3 Gjennomføring av forordning (EU) 2015/2365 (SFTR)

3.1 Bakgrunnen for lovforslaget

3.1.1 Forordning (EU) 2015/2365 om gjennomsiktighet med hensyn til verdipapirfinansieringstransaksjoner og gjenbruk (SFTR)

SFTR ble vedtatt i EU 25. november 2015. Rettsakten ble tatt inn i EØS-avtalen 10. desember 2021 ved EØS-komiteens beslutning nr. 385/2021, med forbehold om Stortingets samtykke, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.

Forordningen fastsetter regler om gjennomsiktighet for verdipapirfinansieringstransaksjoner («securities financing transactions», SFT-er) og gjenbruk av sikkerheter. Verdipapirfinansieringstransaksjoner vil blant annet si utlån av finansielle instrumenter og gjenkjøpsavtaler. Gjenbruk av sikkerheter vil si at den som har mottatt en sikkerhet, bruker den i eget navn og for egen eller andre motparters regning. Felles for disse er at de innebærer en risiko for at verdipapirene mv. ikke kan leveres tilbake som avtalt, og transaksjonene kan blant annet føre til økt sammenkobling av risiko i finansmarkedene.

Et viktig formål med forordningen er å skaffe myndighetene informasjon om risikoer knyttet til verdipapirfinansieringstransaksjoner. Slike transaksjoner skal derfor rapporteres til transaksjonsregistre. Forvaltningsselskaper for verdipapirfond og forvaltere av alternative investeringsfond kan benytte verdipapirfinansieringstransaksjoner for å optimalisere porteføljeforvaltningen. Forordningen pålegger forvaltere av slike fond å orientere investorene om denne bruken. Forordningen gir også regler om transaksjonsregistre og tilsyn med disse.

SFTR trådte i kraft i EU 12. januar 2016, men noen av forpliktelsene ble innfaset gradvis. Gjeldende norsk regelverk må endres for å gjennomføre EØS-regler som svarer til forordningen, og for at norske aktører kan dra nytte av de formål som forordningen søker å oppnå, herunder reduksjon av systemrisiko i markedet for verdipapirfinansieringstransaksjoner og gjenbruk av sikkerheter.

Som det fremkommer i punkt 4, så fastsetter EMIR regler om rapportering av derivatkontrakter til transaksjonsregistre. Reglene i SFTR bygger på allerede eksisterende infrastruktur, operasjonelle prosesser og formater som har blitt innført for rapportering av derivatkontrakter til transaksjonsregistre. Her i punkt 3 vil det derfor i enkelte sammenhenger trekkes linjer til regulering i, og gjennomføring av EMIR.

3.1.2 Kort om verdipapirfinansieringstransaksjoner og gjenbruk av sikkerheter

I høringsnotatet det vises til i punkt 3.1.3 punkt 2.2 side 3 beskriver Finanstilsynet hovedtrekkene i, og formålene med, verdipapirfinansieringstransaksjonene som SFTR regulerer. Utlån av finansielle instrumenter beskrives slik:

«Utlån av finansielle instrumenter innebærer at eieren (utlåner) av instrumentene låner ut disse med en rett til å få instrumentene tilbakelevert på et senere tidspunkt. Det er særlig aksjer som er aktuelle for utlån, men utlån kan også omfatte obligasjoner og andre instrumenter.

Formålet med utlån av finansielle instrumenter er å gi eieren en ekstra avkastning. Låntaker på sin side kan ha behov for å dekke en fremtidig leveringsforpliktelse, for eksempel ved shortsalg og prisstilling («market making»). Videre kan en låntaker benytte instrumentene som sikkerhet overfor andre motparter, sentralbanker og liknende. Banker kan benytte lån av finansielle instrumenter i sin likviditetsstyring.

Utlånsavtaler inngås ofte basert på standardiserte avtaler. Utlån i verdipapirmarkedet har enkelte karakteristika som avviker fra det som tradisjonelt forbindes med utlån. I motsetning til hva man rent språklig forbinder med et utlån, innebærer en avtale om lån av finansielle instrumenter at utlåner, ved inngåelse av låneavtalen, teknisk overfører eiendomsretten til instrumentene til låntaker. Bakgrunnen for dette er at låntaker som regel skal bruke instrumentene på en måte som krever at låntaker har eiendomsretten til disse (for eksempel for salg, videre utlån eller sikkerhetsstillelse).

Låntaker har, hvis ikke annet er avtalt, en avtaleforpliktelse til å levere tilsvarende finansielle instrumenter tilbake til utlåner på det tidspunkt utlåner krever det, innen vanlig oppgjørsfrist i markedet der de finansielle instrumentene omsettes. Gjennom låntakers rett og plikt til å levere instrumentene tilbake beholder utlåner kursrisikoen knyttet til de finansielle instrumentene. I tillegg skal all avkastning knyttet til instrumentene under låneperioden i henhold til avtalen overføres fra låntaker til utlåner.

Det er vanlig at låntakeren stiller sikkerhet direkte overfor utlåneren for oppfyllelse av tilbakeleveringsplikten i form av aksjer, obligasjoner eller kontanter. Det er dessuten vanlig at utlåneren stiller nærmere krav til hvilke sikkerheter som godtas. Låntakeren betaler en avgift for lånet over låneperioden, basert på en avtalt rentesats tilpasset tilbud og etterspørsel i markedet for det aktuelle finansielle instrumentet eller porteføljen av finansielle instrumenter. Avgiften blir gjerne betalt ved tilbakeleveringen av de finansielle instrumentene. Ved utlån til sentrale motparter stiller ikke den sentrale motparten sikkerhet direkte til utlåneren. Det er den parten som den sentrale motparten låner ut til (sluttlåner), som stiller sikkerheten overfor den sentrale motparten.

Formålet med utlån av finansielle instrumenter vil være å gi utlåneren meravkastning utover den ordinære avkastningen på de finansielle instrumentene som lånes ut. Risikoen som utlåneren løper ved å låne ut de finansielle instrumentene, er primært risikoen for at låntakeren misligholder lånet og at tilsvarende instrumenter ikke leveres tilbake i henhold til låneavtalen. Dette omtales gjerne som motpartsrisiko. Motpartsrisikoen kan som nevnt reduseres gjennom sikkerhetsstillelse»

Gjenkjøpsavtaler beskrives slik i høringsnotatet punkt 2.3 side 4:

«Gjenkjøpsavtaler (kalles også repo-avtaler, «repurchase agreement») har likhetstrekk med utlån av finansielle instrumenter. En gjenkjøpsavtale går ut på at selgeren overdrar de finansielle instrumentene til kjøperen til en avtalt kjøpspris på tidspunktet for inngåelse av avtalen. Kjøperen betaler kjøpesummen når kontrakten inngås og ikke bare en avgift som ved utlån. Samtidig avtales det at kjøperen på et senere tidspunkt skal selge tilsvarende finansielle instrumenter tilbake til selgeren til en avtalt tilbakekjøpspris. De to transaksjonene anses som én avtale mellom partene. På samme måte som ved utlån har altså kjøperen en leveringsplikt av finansielle instrumenter, og det er selgeren som beholder kursrisikoen i avtaleperioden. Dersom det stilles sikkerhet i form av kontanter ved et utlån av finansielle instrumenter, vil utlån være svært likt en gjenkjøpsavtale.

Utlån av finansielle instrumenter er vanligvis en transaksjon som er drevet av en låntakers behov for de aktuelle instrumentene. En gjenkjøpsavtale kan være drevet av det samme behovet, for eksempel behov for å få tilgang til instrumenter for å dekke en leveringsforpliktelse. Den mest alminnelige bruken av gjenkjøpsavtaler i markedet er imidlertid knyttet til et ønske om likvide midler (kontanter) hos en eier av finansielle instrumenter. Formålet med transaksjonen vil være bestemmende for om kursen ved tilbakekjøpet av instrumentene er høyere eller lavere enn salgskursen. Hvis formålet er å gjøre finansielle instrumenter tilgjengelig for å dekke en etterspørsel, vil tilbakekjøpsprisen være lavere enn salgsprisen, og motsatt hvis formålet er å få tilgang til likvide midler i en periode. Under en gjenkjøpsavtale vil det kunne variere fra avtale til avtale om det stilles sikkerhet for eventuelle kurssvingninger (såkalt marginering) i løpet av avtaleperioden.

En omvendt gjenkjøpsavtale tar utgangspunkt i hva den andre parten i en gjenkjøpsavtale gjør. En omvendt gjenkjøpsavtale vil, for et verdipapirfond, innebære at verdipapirfondet kjøper et finansielt instrument mot betaling av en kjøpesum, men slik at instrumentet skal selges tilbake senere. Her vil formålet enten være å få tilgang til finansielle instrumenter som fondet har behov for til eget bruk i en periode, eller å plassere likvide midler mot sikkerhet i en periode. Det førstnevnte formålet vil kunne være aktuelt for spesialfond som ledd i det å gjennomføre dekkede shorthandler i finansielle instrumenter. Det andre formålet vil kunne være aktuelt for flere typer fond som et alternativ til å plassere likvide midler i bank.

Tilsvarende som ved utlån vil det overordnede formålet med en gjenkjøpsavtale være at den overdragende parten kan oppnå en meravkastning på sine eiendeler.

For den overdragende parten vil risikoen ved en gjenkjøpsavtale primært være risikoen for at motparten ikke kan levere instrumenter slik som forutsatt i avtalen om tilbakekjøp. For erververen er risikoen å ikke få tilbake kontantene i en omvendt gjenkjøpsavtale. Kjøpesummen i en gjenkjøpsavtale eller de finansielle instrumentene i en omvendt gjenkjøpsavtale vil kunne realiseres slik at parten kan gjenopprette eksponeringen i finansielle instrumenter eller likvide midler.

En annen type avtale som har samme økonomiske funksjon som gjenkjøpsavtaler, er såkalte «sell/buy-back»-avtaler. Til forskjell fra gjenkjøpsavtaler består «sell/buy-back» av to separate transaksjoner, der de finansielle instrumentene selges med vanlig oppgjørstid («spot-handel»), samtidig som det inngås en avtale om å kjøpe instrumentene tilbake på termin. Mens de finansielle instrumentene forblir på selgers balanse i en gjenkjøpsavtale, er det vanlig at instrumentene går ut av selgers balanse ved en «sell/buy-back».»

Gjenbruk av sikkerheter er også underlagt regulering i SFTR. Gjenbruk av sikkerheter innebærer at den som har mottatt finansielle instrumenter i henhold til en avtale om sikkerhetsstillelse, bruker sikkerheten i eget navn og for egen eller andre motparters regning. Sikkerheten kan gjenbrukes for eksempel ved å bruke den selv som sikkerhet for egne forpliktelser.

3.1.3 Høring

Finansdepartementet ba i brev 26. februar 2018 Finanstilsynet om å utarbeide høringsnotat med utkast til gjennomføringsbestemmelser i norsk rett av forventede EØS-forpliktelser som svarer til SFTR. Departementet sendte høringsnotatet på høring 27. juni 2019 med frist 1. oktober 2019. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Datatilsynet

• Finanstilsynet

• Folketrygdfondet

• Forbrukertilsynet

• Forbrukerrådet

• Konkurransetilsynet

• Norges Bank

• Regelrådet

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Økokrim

• Handelshøyskolen BI

• Norges Handelshøyskole

• Universitetet i Bergen Det juridiske fakultet

• Universitetet i Oslo Det juridiske fakultet

• Universitetet i Tromsø Det juridiske fakultet

• Advokatforeningen

• Aksjonærforeningen i Norge

• Den norske Revisorforening

• Energi Norge

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes Forening

• Hovedorganisasjonen Virke

• LO

• Nasdaq Oslo

• Nasdaq Clearing Oslo

• Nordic Trustee

• Nordic Association of Electricity Traders

• Norsk Kapitalforvalterforening

• Norsk Venturekapitalforening

• Norske Finansanalytikeres Forening

• NHO

• Oslo Børs

• Pensjonskasseforeningen

• SIX x-clear Norway

• Sparebankforeningen i Norge

• Verdipapirfondenes forening

• Verdipapirforetakenes Forbund

• Verdipapirsentralen

Følgende instanser har hatt realitetsmerknader til forslaget:

• Verdipapirforetakenes Forbund

Følgende instanser har skrevet at de ikke vil inngi høringsuttalelse eller at de ikke har merknader til forslaget:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Norsk Kapitalforvalterforening

3.2 Gjeldende regulering av verdipapirfinansieringstransaksjoner og gjenbruk av sikkerheter

Verdipapirfinansieringstransaksjoner og gjenbruk av sikkerheter er i dag ikke generelt regulert i norsk rett. Lov 26. mars 2004 nr. 17 om finansiell sikkerhetsstillelse har imidlertid bestemmelser om overføring av bruksrett, herunder rett til utlån, pantsettelse, salg eller annen gjenbruk av sikkerhet. Videre inneholder forskrift 21. desember 2011 nr. 1467 til verdipapirfondloven (verdipapirfondforskriften) kapittel 6 bestemmelser om verdipapirfonds plassering av midler. Her stiller §§ 6-8 og 6-10 fjerde ledd krav ved bruk av «teknikker og instrumenter som relaterer seg til omsettelige verdipapirer og pengemarkedsinstrumenter, herunder utlån av finansielle instrumenter og gjenkjøpsavtaler».

3.3 Nærmere om innholdet i forordning (EU) 2015/2365 om gjennomsiktighet med hensyn til verdipapirfinansieringstransaksjoner og gjenbruk (SFTR)

I det følgende gis en oversikt over de ulike artiklene i SFTR. Ved delegert kommisjonsforordning (EU) 2019/463 av 30. januar 2019 om endring av europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2015/2365 med hensyn til listen over enheter som er unntatt, er det tilføyd en bestemmelse i artikkel 2 nr. 2, som også omtales her.

Artikkel 1 fastsetter at forordningens formål er å bidra til gjennomsiktighet for verdipapirfinansieringstransaksjoner («securities financing transactions») og gjenbruk av sikkerheter.

Artikkel 2 angir virkeområdet for forordningen. Forordningen får i henhold til artikkel 2 nr. 1 anvendelse for motpart i en verdipapirfinansieringstransaksjon dersom den er etablert i EU eller, om den er etablert i tredjestat, der verdipapirfinansieringstransaksjonen inngås som del av virksomheten ved filial i EU. Tilsvarende gjelder for gjenbruk, og i tillegg der gjenbruken gjelder finansielle instrumenter som er stilt til rådighet i henhold til en avtale om sikkerhetsstillelse av en motpart som er etablert i EU, eller har en filial der. Forordningen får også anvendelse for forvaltningsselskaper for innretninger for kollektiv investering i omsettelige verdipapirer (UCITS) og investeringsselskaper for UCITS-fond og forvaltere av alternative investeringsfond (AIF).

Artikkel 2 nr. 2 og nr. 3 angir unntaksbestemmelser. Det fremkommer at artikkel 4 og 15 ikke får anvendelse på medlemmer av Det europeiske system av sentralbanker (ESSB), andre organer i medlemsstatene med lignende funksjoner samt andre offentlige organer i Unionen som har ansvar for eller deltar i forvaltningen av offentlig gjeld, samt den internasjonale oppgjørsbank. Videre fremkommer det at artikkel 4 ikke får anvendelse på transaksjoner der et ESSB-medlem er motpart. Ved forordning (EU) 2019/463 tilføyes det en ny bokstav c i artikkel 2 nr. 2. Her tilføyes sentralbanken og andre offentlige organer som har ansvar for eller deltar i forvaltningen av offentlig gjeld i Storbritannia på listen over enheter som er unntatt fra kravene om rapporteringsplikt i SFTR artikkel 4 og åpenhet om gjenbruk i SFTR artikkel 15. Rettsakten har sin bakgrunn i Storbritannias uttreden av EU.

Artikkel 3 inneholder relevante definisjoner, herunder sentrale koblingsord for at forpliktelsene i forordningen utløses. Verdipapirfinansieringstransaksjoner defineres overordnet i artikkel 3 nr. 11 bokstav a til d som gjenkjøpstransaksjon, utlån av verdipapirer eller varer og innlån av verdipapirer eller varer, en kjøps- og gjensalgstransaksjon eller en salgs- og gjenkjøpstransaksjon eller en marginlånstransaksjon. Disse transaksjonstypene er det igjen oppstilt detaljerte definisjoner av i artikkel 3 nr. 7, 8, 9 og 10.

Artikkel 3 nr. 12 definerer gjenbruk av sikkerheter. Det defineres som:

«… en mottakende motparts bruk, i eget navn og for egen eller en annen motparts regning, herunder eventuelt en fysisk person, av finansielle instrumenter som er mottatt i henhold til en avtale om sikkerhetsstillelse, herunder overdragelse av eiendomsrett eller utøvelse av en bruksrett i henhold til artikkel 5 i direktiv 2002/47/EF, men ikke avvikling av et finansielt instrument ved mislighold hos motparten som stiller sikkerheten.»

Avtale om sikkerhetsstillelse defineres i artikkel 3 nr. 15 gjennom to koblingsbegreper, som igjen er ytterligere definert i nr. 13 og nr. 14. Finansielle instrumenter og varer er definert i nr. 16 og 17.

Artikkel 4 oppstiller sentrale regler om rapporteringspliktog beskyttelse i forbindelse med verdipapirfinansieringstransaksjoner. Etter artikkel 4 nr. 1 skal motparter i verdipapirfinansieringstransaksjoner rapportere detaljer knyttet til inngåelse, endring eller oppsigelse av disse til et transaksjonsregister. Transaksjonsregister er definert i artikkel 3 nr. 1 som en juridisk person som sentralt samler inn og vedlikeholder opplysninger om verdipapirfinansieringstransaksjoner. Rapporteringen skal skje senest første virkedag etter at kontrakten er inngått. Artikkel 4 nr. 2 og 3 har nærmere regler om hvem som innehar rapporteringsplikten, og regler om delegering. Det fremgår av artikkel 4 nr. 4 at motpartene skal lagre opplysninger om de SFT-ene de har inngått, endret eller stengt, i minst fem år etter at kontraktene er stengt. Artikkel 4 nr. 5 til nr. 8 har detaljerte regler om rapporteringen. Artikkel 4 nr. 9 og nr. 10 har hjemler for fastsettelse av delegerte rettsakter om rapporteringen.

Transaksjonsregistret skal registreres hos ESMA (European Securities and Markets Authority) dersom de er etablert i EU i henhold til artikkel 5. I artikkel 6 til 8 er det gitt prosessuelle regler om søknadsprosessen for registrering til ESMA, herunder regler om informasjonsutveksling mellom ESMA og nasjonale tilsynsmyndigheter i artikkel 6. I artikkel 9 er det gitt regler om ESMAs myndighet overfor transaksjonsregistre. I artikkel 10 er det gitt regler om tilbakekall av registrering og i artikkel 11 er det regler om tilsynsavgifter.

Etter artikkel 12 skal transaksjonsregistrene offentliggjøre informasjon på aggregert nivå om verdipapirfinansieringstransaksjoner som har blitt rapportert til dem. Utvalgte offentlige myndigheter, herunder ESMA og nasjonale tilsynsmyndigheter, skal ha tilgang til opplysningene på detaljnivå.

Artiklene 13 og 14 inneholder krav om at forvaltningsselskap for verdipapirfond og forvaltere av alternative investeringsfond informerer investorer om bruk av verdipapirfinansieringstransaksjoner og bytteavtaler om total avkastning («total return swaps») i henholdsvis periodiske rapporter og dokumenter som fremlegges før avtale inngås, og oppstiller nærmere regler for dette. Detaljer er nedfelt i vedlegg A og B til forordningen.

Artikkel 15 oppstiller sentrale bestemmelser om gjennomsiktighet med hensyn til gjenbruk av finansielle instrumenter som er mottatt som sikkerhet. Det stilles materielle krav til når slik gjenbruk kan skje. I hovedtrekk dreier det seg om at motparten må ha gitt et informert samtykke til bruken på forhånd. Gjenbruk av sikkerheter er også regulert i Europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/47/EF av 6. juni 2002 om avtaler om finansiell sikkerhetsstillelse. SFTR innebærer ikke endringer i dette direktivet, men henviser til enkelte bestemmelser i direktivet. Det fremgår av artikkel 15 nr. 4 at artikkel 15 ikke berører nasjonal rett om en transaksjons gyldighet eller virkning.

Artiklene 16 til 18 oppstiller regler om tilsyn, tilsynssamarbeid og taushetsplikt. Artikkel 16 omhandlerutpeking av «vedkommende myndigheter», det vil si hvem som er nasjonale tilsynsmyndigheter, og hvilke beføyelser disse skal ha. Artikkel 17 omhandler samarbeid mellom kompetente myndigheter, ESMA og myndigheter listet i artikkel 12 nr. 2 med tilgang til transaksjonsregistrene. Artikkel 18 oppstiller regler om taushetsplikt for fortrolige opplysninger som mottas, utveksles eller overføres i henhold til forordningen.

Artiklene 19 til 21 har bestemmelser om forbindelser med tredjestater. Transaksjonsregistre i tredjestater kan under visse forutsetninger anerkjennes av ESMA slik at de kan tilby sine tjenester i EØS-området. Etter artikkel 19 nr. 1 kan EU-kommisjonen vedta gjennomføringsforordninger om likeverdigheten til rettslige og tilsynsmessige forhold i tredjeland for så vidt gjelder transaksjonsregistre. Det samme fremkommer i artikkel 21 nr. 1 når det gjelder et tredjelands krav til rapportering av SFT-er. Etter artikkel 21 i forordningen kan rapporteringsplikten for SFT-er på bestemte vilkår oppfylles ved rapportering til registre i tredjeland dersom minst én av motpartene er etablert i dette tredjelandet.

Artikkel 22 til 28 inneholder regler om administrative sanksjoner og forvaltningsmessige tiltak. Artikkel 22 fastsetter at medlemslandene skal sikreat tilsynsmyndighetene har kompetanse til å ilegge administrative sanksjoner og treffe andre forvaltningsmessige tiltak mot minst overtredelser av artikkel 4 og 15 (rapportering av verdipapirfinansieringstransaksjoner og reglene om gjenbruk av sikkerheter). Artikkel 22 nr.1 andre ledd fastsetter at medlemslandene skal gi kompetente myndigheter kompetanse til å ilegge sanksjoner overfor medlemmer av ledelsesorganet og andre fysiske personer som i henhold til nasjonal rett er ansvarlige for overtredelse, med forbehold for vilkårene i nasjonal rett. Artikkel 22 nr. 2 stiller krav til sanksjonene, og nr. 3 regulerer samarbeid mellom tilsynsmyndigheter og straffemyndigheter. Artikkel 22 nr. 4 stiller minstekrav til hvilke sanksjoner og tiltak myndighetene skal ha til rådighet. Artikkel 22 nr. 5 fastsetter at overtredelse av artikkel 4 ikke berører gyldigheten av transaksjonen. Artikkel 22 nr. 6 gir hjemmel til å, på nærmere vilkår, velge strafferegler fremfor regler om administrative sanksjoner.

Artikkel 23 angir momentene som myndighetene skal ta hensyn til når de bestemmer typen av og nivået på administrative sanksjoner og andre forvaltningsmessige tiltak.

Artikkel 24 omhandler prosedyrer for varsling av overtredelser, og krever at kompetente myndigheter skal opprette effektive ordninger for å muliggjøre rapportering av faktiske eller potensielle overtredelser av artikkel 4 og 15 til andre kompetente myndigheter. Varslingsordningene er nærmere regulert i andre ledd. Det følger av tredje ledd at motparter skal ha innført egnede interne framgangsmåter som arbeidstakerne kan følge når de rapporterer om overtredelser av artikkel 4 og 15.

Artikkel 25 regulerer utveksling av opplysninger om administrative sanksjoner og andre forvaltningsmessige tiltak med ESMA. Artikkel 26 oppstiller bestemmelser om offentliggjøring av beslutninger, hva slags opplysninger som skal offentliggjøres, og unntak fra offentliggjøring, samt utveksling av informasjon med ESMA.

Artikkel 27 stiller krav om at beslutninger og tiltak som treffes i henhold til SFTR skal være begrunnet og kunne prøves for en domstol. Retten til domstolsbehandling får også anvendelse dersom det ikke er tatt en beslutning innen seks måneder etter innlevering av en søknad om tillatelse som inneholder alle opplysninger som kreves.

Av artikkel 28 fremgår det at sanksjoner og andre tiltak som følger av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/65/EF av 13. juli 2009 om samordning av lover og forskrifter om foretak for kollektiv investering i omsettelige verdipapirer (UCITS IV) og Europaparlaments- og rådsdirektiv 2011/61/EU av 8. juni 2011 om forvaltere av alternative investeringsfond og om endring av direktiv 2003/41/EF og 2009/65/EF og forordning (EF) nr. 1060/2009 og (EU) nr. 1095/2010 (AIFMD) skal gjelde ved overtredelse av informasjonspliktene i artiklene 13 og 14. Hensikten er at er at brudd på disse pliktene etter SFTR skal sanksjoneres på samme måte som brudd på tilsvarende plikter i eksisterende fondslovgivning.

Artikkel 29 oppstiller bestemmelser om gjennomgåelse av regelverket, og artikkel 30 og 31 fastsetter sluttbestemmelser om utøvelse av delegert myndighet.

Artikkel 32 inneholder bestemmelser om endring av EMIR, hvorved definisjonen av tredjelandsmarked tas inn i EMIR artikkel 2a. Videre gjøres noen endringer i hvilke myndigheter som er omfattet av artikkel 81 nr. 1 om tilgang til opplysninger i transaksjonsregistre.

Som det fremkommer i punkt 4 nedenfor, så endres EMIR gjennom EMIR Refit. Enkelte av endringene innebærer en utvidelse av tilsyns- og sanksjonsvirkemidelene til ESMA etter EMIR. SFTR henviser til enkelte av disse kompetansebestemmelsene i artikkel 9. Departementet forstår det som at utvidelsen av tilsyns- og sanksjonshjemlene vil gjelde tilsvarende etter SFTR. Det redegjøres nærmere for disse endringene i EMIR under punkt 4 om EMIR Refit.

3.4 Gjennomføring i norsk rett

3.4.1 Regelverksstruktur – gjennomføringsbestemmelse

3.4.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet punkt 4.1 side 8 at forordningen gjøres til norsk rett direkte i en lovbestemmelse slik det er gjort for EMIR i verdipapirhandelloven. Finanstilsynet foreslår at det inntas et nytt kapittel 17a i verdipapirhandelloven med overskrift «verdipapirfinansieringstransaksjoner og gjenbruk av sikkerheter» og en ny § 17a-1, der forordningen med EØS-tilpasninger gjøres til norsk rett. I § 17a-1 annet ledd legger Finanstilsynet opp til en forskriftshjemmel slik at Finansdepartementet kan gjøre utfyllende kommisjonsforordninger til norsk rett.

Etter artikkel 19 nr. 1 i forordningen kan EU-kommisjonen vedta gjennomføringsforordninger om likeverdigheten til rettslige og tilsynsmessige forhold i tredjeland for så vidt gjelder transaksjonsregistre. Det samme fremkommer i artikkel 21 nr. 1 når det gjelder et tredjelands krav til rapportering av SFT-er. Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet at Finanstilsynet gis kompetanse i verdipapirhandelloven til å fastsette bestemmelser om likeverdighet etter SFTR.

Finanstilsynet foreslår en hjemmel om at departementet kan gjennomføre enkelte typer mindre omfattende endringer i SFTR i forskrifts form. Finanstilsynet viser til verdipapirhandellovens gjennomføring av EMIR (§ 17-1), og merknadene i kapittel 9 i Prop. 166 L (2015–2016) Endringer i lov om EØS-finanstilsyn, lov om kredittvurderingsbyråer, lov om forvaltning av alternative investeringsfond og verdipapirhandelloven (oppfølging av EØS-finanstilsyn).

Finanstilsynet vurderer i høringsnotatet punkt 4.3 særskilt om det bør henvises til SFTR i regelverket for fondsforvaltere og AIF-forvaltere, sett hen til forordningens krav i artikkel 13 og 14 om informasjon til investorer fra forvaltningsselskaper for UCITS-fond, investeringsselskaper for UCITS-fond og AIF-forvaltere. Finanstilsynet fremholder:

«Regler om informasjon til investorer følger allerede av verdipapirfondloven kapittel 8 og AIF-loven kapittel 4. Når SFTR gjennomføres i verdipapirhandelloven, vil forordningens krav til informasjon gjelde direkte for disse foretakene. Med denne fragmenteringen av informasjonskravene vil regelverket bli noe mindre tilgjengelig for foretakene. Finanstilsynet forstår det slik at artikkel 13 og 14 pålegger en plikt til å informere investorer i forbindelse med bruk av verdipapirfinansieringstransaksjoner og pålegger ikke informasjonsplikt der slike transaksjoner ikke er aktuelle å benytte. Foretak som pålegges nye informasjonsplikter ved bruk av verdipapirfinansieringstransaksjoner, vil derfor uansett måtte forholde seg til SFTR. Dette innebærer at behovet for henvisninger til SFTR i det regelverket som ellers gjelder for forvaltningsselskaper og AIF-forvaltere anses mindre. Finanstilsynet foreslår derfor ikke slike henvisninger i sektorregelverket.»

Finanstilsynet vurderer i høringsnotatet punkt 4.4 særskilt behovet for bestemmelser om utpeking av nasjonal tilsynsmyndighet. Finanstilsynet fremholder:

«Forordningen legger på flere områder oppgaver til nasjonale myndigheter (ofte omtalt som «vedkommende myndigheter»). Forordningens artikkel 16 har bestemmelser om hvem dette skal være. Tilsynet med finansielle foretaks oppfyllelse av forordningen skal utføres av samme myndighet som etter sektorreglene. Det gjelder blant annet kredittinstitusjoner, verdipapirforetak, forsikringsselskap og forvaltere av verdipapirfond og alternative investeringsfond. Det innebærer at Finanstilsynet blir tilsynsmyndighet. Tilsynsmyndigheten for ikke-finansielle foretak skal være den samme som etter artikkel 10 nr. 5 i EMIR, noe som vil si at Finanstilsynet blir tilsynsmyndighet også her, jf. verdipapirhandelloven § 13-2 (kommende § 17-2).

Siden det følger av forordningen hvem som skal være tilsynsmyndighet, foreslås det ingen egne bestemmelser om dette i verdipapirhandelloven.»

3.4.1.2 Høringsinstansens syn

Ingen høringsinstanser har hatt merknader.

3.4.1.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om å gjennomføre SFTR ved inkorporasjon i verdipapirhandelloven. Departementet viser til at etter EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a skal forordninger gjennomføres «som sådan» i nasjonal rett. Dette innebærer at forordningene som hovedregel må gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon. Inkorporasjon medfører at SFTR, med de tilpasninger som er avtalt ved innlemmelse i EØS-avtalen, gjøres til norsk lov.

I visse sammenhenger gir imidlertid forordninger anvisning på at det skal foreligge nasjonale regler med nærmere angitt innhold, slik at forordningene må suppleres med nasjonale regler. På verdipapirområdet er forordningenes bestemmelser om tilsynsvirkemidler og sanksjoner ofte utformet på denne måten. Behovet for supplerende regler på enkelte områder drøftes i punkt 3.4.2 til 3.4.5.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering om at det ikke er nødvendig med henvisning til SFTR i verdipapirfondloven og AIF-loven, og at det ikke er behov for utpeking av tilsynsmyndighet, slik bestemmelsene i forordningen er utformet.

Forordning (EU) 2019/463, som endrer SFTR artikkel 2 nr. 2, er inntatt som en endringsrettsakt til SFTR i EØS-komiteens beslutning om innlemmelse av SFTR i EØS-avtalen. Departementet foreslår at kommisjonsrettsakten tilføyes som en endringsrettsakt i inkorporasjonsbestemmelsen til SFTR.

Det vises til lovforslaget § 17A-1.

3.4.2 EFTAs overvåkingsorgans stedlige tilsyn og tvangsfullbyrdelse

3.4.2.1 Gjeldende rett

EMIR, gjennomført i verdipapirhandelloven § 17-1, artikkel 61 til 68, 73 og 74 legger ulike beføyelser til ESMA i forbindelse med tilsyn med transaksjonsregistre. For så vidt gjelder EØS/EFTA-landene er kompetansen lagt til EFTAs overvåkingsorgan. Ifølge artikkel 63 med tilpasninger skal EFTAs overvåkingsorgan kunne utføre stedlig tilsyn med transaksjonsregistre. Dette er nedfelt i verdipapirhandelloven § 17-6, som fastsetter at slikt stedlig tilsyn krever tillatelse av tingretten og oppstiller nærmere prosedyreregler for behandling av begjæring om slik tillatelse. Etter § 17-6 kan Finanstilsynet kreve bistand fra politiet for å gjennomføre rettens beslutning om stedlig tilsyn.

Det følger av EMIR artikkel 68 nr.4 at bøter ilagt av ESMA (EFTAs overvåkingsorgan for EØS/EFTA-landene) skal kunne tvangsfullbyrdes. Av verdipapirhandelloven § 17-7 følger det at Finanstilsynet fører kontroll med tvangsgrunnlagets ekthet etter bestemmelsene om tvangsfullbyrdelse i EMIR artikkel 68 nr. 4 som gjennomført i verdipapirhandelloven § 17-1 første ledd.

3.4.2.2 Forordningen

Det følger av SFTR artikkel 9 at ESMA skal kunne utøve den myndigheten som følger av EMIR artiklene 61 til 68, 73 og 74 ved tilsyn etter SFTR. Tilpasningen i EØS-komiteens beslutning sier at i artikkel 9 skal ordene «eller EFTAs overvåkingsorgan» tilføyes etter ordet «ESMA».

3.4.2.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet viser til bestemmelsen om stedlig tilsyn etter EMIR i verdipapirhandelloven § 17-6 og foreslår at tilsvarende bestemmelse inntas i verdipapirhandelloven kap. 17a når det gjelder SFTR.

Finanstilsynet viser til bestemmelsen om tvangsfullbyrdelse etter EMIR i verdipapirhandelloven § 17-7 og foreslår at tilsvarende bestemmelse inntas i verdipapirhandelloven kap. 17a når det gjelder SFTR.

3.4.2.4 Høringsinstansens syn

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader.

3.4.2.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om en bestemmelse om stedlig tilsyn etter SFTR, etter mønster av verdipapirhandelloven § 17-6 (EMIR). Det vises til forslaget til § 17A-2.

Departementet slutter videre seg til Finanstilsynets forslag om en bestemmelse om tvangsfullbyrdelse, etter mønster av verdipapirhandelloven § 17-7 (EMIR). Det vises til forslaget til § 17A-3.

3.4.3 Taushetsplikt for opplysninger som mottas, utveksles eller overføres i henhold til SFTR

3.4.3.1 Gjeldende rett

Finanstilsynsloven § 7, forvaltningsloven § 13 og offentleglova § 20 første ledd bokstav b oppstiller henholdsvis taushetsplikter og bestemmelser om unntak fra offentlighet. Finanstilsynsloven § 7 pålegger Finanstilsynets ansatte mv. taushetsplikt om kunders forhold. Forvaltningsloven § 13 første ledd gjelder taushetsplikt for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, om noens personlige forhold og om visse drifts- og forretningsforhold mv. Offentleglova § 20 første ledd bokstav b gjør unntak for offentlig innsyn i opplysninger utfra hensynet til utenrikspolitiske interesser, herunder opplysninger som er mottatt under forutsetning av eller hvor det følger av fast praksis at opplysningene ikke skal offentliggjøres.

3.4.3.2 Forordningen

Artikkel 18 i SFTR omhandler myndighetenes taushetsplikt. Konfidensielle opplysninger som er mottatt, utvekslet eller oversendt i henhold til forordningen, skal være underlagt taushetsplikt etter nærmere angitte bestemmelser.

3.4.3.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet legger i høringsnotatet punkt 4.5 side 10 til grunn at finanstilsynsloven § 7, forvaltningsloven § 13 og offentleglova § 20 første ledd bokstav b gjør det unødvendig med ytterligere bestemmelser for å gjennomføre artikkel 18 i norsk rett.

3.4.3.4 Høringsinstansens syn

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader.

3.4.3.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med Finanstilsynet i at det ikke er nødvendig å gjennomføre artikkel 18 i en egen lov/forskriftsbestemmelse. Etter departementets forståelse følger taushetsplikten direkte av artikkel 18, og departementets vurdering er at denne plikten gjelder som norsk rett ved inkorporasjon av forordningen.

3.4.4 Bestemmelser om straff

3.4.4.1 Gjeldende rett

Det følger av verdipapirhandelloven § 21-15 at overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i verdipapirhandelloven kan straffesanksjoneres. I Prop. 96 LS (2018–2019) ble det gjort en helhetlig gjennomgang av tilsyns- og strafferegimet etter verdipapirhandelloven. Ved lov 21. juni 2019 nr. 41 om endringer i verdipapirhandelloven mv. (prospekt, markedsmisbruk, tilsyn og sanksjoner), jf. Prop. 96 LS (2018–2019), ble tidligere bestemmelser om straff for overtredelse av visse artikler i EMIR opphevet.

3.4.4.2 Forordningen

Forordningen oppstiller ikke krav om at det fastsettes straff for overtredelse av forordningen, se artikkel 22 nr. 1. Dersom medlemsland før 13. januar 2018 har fastsatt straffereaksjoner for overtredelser som rammes av forordningen, kan det unnlate å fastsette administrative sanksjoner for de aktuelle overtredelsene, jf. artikkel 22 nr. 6 andre avsnitt.

3.4.4.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet fremholder i høringsnotatet punkt 4.6.1 side 10 at overtredelsesgebyr synes å være tilstrekkelig sanksjon for manglende rapportering av transaksjoner eller brudd på reglene om gjenbruk av sikkerheter. Etter Finanstilsynets oppfatning er det derfor ikke behov for en generell straffebestemmelse. Finanstilsynet påpeker imidlertid at liknende brudd på EMIR er straffbare i verdipapirhandelloven § 17-3 (på tidspunktet for høringsnotatet). Finanstilsynet mener Finansdepartementet bør vurdere en enhetlig tilnærming til straff for overtredelse av verdipapirhandelloven og en opphevelse av straffebestemmelsen for EMIR.

Straff knyttet til fondsforvaltningsselskapers overtredelse av artikkel 14 i SFTR behandles nedenfor i punkt 3.4.5.

3.4.4.4 Høringsinstansens syn

Høringsinstansene har ikke hatt merknader.

3.4.4.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering om at det ikke er behov for en generell straffebestemmelse knyttet til overtredelse av SFTR. Dette vil gi en enhetlig tilnærming til spørsmålet om straff for overtredelse av STFR og EMIR, etter at straffebestemmelsene for EMIR-overtredelser ble opphevet ved lov 21. juni 2019 nr. 41 om endringer i verdipapirhandelloven mv. (prospekt, markedsmisbruk, tilsyn og sanksjoner). Departementet viser for øvrig til vurderingen i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.8.5.1, der det heter:

«Utvalget har også foreslått å videreføre straffebestemmelsene for overtredelse av EMIR artikkel 4 til 13 om clearing, rapportering og risikoreduksjon mv. for OTC-derivater, og artikkel 26 til 54 om organisatoriske krav for sentrale motparter og samvirkingsavtaler. Departementet mener imidlertid at reglene om administrative gebyrer vil være dekkende for det sanksjonsbehovet som foreligger. Departementet ser ikke for seg situasjoner der administrative gebyrer i den størrelsesorden som er hjemlet, ikke vil utgjøre en tilstrekkelig og adekvat reaksjon på overtredelse av dette regelverket. Departementet foreslår på denne bakgrunn at straffebestemmelsene oppheves.»

Straff knyttet til fondsforvaltningsselskapers overtredelse av artikkel 14 i SFTR behandles nedenfor i punkt 3.4.5.

3.4.5 Administrative tiltak og sanksjoner

3.4.5.1 Gjeldende rett

Verdipapirhandelloven kapittel 19 og 21 inneholder bestemmelser om henholdsvis tilsyn og administrative virkemidler og administrative sanksjoner og straff. I Prop. 96 LS (2018–2019) ble det gjort en helhetlig gjennomgang av tilsyns- og sanksjonsregimet i verdipapirhandelloven, og det ble gjort endringer ved lov 21. juni 2019 nr. 41 om endringer i verdipapirhandelloven mv. (prospekt, markedsmisbruk, tilsyn og sanksjoner).

Kapittel 19 oppstiller blant annet bestemmelser om tilsyn, kontrollvirksomhet, opplysningsplikt og meldeplikt, bevissikring, Finanstilsynets taushetsplikt, pålegg, forbud mot ledelsesfunksjon, tvangsmulkt og inndragning.

Kapittel 21 oppstiller blant annet bestemmelser om hvilke overtredelser som gir grunnlag for overtredelsesgebyr og straff, vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr, beregningsregler, foreldelsesregler, momenter ved ileggelse av sanksjoner, regler om medvirkning, og regler om anvendelse på handlinger eller unnlatelser i utlandet.

Finanstilsynet har også ulike tilsynshjemler fastsatt i lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet med finansforetak mv. (finanstilsynsloven).

3.4.5.2 Forordningen

Generelt

SFTR stiller, i likhet med andre nyere EØS-regler på finansmarkedsområdet, omfattende og detaljerte krav til tilsyns- og sanksjonssystem.

I likhet med de øvrige EØS-rettsaktene på finansmarkedsområdet skiller ikke SFTR klart mellom administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak. De fleste EØS-regelverkene angir reaksjonene samlet, som minimumsreaksjoner nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha til rådighet ved overtredelser av regelverket. EØS-reglene legger på denne måten opp til at nasjonale regler utformes i tråd med nasjonal rettstradisjon. Bakgrunnen for dette er blant annet at forvaltningsretten og annen offentligrettslig lovgivning i EØS-statene ikke er harmonisert.

Minstekravene til administrative tiltak og sanksjoner

Etter forordningens artikkel 22 nr. 1 første ledd skal EØS-statene som et minimum kunne ilegge administrative tiltak og sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, for overtredelser av artikkel 4 (rapportering av SFT-er) og artikkel 15 (gjenbruk av sikkerheter). Dersom disse bestemmelsene får anvendelse på juridiske personer, skal statene i henhold til annet ledd ha hjemmel til å anvende sanksjoner på medlemmer av ledelsesorganet og andre fysiske personer som i henhold til nasjonal rett er ansvarlige for overtredelsen, med forbehold for vilkårene fastsatt i nasjonal rett. Etter forordningen artikkel 22 nr. 2 skal de administrative sanksjonene og andre forvaltningsmessige tiltak være virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende.

Etter SFTR artikkel 22 nr. 4 bokstav (a) skal tilsynsmyndigheten ha mulighet til å pålegge en person som overtrer artiklene 4 eller 15 i forordningen, å avslutte atferden og å avstå fra å gjenta atferden.

SFTR artikkel 22 nr. 4 bokstav (b) forutsetter at tilsynsmyndigheten kan publisere en meddelelse om overtredelser der den ansvarlige personen og overtredelsens art nevnes. Nærmere bestemmelser følger av artikkel 26. I artikkel 26 nr. 3 andre avsnitt fremkommer det implisitt at både juridiske og fysiske personer er omfattet av bestemmelsen.

SFTR artikkel 22 nr. 4 bokstav (c) fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne tilbakekalle eller midlertidig oppheve «tillatelsen». Transaksjonsregistre er de eneste foretakene som gis tillatelse etter SFTR. De er under tilsyn av ESMA (EFTAs overvåkingsorgan i EØS/EFTA), som kan trekke tilbake en registrering etter SFTR artikkel 9, jf. EMIR artikkel 73 nr. 1 bokstav (d). Departementet forstår derfor bestemmelsen slik at den omhandler tilbakekall/suspensjon av tillatelsen til foretak etter sektorreglene.

Etter artikkel 22 nr. 4 bokstav (d) skal tilsynsmyndigheten ha kompetanse til å ilegge et midlertidig forbud mot at en fysisk person som holdes ansvarlig for en overtredelse, skal kunne utøve ledelsesfunksjoner.

Etter forordningens artikkel 22 nr. 4 bokstavene (e) til (g) skal det kunne ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på artiklene 4 og 15. Bokstav (e), (f) og (g) fastsetter maksimumsbeløp for overtredelsesgebyr, men gir adgang til å fastsette enda høyere grenser, jf. «minst».

For fysiske personer skal det maksimale overtredelsesgebyret være minst EUR 5 millioner, eller, i land der euro ikke er valutaen, det tilsvarende beløpet i den nasjonale valutaen per 12. januar 2016. Denne grensen gjelder for overtredelser både av artikkel 4 og artikkel 15.

Juridiske personer som overtrer artikkel 4 i forordningen, skal kunne ilegges et maksimalt overtredelsesgebyr på minst EUR 5 millioner, eller, i land der euro ikke er valutaen, det tilsvarende beløpet i den nasjonale valutaen per 12. januar 2016, eller opptil 10 % av samlet årsomsetning i henhold til siste godkjente årsregnskap.

For juridiske personer som overtrer artikkel 15 i forordningen, skal det maksimale overtredelsesgebyret være minst EUR 15 millioner eller, i land der euro ikke er valutaen, det tilsvarende beløpet i den nasjonale valutaen per 12. januar 2016, eller opptil 10 % av samlet årsomsetning i henhold til siste godkjente årsregnskap.

Det fremgår av forordningens artikkel 22 nr. 4 bokstav (e) at overtredelsesgebyret minst skal svare til opptil tre ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen, når det er mulig å fastsette dette.

Forordningens angivelse i artikkel 22 nr. 4 av administrative sanksjoner og andre administrative tiltak er en minimumsliste, jf. ordlyden «mindst». Det følger av artikkel 22 nr. 4 tredje avsnitt at EØS-statene kan gi sine nasjonale myndigheter mulighet til å fastsette flere eller strengere sanksjoner.

Vurderingsmomenter

Det følger av SFTR artikkel 23 at tilsynsmyndigheten skal ta alle relevante omstendigheter i betraktning når det skal velges mellom ulike administrative tiltak eller sanksjoner, og ved utmåling av sanksjoner. Momentene som nevnes, er overtredelsens grovhet og varighet; grad av ansvar hos personen som begått overtredelsen; overtrederens økonomiske evne; oppnådd vinning eller unngått tap; overtreders vilje til å samarbeide med tilsynsmyndigheten; og tidligere overtredelser. Det understrekes at tilsynsmyndigheten kan ta hensyn til flere faktorer enn dem som er nevnt i bestemmelsen.

Offentliggjøring

SFTR artikkel 26 inneholder bestemmelser om offentliggjøring av vedtak om administrative sanksjoner og andre administrative tiltak. Etter artikkel 26 nr. 1 skal medlemsstatene sikre at tilsynsmyndigheten offentliggjør alle vedtak som pålegger en administrativ sanksjon eller et administrativt tiltak som en følge av overtredelse av forordningen. Offentliggjøring skal skje så snart som mulig etter at vedkommende som er ilagt sanksjonen, er underrettet om vedtaket. Publiseringen skal minst inneholde opplysninger om hva overtredelsen gjelder, og identiteten til den ansvarlige for overtredelsen, jf. artikkel 26 nr. 2.

Artikkel 26 nr. 3 inneholder unntak fra hovedregelen om offentliggjøring. Plikten til offentliggjøring gjelder ikke avgjørelser om å treffe tiltak som gjelder etterforskning. Hvis tilsynsmyndigheten etter en konkret vurdering av saken finner at identifisering av foretak eller offentliggjøring av personopplysninger er uforholdsmessig, eller dersom offentliggjøring vil true pågående undersøkelser eller stabiliteten i finansmarkedene, skal tilsynsmyndigheten, på nærmere vilkår, enten utsette offentliggjøringen, anonymisere vedtaket eller unnlate helt å offentliggjøre vedtaket.

Artikkel 26 nr. 4 til 6 inneholder flere regler om offentliggjøringen. Dersom beslutningen innklages for en nasjonal rettsmyndighet, forvaltningsmyndighet eller annen myndighet, skal tilsynsmyndigheten umiddelbart offentliggjøre slike opplysninger på sitt nettsted samt alle senere opplysninger om resultatet av klagen. I tillegg skal også enhver beslutning om å oppheve en beslutning som er innklaget, offentliggjøres. Nr. 5 inneholder bestemmelser om informasjon til ESMA om administrative sanksjoner. Nr. 6 fastsetter at offentliggjorte beslutninger skal være tilgjengelig på tilsynsmyndighetens nettsted i minst fem år etter offentliggjøringen. Personopplysninger i disse beslutningene skal bli liggende på tilsynsmyndighetens nettsted så lenge det er nødvendig, i samsvar med gjeldende personvernregler.

Andre bestemmelser

Artikkel 24 oppstiller krav om at kompetente myndigheter skal etablere nærmere bestemte varslingskanaler, og at motparter skal ha innført egnede interne fremgangsmåter som arbeidstakerne kan følge når de rapporterer overtredelser av artikkel 4 og 15. Artikkel 25 oppstiller regler om utveksling av opplysninger med EMSA.

Artikkel 27 oppstiller krav om begrunnelse og adgang til domstolsprøving. Retten til domstolsbehandling får også anvendelse dersom det ikke er tatt en beslutning innen seks måneder etter innlevering av en søknad om tillatelse som inneholder alle opplysninger som kreves.

Etter artikkel 28 skal overtredelse av informasjonspliktene til forvaltningsselskaper for verdipapirfond og AIF-forvaltere (artiklene 13 og 14) følge henholdsvis UCITS IV-direktivet og AIFM-direktivet. Hensikten er at er at brudd på disse pliktene etter SFTR skal sanksjoneres på samme måte som brudd på tilsvarende plikter i eksisterende fondslovgivning.

3.4.5.3 Forslaget i høringsnotatet

Minstekravene til administrative tiltak og sanksjoner

Finanstilsynet redegjør i høringsnotatet punkt 4.6.3 side 12 for hvilke overtredelser som skal være omfattet av administrative sanksjoner og tiltak (artikkel 4 og 15, samt særskilte regler knyttet til UCITS og AIFMD). Finanstilsynet ser ikke behov for å utvide sanksjonsregimet til å omfatte overtredelser av andre bestemmelser enn de som kreves i forordningen.

Vedrørende kravet om mulighet til å gi rettingspålegg i artikkel 22 nr. 4 bokstav a, fremholder Finanstilsynet i høringsnotatet punkt 4.6.4, side 12 (fotnoter utelatt):

«En liknende bestemmelse fremkommer av MiFID II artikkel 70 nr. 6 bokstav (b). Den er ansett gjennomført blant annet ved påleggsbestemmelsen i verdipapirhandelloven § 15-7 (kommende § 19-7), jf. Verdipapirlovutvalgets uttalelser i NOU 2017: 1 i punktene 9.3 og 10.4.3. Finanstilsynet foreslår at bestemmelsen utvides til også å omfatte overtredelser av artiklene 4 eller 15 i SFTR som gjennomført i lovens § 17a-1 første ledd eller forskrift gitt til utfylling av disse bestemmelsene.»

Vedrørende kravet om mulighet til å gi markedsadvarsel i artikkel 22 nr. 4 bokstav b, fremholder Finanstilsynet i høringsnotatet punkt 4.6.5, side 13:

«Finanstilsynet har innenfor rammene av alminnelig forvaltningsrett og den lovbestemte taushetsplikten anledning til å komme med markedsadvarsler mv. Det antas at informasjonen som publiseres, kan formuleres slik at man ikke røper taushetspliktbelagte opplysninger om noens personlige forhold eller om drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig å hemmeligholde av hensyn til den opplysningen angår, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og 2. På denne bakgrunnen fremstår det ikke som nødvendig med egne lovbestemmelser for å legge til rette for meddelelser som angitt i forordningen.»

Vedrørende tilbakekall/suspensjon av tillatelse etter artikkel 22 nr. 4 bokstav c, viser Finanstilsynet i punkt 4.6.6. side 13 til eksisterende sektorlovgivning (finansforetaksloven, verdipapirhandelloven, dagjeldende børsloven, verdipapirfondloven, AIF-loven, verdipapirregisterloven) som hjemler for tilbakekall av tillatelse, for de fleste av lovene ved grove eller gjentatte overtredelser av plikter gitt i eller i medhold av lov. Finanstilsynet fremholder at hjemlene vil dekke overtredelse av artiklene 4 og 15 i SFTR med tilhørende forskrifter.

Finanstilsynet påpeker at EMIR artikkel 20 nr. 1 bokstav (d), som er gjort til norsk lov i verdipapirhandelloven, gir Finanstilsynet myndighet til å trekke tilbake en sentral motparts tillatelse dersom foretaket alvorlig og systematisk overtrer krav som følger av forordningen. Siden bestemmelsen altså er begrenset til å gjelde overtredelser av EMIR, foreslår Finanstilsynet en ny bestemmelse § 17-7a om at Finanstilsynet kan trekke eller suspendere tillatelsen til en sentral motpart ved alvorlige og systematiske overtredelser av artiklene 4 eller 15 i SFTR og tilhørende forskrifter. For øvrig mener Finanstilsynet det ikke er behov for ytterligere norsk regulering for å oppfylle SFTRs krav i artikkel 22 nr. 4 bokstav (c) om tilbakekall eller suspensjon av tillatelse.

Vedrørende ledelseskarantene, viser Finanstilsynet i høringsnotatet punkt 4.6.7 side 14 til forslagene som på det tidspunkt var lagt frem i NOU 2017: 1 Markeder for finansielle instrumenter — Gjennomføring av MiFID II og MiFIR og NOU 2017: 14 Nye regler om markedsmisbruk – sanksjoner og straff — Gjennomføring av markedsmisbruksforordningen og gjennomgang av verdipapirhandellovens regler om sanksjoner og straff. Finanstilsynet fremholder:

«En mulighet for å ilegge forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner er imidlertid ikke foreslått innført på alle aktuelle områder. Siden forordningens bestemmelse er ubegrenset, mener Finanstilsynet at det bør innføres en generell hjemmel om ledelseskarantene som dekker alle foretak omfattet av SFTR. […] Det kan være tvil om hvor langt et karantenevedtak bør strekke seg, særlig når det gjelder ledelsesfunksjoner i ikke-finansielle motparter.»

Forslaget til Finanstilsynet ble utformet etter mønster fra Verdipapirlovutvalgets utkast til § 19-8 første ledd.

Vedrørende overtredelsesgebyr fremholder Finanstilsynet i høringsnotatet punkt 4.6.8.1 side 15 at Finanstilsynet bør få hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon for brudd på de aktuelle bestemmelsene i SFTR, og redegjør nærmere for hensynene som begrunner dette. Det foreslås derfor hjemmel for overtredelsesgebyr for overtredelser av SFTR artiklene 4 og 15 og forskrift til utfylling av disse bestemmelsene og manglende overholdelse av pålegg etter lovforslaget. Bestemmelsen om overtredelsesgebyr vil da etter Finanstilsynets vurdering omfatte en ubegrenset krets av fysiske og juridiske personer, og medvirkning til overtredelse og forsøkshandlinger vil også rammes av bestemmelsen.

Vedrørende størrelsen på overtredelsesgebyr, så foreslår Finanstilsynet i punkt 4.6.8.2 side 16 at det inntas formuleringer for å operasjonalisere forordningens bestemmelser om størrelse. Finanstilsynet fremholder i punkt 4.6.8.3 side 16 at det ikke er behov for bestemmelser om oppfyllelsesfrister og tvangsfullbyrdelse, i lys av andre hjemler.

I punkt 4.6.9, s. 16 til 17, vurderer Finanstilsynet behovet for ytterligere sanksjoner/tiltak. Finanstilsynet fremholder at daglig mulkt kan være et hensiktsmessig tiltak ved brudd på SFTR, på lik linje som EMIR (etter dagjeldende bestemmelser). Det foreslås derfor en bestemmelse om dette, formulert etter mønster av bestemmelsen om tvangsmulkt ved brudd på EMIR. For øvrig mener Finanstilsynet at sanksjonstypene uttrykkelig oppregnet i forordningen er tilstrekkelige og at det ikke er behov for noen utvidelse i forhold til forordningen.

Vurderingsmomenter

For så vidt gjelder artikkel 23 om retningslinjer ved valg av administrative tiltak og sanksjoner, fremholder Finanstilsynet i punkt 4.6.10 side 17:

«Bestemmelsen er noenlunde likt formulert som MiFID II artikkel 72 nr. 2. Finanstilsynet viser til Verdipapirlovutvalgets forslag i NOU 2017: 1 til ny § 21-5 i verdipapirhandelloven. Slik forslaget er formulert, vil det også omfatte administrative tiltak og sanksjoner for overtredelser av SFTR. Finanstilsynet legger til grunn at Finansdepartementet vil følge opp utvalgets forslag på et senere tidspunkt, jf. den gjennomgangen som er varslet i Prop. 77 L (2017–2018) punkt 10.2.4.»

Offentliggjøring

Vedrørende artikkel 26 om offentliggjøring, fremholder Finanstilsynet i punkt 4.7 side 17:

«Utgangspunktet etter alminnelig norsk rett er at forvaltningsorganer kan offentliggjøre opplysninger om saker som de behandler, se også omtale av dette i Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 25. Finanstilsynet legger til grunn at det ikke er nødvendig med særskilte lovbestemmelser som pålegger Finanstilsynet å offentliggjøre vedtak om administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser av SFTR. En slik plikt vil følge direkte av forordningen ved dens innlemmelse i norsk rett.

Reglene om taushetsplikt i finanstilsynsloven § 7 og forvaltningsloven § 13 begrenser Finanstilsynets adgang til å offentliggjøre opplysninger. Disse bestemmelsene omhandler henholdsvis taushetsplikt for Finanstilsynets ansatte mv. og forvaltningens taushetsplikt om noens personlige eller forretningsmessige forhold. Personopplysningsloven kan også begrense adgangen til å offentliggjøre opplysninger. Forordningens artikkel 26 nr. 3 innebærer at Finanstilsynet må avveie i hvert enkelt tilfelle hensynet til at allmennheten skal få informasjon om avgjørelsene på den ene siden, og hensynet til dem som opplysningene gjelder, og stabiliteten i finansmarkedene på den andre siden.»

Andre bestemmelser

Vedrørende artikkel 28 om at sanksjoner og andre tiltak som følger av UCITS IV og AIFMD skal gjelde ved overtredelse av informasjonspliktene i artiklene 13 og 14, fremholder Finanstilsynet i punkt 4.8 side 18 til 19:

«AIF-loven §§ 9-3 og 9-4 regulerer henholdsvis pålegg om retting og tilbakekall av tillatelser. Tilsvarende bestemmelser følger av verdipapirfondloven §§ 11-4 og 11-5. Disse paragrafene viser blant annet til brudd på plikter etter bestemmelser i lov eller forskrift generelt. Brudd på artikkel 13 og 14 i SFTR vil således kunne håndheves etter disse bestemmelsene. Finanstilsynet ser derfor ikke behov for å foreslå endringer i AIF-loven og verdipapirfondloven på dette punkt i forbindelse med gjennomføring av SFTR.

Verdipapirfondloven § 11-6 regulerer ileggelse av overtredelsesgebyr. Ileggelse av overtredelsesgebyr kan bare benyttes ved overtredelse av spesifikke bestemmelser eller forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. Det kan ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på informasjonspliktene i kapittel 8. Finanstilsynet foreslår at verdipapirfondloven § 11-6 første ledd om overtredelsesgebyr endres til å inkludere brudd på bestemmelsene i SFTR artikkel 13 og 14 slik at likeartede brudd kan følges opp med overtredelsesgebyr. Det kan i dag ikke benyttes overtredelsesgebyr ved brudd på AIF-loven med forskrifter.

Verdipapirfondloven § 8-2 har regler om prospekt. Prospektet skal inneholde den informasjonen som en investor trenger for velbegrunnet å kunne bedømme fondet og risikoen forbundet med investering i fondet. Prospektet vil måtte suppleres med informasjon etter SFTR artikkel 14. Overtredelse av verdipapirfondloven § 8-2 er straffbar etter lovens § 11-7. Hensynet til konsistens i regelverket tilsier at fondsforvaltningsselskapers overtredelse av SFTR artikkel 14 også bør være straffbar, se forslaget til endringer i verdipapirfondloven § 11-7. Finanstilsynet antar imidlertid at det er lite aktuelt å bruke straff i disse tilfellene.

For øvrig synes det ikke å være behov for å straffesanksjonere brudd på SFTR artikkel 13 og 14. Det foreslås derfor ingen andre endringer i bestemmelsene om straff.»

I etterkant av høringsnotatet er det inntatt hjemler for overtredelsesgebyr i AIF-loven. Det er også vedtatt bestemmelser om ledelseskarantene i verdipapirfondloven § 11-9 og AIF-loven § 9-5.

3.4.5.4 Høringsinstansens syn

Høringsinstansene har ikke hatt merknader.

3.4.5.5 Departementets vurdering

Minstekravene til administrative tiltak og sanksjoner

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om hvilke bestemmelser som skal være underlagt sanksjonsregimet. Det vises til lovforslaget § 21-6a.

Vedrørende krav i artikkel 22 nr. 4 bokstav a om hjemmel for å gi pålegg bemerker departementet at den alminnelige bestemmelsen om pålegg i verdipapirhandelloven § 19-7 er omarbeidet i etterkant av Finanstilsynets høringsnotat. Den spesifikke påleggshjemmelen for brudd på EMIR, som Finanstilsynet viser til, er opphevet som overflødig. Departementet mener hjemmelen i § 19-7 første ledd dekker forpliktelsen i artikkel 22 nr.4 bokstav a, og anser det ikke nødvendig med lovendring.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering av at det ikke synes å være behov for spesifikke bestemmelser om offentlig advarsel/kritikk, og viser til Finanstilsynet drøftelse, samt departementets vurdering i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.7.5.2 side 128.

Vedrørende tilbakekall/suspensjon av tillatelse, viser departementet som Finanstilsynet til eksisterende hjemler sektorlovgivningen. Med hjemmel i finansforetaksloven § 3-7 første ledd bokstav b kan Finansdepartementet tilbakekalle en tillatelse etter loven dersom styret eller andre organer i foretaket har gjort seg skyldig i grov eller vedvarende overtredelse av plikter gitt i eller i medhold av lov. Verdipapirhandelloven § 9-7 første ledd nr. 4 gir Finanstilsynet mulighet til å tilbakekalle en tillatelse til å yte investeringstjenester dersom verdipapirforetaket foretar alvorlige eller systematiske overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, slik at det er grunn til å frykte at fortsettelse av virksomheten kan skade foretakets kunder, tilliten til verdipapirmarkedet eller institusjonene som virker i markedet. I verdipapirhandelloven § 11-3 første ledd nr. 4 er det en liknende bestemmelse for regulerte markeder. Etter verdipapirfondloven § 11-5 annet ledd nr. 4 kan Finanstilsynet tilbakekalle forvaltningsselskapets tillatelse dersom foretaket foretar alvorlige eller systematiske overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Tilsvarende hjemmel til å kalle tilbake en tillatelse fra en AIF-forvalter finnes i AIF-loven § 9-4 annet ledd bokstav d.

Departementet er enig med Finanstilsynet i at det bør fastsettes en særskilt hjemmel for å kunne trekke tilbake en sentral motparts tillatelse dersom foretaket alvorlig og systematisk overtrer krav som følger av SFTR. EMIR har en slik bestemmelse i artikkel 20 nr. 1 bokstav (d). Siden bestemmelsen i EMIR er begrenset til å gjelde overtredelser av EMIR, foreslår departementet en ny bestemmelse i verdipapirhandelloven § 17-9 om at Finanstilsynet kan trekke eller suspendere tillatelsen til en sentral motpart ved alvorlige og systematiske overtredelser av artiklene 4 eller 15 i SFTR og tilhørende forskrifter. Departementet er enig med Finanstilsynet i at det ikke er behov for ytterligere regulering for å oppfylle SFTRs krav i artikkel 22 nr. 4 bokstav (c) om tilbakekall eller suspensjon av tillatelse. Det vises til lovforslaget § 17-9.

Vedrørende ledelseskarantene, så viderefører departementet Finanstilsynets forslag om særskilt regulering av ledelseskarantene ved overtredelse av SFTR. Departementet er enig med Finanstilsynet i at dagens § 19-8 om ledelseskarantene er avgrenset på en slik måte, at den ikke vil gi hjemmel til tiltak i alle tilfeller som er forutsatt i SFTR. Det vises til forslaget til verdipapirhandelloven § 19-8 nytt annet ledd.

Vedrørende overtredelsesgebyr, så er departementet enig med Finanstilsynet i at det bør gis hjemmel for overtredelsesgebyr for overtredelser av SFTR artiklene 4 og 15 og forskrift til utfylling av disse bestemmelsene. Overtredelsesgebyr er en effektiv måte å forebygge og sanksjonere overtredelser av forordningen. Effektiv sanksjonering av brudd på forpliktelsene bidrar til å opprettholde markedets integritet og troverdighet. Det er også innført innenfor store deler av verdipapirlovgivningen. Plasseringen av bestemmelsen må ta høyde for omstruktureringen av kapittel 21 ved lov 21. juni 2019 nr. 41 om endringer i verdipapirhandelloven mv. (prospekt, markedsmisbruk, tilsyn og sanksjoner). Departementet anser det naturlig å plassere hjemmelen for overtredelsesgebyr for brudd på SFTR i forlengelsen av hjemmelen knyttet til EMIR. Bestemmelsen struktureres også i tråd med hvordan øvrige hjemler for overtredelsesgebyr i kapittel 21 er strukturert i dag. Forslaget i høringsnotatet om overtredelsesgebyr for manglende etterlevelse av pålegg videreføres ikke, hensyntatt de avgrensninger som i dag er i § 21-8 etter forslag i Prop. 96 LS (2018–2019), se departementets vurderinger i punkt 7.6.5.2 side 114. Det vises til forslaget til ny § 21-6a.

Når det gjelder overtredelsesgebyr overfor fysiske personer, og medvirkningsansvar, så viser departementet til vurderingene i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.6.5.3 side 114. Den generelle medvirkningsbestemmelsen i § 21-13, vil også omfatte overtredelser av SFTR.

Departementet ser, som Finanstilsynet, ikke behov for bestemmelser om oppfyllelsesfrister og tvangsfullbyrdelse, i lys av andre hjemler i eksisterende lovgivning.

Departementet er enig med Finanstilsynet i at daglig mulkt kan være et hensiktsmessig tiltak ved brudd på SFTR. Departementet viser imidlertid til den etterfølgende Prop. 96 LS (2018–2019), hvor departementet i punkt 7.7.5.4 på side 128 vurderte det slik at det ikke var behov for en egen bestemmelse om tvangsmulkt for manglende etterlevelse av reglene i EMIR. På tilsvarende måte mener departementet at de alminnelige reglene om tvangsmulkt i § 19-7 er tilstrekkelige. Disse gir hjemmel for mulkt ved manglende etterlevelse av pålegg gitt etter § 19-7.

Vurderingsmomenter

For så vidt gjelder artikkel 23 om retningslinjer ved valg av administrative tiltak og sanksjoner, slutter departementet seg til Finanstilsynets vurdering om at det ikke er behov for ytterligere lovregler, ved siden av verdipapirhandelloven § 21-14.

Offentliggjøring

Vedrørende offentliggjøring av sanksjoner og unntak fra offentliggjøring, viser departementet til at verdipapirhandelloven § 19-6 ved lov 21. juni 2019 nr. 41 om endringer i verdipapirhandelloven mv. (prospekt, markedsmisbruk, tilsyn og sanksjoner) ble endret slik at den omfatter sanksjoner og tiltak knyttet til overtredelse av alle deler av loven, ikke bare utvalgte deler slik bestemmelsen lød tidligere. Bestemmelsen omfatter dermed sanksjoner og tiltak også for brudd på SFTR, når denne gjennomføres i verdipapirhandelloven. Bestemmelsen gjennomfører tilsvarende bestemmelser i andre deler av finansmarkedsreguleringen som SFTR artikkel 26. Departementet følger derfor høringsnotatets forslag og foreslår ikke særskilte regler til gjennomføring av artikkel 26.

Andre bestemmelser

Etter departementets forståelse følger plikten til å opprette varslingsordninger direkte av artikkel 24, og at denne gjelder som norsk rett ved inkorporasjon av forordningen. Det samme gjelder bestemmelsene i artikkel 25 om utveksling av informasjon med ESMA. Departementet ser heller ikke behov for særskilte bestemmelser til gjennomføring av artikkel 27 om at avgjørelser skal være begrunnet og underlagt klage- og søksmålsadgang, ved siden av eksisterende bestemmelser i forvaltningsloven og tvisteloven.

Vedrørende artikkel 28 om at sanksjoner og andre tiltak som følger av UCITS IV og AIFMD skal gjelde ved overtredelse av informasjonspliktene i artiklene 13 og 14, er departementet enig med Finanstilsynet i at det er behov for å inkludere brudd på artikkel 13 og 14 i SFTR i verdipapirhandellovens og AIF-lovens bestemmelser om overtredelsesgebyr (hhv. § 11-6 og § 9-6 i nevnte lover). Departementet er videre enig i at hensynet til konsistens tilsier at brudd på artikkel 14 i SFTR inkluderes i bestemmelsen om straff i verdipapirfondloven § 11-7 (som gjør brudd på prospektreglene straffbart). Samme betraktninger gjør seg gjeldende etter AIF-loven slik departementet ser det, og departementet foreslår derfor i tillegg å inkludere brudd på SFTR artikkel 14 i bestemmelsen om straff i AIF-lovens § 11-1.

I etterkant av høringsnotatet har det blitt vedtatt regler om ledelseskarantene i verdipapirfondloven og AIF-loven, som knytter seg til overtredelse av fondslovgivningen. Departementet foreslår at bestemmelsene utvides med en henvisning også til SFTR artikkel 13 og 14, på samme måte som det foreslås for bestemmelsene om overtredelsesgebyr.

Departementet bemerker for ordens skyld at særskilte bestemmelser i fondslovgivningen ikke er ment å utelukke anvendelse også av tilsynshjemlene i verdipapirhandelloven, innenfor disse bestemmelsenes rammer. Departementet er ellers enig med Finanstilsynet i at det ikke er behov for andre endringer i verdipapirfondloven og AIF-loven og viser til Finanstilsynets begrunnelse sitert i punkt 3.4.5.3. Departementet foreslår visse strukturelle endringer sammenliknet med Finanstilsynets forslag i høringsnotatet. Det vises til forslaget til endringer i verdipapirfondloven § 11-6, § 11-7 og § 11-9, samt AIF-loven § 9-5, § 9-6 og § 11-1.

Verdipapirfondloven § 11-6 første ledd og AIF-loven § 9-6 første ledd ble endret ved lov 22. juni nr. 79 om endringer i verdipapirhandelloven mv. (samleproposisjon). Endringsbestemmelsene er ikke ennå trådt i kraft. Ved endringsbestemmelsene tilføyes et nytt nr. 3 i verdipapirfondloven § 11-6 første ledd og nye bokstaver e og f i AIF-loven § 9-6 første ledd. Forslaget i proposisjonen her tar utgangspunkt i lovene med disse endringene. Tilføyelsen i verdipapirfondloven blir derfor i nytt første ledd nr. 4 og tilføyelsen i AIF-loven blir i bokstav g. Det foreslås at AIF-loven 9-6 første ledd bokstav f, som tilføyd ved overnevnte lov, endres slik at punktum erstattes med komma, på grunn av tilføyelsen av ny bokstav g.

3.4.6 Endringer i EMIR

3.4.6.1 Gjeldende rett

Et OTC-derivat er et derivat som ikke handles på et regulert marked eller på et tilsvarende marked i et tredjeland utenfor EØS, jf. EMIR artikkel 2 (7). Definisjonen av tredjelandsmarked fulgte tidligere av MiFID I artikkel 19 (6).

EMIR artikkel 81 nr. 1 inneholder regler om hvilke myndigheter som skal ha tilgang til opplysninger fra transaksjonsregistre.

3.4.6.2 Forordningen

Med SFTR tas definisjonen av tredjelandsmarked inn i EMIR artikkel 2a.

SFTR gjør også noen mindre endringer i hvilke myndigheter som er omfattet av artikkel 81 nr. 1 om tilgang til opplysninger i transaksjonsregistre.

3.4.6.3 Høringsnotatet

Finanstilsynet fremholder i punkt 4.9 side 19 i høringsnotatet at det må tas inn en henvisning til SFTR i inkorporasjonsbestemmelsen til EMIR for å ivareta endringene som nevnt over. Det foreslås derfor endring i lovens § 17-1 første ledd.

3.4.6.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke hatt merknader.

3.4.6.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om at SFTR tilføyes som en endringsrettsakt til EMIR. Det vises til lovforslaget § 17-1.

3.5 Samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 385/2021 om innlemmelse av SFTR i EØS-avtalen

3.5.1 Om EØS-komiteens beslutning nr. 385/2021

EØS-komiteen besluttet 10. desember 2021 å innlemme SFTR i EØS-avtalen, jf. EØS-komitébeslutning nr. 385/2021. I tillegg ble forordning (EU) 2019/463 av 30. januar 2019 om endring av SFTR med hensyn til listen over enheter som er unntatt, innlemmet ved samme beslutning.

EØS-komiteens beslutning og forordningene i offisielle norske oversettelser følger som trykte vedlegg til proposisjonen.

EØS-komitébeslutningen inneholder en fortale og fire artikler. Artikkel 1 gjør endringer i EØS-avtalens vedlegg IX. Artikkel 1 innlemmer SFTR og forordning (EU) 2019/463. I artikkel 1 gjøres også tilpasninger som gjelder for forordningene. Disse omtales nedenfor under punkt 3.5.3. Overføring av myndighet til EFTAs overvåkingsorgan omhandles særskilt under punkt 3.5.4.

Artikkel 2, 3 og 4 inneholder sedvanlige bestemmelser om gyldigheten av norske språkversjoner og ikrafttredelse av EØS-komitébeslutningen.

I artikkel 2 i EØS-komitébeslutningen slås det fast at forordningsteksten på islandsk og norsk, som skal kunngjøres i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende, skal være offisielle språkversjoner («skal gis gyldighet»).

Artikkel 3 fastsetter at EØS-komitébeslutningen skal tre i kraft 11. desember 2021, forutsatt at konstitusjonelle forbehold etter artikkel 103 nr. 1 i EØS-avtalen er hevet. Fordi den angitte datoen er passert, vil beslutningen tre i kraft den første dag i den annen måned etter siste meddelelse om heving av konstitusjonelle forbehold, jf. EØS-avtalen artikkel 103 nr. 1 annet ledd.

Av artikkel 4 følger det at EØS-komitébeslutningen skal kunngjøres i EØS-avdelingen og EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.

Gjennomføring av EØS-komiteens beslutning krever lovendring. Det ble også fremholdt i Prop. 100 S (2015–2016) Samtykke til 1) deltakelse i åtte beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som etablerer EUs finanstilsynssystem og enkelte andre rettsakter, 2) overføring av myndighet til å utøve beføyelser med direkte virkning i Norge til EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen ved fremtidig innlemmelse i EØS-avtalen av forordning (EU) nr. 600/2014, forordning (EU) nr. 1286/2014 og forordning (EU) nr. 2015/2365 at den endelige EØS-komitébeslutningen om innlemmelse av SFTR i EØS-avtalen ville bli forelagt Stortinget i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd. Det er dermed nødvendig med Stortingets samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.

3.5.2 Innlemmelse av SFTR og tilhørende kommisjonsforordning

I EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 2 legges SFTR og forordning (EU) 2019/463 til i nytt punkt 31bh etter punkt 31bgca i vedlegg IX til EØS-avtalen. Forordningens bestemmelser skal for avtalens formål gjelde med tilpasningene som er gjort for artikkel 5-11, 18, 21-22, 26 og 33. Disse omtales nedenfor i punkt 3.5.3.

Etter EØS-komitébeslutningens artikkel 1 nr. 1 i) skal det legges til et nytt strekpunkt i nr. 31bc (EMIR) med henvisning til SFTR. Tilføyelsen gjelder endringene til EMIR, jf. SFTR artikkel 32. Etter beslutningens artikkel 1 nr. 1 ii) gjøres det tilpasninger i artikkel 81 nr. 3 bokstavene h) og k) i EMIR, hvor henholdsvis «Unionen i henhold til artikkel 75» og «ESMA i henhold til artikkel 76» for EFTA-statene skal forstås som «den EFTA-stat de er etablert i, som gir gjensidig tilgang til, og sikrer utveksling av opplysninger om, derivatkontrakter i transaksjonsregistre» og «den EFTA-stat de er etablert i, som gir tilgang til opplysninger om derivatkontrakter i transaksjonsregistre etablert i denne EFTA-stat». Tilpasningene sikrer at nødvendige opplysninger gjøres tilgjengelig for berørte myndigheter i en tredjestat som har inngått en samarbeidsavtale med den EFTA-stat den er etablert i.

3.5.3 Nærmere om tilpasninger i EØS-komiteens beslutning nr. 385/2021

3.5.3.1 Kompetente myndigheter og sentralbanker

Etter EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 2 bokstav a) er det gjort tilpasning, uten at det berører bestemmelsene i EØS-avtalens protokoll 1, som fastsetter at henvisninger til «medlemsstater» og «vedkommende myndigheter» i forordningen også skal omfatte henholdsvis EFTA-statene og deres kompetente myndigheter.

På samme måte skal betydningen av henvisninger i forordningen til medlemmer av Det europeiske system av sentralbanker (ESSB) i tillegg omfatte de nasjonale sentralbankene i EFTA-statene, etter EØS-komitébeslutningens artikkel 1 nr. 2 bokstav e).

3.5.3.2 Informasjonsutveksling og taushetsplikt

EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 2 bokstav g) sikrer at EFTAs overvåkingsorgan legges til etter ESMA i forordningens artikkel 6 der det er relevant. Det medfører at EFTAs overvåkingsorgan skal rådspørre kompetent myndighet når det er aktuelt, samt at den kompetente myndigheten og EFTAs overvåkingsorgan i den forbindelse utveksler alle nødvendige opplysninger.

For forordningens artikkel 21 nr. 2 skal EU-kommisjonen i samarbeid med ESMA regelmessig avlegge rapport for EU-parlamentet og Rådet om likeverdighetsbeslutninger for tredjeland etter forordningen. Etter tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 2 bokstav n skal slik rapportering også skje til EFTA-statenes faste komité.

Tilpasning i EØS-komitébeslutningens artikkel 1 nr. 2 bokstav p) sørger for at ESMAs sentrale database over administrative sanksjoner mv. også skal være tilgjengelig for EFTAs overvåkingsorgan. I den opprinnelige EØS-komitébeslutningen ble det vist til «tredje punktum», men dette er rettet gjennom corrigendum av 18. mars 2022, hvor tilpasningen nå viser til artikkelens fjerde punktum.

Tilpasningen i beslutningens artikkel 1 nr. 2 bokstav i) i) sørger for at EFTAs overvåkingsorgan, der det er relevant, skal underrette transaksjonsregisteret og kompetent myndighet om sin beslutning etter forordningens artikkel 8 nr. 1. Artikkel 8 nr. 2 tilpasses slik at ESMA og EFTAs overvåkingsorgan skal underrette hverandre og EU-kommisjonen om alle beslutninger som treffes i medhold av første ledd, jf. bokstav i) ii).

Tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 2 bokstav m) sikrer at taushetspliktsbestemmelsen i forordningens artikkel 18 også omfatter personer som arbeider, har arbeidet for eller som opptrer på vegne av EUs finanstilsynsmyndigheter, også gjelder tilsvarende personer i EFTAs overvåkingsorgan.

3.5.3.3 Datotilpasninger

I EØS-komiteens beslutning tilpasses datoer for rapportering om administrative sanksjoner. Tilpasningen i bokstav o) i artikkel 1 nr. 2 i EØS-komiteens beslutning fastsetter andre tidspunkter for EFTA-statene enn hva som følger av forordningens artikkel 22. For artikkel 22 nr. 6 kan det besluttes å ikke fastsette regler om administrative sanksjoner mv. dersom de angitte overtredelsen allerede er underlagt strafferettslige sanksjoner i henhold til nasjonal rett, innen to år etter ikrafttredelsen av EØS-komitébeslutningen for EFTA-statene, jf. beslutningens artikkel 1 nr. 2 bokstav o i).

Etter tilpasning i beslutningens artikkel 1 nr. 2 bokstav o ii) skal det underrettes til EU-kommisjonen og ESMA om reglene som gjelder forordningens artikkel 1, 3 og 4 innen seks måneder etter ikrafttredelsen av EØS-komitébeslutningen.

I EØS-komiteens beslutning tilpasses også datoer for ikrafttredelse og anvendelse av forordningen og enkelte av dens bestemmelser. Etter EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 2 bokstav q) tilpasses datoene i forordningens artikkel 33 nr. 2 om ikrafttredelsen og anvendelse av forordningen. Etter tilpasningen får forordningen anvendelse fra ikrafttredelse av EØS-komitébeslutningen. På samme måte som i forordningen, er det fastsatt særskilte ikrafttredelsestidspunkt for artikkel 4 nr. 1, artikkel 13, artikkel 14 og artikkel 15.

For artikkel 33 nr. 2 bokstav a gjøres det endringer i EØS-komitébeslutningen for aktørene nevnt i bestemmelsens i) til iv). For i) settes ikrafttredelsen til seks måneder etter ikrafttredelsesdatoen for EØS-komiteens beslutning som inneholder delegert kommisjonsforordning (EU) 2019/356 av 13. desember 2018 om utfylling av europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2015/2365 med hensyn til tekniske reguleringsstandarder som angir hvilke opplysninger om verdipapirfinansieringstransaksjoner som skal rapporteres til transaksjonsregistre. For ii) er ikrafttredelsen tolv måneder etter ikrafttredelse av nevnte EØS-komitébeslutning. For iii) og iv) settes ikrafttredelsen til femten måneder etter ikrafttredelsen av EØS-komitébeslutningen som inneholder den delegerte kommisjonsforordningen. Gjennom corrigenda av 18. mars 2022 er henvisningen til «Unionen» i tilpasningen erstattet med «EØS».

Forordning (EU) 2019/356 er tatt inn i EØS-avtalen gjennom EØS-komitébeslutning nr. 386/2021 artikkel 1 nr. 2. Etter beslutningens artikkel 3 trer beslutningen i kraft 11. desember 2021 forutsatt at alle eventuelle konstitusjonelle forbehold er hevet, eller på dagen for ikrafttredelse av EØS-komitébeslutning nr. 385/2021 (SFTR). Den vil dermed tre i kraft samtidig som beslutning nr. 385/2021.

For SFTR artikkel 33 nr. 2 bokstav b fastsetter EØS-komitébeslutningen at artikkel 13 skal få anvendelse ett år etter ikrafttredelsen av EØS-komitébeslutning nr. 385/2021, altså ett år etter at SFTR trer i kraft.

Artikkel 33 nr. 2 bokstav c, som angår ikrafttredelse av artikkel 14 for innretninger for kollektive investeringer som er opprettet før EØS-komitébeslutningen trer i kraft, får for EFTA-landene anvendelse 18 måneder etter ikrafttredelse av EØS-komitébeslutning nr. 385/2021 for SFTR.

Anvendelsen av artikkel 15, som omhandlet i artikkel 33 nr. 2 bokstav d, settes til seks måneder etter ikrafttredelse av EØS-komitébeslutning nr. 385/2021 for SFTR, herunder for avtaler om sikkerhetsstillelse som foreligger på nevnte dato.

3.5.4 Særlig om EFTAs overvåkingsorgans rolle

3.5.4.1 Myndighet etter forordningen og EØS-komiteens beslutning

Flere av tilpasningene i EØS-komiteens beslutning innebærer at det overføres noe myndighet til EFTAs overvåkingsorgan, som etter SFTR er lagt til ESMA. Når innlemmelse av SFTR i EØS-avtalen og gjennomføring i norsk rett trer i kraft, vil EFTAs overvåkingsorgan få myndighet til å registrere eller avslå søknader om registrering av verdipapirfinansieringstransaksjonsregistre i EØS/EFTA-landene eller tilbakekalle slik registrering. De nærmere vilkårene for dette fremgår av forordningen med tilhørende tilpasninger.

3.5.4.2 Prop. 100 S (2015–2016)

Stortinget ga 13. juni 2016 forhåndssamtykke til at Norge kunne delta i tre EØS-komitébeslutninger om innlemmelse i EØS-avtalen av de tre rettsaktene som etablerer EUs tre finanstilsynsmyndigheter (EBA, EIOPA og ESMA) og enkelte andre rettsakter, jf. Innst. 382 S (2015–2016) på bakgrunn av Prop. 100 S (2015–2016). Samtykket omfattet overføring av myndighet til å utøve beføyelser med direkte virkning i Norge til EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen ved fremtidig innlemmelse av tre forordninger, herunder SFTR. Det er altså allerede samtykket til myndighetsoverføringen som følger av SFTR.

I proposisjonens punkt 10.6.3 på side 67 blir myndigheten som overføres etter SFTR, omtalt slik:

«[…] registre for verdipapirfinansieringstransaksjoner er underlagt ESMAs tilsynsmyndighet etter tilsvarende regler som transaksjonsregistre for derivattransaksjoner under EMIR. Det følger av fortalen til SFTR at det juridiske rammeverket for transaksjonsregistre under SFTR, så langt som mulig, skal være tilsvarende som for transaksjonsregistre under EMIR. Dette innebærer blant annet at ESMA vil forestå registrering, tilsyn og vedta eventuelle administrative sanksjoner. Forordningen kapittel III (artikkel 5–12) inneholder regler om autorisasjon og tilsyn med transaksjonsregistre. SFTR artikkel 5 om registrering av et transaksjonsregister svarer til EMIR artikkel 55 og 56. SFTR artikkel 6 om samråd med nasjonale kompetente myndigheter svarer til EMIR artikkel 57. SFTR artikkel 7 om ESMAs behandling av en søknad svarer til EMIR artikkel 58. SFTR artikkel 8 om underretning om ESMAs avgjørelser svarer til EMIR artikkel 59. SFTR artikkel 9 nr. 1 fastsetter at ESMAs beføyelser etter EMIR artikkel 61– 68, 73 og 74 gjelder tilsvarende, og artikkel 9 nr. 2 svarer til EMIR artikkel 60. SFTR artikkel 10 om tilbakekall av registrering svarer til EMIR artikkel 71. SFTR artikkel 11 om tilsynsavgifter svarer til EMIR artikkel 72. SFTR artikkel 12 om tilgang til opplysninger i registeret svarer til EMIR artikkel 81.»

At det ble bedt om samtykke til myndighetsoverføringen i SFTR i Prop. 100 S (2015–2016), forklares i proposisjonen slik i punkt 10.6.3 på side 67:

«Etter Regjeringens vurdering er det ikke opplagt om den myndighetsoverføringen som vil skje med de tilpasningene som beskrevet i forrige avsnitt, vil være under eller over terskelen for ‘lite inngripende’ myndighetsoverføring. Lovavdelingen har ikke vurdert dette spørsmålet konkret for de typer myndighet der er tale om under SFTR. Det er foreløpig usikkert hvor mange registre for verdipapirfinansieringstransaksjoner som vil bli etablert i Norge. Tilfellet er på viktige punkter sammenlignbart med den overføring av myndighet til autorisasjon og tilsyn med transaksjonsregistre for derivattransaksjoner som skjer etter EMIR. Det vises til redegjørelsen i punkt 10.6.2.3, der det ble antatt at myndighetsoverføringen samlet sett er i et grenseland for hva som kan anses som mer enn ‘lite inngripende’. Fordi SFTR er en av de tre rettsaktene som er identifisert hvor overføring av myndighet til EFTAs overvåkingsorgan vil bli aktuelt ved innlemmelse i EØS-avtalen, finner Regjeringen det hensiktsmessig nå å be om samtykke også til den myndighetsoverføringen som følger av SFTR. Siden Regjeringen uansett tilrår at Stortinget ved sitt samtykke bygger på kravet om ¾ flertall, jf. Grunnloven § 115, er det heller ikke på dette punktet nødvendig å ta stilling til om den myndighetsoverføringen som skjer under SFTR, i seg selv er mer enn lite inngripende, jf. punkt 10.2. På denne bakgrunn bes det om Stortingets samtykke til myndighetsoverføring til EFTAs overvåkingsorgan, og i forlengelsen av dette til EFTA-domstolen, gjennom tilpasninger til enkeltbestemmelser i SFTR om transaksjonsregistre som svarer til EØS-tilpasningene til de tilsvarende bestemmelsene om transaksjonsregistre i EMIR, i det fremlagte utkastet til EØS-komitébeslutning for å ta EMIR inn i EØS-avtalen.»

Av proposisjonen fremgår det at EØS-komitébeslutningen om innlemmelse av SFTR i EØS-avtalen vil bli forelagt Stortinget i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd etter utarbeidelse.

3.5.4.3 Tilpasninger som overfører myndighet til EFTAs overvåkingsorgan for EØS/EFTA-landene mv.

Som forutsatt i Prop. 100 S (2015–2016), følger tilpasningene i EØS-komitébeslutning nr. 385/2021 to-pilarstrukturen som ble etablert for EØS/EFTA-statene, for myndighet som EUs finanstilsynsmyndigheter får overfor foretak i EU.

Etter tilpasning i EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 2 bokstav d) skal derfor beslutninger, midlertidige beslutninger, underretninger, enkle anmodninger, oppheving av beslutninger og andre tiltak fra EFTAs overvåkingsorgan i samsvar med artikkel 5 nr. 6, artikkel 7 nr. 1 og artikkel 10 uten unødig opphold treffes basert på utkast utarbeidet av ESMA på eget initiativ eller etter anmodning fra EFTAs overvåkingsorgan.

EØS-komitébeslutningens artikkel 1 nr. 2 bokstav c) fastslår at dersom ikke annet følger av EØS-avtalen, skal ESMA og EFTAs overvåkingsorgan samarbeide, utveksle opplysninger og rådføre seg med hverandre, særlig før det settes i verk tiltak.

Forordningens artikkel 5 tilpasses gjennom beslutningens artikkel 1 nr. 2 bokstav f. I iii) føyes ordene «eller, der det er relevant EFTAs overvåkingsorgan» til etter ordet «ESMA» i artikkel 5 nr. 6 for å sikre at det for EØS/EFTA-landene er EFTAs overvåkingsorgan som vurderer om en søknad er fullstendig, eventuelt fastsetter en frist for fremlegging av ytterligere opplysninger, og underretter transaksjonsregisteret når det er fastslått at søknaden er fullstendig. De øvrige tilpasningene i beslutningens artikkel 1 nr. 2 bokstav f, i) og ii), som legger til ordene «eller, dersom transaksjonsregisteret er etablert i en EFTA-stat, hos EFTAs overvåkingsorgan» etter «ESMA», sikrer at EFTAs overvåkingsorgan nevnes i bestemmelsen som alternativ der det er aktuelt.

Forordningens artikkel 7 tilpasses ved at det legges til en tilpasning om at «der det er relevant, EFTAs overvåkingsorgan» føyes til etter ordet «ESMA» i bestemmelsen, jf. EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr. 2 bokstav h). Tilpasningen sørger for at EFTAs overvåkingsorgan utpekes for EØS/EFTA-landene som den aktuelle myndigheten som skal behandle søknad og vedta beslutning om å godta eller avslå registrering eller utvidet registrering.

Artikkel 10 i forordningen tilpasses gjennom beslutningens artikkel 1 nr. 2 bokstav k). Gjennom tilpasning i) gis EFTAs overvåkingsorgan kompetanse til å tilbakekalle registerets registrering dersom vilkårene for dette er oppfylt, for EFTA/EØS-landene. Gjennom tilpasning ii) er det for disse landene EFTAs overvåkingsorgan som skal underrette den aktuelle kompetente myndigheten om tilbakekall. Etter tilpasning iii) tilføyes ordene «eller, dersom transaksjonsregisteret er etablert i en EFTA-stat, ikke å utarbeide et utkast til EFTAs overvåkingsorgan for dette formål» etter ordet «registrering» i nr. 3 andre punktum.

Forordningens artikkel 11 gjelder tilsynsavgifter til ESMA. Etter EØS-komiteens beslutning artikkel 1 nr.2 bokstav l) skal nye ledd i artikkel 11 nr. 1 som føyes til bestemmelsen, sørge for at EFTAs overvåkingsorgan skal pålegge avgifter for transaksjonsregistre som er etablert i en EFTA-stat, på samme grunnlag som øvrige transaksjonsregistre. Beløpene som kreves inn av EFTAs overvåkingsorgan, skal overføres til ESMA uten unødig opphold.

Etter tilpasning i artikkel 1 nr. 2 bokstav j) legges EFTAs overvåkingsorgan til som alternativ til ESMA i forordningens artikkel 9. Bestemmelsen angår ESMAs og EFTAs overvåkingsorgans nærmere angitte myndighet etter EMIR, som også skal utøves med hensyn til SFTR. Det følger også av tilpasningen i bokstav b) at henvisning til myndighet som er gitt til ESMA etter EMIR, skal, når det gjelder EFTA-statene, forstås som henvisninger til den myndigheten som er gitt EFTAs overvåkingsorgan i saker fastsatt i og i samsvar med EØS-avtalen.