8 Administrative og økonomiske konsekvenser

8.1 Konsekvenser av endringer i plan- og bygningsloven

Regelverket for eksisterende byggverk har stor betydning for forvaltningen av eksisterende bygningsmasse. Ifølge SSB finnes det omtrent 4,2 millioner bygninger i Norge, hvor omtrent 1,5 millioner er boligbygg. De siste årene har bygningsmassen økt med om lag 0,7 prosent årlig. I 2017 hadde bygg- og anleggsmarkedet en produksjonsverdi på om lag 450 milliarder kroner, hvor omtrent en tredjedel var ROT-markedet (markedet for renovering, ombygging og tilbygg), jf. «Markedsrapport 1 – 2018» fra Prognosesenteret.

I 2013 gjennomførte TNS Gallup eierundersøkelsen for Direktoratet for byggkvalitet. Formålet var å finne ut hvordan bygningseiere opplever statlige virkemidler, herunder gjeldende regelverk. Undersøkelsen viser at vanskeligheten med å tolke regelverket oppleves som et hinder for å følge regelverket. 20 prosent svarer at de har unnlatt å gjennomføre et byggeprosjekt på grunn av regelverket. «Kartlegging av plan- og bygningsloven § 31-2 om tiltak på eksisterende byggverk» av SINTEF Byggforsk i 2015, underbygger også at regelverket for eksisterende byggverk tolkes forskjellig av aktører i byggenæringen. Kommunene bruker betydelige ressurser på å behandle søknader om tiltak på eksisterende byggverk. I 2019 mottok kommunene omtrent 77 500 byggesøknader. Om lag 30–40 prosent av kommunale byggesaker er tiltak på eksisterende byggverk.

Hvor stor effektiviseringsgevinsten av forslag til lovendringer er for kommunene, byggenæringen og privatpersoner, samt de øvrige samfunnsøkonomiske effektene, er ikke kvantifisert, men basert på de gjennomførte undersøkelsene antas gevinsten å være betydelig. Samlet sett vurderer departementet at de foreslåtte endringene er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Departementet mener at eventuelle merkostnader for det offentlige kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Ny kapittelstruktur, presiseringer og språklige endringer

En del av dagens bestemmelser er delt opp og har fått et mer avgrenset innhold, mens andre er foreslått opphevet eller flyttet til andre kapitler. Kapittel 31 har med dette fått en ny og mer logisk struktur. Ny struktur og nye overskrifter på bestemmelsene skal gjøre det enklere å finne frem i regelverket.

Forslag til ny §§ 31-1, 31-2, 31-3, 31-5, 31-6, 31-7, 31-10, 31-12 og 31-13, samt forslag til endringer i §§ 1-1, 20-1 og 21-4 innebærer presisering eller språklige endringer av gjeldende regelverk. Selv om forslagene i hovedsak er videreføring av gjeldende rett, skal de mindre endringene bidra til at regelverket skal bli enklere å forstå for alle brukere av loven, herunder bygningseiere, tiltakshavere, byggenæringen, kommuner og fylkesmenn. Et enklere og tydeligere regelverk kan gi likere, raskere, rimeligere og mer forutsigbar byggesaksbehandling for den som vil endre bygget sitt. Bolig- og bygningseiere har stor vilje til å oppgradere boliger og byggverk. At det blir lettere å forstå regelverket og vite hvilke krav som gjelder, kan føre til at flere velger å sette i gang arbeid. Dette kan gi bedre kvalitet i boligene og byggene vi oppholder oss i. Et enklere regelverk kan også gjøre det lettere for mindre eller mer uerfarne næringsaktører å se hvilke muligheter som ligger i regelverket. Endringer som innebærer enklere prosesser eller redusert tidsbruk kan ha store kostnadsbesparelser for byggenæringen, som følge av volumet på de verdier byggenæringen produserer. For plan- og bygningsmyndighetene kan et enklere regelverk bidra til å redusere ressursbruk og saksbehandlingstid i enkeltsaker om tiltak på eksisterende bygg.

For brukere av loven betyr ny struktur, presisering av begreper og mindre språklige endringer, behov for å sette seg inn i nytt regelverk. For kommunene innebærer dette noe behov for opplæring av byggesaksbehandlere. Implementeringskostnaden vil imidlertid være en begrenset engangskostnad.

Kommunens adgang til å gi unntak fra tekniske krav

Forslag til ny § 31-4 innebærer at kommunen får større og tydeligere handlingsrom til å gi unntak fra tekniske krav ved tiltak på eksisterende byggverk. Det legges til grunn at forslaget ikke skal gå på bekostning av sikkerhet, helse og miljø.

Bolig- og bygningseiere vil få økt nytteopplevelse ved at eksisterende bygg lettere kan oppgraderes uten å oppfylle alle krav i gjeldende byggteknisk forskrift. Dette gir økt fleksibilitet til å tilpasse boliger og bygg ved endrede behov, uten for store økonomiske konsekvenser. Det kan øke bygningseiers insentiv til å oppgradere bygget til en bedre standard, slik at det i større grad kan brukes istedenfor å forfalle. Mye tyder på at dagens regelverk stimulerer bygningseiere til å gjøre små endringer eller fordele tiltakene over tid, selv om det er behov for større endringer. På denne måten unngår de at dyre og omfattende krav trer inn. Forslaget kan bidra til at flere bygningseiere velger å gjøre mer omfattende endringer.

Med de foreslåtte endringene kan kommunen legge avgjørende vekt på at byggverket får bedre standard, selv om det ikke nødvendigvis oppfyller alle tekniske krav. Dette bidrar til bedre utnyttelse av eksisterende bygningsmasse, noe som er positivt for både bygningseier og samfunnet.

Forslaget kan gi en effektiviseringsgevinst for både kommune og tiltakshavere. Å tydeliggjøre hva kommunen skal legge vekt på i sin vurdering, vil trolig bidra til redusert ressursbruk i kommunene. Dette vil også bidra til lavere administrative kostnader for privatpersoner, næringsliv (profesjonelle eiere av bygg), borettslag og offentlige eiere av bygg.

Større handlingsrom til å gi unntak fra krav i byggteknisk forskrift, så lenge sikkerhetsnivået i bygningen enten opprettholdes eller forbedres, kan bidra til mer aktiv bruk og gjenbruk av eksisterende bygg. Å ta vare på eller bygge om og gjenbruke bygg er bærekraftig, fordi det bidrar til lavere klimautslipp og lavere forbruk av materialer. Det er også en fin måte å ta vare på historien om stedet.

Bestemmelsen kan bidra til å styrke det lokale selvstyret ved å gi kommunene større handlingsrom til å gi unntak fra krav i plan- og bygningslovgivningen. Dette kan gi kommunene større mulighet til å løse utfordringer, som for eksempel tomme lokaler og manglende liv i bysentrum. Dette kan igjen bidra til økt lokal verdiskaping.

Forslaget innebærer at flere oppgraderinger som før måtte oppfylle alle tekniske krav, nå kan oppgraderes til et lavere teknisk nivå enn det som følger av gjeldende byggteknisk forskrift.

Pålegg om øyeblikkelig sikring og håndtering av «eierløse byggverk»

En ny bestemmelse som gir plan- og bygningsmyndighetene mulighet til å gi pålegg om øyeblikkelig sikring skal bidra til å hindre at ulykker eller skader oppstår. For at den aktuelle faren skal opphøre raskt, foreslås også en ny bestemmelse som gir plan- og bygningsmyndighetene rett til å gjennomføre øyeblikkelig sikring, både når pålegg ikke etterkommes av eier eller når det ikke finnes noen å rette et pålegg til. Det foreslås også å gi plan- og bygningsmyndighetene rett til å gjennomføre riving og fjerning av «eierløse byggverk». Forslagene innebærer klarere og mer forutsigbare regler for prosessen. Dette er positivt for både bygningseiere, naboer og plan- og bygningsmyndighetene. Forslagene kan også redusere sannsynligheten for at bygningseier blir strafferettslig forfulgt og/eller erstatningspliktig som følge av skader på personer, eiendom eller miljø.

Brann, naturskade eller annen ulykke kan utløse behov for å gi pålegg om øyeblikkelig sikring. Forsikringsnæringen viser til at byggesaksbehandlingen i større skadesaker varierer fra kommune til kommune. At prosessen går raskere, kan redusere kostnader i skadesaker. Det kan redusere kostnader som oppstår som følge av ulykker der personer, annen eiendom eller miljøet blir skadet. Det kan også redusere kostnader til saksbehandling, samt kostnader til reparasjon eller gjenoppbygging.

Forslagene om direkte gjennomføring gir kun en rett for plan- og bygningsmyndighetene til å gripe inn, og ingen plikt. Bestemmelsene gir ikke privatpersoner rettskrav på at plan- og bygningsmyndighetene skal gripe inn. Dersom plan- og bygningsmyndighetene selv gjennomfører tiltaket, vil det være en administrativ kostnad og kreve ressurser til å få dekket utgifter til sikringstiltaket av den ansvarlige. For bygningseier kan plan- og bygningsmyndighetenes rett til å gjennomføre sikring eller riving oppfattes som inngripende. Nye bestemmelser om direkte gjennomføring ved eierløse byggverk, gir myndighetene nye virkemidler og bidrar til å avklare en uklar rettstilstand. At byggverk, som for eksempel er preget av stort forfall og ikke er i bruk, blir revet og fjernet kan være positivt for naboer og andre berørte. Dersom kommunene benytter seg av sin rett, vil forslagene om direkte gjennomføring ved eierløse byggverk imidlertid medføre merutgifter til å gjennomføre sikring eller riving for kommunen. De øvrige forslagene, som for eksempel mulighet til å gi pålegg om sikring og riving, vil dersom de benyttes, kreve noe ressurser i kommunene. Dette kan få administrative konsekvenser for kommunene, men disse vurderes å være små.

Oppheving av § 31-6 om bruksendring og riving av bolig

Departementet foreslår å oppheve § 31-6, men å videreføre og flytte til lovens plandel den delen av bestemmelsen som gir adgang til å gi kommuneplanbestemmelser om oppdeling av boenhet i hybler. Forslaget vil stimulere til at kommunen styrer utvikling av boligområder gjennom de ordinære planprosessene. For kommuner som har innført bestemmelsen i kommuneplanen og bruker den i byggesak, blir handlingsrommet til å avgjøre enkeltsaker ut fra boligpolitiske hensyn i den enkelte sak innskrenket. Departementet legger til grunn at omfanget av slike saker er svært begrenset. Høringsinnspillene underbygger at kommunene bruker § 31-6 lite, og at bestemmelsen i dag ikke har praktisk betydning som vern for leietakere. Kommunene, som har gitt kommuneplanbestemmelser med hjemmel i § 31-6, ivaretas ved at det gis en overgangsbestemmelse.

Oppheving av § 31-8 om utbedringsprogram

Departementet foreslår å oppheve § 31-8 om utbedringsprogram. Bestemmelsen har liten praktisk betydning for de fleste kommuner. Hensynene bak bestemmelsen gjør seg ikke gjeldende på samme måte som da den ble vedtatt. Videre kan hovedintensjonen bak bestemmelsen uansett ivaretas gjennom reguleringsplaner. Departementet ser at det kan være plandrivende og lite hensiktsmessig å gjennomføre en planprosess dersom det kun er én eiendom kommunen vil utbedre. På den andre siden kjenner vi til svært få tilfeller der kommunen har vedtatt utbedringsprogram med hjemmel i bestemmelsen. Departementet kan derfor ikke se at forslaget vil medføre særlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Tilføye hensynet til tilstrekkelig boligbygging i § 3-1

Tilføyelsen i § 3-1 er ment å sikre at planmyndigheten skal vurdere behovet for boliger gjennom samlede vurderinger i planprosessene. Å sikre at det legges til rette for tilstrekkelig boligbygging gjennom planlegging, er etter departementets mening, et samfunnsøkonomisk positivt tiltak. Planmyndigheten, spesielt den enkelte kommune, vil da kunne foreta en samlet vurdering av behov for boliger og investeringsbehov som slik utbygging vil medføre. Investeringer vil typisk bestå i utbygging eller utvidelse av infrastruktur som veg, vann- og avløp, samt sosial infrastruktur som skole og barnehage. Departementet mener forslaget vil være positivt for den enkelte kommunes økonomiske bæreevne.

Oppdeling av boenheter i hybler («hyblifisering»)

Endringen i plan- og bygningsloven innebærer at adgangen til å regulere hyblifisering blir en del av det ordinære plansystemet. Dette vil tydeliggjøre kommunens rolle og mulighet for å ivareta boligpolitiske hensyn gjennom kommune- og reguleringsplan. Kommunen gis dermed et bedre grunnlag for å styre bruken av boligmassen etter behov og ønske. Næringsdrivende, som kjøper bygårder eller andre typer eiendommer for å dele opp og leie ut til flest mulig, kan oppleve at de endrede reglene begrenser deres handlingsrom. Forslaget kan i en overgangsperiode føre til noe økt saksbehandling og oppfølging av kommunens planarbeid. For øvrig legger departementet til grunn at forslaget ikke vil ha særskilte økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige eller private. Forslaget om regulering av hyblifisering kan samlet sett bidra til bedre, mer stabile og trygge bomiljø. Se også punkt 8.2 om konsekvenser av endringer i eierseksjonsloven.

Privatrettslige forhold – § 21-6

Forslag til endring i § 21-6 sikrer at plan- og bygningsloven ikke lenger er til hinder for at jordskifteretten kan finne gode løsninger på saker som behandles etter jordskifteloven. Dette skal bidra til lavere ressursbruk, samt bedre og mer effektiv behandling av plan- og byggesaker. At det innføres unntak fra forvaltningslovens regler om klage og omgjøring på bygningsmyndighetenes vurdering av privatrettslige forhold, skal redusere muligheten for omkamper i forvaltningen om dette. Departementet kan ikke utelukke at forslaget potensielt kan føre til at flere saker bringes inn for domstolene. Private parter slår seg erfaringsmessig ikke til ro med bygningsmyndighetenes vurdering av anførsler om privatrettslige forhold i byggesaken, og vil likefullt bringe saken inn for domstolene. Omfanget antas likevel å være begrenset. Det er således ikke grunn til å tro at dagens situasjon vil bli vesentlig endret.

Tilføye historiske, arkitektoniske og kulturelle verdier i § 29-2

Forslaget innebærer at gjeldende § 31-1 oppheves, og meningsinnholdet flyttes til og utvider avslagshjemmelen i § 29-2. Forslaget gir en klarere regel om hvordan kommunen skal vurdere og håndtere verneverdier i eksisterende bebyggelse. Kommunen får hjemmel til å avslå en søknad dersom viktige verneverdier ikke er ivaretatt, uten at det er nødvendig å iverksette mer omfattende tiltak, som for eksempel å nedlegge midlertidig forbud mot tiltak og/eller endre reguleringsplan. Avslag vil kreve særlig begrunnelse. Begrunnelsen kan være til hjelp for kommunen i senere saker, ved at kommunen kan sammenholde nye saker med tidligere vedtak for å se hvordan man har vurdert tidligere. Dermed kan man over tid få etablert en likere og mer forutsigbar praksis i slike saker. Dette vil være positivt for bygningseiere. En konsekvens av forslaget er at det potensielt kan fattes flere avslag, noe som vil oppfattes som negativt for tiltakshavere. En utvidet hjemmel til å avslå kan også potensielt hindre at det gjennomføres ønskede tiltak på eksisterende byggverk, som for eksempel bedret tilgjengelighet.

8.2 Konsekvenser av endringer i eierseksjonsloven

Utleie av boligseksjoner som er ombygd eller tilrettelagt for at mange kan bo der, kan gi høyere leieinntekter enn utleie av seksjonen uten ombygging eller tilrettelegging. Forslag om at hyblifisering av bruksenheter i eierseksjonssameier må ha samtykke fra årsmøtet med to tredjedels flertall, vil innskrenke muligheten for å endre eller tilrettelegge boligseksjoner for at flere kan bo der. Endringen i eierseksjonsloven vil derfor kunne innebære tapte inntekter for seksjonseiere og investorer eller andre næringsdrivende som driver denne typen virksomhet. Siden endringsforslaget ikke har tilbakevirkende kraft, vil det imidlertid bare være fremtidige ombygginger som rammes. Ettersom det ikke finnes statistikk over omfanget av hyblifisering, er det usikkert hvilke økonomiske konsekvenser forslaget vil ha. Departementet legger imidlertid til grunn at omfanget er moderat, og at konsekvensene av forslaget dermed blir moderate.

Videre kan forslaget potensielt føre til et noe lavere tilbud av utleieboliger, og da særlig små hybler eller hybelleiligheter. Med dagens moderate omfang er det imidlertid ikke sannsynlig at endringen vil ha nevneverdige konsekvenser for bolig- og leieprisene.

8.3 Konsekvenser av endringer i matrikkellova

Forslag til endring i matrikkellova § 27 om komplettering av opplysninger i matrikkelen vil i første omgang ha få eller ingen konsekvenser. På sikt vil det forenkle og effektivisere dialogen mellom matrikkelmyndighetene og samfunnet. Departementet legger til grunn at innfasingen må skje skrittvis innenfor de til enhver tid gjeldene budsjettrammer for Kartverket. En første løsning for oppslag i egne opplysninger og mulighet for å oppdatere opplysninger om egen bolig, er anslått til ca. 3 millioner kroner som en engangskostnad, som i sin helhet faller på Kartverket.