta

• agenter av utenlandske betalingsforetak (begrenset til kontroll med etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket)

• datarapporteringstjenester (drift av godkjent offentliggjøringsordning og rapporteringsordning i verdipapirmarkedet)

Det følger av finanstilsynsloven § 1 første ledd nr. 16 at Finanstilsynet blant annet fører tilsyn med overholdelsen av bestemmelser om verdipapirhandel gitt i eller i medhold av lov. Tilsynet med verdipapirmarkedet skal bidra til pålitelig informasjon og trygg, ordnet og effektiv handel med finansielle instrumenter. Tilsynet omfatter tilsyn med markedsplasser og oppgjørssystemer, noterte foretaks finansielle rapportering og kontroll av prospekter.

Videre følger det av finanstilsynsloven § 1 annet til femte ledd at:

«Når et foretak som nevnt i første ledd er en del av et konsern, skal det føres tilsyn etter denne lov også med andre foretak i konsernet. Når tilsynsmessige hensyn tilsier det, gjelder dette også den del av virksomheten til foretakene i konsernet som ikke ellers omfattes av denne lov.

Tilsyn etter denne lov føres også med utenlandske foretak som tilsvarer foretak som nevnt i første ledd, eller driver virksomhet som tilsvarer virksomhet som nevnt i første ledd, og utenlandsk foretak som tilsvarer forvaltningsselskap for verdipapirfond og foretak som formidler finansielle tjenester i den utstrekning foretaket driver virksomhet her i riket.

Regler om foretakene i denne lov får tilsvarende anvendelse overfor fysiske personer som nevnt i første ledd.

Kongen kan i forskrift eller ved enkeltvedtak gjøre unntak fra paragrafen her.»

Krav til tillatelse, godkjenning eller registrering for å drive virksomhet i foretak som er under tilsyn, og krav til tilsyn med virksomhetene, følger av EØS-avtalen, unntatt når det gjelder følgende foretak:

• statsautoriserte regnskapsførere og regnskapsselskaper

• eiendomsmeglere og eiendomsmeglingsforetak

• inkassoforetak

• gjeldsinformasjonsforetak

• finansieringsforetak

Av finanstilsynsloven § 2 første ledd følger det at:

«Tilsynet føres av Finanstilsynet. Kongen kan gi nærmere forskrifter om tilsynets virksomhet».

Det følger av finanstilsynsloven § 3 første ledd at:

«Tilsynet skal se til at de foretak det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for foretakenes opprettelse, dens formål og vedtekter. Tilsynet skal se til at foretakene under tilsyn i sin virksomhet ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter».

Gjennom tilsyn med foretak og markeder skal Finanstilsynet bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Finanstilsynet følger opp at foretakene etterlever gjeldende regelverk og vedtak. Tilsynet skjer både gjennom dokumentbaserte og stedlige tilsyn i foretakene, og mer spesifikke tematilsyn. I forbindelse med gjennomføring av tilsyn kan Finanstilsynet treffe vedtak om reaksjoner og sanksjoner (tilsynsmessige virkemidler), jf. bestemmelser i finanstilsynsloven og sektorlovgivningen. Gjennomføring av tilsyn, og herunder Finanstilsynets virkemidler, behandles i kapittel 5 under.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapitlene 13.1.1 og 13.1.2, samt kapittel 7.4.

4.1.2 Utvalgets utkast

Innledning og generelt om integrert tilsyn

Av mandatet fulgte det at:

«Utvalget skal drøfte avgrensningen av Finanstilsynets arbeidsområde. Dersom utvalget foreslår endringer, bør det drøftes hvilke alternativer utvalget mener gir den samfunnsøkonomiske beste løsningen. Utvalget bør i den forbindelse drøfte arbeidsdelingen mellom Finanstilsynet og andre virksomheter. Utvalget kan ta opp arbeidsdelingen mellom Finanstilsynet og Norges Bank.»

Finanstilsynet har vært et såkalt integrert tilsyn siden opprettelsen i 1985. Utvalget uttaler at det har drøftet alternative tilsynsmodeller, og kommet til at den integrerte tilsynsmodellen i hovedsak er godt egnet. Det vektlegges at Norge er et lite land der etablering av flere parallelle tilsynsmiljøer på finansområdet kan fremstå som lite rasjonelt og effektivt, og at også andre land det er naturlig å sammenligne seg med, som blant annet Danmark og Sverige, har valgt samme tilsynsmodell. Regler om finanskonsern har virkning for ulike typer av finansforetak, og kapitalkrav gjelder også på konsolidert nivå. Slike regler underbygger at det er behov for et samlet tilsyn. Utvalget har også lagt vekt på de tverrgående tilsynsoppgavene Finanstilsynet har for grupper av foretak under tilsyn. Eksempler på dette er hvitvaskingstilsyn og tilsyn med IKT-sikkerhet i foretak under tilsyn.

Utvalget foreslår at Finanstilsynet får som lovfestet formål å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder, se nærmere omtale i kapittel 3 over. Tilsynsoppgaver som er sentrale for disse formålene bør etter utvalgets vurdering i hovedsak legges til Finanstilsynet.

Utvalget peker på at stordrifts- og synergifordeler kan trekke i retning av at oppgaver i randsonen av det integrerte tilsynets kjerneoppgaver (tilsyn med banker, forsikringsforetak og verdipapirmarkedet) videreføres i Finanstilsynet, men at det kan være utfordringer med tilsynsoppgaver som går utover kjerneoppgavene.

Utvalget legger til grunn at bestemmelser om tilsyn med foretak og markeder på finansområdet som følger av EØS-avtalen, må videreføres, og at tilsynet fortsatt bør ligge i Finanstilsynet.

Også tilsyn med revisorer følger av EØS-forpliktelser, men i andre EØS-land ligger slikt tilsyn oftest til andre organer enn de nasjonale finanstilsynene. Utvalget vurderer derfor særskilt om Finanstilsynet fortsatt bør føre tilsyn med revisorer og revisjonsselskaper.

I tillegg vurderer utvalget om Finanstilsynet fortsatt bør føre tilsyn med eiendomsmeglingsforetak, autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper, inkassoforetak og gjeldsinformasjonsforetak. Krav om tillatelse og tilsyn for disse foretakene følger ikke av EØS-forpliktelser.

Utvalget mener at tilsynet med foretakene nevnt i avsnittet over i utgangspunktet ikke fremstår som en naturlig del av Finanstilsynets hovedmål om å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder, men vurderer det likevel slik at de beste grunner taler for at tilsynet videreføres i Finanstilsynet i stedet for å legges til andre offentlige organer. Dette gjelder imidlertid ikke for tilsynet med gjeldsinformasjonsforetak, som i sin helhet foreslås lagt til Datatilsynet. Se nærmere omtale nedenfor.

Ellers foreslår utvalget i hovedsak en videreføring av innholdet i gjeldende finanstilsynslov § 1, § 2 første ledd og § 3 første ledd. Det foreslås presisert at Finanstilsynet, for å ivareta sine oppgaver etter loven, skal følge utviklingen i økonomi og markeder.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 13.1 og utvalgets utkast til ny finanstilsynslov § 1-2 og § 1-3. Utvalgets utkast til § 1-2 tredje ledd og § 1-3 tredje ledd omtales i kapittel 4.6.2 under.

Revisorer og revisjonsselskaper

Etter utvalgets vurdering bør tilsynet med revisorer som reviderer årsregnskap for foretak av allmenn interesse fortsatt ligge i Finanstilsynet. Det vises blant annet til at tilsynet med revisjonen av bankers, kredittforetaks og forsikringsforetaks årsregnskap kan bidra til et helhetlig tilsyn med disse foretaksgruppene. Definisjonen av foretak av allmenn interesse omfatter også foretak som har utstedt omsettelige verdipapirer som er opptatt til handel på et regulert marked i et EØS-land. Finanstilsynet har tilsynet med den finansielle rapporteringen (årsregnskap mv.) fra foretak som er opptatt til handel på norsk markedsplass. Utenlandske foretak som har verdipapirer notert på norsk markedsplass, antas ikke å bruke norsk revisor. For norske foretak med verdipapirer notert på norsk markedsplass, antar utvalget at det kan være en styrke i tilsynet med den finansielle rapporteringen at Finanstilsynet også kan følge opp foretakenes revisor.

Av samfunnsøkonomiske hensyn, herunder at man bør ha et samlet kompetansemiljø i et lite land som Norge, konkluderer utvalget med at også tilsynet med revisorer som ikke reviderer foretak av allmenn interesse bør videreføres i Finanstilsynet. Det er lagt til grunn at Finanstilsynets ressursbruk på tilsynet med disse revisorene er begrenset. Kvalitetskontrollen med revisorer som ikke reviderer foretak av allmenn interesse gjøres av Den norske Revisorforeningen etter avtale med Finanstilsynet. Finanstilsynets tilsyn er begrenset til å følge opp kritiske rapporter fra Revisorforeningen.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 13.1.3.3.

Eiendomsmeglingsforetak

Utvalget mener at det fortsatt bør være et offentlig tilsyn med eiendomsmeglingsforetakene, og viser blant annet til forbrukerhensyn. Finanstilsynets tilsynsvirksomhet er konsentrert om boligmegling.

Selv om utvalget mener at tilsynet med eiendomsmeglingsforetak ligger utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver, og anses å gi liten støtte til Finanstilsynets tilsyn med andre bransjer, er det utvalgets vurdering at den generelle tilsynskompetansen hos Finanstilsynet, kombinert med de problemstillinger som er knyttet til eiendomsmeglingsforetaks rolle i finanskonsern, tilsier at tilsynet fortsatt bør ligge i Finanstilsynet. Dette er også i samsvar med tilrådningen til Eiendomsmeglingsutvalget i NOU 2021: 7 Trygg og enkel eiendomsmegling – evaluering av eiendomsmeglingsloven og forslag til en fremtidsrettet regulering.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 13.1.3.4.

Autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper

Utvalget mener at det fortsatt bør føres tilsyn med regnskapsførere og regnskapsførerselskaper. Finanstilsynet har ført tilsynet siden 1999, og denne oppgaven ble sist vurdert og foreslått videreført i NOU 2018: 9 Regnskapsførerloven – Forslag til ny lov om regnskapsførere.Utvalgets forslag ble fulgt opp i Prop. 130 L (2021–2022), og vedtatt av Stortinget i desember 2022. Ny regnskapsførerlov (lov 16. desember 2022 nr. 90) trådte i kraft 1. januar 2023.

Kvalitetskontrollen av autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper utføres i dag av Regnskap Norge og Revisorforeningen i tråd med retningslinjer som er utarbeidet i samarbeid med Finanstilsynet. Saker der det bør vurderes tilbakekall av autorisasjon oversendes Finanstilsynet for videre oppfølging. Utvalget mener etter en helhetsvurdering at de begrensede ressursene Finanstilsynet bruker på tilsynet med regnskapsførerbransjen, tilsier at tilsynet fortsatt bør ligge i Finanstilsynet. En slik løsning medfører også at tilsynet med regnskapsførerselskaper i finanskonsern, på samme måte som eiendomsmeglingsforetak i slike konsern, fortsatt vil være en del av Finanstilsynets samlede tilsyn med finanskonsern.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 13.1.3.5.

Inkassoforetak

Utvalget legger til grunn at tilsyn med inkassoforetak ligger utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver, men ivaretar viktige forbrukerhensyn og derfor bør videreføres. Spørsmålet er om tilsynet skal videreføres i Finanstilsynet. Utvalget bemerker at inkassovirksomhet har blitt stadig mer integrert i finansbransjen. Flere av de store og mellomstore inkassoforetakene inngår i dag i finanskonsern. Utviklingen i markedet for forbrukslån og kredittkort har antakelig bidratt til denne utviklingen. Krav fra banker og finansieringsforetak knyttet til forbruks- og boliggjeld ved utgangen av 2021 utgjorde i underkant av 60 prosent av den totale gjelden til inndriving i inkassoforetakene (målt etter hovedstol). Det er også flere finansieringsforetak som har spesialisert seg på oppkjøp av fordringer, og der det avtales at de oppkjøpte fordringene inndrives av finanskonsernets inkassoforetak.

Utvalget mener at Finanstilsynets samlede tilsyn med finanskonsern, tilsier at tilsynet med inkassoforetak som inngår i slike konsern fortsatt bør videreføres i Finanstilsynet.

Etter en helhetsvurdering mener utvalget at også tilsynet med øvrige inkassoforetak bør videreføres i Finanstilsynet, og ikke legges til et annet offentlig organ. Det pekes på betenkeligheter med at flere forvaltningsorganer skal utvikle en egen lovtolknings- og forvaltningspraksis knyttet til samme type virksomhet. I tillegg antar utvalget at det vil være ressurskrevende å bygge opp et nytt kompetansemiljø på dette tilsynsområdet.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 13.1.3.6.

Gjeldsinformasjonsforetak

Gjeldsinformasjonslovens formål er å legge til rette for sikker, ordnet og effektiv registrering og utlevering av gjeldsopplysninger for å bidra til bedre kredittvurderinger og forebygge gjeldsproblemer blant enkeltpersoner. Utvalget legger derfor til grunn at gjeldsinformasjonsforetak kan bidra til mer velfungerende kredittmarkeder.

Finansforetak har plikt til å gjøre gjeldsopplysninger tilgjengelig for gjeldsinformasjonsforetak. Gjeldsinformasjonsforetakene kan utlevere opplysningene til blant annet finansforetak, til bruk i foretakenes kredittvurderinger, og til kredittopplysningsforetak. Foretakene under tilsyn er derfor både leverandører til gjeldsinformasjonsforetakene så vel som brukere av gjeldsinformasjonsforetakenes tjenester.

Utvalget viser i sin vurdering til Finanstilsynets høringsuttalelse til forslaget om ny gjeldsinformasjonslov fra 2016, og deler Finanstilsynets vurdering fra den gang om at tilsynet med gjeldsinformasjonsforetak ligger langt på siden av Finanstilsynets forvaltningsområde. Datatilsynet er tilsynsmyndighet for gjeldsinformasjonsforetakene etter personvernforordningen artikkel 51. Datatilsynets tilsynsansvar synes etter utvalgets vurdering å dekke det tilsynet Finanstilsynet hittil har hatt med gjeldsinformasjonsforetakene. Finanstilsynet gjennomførte i 2021 tilsyn med de tre foretakene som har tillatelse til å drive virksomhet som gjeldsinformasjonsforetak (Gjeldsregisteret AS, Norsk Gjeldsinformasjon AS og Experian Gjeldsregister AS). Tilsynene omfattet foretakenes IKT- og risikosystemer, med vekt på sikkerhet for at persondata ikke kommer på avveie og at gjeldsinformasjonen til enhver tid er korrekt og tilgjengelig for dem som skal motta den.

Utvalget mener at man bør unngå overlappende tilsynsansvar, og foreslår at tilsynet med behandlingen av personopplysninger samles hos Datatilsynet. Utvalget mener derfor at Finanstilsynet ikke lenger bør ha tilsyn med gjeldsinformasjonsforetak.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 13.1.3.7.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet er positiv til å overta tilsynsansvaret for gjeldsinformasjonsforetakenes behandling av personopplysninger etter gjeldsinformasjonsloven og -forskriften. Det vises til at Datatilsynet har tilsyn med kredittopplysningsforetakenes behandling av personopplysninger etter kredittopplysningsloven og kredittopplysningsforskriften, og at en utvidelse av deres tilsynsområde til også å omfatte gjeldsinformasjonsloven med forskrift derfor fremstår naturlig. Datatilsynet legger til grunn at en eventuell overføring av tilsynsmyndighet til Datatilsynet vil kreve en ny høring da det krever endringer i gjeldsinformasjonsloven, samt tilføring av økonomiske midler til Datatilsynet.

Finanstilsynet støtter utvalgets forslag om å flytte tilsynet med gjeldsinformasjonsforetak til Datatilsynet, og ellers videreføre Finanstilsynets tilsynsoppgaver, herunder ordningen med et integrert tilsyn.

Deloitte uttrykker forståelse for utvalgets argumenter om videreføring av Finanstilsynets tilsyn med revisorer, og tar utvalgets anbefaling til etterretning. Det samme gjør Revisorforeningen.

Finans Norge støtter utvalgets vurdering av at man i store trekk viderefører gjeldende organisering av Finanstilsynet, herunder at tilsynet med finansområdet ligger under et eget organ og den integrerte tilsynsmodellen med felles tilsyn med bank, forsikring og verdipapirområdet. Finans Norge støtter at tilsynet med gjeldsinformasjonsforetak flyttes fra Finanstilsynet til Datatilsynet, men mener at utvalget burde foretatt en mer utfyllende vurdering av om også tilsynet med andre virksomheter, slik som regnskapsførere, burde flyttes. Det uttales at nye oppgaver og tilsynsenheter innen den utvidede finanssektoren ikke bør legges til Finanstilsynet, da dette kan true Finanstilsynets kjerneoppgaver. Samtidig mener Finans Norge at Finanstilsynets kjernevirksomhet, forstått som tilsyn med enkeltforetak og markeder, bør gis en langt klarere regulatorisk forankring og prioritering, enn tilleggsoppgaver som regelverksutvikling og makroovervåkning.

Norges Eiendomsmeglerforbund støtter utvalgets forslag om å videreføre et integrert tilsyn med finansiell sektor, som blant annet legger til rette for at reglene om tilsyn er samlet i én lov (finanstilsynsloven). Videre støttes forslaget om at Finanstilsynet fortsatt skal føre tilsyn med eiendomsmeglingsforetak. Det pekes på at store meglerforetak eies av store bankforetak, og at tilsynet bør reflektere den reelle sammenhengen mellom virksomhetene. Manglende etterlevelse av regelverk for et finansforetak kan i praksis få betydning for etterlevelsen av regelverk for et eiendomsmeglingsforetak og motsatt. Norges Eiendomsmeglerforbund mener at denne utfordringen kan løses ved at den avdelingen i Finanstilsynet som fører tilsyn med eiendomsmeglingsvirksomhet får mandat og ressurser til å følge opp etterlevelsen av bankregelverket på de områder som har betydning for utøvelse av eiendomsmeglingsvirksomhet. Eiendom Norge peker på god dialog med Finanstilsynet om kontroll og forbedringer i eiendomsmeglingsbransjen.

Pensjonskasseforeningen støtter forslaget om at tilsynet skal være integrert, og at reguleringen fremgår samlet av én lov (finanstilsynsloven).

Regnskap Norge slutter seg til utvalgets vurderinger og konklusjon om at Finanstilsynet fortsatt skal føre tilsyn med autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper. Samtidig påpekes at benevningene er endret med ny regnskapsførerlov til henholdsvis statsautoriserte regnskapsførere og regnskapsselskaper, og at dette bør gjenspeiles i utkastet til ny finanstilsynslov § 1-2 første ledd nr. 18.

Revisorforeningen påpeker at utvalgets utkast til § 1-2 nr. 17 og nr. 18 om tilsynsplikt for henholdsvis revisorer og regnskapsførere bør utformes på en mer ensartet måte.

Forbrukerrådet peker på at flere land har etablert finanstilsyn etter den såkalte «Twin peaks»-modellen, med overvåking av finansiell stabilitet og tilsyn med foretakenes soliditet i en virksomhet, og markedsadferd, kundebeskyttelse og produktkontroll i en annen virksomhet. Se nærmere i kapittel 4.2 under.

Norges Bank viser til at i betalingssystemet er ansvaret delt slik at Finanstilsynet har hovedansvaret for den kunderettede delen av betalingssystemet, mens Norges Bank har ansvar for å følge opp avregnings- og oppgjørssystemer (interbanksystemer), jf. sentralbankloven og betalingssystemloven. Utvalget har ikke foreslått endringer i arbeidsdelingen, og Norges Bank støtter en videreføring av arbeidsdelingen.

4.1.4 Departementets vurdering

En fordel med et integrert tilsyn er at Finanstilsynet kan ha samlet oversikt over virksomheten i finansiell sektor. Som utvalget viser til er hensynene som opprinnelig begrunnet et integrert tilsyn – å effektivisere tilsynet, styrke kompetansen i det offentlige tilsynsmiljøet og å møte utfordringer med fremveksten av finanskonserner med ulike typer av finansforetak samlet i ett konsern – fortsatt relevante ved en vurdering av hvilke oppgaver Finanstilsynet bør ha. Departementet er enig med utvalget i at det er en risiko for at tilsyn blir for sektor- og detaljorientert dersom de spres over flere ulike tilsynsorganer, og at evnen til målrettet ressursinnsats mot overordnede hensyn kan svekkes.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre et integrert tilsyn med finansiell sektor, hvor regler om tilsyn forblir samlet i én lov (finanstilsynsloven). Departementet peker særlig på utvalgets argument om at det i et lite land som Norge ikke fremstår rasjonelt eller effektivt å etablere flere parallelle tilsynsmiljøer på finansområdet.

Når det gjelder den nærmere avgrensningen av hvilke foretak og markeder Finanstilsynet skal føre tilsyn med, er departementet enig med utvalget i at for omfattende tilsynsoppgaver som primært har andre formål enn finansiell stabilitet og velfungerende markeder, kan svekke Finanstilsynets oppmerksomhet om tilsynets hovedmål. På den annen side kan blant annet stordrifts- og synergifordeler tale for at oppgaver som ikke er i kjernen av Finanstilsynets virksomhet, likevel videreføres i Finanstilsynet.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre Finanstilsynets tilsynsoppgaver, herunder tilsyn med statsautoriserte revisorer og revisjonsselskaper, statsautoriserte regnskapsførere og regnskapsselskaper, eiendomsmeglingsforetak og inkassoforetak. Når det gjelder statsautoriserte revisorer og revisjonsselskaper, statsautoriserte regnskapsførere og regnskapsselskaper, og eiendomsmeglingsforetak, foreslo også henholdsvis Revisor- og regnskapsførerlovutvalget (NOU 2017: 15) og Eiendomsmeglingsutvalget (NOU 2021: 7) at tilsynet med disse aktørene burde videreføres i Finanstilsynet. I tråd med høringsinnspill fra Regnskap Norge og Revisorforeningen er betegnelsene endret i samsvar med ny revisorlov og ny regnskapsførerlov.

Når det gjelder tilsyn med gjeldsinformasjonsforetak, foreslår utvalget at dette tilsynet i sin helhet legges til Datatilsynet. Forslaget får støtte fra flere høringsinstanser, herunder Datatilsynet og Finanstilsynet. Utvalget har ikke foreslått lovendringer i gjeldsinformasjonsloven i denne omgang. Loven hører under Barne- og familiedepartementet, og det vil være naturlig at eventuelle endringer følges opp i samråd med dette departementet på vanlig måte.

Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets forslag om å presisere i loven at Finanstilsynet, for å ivareta sine oppgaver, skal følge utviklingen i økonomi og markeder. I likhet med utvalget legger departementet til grunn at Finanstilsynet må kjenne de markedene foretakene under tilsyn virker i, og situasjonen i makroøkonomien, for å kunne vurdere risikoen ved virksomheten til de enkelte foretakene, og dermed innrette tilsynsvirksomheten best mulig.

Det vises til forslag til ny finanstilsynslov § 1-2 og § 1-3. Paragraf 1-2 tredje ledd og § 1-3 fjerde ledd omtales i kapittel 4.6.6 under.

4.2 Forbrukervern

4.2.1 Gjeldende rett

Finanstilsynets samfunnsoppdrag er å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Dette er nødvendig for at aktørene skal ha tillit til det finansielle systemet, en stabil økonomisk utvikling og vern av forbrukere og andre finansielle aktører. Departementet foreslår også å lovfeste dette som Finanstilsynets formål, se kapittel 3.

Finanstilsynsloven § 3 første ledd, annet punktum, fastsetter at tilsynet skal se til at foretakene under tilsyn i sin virksomhet ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter. Bestemmelsen kom inn i loven i forbindelse med oppfølgingen av Finanskriseutvalgets utredning i 2012. For øvrig har en betydelig mengde lovregler på finansmarkedsområdet direkte eller indirekte til formål å ivareta forbrukerhensyn, se omtale nedenfor i kapittel 4.2.4.

Departementet har i sine tildelingsbrev oppført forbrukervern som et eget delmål for Finanstilsynet siden 2011, men også før dette var en av de prioriterte oppgavene i tildelingsbrevet å bidra til at forbrukere ble informert om risiko, og samarbeide med andre myndigheter om forbrukervern i finansmarkedene. Finanstilsynet har også forbrukervern som et delmål i sin strategi.

Finanstilsynet følger opp forbrukervernet gjennom tilsyn med at foretakene tilbyr og formidler lån, forsikrings- og pensjonsprodukter, fondsprodukter og andre finansielle instrumenter og eiendomstransaksjoner på en forsvarlig måte. Tilsynet med inkassoforetakene styrker også forbrukervernet, og oppfølgingen av soliditets- og kapitalkrav bidrar også til sikkerhet for at leverandørene kan overholde sine forpliktelser overfor kundene.

I 2022 startet Finanstilsynet opp 8 og avsluttet 17 tilsyn med verdipapirforetak, utførte 14 tilsyn med eiendomsmeglingsforetak og 6 med inkassoforetak, som alle bidrar til forbrukervern. Finanstilsynet gjennomførte også et tematilsyn for «telefoninkasso», gjennomførte tilsyn i to banker som satser på «omstartslån» til sårbare grupper, og grep inn mot flere tilfeller av ulovlig låneformidling på sosiale medier. Samme år la Finanstilsynet også frem en temarapport om forbrukervern og finansielle tjenester, hvor de trakk frem noen temaer og områder innenfor finansielle tjenester hvor forbrukerhensynene er særlig gjeldende.

Finanstilsynet er i dag basert på en såkalt integrert modell, der samme organ fører tilsyn med alle virksomhetene i finansiell sektor, herunder banker, forsikringsforetak, verdipapirforetak og inkassoforetak. Forbrukertilsynet har også oppgaver med ivaretakelse av forbrukernes interesser på finansområdet. Denne arbeidsdelingen ble vurdert hva gjaldt oppfølging av finansbransjens overholdelse av regler i finansavtaleloven og fikk tilslutning sist da Stortinget vedtok gjeldende finansavtalelov, jf. Prop. 92 LS (2019–2021) og Innst. 104 L (2020–2021).

Finanstilsynet samarbeider for øvrig med Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet og Konkurransetilsynet for å styrke forbrukervernet i finanssektoren. Finanstilsynet deltar også i arbeidet til de europeiske tilsynsmyndighetene med å utvikle regelverk og tilsynsmetodikk på forbrukerområdet.

4.2.2 Utvalgets utkast

Etter utvalgets syn er forbrukervern en naturlig del av hovedformålene om finansiell stabilitet og velfungerende markeder. God forbrukerbeskyttelse fremmer tilliten til aktørene i finansmarkedet og gir trygghet for at kundenes avtaler kan oppfylles som forutsatt. Utvalget viser til at det er trekk ved finansmarkedene som gjør det spesielt viktig å beskytte ikke-profesjonelle kunder og aktører. Dette kan for eksempel være asymmetrisk informasjon og manglende kunnskap. Utvalget er derfor opptatt av at Finanstilsynet som del av sitt arbeid med velfungerende markeder skal legge vekt på forbrukervern. Utvalget foreslår at hensynet til forbrukervern reflekteres i lovens formålsbestemmelse, samt at bestemmelsen om at Finanstilsynet skal se til at foretakene under tilsyn i sin virksomhet ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter, som nevnt ovenfor videreføres.

Utvalget tilrår at den integrerte tilsynsmodellen videreføres. Utvalget foreslår ikke endringer i gjeldende ansvarsdeling mellom tilsynsmyndighetene på forbrukerområdet.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Forbrukerrådet mener at utvalget ikke har lagt tilstrekkelig vekt på viktigheten av forbrukervern i finansmarkedene, og derfor ikke har utredet Finanstilsynets ansvar for forbrukervern godt nok. De mener det burde gjennomføres en særskilt utredning om temaet for å få frem hvilke behov som må dekkes. Ifølge Forbrukerrådet føres det i dag ikke tilstrekkelig tilsyn med hvorvidt produktene som selges i finansmarkedet i dag, er i tråd med regelverket. De savner en grundigere gjennomgang av forbrukernes rettigheter, behovet for tilsyn og grensedragningen mot Forbrukertilsynet.

Etter Forbrukerrådets syn er det en svakhet at utredningen ikke inneholder beskrivelser av alternative modeller for tilsyn. Forbrukerrådet trekker frem at forbrukere og leverandører av finansielle tjenester ikke alltid har sammenfallende interesser, og at tilsyn med foretakenes soliditet ikke er en tilstrekkelig forutsetning for å ivareta forbrukernes interesser. Et todelt finanstilsyn, der et organ har ansvar for finansiell stabilitet/soliditet, og et organ fører tilsyn med markedsadferd/investorbeskyttelse, ville gi bedre ivaretakelse av forbrukerhensyn. En slik todeling omtales som en «Twin peaks»-modell, og både i Storbritannia og Nederland er tilsynet organisert på denne måten. I begge landene ligger soliditetstilsynet i sentralbanken, mens det er egne tilsynsmyndigheter som har ansvaret for tilsyn med markedsadferd og aktørenes etterlevelse av krav til forbrukerbeskyttelse.

Forbrukerrådet uttaler at ivaretakelse av forbrukernes interesser bør komme tydeligere til uttrykk i loven, blant annet i formålsbestemmelsen.

4.2.4 Utredning av forbrukervern i finansmarkedene

Stortinget fattet 4. desember 2023 et anmodningsvedtak hvor det ba regjeringen om innen 1. juli 2024 å utrede hvordan Finanstilsynet kan styrke forbrukernes posisjon i finansmarkedene, herunder om tilsynet med forbrukernes rettigheter bør samles i Finanstilsynet. Av vedtaket fremgår det at utredningen skal inngå i arbeidet med ny finanstilsynslov. Finansdepartementet ga 21. desember 2023 Finanstilsynet i oppdrag å gjennomføre utredningen med frist 27. februar 2024. Finansdepartementet ba om at Finanstilsynet beskriver samlet regulering av og tilsyn med forbrukernes rettigheter på finansmarkedsområdet, og i lys av denne beskrivelsen vurderer hvordan Finanstilsynet kan bidra til å styrke forbrukernes posisjon i finansmarkedet. Videre ba Finansdepartementet om en vurdering av om tilsynet med forbrukernes rettigheter i finansmarkedene bør samles i Finanstilsynet. Finansdepartementet ba om at Finanstilsynet i arbeidet har nødvendig kontakt med andre relevante tilsynsmyndigheter.

Finanstilsynet oversendte utredningen «Forbrukernes posisjon i finansmarkedene» til Finansdepartementet 29. februar i år. Finanstilsynet har hatt ett møte med Forbrukertilsynet i arbeidet med utredningen, og Forbrukertilsynet har også oversendt en uttalelse til Finanstilsynet til bruk i utredningen.

Finanstilsynet viser til at både Finanstilsynet og Forbrukertilsynet har ansvar for å føre tilsyn med at forbrukernes rettigheter ivaretas i finansmarkedet, og at begge tilsynene prioriterer tilsyn med forbrukervern på finansmarkedsområdet i sin virksomhet. Verken Finanstilsynet eller Forbrukertilsynet tilrår at det gjøres endringer i gjeldende arbeidsdeling, som begge tilsynene mener fungerer godt. Finanstilsynet skriver i utredningen kapittel 4 følgende:

«Det delte tilsynsansvaret til Finanstilsynet og Forbrukertilsynet ble utredet og vurdert under behandlingen av ny finansavtalelov og endringene i forsikringsavtaleloven. Finansavtaleloven trådte i kraft 1. januar 2023, og endringene i forsikringsavtaleloven trådte i kraft 1. juli 2022.

Lovendringene bygget videre på en etablert ansvarsfordeling mellom Finanstilsynet og Forbrukertilsynet, men klargjorde, og utvidet til en viss grad, Forbrukertilsynets tilsynsansvar overfor finansbransjen sammenlignet med tidligere rett. Forbrukertilsynet hadde etter den tidligere finansavtaleloven allerede tilsyn med kapittel 3 om forbrukerkjøp på kreditt og forbrukerleie, i tillegg til tilsynet med finansforetakenes markedsføring og avtalevilkår etter markedsføringsloven. I sammenheng med departementets vurdering av tilsynsbestemmelsen i dagens finansavtalelov uttales det i Prop. 92 LS (2019–2020) s. 263:

Det er departementets syn at Forbrukertilsynet, i samarbeid med Finanstilsynet, fortsatt vil utføre tilsynsoppgaven på en tilfredsstillende måte.

Det heter videre på s. 264:

Høringen kan gi inntrykk av uklarhet om forholdet mellom Forbrukertilsynets tilsynskompetanse og Finanstilsynets tilsynskompetanse. Departementet viser i den forbindelse til at Forbrukertilsynet i dag har en samarbeidsavtale med Finanstilsynet om tilsynsvirksomheten. Samarbeidet fungerer, etter det departementet erfarer, godt, og det er ikke noe som skulle tilsi at dette vil endre seg med de foreslåtte tilsynsreglene.

Finanstilsynet deler Justis- og beredskapsdepartementets vurdering av det delte tilsynsansvar som finansavtaloven bygger på. Denne typen overlappende tilsyn finnes også på andre rettsområder i Norge. Datatilsynet har et generelt tilsyn med personvernreguleringen. Finanstilsynet vil likevel kunne gripe inn mot ulovlig bruk av personopplysninger i finansforetak. Konkurransetilsynet har et generelt tilsyn med konkurranselovgivningen. Finanstilsynet har samtidig et ansvar for å bidra til velfungerende finansmarkeder, noe som også omfatter konkurranseforhold. Våre naboland har valgt lignende løsninger med et delt ansvar for forbrukervernet på finansområdet, se punkt 3.7.

Det er viktig å merke seg at Forbrukertilsynet, gjennom sitt markedsnøytrale tilsyn med alle forbrukerbransjer, har en spesialkompetanse som Finanstilsynet ikke innehar. Ved vurderingene av finansforetaks markedsføring, prisopplysninger og avtalevilkår, har Forbrukertilsynet mulighet til å trekke på erfaringer fra andre markeder. Forbrukertilsynets generelle erfaring med markedsføringstilsyn har for eksempel vært verdifull i det arbeidet som er lagt ned for å stanse ulovlig markedsføring av forbrukslån. Videre er Forbrukertilsynets generelle erfaring med tilsyn med næringsdrivendes avtalevilkår nyttig når det nå gjennomgår bankenes standardkontrakter etter ny finansavtalelov.

Forbrukertilsynet kan håndheve en rekke forbrukervernregler gjennom myndigheten som er gitt i markedsføringsloven og det såkalte lovstridsprinsippet, jf. punkt 3.1. Det er en nær sammenheng mellom forbrukervernreglene i henholdsvis markedsføringsloven og avtalereguleringen på finansområdet. Fordelene ved å kunne se disse regelverkene i sammenheng, vil svekkes dersom finansielle tjenester ikke skal omfattes av Forbrukertilsynet tilsynsansvar. Det er videre etter Finanstilsynets syn vanskelig å praktisk se for seg at deler av tilsynet etter markedsføringsloven skal overføres til Finanstilsynet

Finanstilsynet fører ikke tilsyn med hele virkeområdet i finansavtaleloven. Finansavtalelovens kapittel 2 om betalingsoppgjør gjelder på formuerettens område. Reglene for betalingsoppgjør gjelder med andre ord også næringsdrivende som Finanstilsynet ikke har tilsyn med. Forbrukertilsynet har eksempelvis håndhevet reglene om ulovlige betalingsgebyrer i en rekke bransjer som eksempelvis kollektivselskap, strømleverandører og legetjenester. Finanstilsynet har ikke myndighet til å gripe inn mot praksiser fra slike næringsdrivende som er i strid med finansavtaleloven. Etter Finanstilsynet vurdering er dette også oppgaver som naturlig hører inn under Forbrukertilsynet.

Finanstilsynet har på sin side spesialistkompetanse på fag- og forretningsområder som Forbrukertilsynet ikke har. Kunnskap om strukturene i finansmarkedet, sammen med spesifikk bransjekunnskap og samfunns- og bedriftsøkonomisk kompetanse, er viktige forutsetninger for et godt forbrukervernarbeid i Finanstilsynet.

Finanstilsynet har også fordeler av å kunne se samlet på ivaretakelsen av hensynene til finansiell stabilitet, velfungerende markeder og ivaretakelse av kundenes interesser i forbindelse med tilsynsprosessene. I tillegg følger Finanstilsynet foretakene fra behandlingen av søknad om konsesjon og videre gjennom rapportering og tilsynsmessig oppfølging, og får på den måten et helhetlig bilde av samfunnsøkonomiske-, soliditets- og forbrukerhensyn.

Det ligger også en fordel i den overlappende tilsynskompetansen ved at Forbrukertilsynet med hjemmel i markedsføringsloven kan gripe inn mot tjenesteytere som ligger i grenseland mot finansielle tjenester, men som ikke er underlagt konsesjons- eller registreringsplikt hos Finanstilsynet.

På denne bakgrunn mener Finanstilsynet at de to tilsynene, hver på sin måte, har kompetanse som utfyller hverandre. Dagens deling av tilsynsansvar, kombinert med et velfungerende samarbeid, gir et godt grunnlag for å utnytte dette på en måte som styrker forbrukervernet.

Både Finanstilsynet og Forbrukertilsynet har stor saksmengde og må gjøre løpende prioriteringer av hvilke saker man tar opp. Tilsynene får verdifull informasjon gjennom klager fra enkeltforbrukere, media og ikke minst interesseorganisasjoner på feltet. Tilsynene må imidlertid gjøre egne vurderinger og egne prioriteringer av sakene ut fra hensynet til forbrukerne, risiko og ressurssituasjon. Ikke alle vil være enig i valgene tilsynene foretar, men selv om tilsynenes ansvarsområder skulle endres, vil man fortsatt måtte gjøre avveininger av hvilke saker og områder som bør prioriteres. Etter Finanstilsynet vurdering gir samarbeidet med Forbrukertilsynet et godt grunnlag for å gjøre riktige prioriteringer på forbrukerområdet.

Finanstilsynet mener at det å samle tilsynet med forbrukernes rettigheter i finansmarkedene hos Finanstilsynet, ikke i seg selv vil bidra til et sterkere forbrukervern. Det ligger derimot klare fordeler i en delt modell, og eventuelle svakheter med dagens modell kan ivaretas gjennom samarbeid. Gjeldende fordeling av tilsynsansvaret mellom Forbrukertilsynet og Finanstilsynet funger i hovedsak godt, og det bør bygges videre på denne arbeidsdelingen i utviklingen av tilsynet med forbrukervernet på finansområdet. Finanstilsynet har imidlertid identifisert enkelte tiltak som kan styrke forbrukervernet og samarbeidet om forbrukertilsynet, jf. omtalen i punkt 5 under.»

For øvrig har Finanstilsynet, i tråd med oppdraget fra Finansdepartementet, i utredningens kapittel 2 redegjort for reguleringen av forbrukernes rettigheter på finansmarkedsområdet, hvor særlig offentligrettslige krav til finansforetak- og markeder, formidlingstjenester, forsikrings- og finansavtalerettslige regler og generelle krav til markedsføring er sentrale, herunder at finansavtaleloven kapittel 2 også gjelder for næringsdrivende som ikke har krav om konesjon eller tillatelse etter finansforetaksloven og derfor ikke underlagt Finanstilsynets tilsyn. I utredningens kapittel 3 har Finanstilsynet redegjort for Finanstilsynets og Forbrukertilsynets tilsyn med forbrukervern på finansmarkedsområdet og grensegangen mellom Finanstilsynets og Forbrukertilsynets tilsynsansvar. Av utredningen fremgår det også at forholdet mellom finanstilsynsmyndigheten og forbrukertilsynsmyndigheten i Sverige, Danmark og Finland langt på vei er den samme som i Norge.

Det er også redegjort nærmere for det informasjonsarbeidet som begge tilsynene utfører. De to tilsynene opplever at det er stor interesse for arbeidet med forbrukervern, og legger vekt på god forbrukerinformasjon i sin eksterne kommunikasjon.

I utredningen er det også tatt inn en omtale av samarbeidet mellom de to tilsynene, som er formalisert ved en egen samarbeidsavtale, som sist ble oppdatert i 2022. Det fremgår at begge tilsynene synes dette samarbeidet fungerer godt.

Finanstilsynet har foreslått flere tiltak for å styrke forbrukervernet. Disse er tatt inn i utredningen kapittel 5 og gjelder henholdsvis ulike regelverkssaker på finansmarkedsområdet som ikke er ferdigbehandlet, videreutvikling og styrking av samarbeidet mellom Finanstilsynet og Forbrukertilsynet, styrking av forbrukerinformasjon på Finansportalen og en generell videreutvikling av Finanstilsynets arbeid med forbrukervern.

4.2.5 Departementets vurdering

Lovforslaget legger opp til å lovfeste Finanstilsynets formål som er å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Dette er nødvendig for å sikre at aktørene har tillit til det finansielle systemet, en stabil økonomisk utvikling og vern av forbrukere og andre brukere av finansielle tjenester. Som nevnt i kapittel 3 om Finanstilsynets formål, anser departementet at Finanstilsynet følger opp sitt ansvar for forbrukervern på en god måte, og at det er en viktig del av tilsynets virksomhet.

Mye av det Forbrukerrådet har trukket frem i sin høringsuttalelse gjelder sektorregelverket, som det har ligget utenfor utvalgets mandat å gjennomgå.

Etter departementets vurdering er det i hovedsak ikke en målkonflikt mellom godt forbrukervern og finansiell stabilitet. Forbrukervern i form av god informasjon om produktenes kostnader, avkastning og risiko vil bidra til opplyste produktvalg som kan redusere risikoen for den enkelte og omfanget av tap. Slik sett vil forbrukervernet støtte opp om finansiell stabilitet.

Et tilgrensende spørsmål er om det er en målkonflikt mellom konkurranse i finansmarkedene, som er til fordel for forbrukerne, og hensynet til finansielt solide foretak. Svak konkurranse kan øke inntjeningen og dermed i utgangspunktet styrke soliditeten i foretakene. På den annen side kan eierne ta de økte overskuddene ut av foretakene. Etter departementets syn må derfor hensynet til soliditet i finansforetakene reguleres gjennom kapitalkrav, og svak konkurranse er ikke en forutsetning for å sikre tilstrekkelig soliditet. Etter departementets syn er det derfor ingen målkonflikter mellom forbrukerhensyn og finansiell stabilitet som skulle tilsi endringer i Finanstilsynets mål og oppgaver.

Departementet vurderer det som nevnt som hensiktsmessig å videreføre et integrert tilsyn på finansmarkedsområdet. Et nytt tilsyn på finansmarkedsområdet fremstår som lite rasjonelt og effektivt, også av kompetansehensyn. Det vil være kostnadskrevende å bygge opp tilsynets spisskompetanse på finansmarkedene i et nytt offentlig organ. Videre er det en risiko for at tilsyn blir for sektor- og detaljorientert dersom de spres over flere ulike tilsynsorganer. Et integrert tilsyn gir en samlet oversikt over virksomheten i finansiell sektor, og legger til rette for lik praksis for tilsynsoppgaver som går på tvers av ulike sektorer eller markeder.

Tilsvarende legger departementet opp til at ansvarsfordelingen på forbrukervernområdet forblir som i dag, og at ansvaret for forbrukervern og forbrukernes rettigheter i finansmarkedene ligger fast. Finanstilsynets utredning av forbrukernes posisjon i finansmarkedene tilrår også dette. Finanstilsynet og Forbrukertilsynet er enige om at å samle ansvaret for forbrukervern i Finanstilsynet ikke er hensiktsmessig, og i verste fall kan svekke forbrukervernet på finansmarkedsområdet. Departementet foreslår i tråd med dette ikke å flytte oppgaver fra Forbrukertilsynet til Finanstilsynet for å samle alt tilsyn med forbrukernes rettigheter på finansmarkedsområdet i Finanstilsynet. I sin utredning peker Finanstilsynet på andre tiltak som er bedre egnet til å styrke forbrukernes posisjon. Disse forslagene berører annet regelverk, og også andre departementers ansvarsområder, og vil kunne kreve ytterligere utredning. Forslagene følges derfor ikke opp i denne proposisjonen, men behandles av departementet og vil følges opp på ordinær måte. Finansdepartementet vil i Finansmarkedsmeldingen 2024, som legges frem i løpet av våren, komme med en analyse av konkurransen i bankmarkedet, og peke på tiltak som kan styrke forbrukernes posisjon i markedet.

4.3 Makroregulering

4.3.1 Gjeldende rett

Tradisjonelt har regulering og tilsyn med finansmarkedene rettet seg mot hvert enkelt foretak, for å sikre at foretakene er solide og likvide. Dette omtales gjerne som mikroregulering. Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet som helhet er robust overfor forstyrrelser og bidrar til stabil økonomisk utvikling. Finanstilsynet har, som utvalget viser til i NOU 2023: 6 kapittel 6, fulgt med på makroutviklinger i finanssystemet siden 1990-tallet. Finanskrisen i 2008 førte til at systemrisiko fikk større oppmerksomhet også internasjonalt. En lærte at selv om hvert enkelt foretak er solid, kan eksponering mot lik risiko gjøre systemet sårbart.

Makroregulering benyttes for å følge med på stabiliteten i det finansielle systemet, for å redusere risikoen for potensielle fremtidige finanskriser, og dempe konsekvensene av en eventuell krise. For å sikre et stabilt finansielt system er det viktig med både mikro- og makroregulering, som fanger opp risikoer og problemer både på foretaksnivå og på et overordnet systemnivå.

Regelverket for makroreguleringen i EU følger av kapitalkravsdirektivet og kapitalkravsforordningen, sammen med en rekke utfyllende forordninger. Regelverket bygger på Basel III-anbefalingene, som ble utarbeidet som følge av finanskrisen i 2008. Rettsaktene er innlemmet i EØS-avtalen, og er i Norge gjennomført i hovedsak i finansforetaksloven, CRR/CRD IV-forskriften og finansforetaksforskriften. Av regelverket følger flere virkemidler som blant annet skal dempe oppbyggingen av finansielle ubalanser og bidra til at foretakene har tilstrekkelig med kapitalbuffere for å håndtere økonomiske tilbakeslag. Motsyklisk kapitalbuffer og systemrisikobufferen er eksempler på makrovirkemidler. Utvalget har skrevet utfyllende om virkemidlene i NOU 2023: 6 kapittel 6. Hensynene bak makroreguleringen og de ulike virkemidlene er også gjort grundig rede for i Meld. St. 1 (2016–2017) Nasjonalbudsjettet 2017.

Ansvaret for makroovervåkingen er delt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet. Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for å fremme finansiell stabilitet i Norge, forvalter lov- og forskriftsverket for finanssektoren, og har ansvar for at landet har en velfungerende finansnæring. Departementet har også en viktig rolle i koordineringen av virksomheten til de tre myndighetsorganene dersom det skulle oppstå en finansiell krise. De fleste makrovirkemidlene er lagt til Finansdepartementet gjennom lov eller forskrift, men ansvaret for fastsettelsen av motsyklisk kapitalbuffer ble delegert til Norges Bank i 2021. På samme tid fikk sentralbanken også ansvar for å gi departementet råd om fastsettelsen av systemrisikobufferen.

Både Norges Bank og Finanstilsynet overvåker utviklingen i det finansielle systemet og gir råd til departementet om tiltak som kan bidra til å redusere systemrisiko og andre sårbarheter i finanssystemet. Norges Bank skal opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem. Sentralbanken benytter sin overvåking av finansforetakene, verdipapirmarkedene og betalingssystemene for å avdekke utviklingstrekk som kan svekke den finansielle stabiliteten. Sentralbanken gir råd til Finansdepartementet og Finanstilsynet om utforming av regelverk, og fastsetter som nevnt motsyklisk kapitalbuffer.

Finanstilsynets samfunnsoppdrag er å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder, som også er omtalt i kapittel 3. Finanstilsynet har et særlig ansvar knyttet til soliditet, styring og kontroll i finansforetakene, og har direkte tilsyn med aktørene i den finansielle sektoren. Finanstilsynet har drevet med makroovervåking siden 1994, og har en egen seksjon for makroovervåking som følger med på den internasjonale utviklingen innenfor makrotilsyn og overvåking av systemrisiko. Finanstilsynet utnytter den informasjon de har fra overvåking og tilsyn med enkeltforetakene til å få oversikt over det finansielle systemet som helhet. Finanstilsynet bruker flere virkemidler for å bidra til finansiell stabilitet, som for eksempel tilsyn, overvåking og kontroll og regelverksutvikling.

Det holdes faste trepartsmøter mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet, for at myndighetene skal ha en felles forståelse av situasjonene i finansmarkedene. I møtene drøftes opplegg for og erfaringer fra kriseøvelser og beredskap. Finanstilsynet og Norges Bank holder også hverandre orientert om hendelser og utviklingen innenfor deres ansvarsområder.

4.3.2 Utvalgets utkast

Utvalget vurderer at det er et behov for overvåking av det finansielle systemet for å følge med på eventuelle ubalanser og sårbarheter som kan oppstå. I sin vurdering av makroovervåkingen har utvalget vært opptatt av at den gjeldende ansvarsfordelingen mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank ikke må føre til tvil om ansvar, eller dobbeltarbeid. Samtidig mener utvalget at arbeidet utføres med ulikt utgangspunkt, og at det er hensiktsmessig at både Norges Bank og Finanstilsynet arbeider med makroovervåking, og har et tett samarbeid på feltet.

I tråd med utvalgets forslag til formålsbestemmelse vil Finanstilsynet ha ansvar for finansiell stabilitet sammen med Finansdepartementet og Norges Bank. Utvalget har lagt til grunn at det ikke er hensiktsmessig å samle ansvaret i èn institusjon, ettersom de ulike institusjonene har ansvar for ulike virkemidler som påvirker finansiell stabilitet, selv om dette ikke nødvendigvis er hovedformålet med virkemidlene. Makro- og mikrohensyn er også tett knyttet sammen, og Finanstilsynet er den eneste myndigheten som har ansvar for overvåkingen av soliditeten i enkeltforetakene. Finanstilsynet har også virkemidler med soliditet som formål, men som vil ha en betydning for finansiell stabilitet. Utvalget mener det derfor er viktig at Finanstilsynet utnytter sin kunnskap om enkeltforetakene til å vurdere den finansielle stabiliteten, og bruker disse vurderingene til å gjennomføre risikobaserte tilsyn.

Etter utvalgets syn kan det oppstå målkonflikter både i Finanstilsynet og Norges Bank mellom hensynet til makro og hensynet til soliditet. I NOU 2023: 6 kapittel 13.2.3 beskrev utvalget følgende eksempler på slike målkonflikter:

«Etter utvalgets vurdering kan unødvendige målkonflikter oppstå i Finanstilsynet dersom Finanstilsynet får ansvar for virkemidler som skal anvendes for makroformål, og soliditets- og makrohensyn tilsier ulik bruk av virkemiddelet. Dersom Finanstilsynet legger mer vekt på soliditeten i enkeltforetakene enn en stabil makroøkonomi, vil det være uheldig i en krisesituasjon. Motsatt kan Norges Bank stå overfor en målkonflikt dersom sentralbanken får ansvar for virkemidler som skal anvendes i makroøkonomien og særlig på finansmarkedene, men som også har effekter for soliditeten i finansforetakene. Dersom sentralbanken legger for stor vekt på å opprettholde aktiviteten i økonomien på bekostning av soliditeten i enkeltforetakene, kan dette skape ubalanser i finansmarkedene.»

Utvalget er derfor opptatt av at institusjonene samarbeider tett om makroovervåkingen og bruken av makrovirkemidlene. Utvalget har ikke gått videre inn på ansvarsfordelingen av konkrete makrovirkemidler, blant annet fordi ansvaret for motsyklisk kapitalbuffer relativt nylig ble delegert til Norges Bank. De viser også til en arbeidsgrupperapport som konkluderte med at selv om det var relevante samspillseffekter mellom motsyklisk kapitalbuffer og styringsrenten, ville ikke disse føre til en målkonflikt. Utvalget foreslår derfor at ansvarsfordelingen beholdes slik den er i dag, og at en skaffer seg mer erfaring med bruken og effekten av makrovirkemidlene før en eventuelt vurderer ansvarsfordelingen på nytt.

Utvalget trekker også frem at det ikke må skapes uforholdsmessige forventinger til hva makroovervåkingen kan få til, men forventer samtidig at Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank sammen videreutvikler metodene for makroovervåkingen. Utvalget foreslår at det tas inn en formålsbestemmelse i ny finanstilsynslov, hvor det blant annet står at Finanstilsynet skal bidra til finansiell stabilitet, se kapittel 3. Utvalget foreslår dessuten at det presiseres at Finanstilsynet, for å ivareta sine oppgaver etter loven, skal følge utviklingen i økonomi og markeder, se kapittel 4.1.2.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Norges Bank støtter utvalgets vurdering om at ansvarsfordelingen mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet når det gjelder finansiell stabilitet og makroovervåking er tydelig og fungerer godt, og derfor bør videreføres. Pensjonskasseforeningen og Norges Eiendomsmeglerforbund (NEF) støtter også utvalgets forslag om å videreføre Finanstilsynets oppgaver i makroovervåkingen. NEF peker samtidig på at vurderinger av for eksempel regulering av bankenes utlånspraksis må gjøres i samarbeid mellom tilsynsmyndigheten, fagmiljøer, bransjer og politiske miljøer.

Finans Norge er opptatt av at Finanstilsynets ansvar for tilsyn med enkeltforetak og markeder burde få en klarere regulatorisk forankring og prioritering fremfor andre oppgaver, som for eksempel regelverksutvikling og makroovervåking. Finans Norge mener at det er Finansdepartementet som burde være makrotilsynsmyndighet for å sikre en helhetlig vurdering av ulike politikkområder og en koordinert fastsettelse av krav til finansforetakene. De mener at en slik organisering også vil sikre vektlegging av jevne konkurransevilkår, samt hensynet til demokratisk legitimitet. Finans Norge er opptatt av at en må unngå målkonflikt mellom mikro- og makroreguleringen, og at dersom ansvaret for ulike makrotilsynstiltak videreføres uendret må koordineringen mellom de tre myndighetene styrkes. De legger også vekt på at økt uavhengighet for Finanstilsynet ikke må svekke Finansdepartementets koordineringsrolle.

Forbrukerrådet mener utvalget i større grad burde problematisert ulempene ved en tredeling av ansvaret for makroovervåking. De mener det er ineffektiv ressursbruk at tre organer har ansvar for samme område, samtidig som andre områder, som for eksempel forbrukervern, oppleves som nedprioritert.

Eiendom Norge er opptatt av at rollefordelingen mellom Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet er tydelig, og mener Finanstilsynet ikke burde ha ansvar for å gi råd eller utrede forslag til utlånsforskriften, da de mener dette skaper avstand mellom Stortinget og fagmyndigheten i en sak som har store økonomiske konsekvenser.

Regelrådet har ikke direkte kommentert videreføringen av ansvarsfordelingen, men trekker frem at dersom Finanstilsynet får for mange makrotilsynsvirkemidler blir det enda viktigere at tilsynet er bevisst sine ulike roller når disse virkemidlene benyttes.

Finanstilsynet er ikke enig med utvalget i at en burde skaffe mer erfaring med bruken av makrovirkemidlene før en vurderer ansvarsfordelingen på nytt. Finanstilsynet peker på at flere av makrovirkemidlene, som krav til kapitalbuffere og risikovekting av utlån i banker, inngår i bankenes samlede kapitalkrav og at det er det samlede kapitalkravet som har betydning for soliditeten i hver enkelt bank. Finanstilsynet mener derfor det er uhensiktsmessig at ulike deler av kapitaldekningsregelverket forvaltes av ulike myndighetsorganer, og mener alle makrovirkemidlene burde samles hos Finanstilsynet.

4.3.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at dagens ansvarsfordeling av makroovervåkingen fungerer godt. Oppdelingen er hensiktsmessig for finansiell stabilitet, ettersom de ulike organene har ulike roller i finansmarkedene og derfor ulike utgangspunkt for overvåkingen. De tre organene har også ansvar for ulike virkemidler som påvirker det finansielle systemet, som krever innsikt i den aktuelle situasjonen i det finansielle systemet. De ulike virkemidlene i makroreguleringen og hvem som har ansvaret for dem er beskrevet i kapittel 6 i utvalgets utredning. Departementet viser også til at Finanstilsynets tilsynsvirksomhet skal være risikobasert, og at innsikt og vurdering av makrobildet er en viktig del av risikovurderingene.

Fordelingen av makrovirkemidlene fungerer godt slik den er i dag. Som utvalget peker på, kan det oppstå interessekonflikter mellom makro- og mikrohensyn. Disse interessekonfliktene vil i større grad komme til syne dersom både makro- og mikrovirkemidler samles i samme organ. Dersom organet i hovedsak har én av de to hensynene som mål kan det skape en ujevn vektlegging når en veier hensynene opp mot hverandre. Ettersom hensynene til finansiell stabilitet og soliditet i enkeltforetak i enkelte situasjoner kan tilsi motstridende tiltak, mener departementet at det er hensiktsmessig å ikke legge alle virkemidlene til ett organ. Da ansvaret for å fastsette motsyklisk kapitalbuffer ble delegert til Norges Bank i 2021 la departementet vekt på at Norges Bank hadde ansvar for å gi råd om bufferen fra kravet ble innført i 2013 frem til delegeringen, og at departementet alltid hadde fulgt sentralbankens råd. I tillegg ble det lagt vekt på at Norges Bank ut fra sitt arbeid med pengepolitikk og finansiell stabilitet har et sterkt makroøkonomisk fagmiljø, som også ble pekt på da sentralbanken fikk rådgivningsansvaret. Departementet trakk også frem at IMF har gitt anbefalinger til norske myndigheter om organiseringen av arbeidet med makroregulering, blant annet om å utvide Norges Banks rådgivningsrolle. IMF anbefalte for eksempel i 2020 at Norges Bank burde få en rådgivningsrolle for systemrisikokravet (Country Report No. 2020/259). Dette sammenfaller også med en generell anbefaling fra Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) om at sentralbanker bør ha en ledende rolle i arbeidet med makroovervåking (ESRB/2011/3).

Departementet tilrår at ansvarsfordelingen i makroovervåkingen og makrovirkemidlene videreføres. Departementet foreslår, som omtalt i kapittel 3, at Finanstilsynets formål om å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder skal lovfestes. Departementet foreslår også å lovfeste at Finanstilsynet, for å ivareta sine oppgaver etter ny finanstilsynslov, skal følge utviklingen i økonomi og markeder, se kapittel 4.1.4.

4.4 Krisehåndteringsmyndigheten

4.4.1 Gjeldende rett

Banker og andre kredittforetak er unntatt fra de alminnelige konkursrettslige regler og underlagt egne regler om avvikling. Regler om innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker mv., som gjennomfører EØS-regler som svarer til krisehåndteringsdirektivet BRRD (2014/59/EU) og revidert innskuddsgarantidirektiv (2014/49/EU), er gjennomført i finansforetaksloven kapitlene 19 og 20. Se også lov 23. mars 2018 nr. 3 om Bankenes sikringsfond.

Det følger av krisehåndteringsdirektivet at sentralbanken, et departement eller en annen offentlig myndighet med vedtakskompetanse kan være krisehåndteringsmyndighet. I forarbeidene til de aktuelle lovendringene i finansforetaksloven, ble det uttalt at:

«Tilsynsmyndigheten kan også være krisehåndteringsmyndighet, forutsatt at det etableres organisatoriske skiller som gir krisehåndteringsmyndigheten operasjonell uavhengighet fra tilsynsmyndigheten, og som forhindrer interessekonflikter mellom utøvelsen av de to funksjonene. De ansatte som utøver funksjonene til krisehåndteringsmyndigheten, skal i alle tilfeller være organisatorisk atskilt fra, og følge andre rapporterings- og beslutningslinjer enn, de ansatte som arbeider med tilsyn med finansforetak» (Prop. 159 L (2016–2017) kapittel 4.3.2).

Finansforetaksloven § 20-3 utpeker Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet i Norge. Krisehåndteringsmyndigheten er organisert som en egen seksjon i avdeling for bank- og forsikringstilsyn.

Av finansforetaksloven § 20-3 om krisehåndteringsmyndighet følger det at:

«(1) Finanstilsynets oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet etter § 20-6, § 20-6 a, § 20-9, § 20-9 a, § 20-10, § 20-11 fjerde ledd, § 20-14 og §§ 20-15 til 20-57 skal utøves operasjonelt atskilt fra Finanstilsynets tilsyn med foretak som nevnt i § 20-1 første ledd.

(2) Finanstilsynet skal underrette departementet om vedtak og annen utøvelse av kompetanse som krisehåndteringsmyndighet etter første ledd. Vedtak med betydning for finansiell stabilitet, og vedtak om nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital etter § 20-14, skal godkjennes av departementet før de settes i verk. Hovedtrekkene i utkast til krisetiltaksplaner etter § 20-6 for systemviktige foretak hvor Finanstilsynet er konsolidert tilsynsmyndighet og det er opprettet et kriseutvalg for foretaket, skal forelegges departementet både før utkastet første gang oversendes kriseutvalget og før den endelige krisetiltaksplanen som skal fastsettes, oversendes kriseutvalget.

(3) Bankenes sikringsfond skal bistå Finanstilsynet i utøvelsen av oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet etter første ledd. Finanstilsynet fastsetter hvilke oppgaver som skal utføres av Bankenes sikringsfond i medhold av første punktum. I saker hvor Finanstilsynet skal treffe vedtak som krisehåndteringsmyndighet etter første ledd kan Finanstilsynet bestemme at Bankenes sikringsfond skal forberede saken».

4.4.2 Utvalgets utkast

Krisehåndtering kan deles inn i tre faser: beredskap (fase 1), tidlig inngripen (fase 2) og krisehåndtering og krisetiltak, samt avvikling under offentlig administrasjon (fase 3). Hvordan krisehåndteringsmyndigheten er organisert internt i Finanstilsynet ble vurdert i forbindelse med opprettelsen av myndigheten, og utvalget har ikke tatt dette opp til ny vurdering. Utvalget vurderer imidlertid om krisehåndteringsmyndigheten helt eller delvis bør organisere utenfor Finanstilsynet. Utvalget vurderer om krisehåndteringsmyndighetens hjemler bør fordeles mellom Finanstilsynet og Bankenes sikringsfond, slik at Bankenes sikringsfond får ansvar for krisehåndtering (fase tre). Utvalget tilrår imidlertid ikke endringer i dagens organisering, men foreslår at Bankenes sikringsfond deltar som observatør med tale- og forslagsrett i Finanstilsynets styre/fagstyre når det behandler saker fra krisehåndteringsmyndigheten.

Utvalget viser til alternativer fra andre land, hvor det organ som har ansvar for innskuddsgarantiordningen også er krisehåndteringsmyndighet, eller hvor krisehåndteringsmyndigheten er lagt til et forvaltningsorgan som verken har ansvar for tilsyn eller innskuddsgaranti. Det er også et alternativ å fordele krisehåndteringsmyndighetens hjemler på flere organer.

Utvalget peker på at det organisatoriske skillet mellom tilsynsfunksjoner og krisehåndteringsmyndighet kan begrunnes i at krisehåndteringsmyndigheten kan, bør og skal vektlegge hensyn annerledes enn det Finanstilsynet gjør ved utøvelse av tilsyn. Utvalget ser ikke bort fra at krisehåndteringsmyndighetens organisatoriske tilknytning virker inn på krisehåndteringsmyndighetens faglige kompetanse, kultur og hvordan myndigheten avveier ulike hensyn.

Utvalget uttaler at dersom krisehåndteringen organiseres utenfor Finanstilsynet, kan det bli utfordringer med samordningen av tilsyns- og krisehåndteringsbeslutninger, dersom tilsyns- og krisehåndteringsmyndigheten ikke deler kunnskap og samordner beslutninger gjennom dialog.

I en periode hvor den finansielle stabiliteten er truet er det en risiko for at ressursene både ved tilsyn og krisehåndtering blir strukket langt. Utvalget mener at isolert sett kan risikoen for sammenfallende perioder med høy arbeidsbelastning tale for at Finanstilsynet blir avlastet fra krisehåndtering i fase tre, for eksempel ved at ansvaret for krisehåndtering legges til Bankenes sikringsfond. Det pekes på at dette ikke var en aktuell problemstilling da krisehåndteringsmyndigheten i 2018 ble lagt til Finanstilsynet, blant annet fordi Bankenes sikringsfond den gang ikke var underlagt forvaltningsloven og offentleglova.

Hensynet til notoritet om tilsynsvurderinger kan etter utvalgets vurdering isolert sett tale for at Bankenes sikringsfond får ansvar for å gi Finansdepartementet råd om avvikling eller oppkapitalisering etter krisehåndteringsmyndighetens hjemler (fase tre). En slik ansvarsdeling vil blant annet innebære at saker som dreier seg om tilsynsvurderinger og krisehåndteringsvurderinger har ulike avsendere og saksnumre hos overordnet organ, og at Finansdepartementet kan innhente klart adskilte råd fra Finanstilsynet og krisehåndteringsmyndigheten. Overføres hjemlene til å bytte ut ledelsen i en bank til Bankenes sikringsfond unngår en videre at Finanstilsynet fører tilsyn med en bank hvis ledelse er utpekt av Finanstilsynet i egenskap av krisehåndteringsmyndighet. Da unngår man at Finanstilsynet må vurdere en problematisk situasjon de kan ha medvirket til å skape, eller i det minste ikke evnet å avverge.

Utvalget mener at Finanstilsynet har informasjon, fagkompetanse og erfaringer som er sentrale i fase tre, altså ved vurdering av behovet for å avvikle eller krisehåndtere en bank. Også Bankenes sikringsfond har noe av den fagkompetansen og erfaringen som trengs for å håndtere avvikling av banker.

Utvalget foreslår ikke at Bankenes sikringsfond får hjemmel som krisehåndteringsmyndighet i fase tre. Dette begrunnes blant annet med at erfaringene med Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet foreløpig ikke tyder på at fordelene ved en endring vil være vesentlige, oppstå i mange tilfeller eller vedvare over lang tid. Videre er utvalget ikke overbevist om at en eventuelt delt løsning vil føre til vesentlige besparelser i Finanstilsynet. En delt løsning fremstår også som mer administrativt krevende enn løsningen hvor krisehåndteringsmyndighetens hjemler er samlet, blant annet fordi det vil være behov for informasjonsutveksling og samordning mellom myndigheten for henholdsvis tidlig- og senfasehåndtering av en bank.

Utvalget foreslår at Bankenes sikringsfond kan delta som observatør med tale- og forslagsrett i Finanstilsynets styre/fagstyre når det behandler saker fra krisehåndteringsmyndigheten i fase to og tre. Det vises til at det ved vurdering av tidligtiltak (fase to) og avvikling eller krisehåndtering (fase tre) er behov for rask og fortrolig dialog mellom representanter fra tilsynsmyndigheten, sentralbanken og Bankenes sikringsfond. Finanstilsynets styre, eller direktøren med støtte fra et fagstyre, vil da kunne være i en situasjon hvor det må tas stilling til bruk av krisehåndteringsmyndighetens hjemler under betydelig tidspress. I slike situasjoner antar utvalget at deltakelse fra Bankenes sikringsfond i styremøtene eller fagstyremøtene vil legge til rette for en effektiv beslutningsprosess for krisehåndteringsmyndigheten, og i Bankenes sikringsfond. Sentralbanken deltar allerede som fast observatør med tale- og forslagsrett i Finanstilsynets styre.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 13.3 og utvalgets utkast til endring i finansforetaksloven § 20-3, nytt tredje ledd.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

Finanstilsynet støtter utvalgets tilrådning om at Finanstilsynet fortsatt skal være krisehåndteringsmyndighet i alle tre fasene. I tillegg mener Finanstilsynet at Finanstilsynets oppgaver som krisehåndteringsmyndighet bør fremgå av ny finanstilsynslov.

Finanstilsynet mener blant annet det er svært viktig med god informasjonsdeling og samordning mellom tilsynsmyndigheten og krisehåndteringsmyndigheten både i beredskapsfasen og i overgangen til en krise i ett eller flere foretak. En slik informasjonsdeling og samordning er vesentlig enklere når både tilsynsmyndigheten og krisehåndteringsmyndigheten er lagt til Finanstilsynet. Overgangen fra fase to (tidlig inngripen) til fase tre (tilrådning om avvikling eller krisehåndtering) vil da kunne skje raskt og effektivt.

I motsetning til utvalget, mener Finanstilsynet at det ikke er hensiktsmessig å gi Bankenes sikringsfond adgang til å delta som observatør med talerett i styremøter i de tilfeller Finanstilsynets styre behandler saker fra krisehåndteringsmyndigheten i fase to eller tre. Både Finanstilsynet og Bankenes sikringsfond skal ivareta viktige funksjoner og hensyn i en krisehåndtering, der det også kan oppstå interessekonflikter. Det er derfor viktig å opprettholde klare ansvarsforhold og transparent kommunikasjon mellom de to institusjonene. Finanstilsynet mener at sikringsfondets deltakelse i Finanstilsynets styremøter kan bidra til å svekke dette hensynet.

Finanstilsynet mener at det i vurderingen av ansvarsdelingen på krisehåndteringsområdet må tas hensyn til at krisehåndtering kan omfatte andre foretak enn banker, slik som forsikringsforetak og pensjonsforetak, samt oppgjørssentraler og verdipapirregistre.

Videre mener Finanstilsynet at dagens lovbestemmelser om at visse krisetiltaksplaner og pålegg knyttet til slike planer skal forelegges departementet, er uhensiktsmessige. Prosessen med krav om foreleggelse kompliserer arbeidet i de såkalte kriseutvalgene, der utenlandske krisemyndigheter deltar. Det vises til Finanstilsynets høringsuttalelse i januar 2021 om endringer i finansforetaksloven mv. i forbindelse med gjennomføringen av den såkalte bankpakken.

Bankenes sikringsfond deler i det vesentlige utvalgets vurdering av organiseringen av krisehåndteringsmyndigheten i fase 1 (beredskap) og fase 2 (tidlig inngripen), men har noen supplerende merknader til organisering av krisehåndteringsmyndigheten i fase 3 (avvikling eller krisehåndtering). Bankenes sikringsfond viser til BRRD artikkel 3 nr. 3 om at den foretrukne modellen i direktivet er organisering av krisehåndteringsmyndigheten utenfor tilsynsmyndigheten, og oppfatter at dette er på grunn av risikoen for interessekonflikter. Etter Bankenes sikringsfonds vurdering vil det særlig være i fase 3 at interessekonfliktene gjør seg gjeldende. Utover de interessekonfliktene utvalget peker på, vises det blant annet til interessekonflikter knyttet til konkurranse mellom bankene (hvilke banker – som også er under tilsyn – skal få kjøpe deler av virksomheten som er under krisehåndtering) og hensynet til bankens obligasjonseiere (hvilke investorer – som også kan være under tilsyn – skal påføres tap eller skånes for tap). Bankenes sikringsfond uttaler at:

«Det kan være at utvalgets tilrådning i resultat er den mest hensiktsmessige organiseringen av krisehåndteringsmyndigheten i Norge. Det er imidlertid naturlig å utvide vurderingene noe ved å ta utgangspunkt i krisehåndteringsdirektivets ordlyd om at krisehåndteringsmyndigheten kun unntaksvis bør være organisert sammen med tilsynsmyndigheten, bakgrunnen og begrunnelsene for at Finland, Sverige og Danmark har valgt en annen tilnærming til organiseringen av krisehåndteringsmyndigheten enn utvalget, erfaringene fra Banco de Portugal fra krisehåndteringene av Banco Espírito Santo, S. A. og Banco Internacional do Funchal, S. A., samt foreta en mer utdypende analyse av de interessekonfliktene som kan oppstå».

Bankenes sikringsfond er positive til utvalgets forslag om at Bankenes sikringsfond kan ha en observatør i Finanstilsynets styre i saker som gjelder krisehåndtering. Bankenes sikringsfond mener at sikringsfondet bør være observatør i alle saker som gjelder krisehåndteringsmyndigheten, uavhengig av om det gjelder saker hvor oppgaver er delegert etter finansforetaksloven § 20-3 tredje ledd, og også uavhengig av hvilken fase krisehåndteringsmyndigheten opererer i. Rent lovteknisk vurderer Bankenes sikringsfond det mer naturlig å ta inn bestemmelsen om sikringsfondets observatørstatus i finanstilsynsloven, hvor øvrige regler om styresammensetning i Finanstilsynet er regulert.

Finans Norge mener at det må vurderes nærmere om krisehåndteringsmyndigheten fortsatt skal ligge under Finanstilsynet. Ved videreføring av gjeldende modell bør det uansett vurderes om enheten internt kan gjøres mer uavhengig fra øvrig virksomhet, herunder om enhetsleder bør rapportere direkte til tilsynsdirektøren.

Finans Norge mener at det er hensiktsmessig og ønskelig om departementet i forbindelse med det kommende lovarbeidet vurderer spørsmålet om organisering på nytt, og herunder foretar en bredere analyse av spørsmålet og alternativer enn det utvalget har foretatt i sin utredning. En slik analyse bør ikke bare avgrenses til de rettslige sidene, men omfatte en gjennomgang av de ulike oppgavene og hvordan kravene til uavhengighet og notoritet kan løses i praksis.

Finans Norge uttaler også at:

«Utenfor krisesituasjoner har det til nå vært antatt at arbeidsbelastningen for krisehåndteringsmyndigheten er svært begrenset. Det vil kunne argumenteres med at det vil være uforholdsmessig om disse begrensede arbeidsoppgavene skulle legges til et særskilt organ. Kostnadsmessig fremstår det derfor umiddelbart som hensiktsmessig at disse oppgavene er lagt til Finanstilsynet, særlig sett på bakgrunn av det svært begrensede antall krisehåndteringer/ administrasjoner som har forekommet i Norge. Samtidig er erfaringen at det ikke er ubetydelige løpende oppgaver som ligger på krisehåndteringsmyndigheten også normale tider, blant annet knyttet til utarbeidelse av krisehåndteringsplaner og fastsettelse av MREL-krav. Slike forvaltningsoppgaver må videre håndteres med nødvendig faglig uavhengighet fra det regulære tilsynet. (…) EU-kommisjonen er i gang med en revisjon av krisehåndteringsregelverket og det er ventet at EU i løpet av de nærmeste årene vil vedta endringer i reglene om organisering av krisehåndtering, som også må tas inn finansforetaksloven kapittel 20».

Pensjonskasseforeningen støtter forslaget om å videreføre Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet.

4.4.4 Departementets vurdering

Departementet viser til utvalgets vurdering av hensyn for og mot å gi Bankenes sikringsfond oppgaver som krisehåndteringsmyndighet i fase tre, og kan i stor grad slutte seg til denne. Departementet er enig med utvalget i at Finanstilsynet bør videreføres som krisehåndteringsmyndighet i alle tre faser, og viser særlig til utvalgets vurdering av at det trolig ikke vil være vesentlige fordeler eller besparelser ved en endring.

Departementet foreslår ikke at Finanstilsynets oppgaver som krisehåndteringsmyndighet reguleres i finanstilsynsloven, slik Finanstilsynet foreslår i sin høringsuttalelse. Departementet viser til at de materielle reglene fremgår av finansforetaksloven, hvor beslutningsmyndigheten til å treffe vedtak om å krisehåndtere et finansforetak for øvrig ligger til departementet, og at det er hensiktsmessig at fastsettelsen av hvilken myndighet som er krisehåndteringsmyndighet fortsatt fremgår av finansforetaksloven. Finanstilsynet har uttrykt at det er uhensiktsmessig at visse krisetiltaksplaner og pålegg knyttet til slike planer skal forelegges departementet, slik tilfellet er i dag. Departementet mener at eventuelle lovendringer på dette punkt bør sees i sammenheng med en eventuelt bredere vurdering av krisehåndteringsregelverket.

Med den styremodellen som departementet forslår i kapittel 8 under, skal ikke saker etter krisehåndteringsregelverket behandles i Finanstilsynets styre. Det er derfor ikke behov for en observatør fra Bankenes sikringsfond i styret, slik utvalget foreslo for sine to alternative styremodeller.

I likhet med utvalget foreslår ikke departementet noen begrensninger i departementets instruksjons- og omgjøringsmyndighet når det gjelder Finanstilsynets oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet som nevnt i finansforetaksloven § 20-3. Se nærmere omtale i kapittel 6.4.4 under.

4.5 Forvaltningsoppgaver, saksforberedelse mv.

4.5.1 Gjeldende rett

Finanstilsynets forvaltningsoppgaver omfatter blant annet tillatelse til å drive konsesjonspliktig virksomhet, tillatelse til erverv av kvalifisert eierandel i foretak under tilsyn, egnethetsvurderinger av foretakenes ledelse, tillatelse til etablering av finanskonsern og tillatelse til deling og sammenslåing av foretak under tilsyn. Finanstilsynet har også løpende oppgaver blant annet knyttet til kapitalkrav på bank- og forsikringsområdet, som omfatter myndighet til å treffe vedtak om tillatelse til bruk av interne risikomodeller til beregning av kapitalkrav og fastsettelse av såkalte pilar 2-krav for banker mv. Slike oppgaver er i stor grad hjemlet i ulike lover på finansmarkedsområdet (sektorregelverket).

Etter finanstilsynsloven § 8 første ledd skal Finanstilsynet forberede alle saker som kommer under dets tilsynsvirksomhet når avgjørelsen er tillagt Kongen eller et departement.

4.5.2 Utvalgets utkast

Som del av utvalgets forslag om å begrense regjeringens og departementets instruksjonsmyndighet i enkeltsaker, foreslår utvalget at der Finanstilsynet i dag treffer enkeltvedtak etter delegert myndighet, bør hjemmelen til å treffe vedtak legges direkte til Finanstilsynet når tilsynet ikke skal kunne instrueres om behandlingen av den konkrete saken. Utover dette, har ikke utvalget foretatt noen vurdering av Finanstilsynets forvaltningsoppgaver. Disse fremgår av sektorregler som i all hovedsak gjennomfører EU-regler. Utvalget legger derfor til grunn at en vurdering av disse ligger utenfor utvalgets mandat.

Utvalget legger til grunn at gjeldende regler om Finanstilsynets forvaltningsoppgaver og saksforberedelse i saker som skal avgjøres av Kongen eller et departement, skal videreføres. Utvalget har forstått det som at hovedvekten av slike oppgaver er knyttet til EØS-arbeidet.

Utvalget legger til grunn at arbeidsdelingen mellom departementet og Finanstilsynet må vurderes løpende i lys av hvilke oppgaver som må anses som en del av departementets politiske oppgaver, hvilke oppgaver som kan gå på bekostning av departementets politiske oppgaver, behovet for å verne Finanstilsynets kjerneoppgaver innen tilsynsområdet, og generelle vurderinger av budsjettspørsmål. Når det gjelder oppgaven med å forberede saker for departementet, viser utvalget til at det i tråd med dagens praksis vil være opp til departementet om det vil legge saksforberedelsen til Finanstilsynet.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapitlene 7.4.3.2, 13.4, 15.4.5 og spesialmerknaden til lovutkastet § 1-4.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg direkte om videreføringen av Finanstilsynets forvaltningsoppgaver eller gjeldende finanstilsynslov § 8 første ledd.

4.5.4 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at det fremover løpende vurderes om kompetanse til å treffe vedtak skal legges direkte til Finanstilsynet, eller eventuelt delegeres fra departementet, og ser ikke behov for en gjennomgang av eksisterende kompetansebestemmelser.

Departementet viser til at det også fremover ofte vil være effektivt at Finanstilsynet forbereder saker for departementet. Departementet er enig med utvalget i at det bør være opp til departementet å vurdere dette behovet. Departementet legger videre til grunn at den alminnelige organisering- og instruksjonsmyndigheten gir departementet adgang til å legge slike, og andre, oppgaver til Finanstilsynet. Denne adgangen til å pålegge Finanstilsynet oppgaver antas å være uendret av den foreslåtte begrensningen i instruksjons- og omgjøringsmyndighet i enkeltsaker, se forslaget til ny finanstilsynslov § 1-4. På denne bakgrunn antar departementet at det ikke er behov for å videreføre finanstilsynsloven § 8 første ledd.

4.6 Finanstilsynets rolle i EØS-arbeidet og annet internasjonalt arbeid

4.6.1 Innledning

Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal drøfte Finanstilsynets rolle i EØS-arbeidet og annet internasjonalt arbeid, og vurdere hvordan denne delen av virksomheten bør reflekteres i finanstilsynsloven. I forlengelsen av dette følger det av mandatet at utvalget kan vurdere innretningen av EØS-arbeidet på finansmarkedsområdet mer generelt og foreslå alternative måter å innrette arbeidet på. Utvalget legger til grunn at dette punktet i mandatet knytter seg til norsk gjennomføring av EØS-relevante EU-regler, deltakelse i de europeiske finanstilsynsmyndighetene og Finanstilsynets utarbeidelse av EØS-notater og standardskjemaer.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 13.5.3.1.

4.6.2 Generelle utgangspunkter for fordeling av tilsynsansvar i EØS-området

Gjeldende rett

Finanstilsynets rolle i de europeiske finanstilsynsmyndighetene reguleres av tilsynsforordningene som er gjennomført i lov 17. juni 2016 nr. 20 om EØS-finanstilsyn.

Tilsynsforordningene inneholder regler om de europeiske finanstilsynsmyndighetene sine oppgaver i det europeiske finanstilsynssystemet, blant annet samspillet med nasjonale tilsyn. For enkelte typer finanskonsern som har selskaper i flere EØS-land skal tilsynet organiseres gjennom tilsynskollegier. Tilsynskollegiene ledes av tilsynsmyndigheten i morselskapets hjemland. De europeiske finanstilsynsmyndighetene deltar i kollegiene sammen med nasjonale tilsynsmyndigheter.

Regler om fordeling av tilsynsansvar for foretak som har virksomhet i flere EØS-land mellom nasjonale tilsynsmyndigheter (hjemlandsmyndigheten og vertslandsmyndigheten), følger av EØS-avtalens hoveddel, og er nærmere presisert i EUs sekundærrett som er gjennomført i norsk sektorregelverk på finansområdet.

Det følger av finanstilsynsloven § 1 første ledd nr. 6 og nr. 7, at Finanstilsynet fører tilsyn med blant annet utenlandske skadeforsikringsforetaks og utenlandske livsforsikringsselskapers generalagent (hovedagent) i Norge. Videre følger det av § 1 første ledd nr. 19 og nr. 20 at Finanstilsynet fører tilsyn med henholdsvis filial av utenlandsk kredittinstitusjon for så vidt gjelder virksomhet som drives her i riket, og utenlandske finansforetaks representasjonskontorer i Norge.

Det følger av finanstilsynsloven § 1 tredje ledd at:

«Tilsyn etter denne lov føres også med utenlandske foretak som tilsvarer foretak som nevnt i første ledd, eller driver virksomhet som tilsvarer virksomhet som nevnt i første ledd, og utenlandsk foretak som tilsvarer forvaltningsselskap for verdipapirfond og foretak som formidler finansielle tjenester i den utstrekning foretaket driver virksomhet her i riket».

Det er gitt nærmere regler om tilsyn med finansforetak og forvaltningsselskap som har hovedsete i annen EØS-stat og som driver virksomhet i Norge mv. i forskrift 28. desember 1993 nr. 1257 (forskrift om finanstilsyn i EØS).

Etter forskrift om finanstilsyn i EØS § 1 fører Finanstilsynet tilsyn med livsforsikringsforetak, skadeforsikringsforetak, gjenforsikringsforetak, pensjonsforetak, kredittinstitusjoner, forvaltningsselskap, e-pengeforetak, betalingsforetak og opplysningsfullmektiger som har hovedsete i annen EØS-stat og driver virksomhet i Norge. Tilsynet føres i overensstemmelse med EØS-avtalens hoveddel og vedlegg IX, direktiv (EU) 2015/2366 (det andre betalingstjenestedirektivet) og lovgivningen for øvrig. Forskriften har også bestemmelser om hjemlandsmyndighetenes tilsyn med virksomhet som drives i Norge, samarbeid mellom tilsynsmyndigheter og Finanstilsynets rett til å pålegge opphør av virksomhet i Norge. Regler om fordelingen av tilsynsansvar mellom foretakenes hjemlandsmyndigheter og vertslandsmyndigheter følger også av sektorregelverket.

Utvalgets utkast

Når det gjelder regler om fordeling av tilsynsansvar for foretak som har virksomhet i flere EØS-land, så er disse noe ulikt utformet og relativt detaljerte. Utvalget legger derfor til grunn at tilsynsregler som gjennomfører EØS-regler på de ulike tilsynsområdene fortsatt bør fremgå av sektorregelverket, og ikke er egnet for innarbeiding i en generell lov om Finanstilsynets virksomhet.

Utvalget ser behov for en opprydding i finanstilsynsloven § 1 tredje ledd og forskrift om finanstilsyn i EØS. Det fremstår som noe tilfeldig hvilke foretak som er dekket av loven, og hvilke som er dekket av forskriften.

Utvalget legger til grunn at Finanstilsynets deltakelse i det europeiske finanstilsynssystemet fortsatt bør fremgå av en egen lov om EØS-finanstilsyn, og at det ikke er noen grunn til å innarbeide disse bestemmelsene i en ny finanstilsynslov. Utvalget mener imidlertid at finanstilsynsloven bør inneholde en henvisning til loven om EØS-finanstilsyn. En slik henvisning anses hensiktsmessig for at finanstilsynsloven skal gi et utfyllende bilde av de regler som gjelder for tilsynsvirksomheten.

Utvalget kan ikke se at det er behov for nærmere regler om fordeling av vertslandstilsyn og hjemlandstilsyn i verken finanstilsynsloven eller i forskrift til loven. Slike regler er nå i stor grad innarbeidet i sektorregelverket. Utvalget foreslår derfor en generell bestemmelse i ny finanstilsynslov om at Finanstilsynet skal føre tilsyn i samarbeid med tilsynsmyndigheter i andre stater som er omfattet av EØS-avtalen i tråd med det som følger av regler som gjennomfører EØS-avtalen vedlegg IX.

Gjeldende lov § 1 tredje ledd og den nevnte forskriften omfatter også tilsyn med foretak med hjemstatsmyndighet utenfor EØS-området. Utvalget foreslår derfor i tillegg en bestemmelse om at tilsyn etter finanstilsynsloven også kan føres med utenlandske foretak som tilsvarer foretak som Finanstilsynet har tilsyn med i den utstrekning foretaket driver virksomhet her i riket. Omfanget av tilsyn med slike foretak vil avhenge av blant annet internasjonale forpliktelser og avtaler med tilsynsmyndighetene i tredjeland.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapitlene 13.5.2 og 10, og utvalgets utkast til ny finanstilsynslov § 1-2 tredje ledd og § 1-3 tredje ledd.

4.6.3 Finanstilsynets deltakelse i arbeidet med EØS-regelverk – forberedende arbeid, innlemmelse av EU-regler i EØS-avtalen

Gjeldende rett

Det overordnede felleseuropeiske regelverket blir utarbeidet av EU-kommisjonen, og vedtatt av Rådet og Europaparlamentet. Kommisjonen har også fått delegert reguleringskompetanse, noe som er utbredt på finansmarkedsområdet. I tillegg kan de europeiske finanstilsynsmyndighetene fastsette retningslinjer og anbefalinger, og de kan utarbeide regelutkast for Kommisjonen. EØS-avtalen regulerer hvordan EU-regler skal gjennomføres i norsk rett. Norge er ikke med i EUs beslutningsprosesser når nytt regelverk fastsettes, men norske myndigheter har rett til å delta i den forberedende fasen. Finanstilsynets deltakelse er knyttet til forberedende arbeid og forslag til regulering i de europeiske tilsynsmyndighetene. Finansdepartementet deltar i tilsvarende arbeid i regi av EU-kommisjonen.

Ansvaret for at norske myndigheter oppfyller sine forpliktelser etter EØS-avtalen ligger i utgangspunktet hos Stortinget og Regjeringen. På finansmarkedsområdet bidrar Finanstilsynet i forberedelsene til å gjennomføre EØS-regler i norsk rett. Dette gjøres blant annet gjennom deltakelse i EFTA-samarbeidet, hvor EØS/EFTA-landene vurderer om regelverket er EØS-relevant, og om det er behov for tilpasninger. Fra norsk side ledes dette arbeidet av Finansdepartementet. Deltakere fra Finanstilsynet og Norges Bank deltar i møtene i EFTAs arbeidsgruppe for finansielle tjenester (ca. tre møter i året).

Finanstilsynet har følgende løpende oppgaver:

• Utfylling av EØS-standardskjemaer som inneholder vurderinger av EØS-relevans og EØS-rettslige vurderinger (fylles ut av Finanstilsynet og sendes EFTA-sekretariatet på vegne av Finansdepartementet). Finanstilsynet anslår at antallet skjemaer i 2021 var ca. 60.

• Kvalitetssikring av EFTA-sekretariatets utkast til EØS-komitébeslutning.

• Utforming av EØS-notater om nytt EU-regelverk på finansområdet, og publisering av disse på regjeringens nettsted. EØS-notater inndeles i, og oppdateres på, følgende sakstrinn; EØS-faktanotat, EØS foreløpig posisjonsnotat og EØS – gjennomføringsnotat. Finanstilsynet publiserte 78 nye EØS-notater i 2021.

• Gi innspill til Finansdepartementets arbeid med regelverk i EU-kommisjonens ekspertgrupper.

• Gi innspill til Finansdepartementet om spørsmål knyttet til rekkefølge/prioritering av rettsakter som skal innlemmes i EØS-avtalen.

• Utarbeiding av utkast til samsvarsvurderinger (Table of correspondence) som EFTA Surveillance Authority innhenter fra EØS/EFTA-landenes finansdepartementer (eller tilsvarende organ med ansvar for finanslovgivning).

• Bidra til regjeringens halvårlige redegjørelse til Stortinget om antatt EØS-relevant regelverk.

EØS-komiteen har ansvar for oppfølging av EØS-avtalen og består av representanter fra både EØS/EFTA-landene og EU. Komiteen møtes 6–8 ganger i året og avgjør om EU-regler skal tas inn i EØS-avtalen. I forkant av EØS-komitemøtet er det vanlig at Finansdepartementet konsulterer Finanstilsynet.

Utvalgets utkast

Utvalget uttaler at det ikke har grunnlag for å ta stilling til hva som kan anses som en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom Finanstilsynet, Finansdepartementet og eventuelle andre departementer når det gjelder forberedende arbeid med innlemmelse av EU-regler i EØS-avtalen. Utvalget antar at deltakelse i EFTAs arbeidsgruppe for finansielle tjenester anses nyttig for at Finanstilsynet skal kunne holde seg oppdatert på fremtidige EØS-rettslige forpliktelser. Videre peker utvalget på at utarbeiding av EØS-notater, og andre typer sekretariatsoppgaver, kan bidra til nødvendig kompetanse blant tilsynets medarbeidere. På den annen side kan slike oppgaver etter utvalgets vurdering gå på bekostning av Finanstilsynets kjerneoppgaver knyttet til risikobasert tilsyn.

Utvalget legger til grunn at den nevnte arbeidsdelingen vurderes løpende i lys av hvilke oppgaver som må anses som en del av departementets politiske oppgaver, hvilke oppgaver som kan gå på bekostning av departementets politiske oppgaver, behovet for å verne Finanstilsynets kjerneoppgaver innen tilsynsområdet og generelle vurderinger av budsjettspørsmål.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 13.5.3.1.

4.6.4 Finanstilsynets deltakelse i arbeidet med EØS-regelverk – gjennomføring av EØS-regler i norsk rett

Gjeldende rett

Finanstilsynet får løpende en rekke oppdrag fra Finansdepartementet knyttet til utarbeidelse av høringsnotater om gjennomføring av EØS-regler fastsatt av Rådet og Europaparlamentet. Omfanget av slike oppdrag varierer med omfanget av regelverksutviklingen i EU. En oversikt fra Finanstilsynet viser at tilsynet i perioden fra 23. juni 2020 til 23. august 2021 fikk tolv slike oppdrag.

Finansdepartementet har delegert myndigheten til å gjennomføre EU-kommisjonsdelegerte rettsakter til Finanstilsynet (såkalt nivå 2-regelverk som gjennomføres i forskrift). Departementet har i delegasjonsvedtaket av 29. mars 2022 bedt om at utkast til forskrifter forelegges departementet hvis det foretas nasjonale valg.

Finansdepartementet har dessuten gitt Finanstilsynet et generelt oppdrag knyttet til å bistå Utenriksdepartementet i oversettelser av EU-forordninger som skal gjennomføres i norsk rett. Forordningene skal gjennomføres såkalt «ord for ord», jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a, noe som kan innebære at presise oversettelser av forordningene er avhengig av spesialisert fagkompetanse.

Utvalgets utkast

Utvalget peker på at regelverksarbeidet på finansmarkedsområdet er ressurskrevende for norske myndigheter, og at en effektiv organisering av arbeidet og arbeidsdeling mellom tilsyn og departement bidrar til å holde den samlede ressursbruken i staten nede. Utvalget legger vekt på at tilsynsvirksomheten i Finanstilsynet fortsatt skal bygge på et prinsipp basert på risikovurderinger. Samtidig peker utvalget på at regelverksutviklingen i EU, og gjennomføringsreglene i norsk rett, ikke foretas ut fra et norsk risikovurderingsperspektiv. Det vises til at reglene må gjennomføres innen gitte tidsfrister – uavhengig av om reglene anses viktige av norske myndigheter, foretak eller markeder – noe som er ressurskrevende for både norske myndigheter og for foretak under tilsyn.

Utvalget henviser til et brev fra Finanstilsynet til Finansdepartementet datert 30. januar 2019, hvor det legges til grunn at myndigheten til å fastsette reguleringer som er nært knyttet til den løpende tilsynsvirksomheten, vil bidra til et mer effektivt tilsyn, men at andre oppgaver ikke bidrar til at tilsynet blir mer effektivt, eksempelvis utarbeidelse av EØS-notater.

Utvalget legger til grunn at fordelingen av oppgaver knyttet til gjennomføringen av EØS-regler i norsk rett vurderes løpende i lys av hvilke oppgaver som må anses som en del av departementets politiske oppgaver, hvilke oppgaver som kan gå på bekostning av departementets politiske oppgaver, behovet for å verne Finanstilsynets kjerneoppgaver innen tilsynsområdet og generelle vurderinger av budsjettspørsmål.

Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 13.5.3.2.

4.6.5 Høringsinstansenes syn

Generelle utgangspunkter for fordeling av tilsynsansvar i EØS-området

Finanstilsynet mener at utvalgets forslag om å innta en henvisning til lov om EØS-finanstilsyn i ny finanstilsynslov er en hensiktsmessig synliggjøring av det europeiske systemet som Finanstilsynet må forholde seg til.

Finanstilsynets deltakelse i arbeidet med EØS-regelverk

Finanstilsynet mener at det er behov for en mer helhetlig tilnærming til gjennomføringen av nye regler som bygger på EØS-regler. Det uttales at det ikke foreligger en overordnet plan for hvordan det samlede EU-regelverket på finansmarkedsområdet skal gjennomføres i norsk rett, og at regelverksprosessen er preget av at innføringen av ulike rettsakter behandles enkeltvis, samt at det for flere direktiv har vært ulike departement som forbereder gjennomføringen av ulike deler. Til sistnevnte pekes det på Justis- og beredskapsdepartementets og Finansdepartementets arbeid med PSD 2, boliglånsdirektivet og forsikringsformidlingsdirektivet.

Finans Norge mener at utvalget i for liten grad drøfter arbeidsdelingen og arbeidsformen mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet på regelverksutviklingsområdet. Det pekes på at departementet over tid synes å ha overlatt en stadig større del av regelverksutredningen innen finansmarkedsområdet til Finanstilsynet, fremfor å oppnevne lovutvalg, nedsette arbeidsgrupper eller utføre utredningene selv. Dette reiser flere problemstillinger, som utvalget kunne og burde ha drøftet nærmere. Blant annet er det spørsmål om mulig sammenblanding av roller, når Finanstilsynet både skal utrede, forvalte og sanksjonere regler. Det er også spørsmål om tilsynet har et for svakt grunnlag til å kunne vurdere alternative tiltak som ligger utenfor rammen av dets virksomhet og virkemidler, slik at utredningene blir for snevre sammenliknet med hva bredere sammensatte arbeidsgrupper, lovutvalg eller departementet selv ville ha vektlagt. Finans Norge peker herunder på at Regelrådets gjennomganger viser at Finanstilsynet har en nokså mangelfull oppfølging av utredningsinstruksen. Dessuten oppstår det et spørsmål om kostnadsdekning når utredningsoppdragene gis i et så stort omfang til et underliggende forvaltningsorgan, hvor utgifter utliknes på foretakene under tilsyn.

Finans Norge mener videre at det er behov for bedre forarbeider til forskrifter, der innkomne innsigelser og merknader svares ut tydelig.

Finans Norge forstår utvalget slik at det ikke foreslås endringer i arbeidsdelingen mellom departementet og Finanstilsynet hva gjelder regelverksforståelse eller fastsettelse av nasjonale regler, jf. makrovirkemidler. I forlengelsen av dette uttaler Finans Norge at dersom departementet skal kunne avgi kvalitativt sterke vurderinger og avklaringer av regelverksforståelsen, kreves en tilstrekkelig ressurstilgang i departementet. I den forbindelse påpekes det at EU-regelverket for finansnæringen (Single Rulebook) nå samlet utgjør om lag 15 000 sider.

Finans Norge uttaler at:

«I det videre arbeidet med ny finanstilsynslov utgjør dette helt sentrale problemstillinger som bør følges opp. Dagens rammeverk gir på noen områder for svake utredninger og forarbeider, og alternative arbeidsformer bør grundig vurderes. Fremover bør utredningsarbeidet i vesentlig større grad utføres av departementet selv eller ivaretas gjennom nedsettelse av utvalg og arbeidsgrupper. I den utstrekning Finanstilsynet skal gjennomføre utredningsoppgaver, bør departementet sikre at tilsynet følger utredningsinstruksen».

Finansieringsselskapenes Forening peker i sin høringsuttalelse på flere av de samme problemstillingene knyttet til Finanstilsynets rolle som både regulerings- og tilsynsmyndighet, som Finans Norge. Det uttales at lov- og forskriftsforberedende arbeid bør utføres i departementet og finansieres over offentlige budsjetter, mens Finanstilsynet bør rendyrkes som et tilsynsorgan.

Kommunalbanken AS uttaler at utvalgets vurdering av hensiktsmessig ressursbruk og organisering av øvrig oppgaver, med fordel kunne vært sett i sammenheng med hvilke hensyn EØS-arbeidet forutsettes å skulle ivareta.

Regelrådet savner en vurdering av den doble rollen som både regelverksutvikler og tilsynsmyndighet til Finanstilsynet. Utvalget burde i denne forbindelse også sett på hvordan samarbeidet og rollefordelingen mellom departementet og tilsynet fungerer innenfor utredning og politikkutforming.

4.6.6 Departementets vurdering

Generelle utgangspunkter for fordeling av tilsynsansvar i EØS-området

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om en bestemmelse om at tilsyn etter finanstilsynsloven også kan føres med utenlandske foretak som tilsvarer foretak eller driver virksomhet som Finanstilsynet har tilsyn med, i den utstrekning foretaket driver virksomhet i Norge.

Det vises til lovforslaget § 1-2 tredje ledd.

Departementet er enig med utvalget i at regler om fordeling av tilsynsansvar for foretak som har virksomhet i flere EØS-land, fortsatt bør fremgå av sektorregelverket og ikke er egnet for innarbeiding i finanstilsynsloven.

Utvalget foreslår imidlertid en generell bestemmelse om at Finanstilsynet skal føre tilsyn i samarbeid med tilsynsmyndigheter i andre stater som er omfattet av EØS-avtalen i tråd med det som følger av regler som gjennomfører EØS-avtalen vedlegg IX. Departementet slutter seg til dette.

Det vises til lovforslaget § 1-3 fjerde ledd første punktum.

Likeledes er departementet enig med utvalget i at Finanstilsynets deltakelse i det europeiske finanstilsynssystemet fortsatt bør fremgå av lov om EØS-finanstilsyn, men at finanstilsynsloven bør inneholde en henvisning til denne loven.

Det vises til lovforslaget § 1-3 fjerde ledd annet punktum.

Finanstilsynets deltakelse i arbeidet med EØS-regelverk

Utvalget har gitt en grundig beskrivelse av Finanstilsynets deltakelse i arbeidet med EØS-regelverk. Enkelte høringsinstanser har påpekt at departementet over tid synes å ha overlatt en stadig større del av regelverksutredningen innen finansmarkedsområdet til Finanstilsynet, og at det kan være uheldig at Finanstilsynet har rollen som både regelverksutvikler og tilsynsmyndighet. Utvalget har ikke foreslått å regulere den nærmere arbeidsdelingen mellom departementet og Finanstilsynet i finanstilsynsloven. Etter departementets syn er det ikke noen motsetning i at Finanstilsynet driver med både regelverksutvikling og tilsyn. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at arbeidsdelingen mellom departementet og Finanstilsynet også fremover må vurderes løpende av departementet, og at det er relevant å se hen til blant annet hvilke oppgaver som må anses som en del av departementets politiske oppgaver, behovet for å verne om Finanstilsynets tilsynsoppgaver og generelle vurderinger av budsjettspørsmål.