4 Revidert kapittel 31 om eksisterende byggverk i plan- og bygningsloven

4.1 Plikt til å holde byggverk og installasjoner i forsvarlig stand

4.1.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven § 31-3 første ledd pålegger eier eller den ansvarlige å «holde byggverk og installasjoner i en slik stand at det ikke oppstår fare for skade på, eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø, og slik at de ikke virker skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene». Kriteriet som knytter seg til skjemmende trekk ved et byggverk har ikke selvstendig betydning. Dersom plikten etter første ledd ikke overholdes, kan kommunen etter andre ledd gi pålegg om sikring og istandsetting.

4.1.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget innebar i hovedsak videreføring av gjeldende rett. Det ble foreslått enkelte mindre endringer for å tydeliggjøre innholdet og omfanget av plikten som eier eller den ansvarlige har etter plan- og bygningsloven. Gjeldende § 31-3 første ledd ble foreslått skilt ut som en egen bestemmelse innledningsvis i kapittel 31 i loven.

Høringsforslaget foreslo å videreføre at plikten ikke går lenger enn å holde byggverket eller installasjonen i forsvarlig stand. Det vil for det første si at byggverket eller installasjonen er i en slik stand at det ikke oppstår fare for skade på person, eiendom eller miljø. For det andre innebærer forsvarlig stand at byggverket eller installasjonen er i en slik stand at det ikke oppstår vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø.

Departementet foreslo videre å fjerne kriteriet om at et byggverk eller en installasjon ikke skal virke skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene. Dette er begrunnet med at kriteriet fremstår som unødvendig. Et skjemmende byggverk eller en installasjon vil ofte innebære en fare for skade på eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø, og dermed kunne omfattes av et av alternativene.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. De fleste av høringsinstansene er positive til forslaget. LO Norge, Bane NOR SF, Advokatforeningen, Mesterbrevnemnda og BNL støtter forslaget uten merknader.

Byantikvaren i Stavanger, NTNU Institutt for historiske studier, Riksantikvaren, Trøndelag fylkeskommune og Oslo kommune mener «kulturhistoriske verdier» eller «bevaringsverdi» bør tas inn i opplistingen i bestemmelsen. De viser til at dette vil gi bedre sammenheng i kapittel 31 og gi lovens bygningsdel virkemidler til å følge opp regulering til hensynssone bevaring på en adekvat måte.

Oslo kommune og Bane NOR SF er enig i at plikten til å unngå at eksisterende byggverk virker «skjemmende» ikke videreføres. Bærum kommune og Statsbygg mener «skjemmende» bør beholdes, og viser til at estetikkhensyn i loven ellers vil svekkes. Riksantikvaren foreslår at «skjemmende» beholdes og i tillegg løftes frem som et selvstendig kriterium i bestemmelsen.

Statsbygg ber om klargjøring av om begrepet «miljø» gjelder både ytre miljø og innemiljø. Oslo kommune og Norsk Vann mener begrepene «byggverk» og «installasjoner» bør defineres i bestemmelsen eller forarbeidene. Trondheim kommune ber om at det tydeliggjøres i kapittel 31 at også «anlegg» omfattes, samt at dette defineres.

Huseiernes Landsforbund mener det kan være vanskelig å avklare hvem «den ansvarlige» er, og legger til grunn at en leietager kun er ansvarlig ovenfor kommunen dersom et slikt ansvar er avtalt mellom utleier og leietager.

Rælingen kommune og Trondheim kommune påpeker at det bør komme tydeligere frem i bestemmelsen at det er bygningsmyndighetenes oppfatning av hva som er en «vesentlig ulempe» som skal legges til grunn.

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener det bør klargjøres om bestemmelsen kun er ment å forhindre skade på omgivelsene, eller om den også oppstiller en plikt til å forhindre skade på egen eiendom eller egne brukere.

Fylkesmannen i Rogaland er positiv til at det grunnleggende prinsippet blir første bestemmelse i kapittel 31, men spør om det er behov for å se endringene i sammenheng med bestemmelser om sikring av terreng/uteområde i kapittel 28.

Oslo kommune ber departementet vurdere om det bør presiseres at plikten gjelder selv om byggverket ikke var søknadspliktig, uavhengig av om det ble søkt om tillatelse og uavhengig av årsaken til at byggverket eller installasjonen er i uforsvarlig stand.

Norges bygg- og eiendomsforening støtter forslaget, men mener det bør presiseres hvilket nivå som er godt nok for at fare ikke oppstår, og at en forskriftshjemmel bør vurderes.

Byantikvaren i Stavanger og Bærum kommune mener at det ikke er behov for en oppdeling av bestemmelsen i bokstav a og b, mens Sarpsborg kommune mener bokstav a kan sløyfes ettersom vesentlig ulempe også omfatter fare for skade.

4.1.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsuttalelsene opprettholder departementet forslaget om å skille ut plikten til å holde byggverk og installasjoner i forsvarlig stand i en egen bestemmelse som plasseres innledningsvis i kapittel 31. Dette tydeliggjør ansvaret som påhviler enhver som er ansvarlig for et byggverk eller en installasjon.

Formålet med bestemmelsen er å sikre at byggverk og installasjoner holdes i forsvarlig stand. Dette bidrar til at byggverket eller installasjonen kan fungere etter sitt formål, samtidig som grunnleggende hensyn som sikkerhet og helse blir ivaretatt i bygningsmassen. For boliger og en del byggverk til næringsformål er et livsløp på mer enn 100 år vanlig. Mange konstruksjoner og anlegg nyttes også i mer enn 100 år. For å sikre at et byggverk er i bruk, og ikke forfaller eller står tomt, er det derfor avgjørende at det holdes i forsvarlig stand.

Departementet fastholder at plikten i bestemmelsen fortsatt bør reserveres til de situasjoner der det konstateres fare for skade eller vesentlig ulempe, og viser til Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) kapittel 21.5.1. Etter departementets vurdering bør derfor ikke «bevaringsverdi» eller «kulturhistoriske verdier» tilføyes i opplistingen av interessene som beskyttes av bestemmelsen. Departementet anser at en slik forståelse også ligger i loven i dag. Bestemmelsen skal ivareta grunnleggende hensyn til sikkerhet og helse. I tråd med gjeldende rett er bestemmelsen begrenset til å sikre en minimumsstandard for hva som er en forsvarlig stand, og innebærer ikke plikt til generelt vedlikehold. En generell adgang til å sikre bevaringsverdi eller kulturhistorisk verdi vil, slik departementet ser det, innebære at man går inn i generell eiendomsforvaltning, noe som i all hovedsak ligger utenfor plan- og bygningslovens virkeområde. Etter departementets syn ivaretas hensynet til bevaringsverdi og kulturhistorisk verdi bedre ved bruk av andre virkemidler i loven, blant annet gjennom bestemmelser til plan, jf. §§ 11-9 nr. 7 og 12-7 nr. 6.

Departementet opprettholder også forslaget om å fjerne kriteriet om at et byggverk eller en installasjon ikke skal virke skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene. Skjemmende byggverk eller installasjoner vil ofte innebære en fare for skade på, eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø, og vil i så fall omfattes av et av disse alternativene. Etter departementets syn er vurderingen av hva som er skjemmende vanskelig og subjektiv. Dette bidrar ikke til et tydeligere regelverk. Ettersom kriteriet etter gjeldende rett ikke har selvstendig betydning, vil konsekvensene av å fjerne kriteriet etter vår mening være marginale.

Byggverk og installasjoner

Plikten gjelder byggverk og installasjoner som omfattes av plan- og bygningsloven. Departementet mener det ikke er behov for å definere begrepene byggverk og installasjoner i bestemmelsen. Med «byggverk» menes bygninger, konstruksjoner og anlegg. Begrepene skal forstås vidt, og omfatter i utgangspunktet enhver fysisk innretning, uavhengig av utforming og materialbruk. For å avgjøre om et tiltak er å anse som et byggverk, må det vurderes om tiltaket er av en slik størrelse og karakter at det må anses å være behov for å vurdere det etter plan- og bygningslovens regler. Ettersom de samme reglene gjelder for både bygning, konstruksjon og anlegg, er det ikke nødvendig å skille klart mellom disse.

En vanlig forståelse av «bygning» er et byggverk som huser noe (mennesker, dyr, varer) i motsetning til en «konstruksjon» eller et «anlegg». En slik forståelse legger vekt på funksjon og ikke størrelse. Eksempler på tiltak som kan være konstruksjon eller anlegg er gapahuk, campingvogn, spikertelt/tretelt, rullebrettbane, kai, molo, dokk, bro, transformator, tank- og beholderanlegg, underjordisk anlegg, hall og bedrift i fjell, tribune, idrettsanlegg, flytebrygge, båtopptrekk, svømmebasseng, brønn, skitrekk, levegg, forstøtningsmur, vann- og avløpsanlegg, kraftledningsanlegg, vindkraftanlegg, fjernvarmeanlegg, rørledningsanlegg, havbruks- og oppdrettsanlegg, elektriske anlegg, masseuttak og massefylling, antennemast og innhegning mot vei.

Med «installasjoner» menes bygningstekniske installasjoner som omfattes av plan- og bygningslovgivningen. Tiltak som kan være installasjoner er ventilasjonsanlegg, vann- og avløpsanlegg (sanitæranlegg), heis, varme- og kjøleanlegg og elektriske installasjoner som for eksempel VVS- og heisanlegg.

Plikten etter bestemmelsen gjelder selv om det aktuelle byggverket eller installasjonen i sin tid ikke var søknadspliktig. Plikten vil også gjelde uavhengig av om det pågår arbeid, eller det er søkt om tillatelse til arbeider, på byggverket eller installasjonen. Videre gjelder plikten uavhengig av årsakene til at et byggverk eller en installasjon er i uforsvarlig stand. Slike årsaker kan for eksempel være dårlig vedlikehold, brann, naturskade eller annen ulykke.

Eier eller den ansvarlige

Pliktene etter bestemmelsen retter seg mot «eier eller den ansvarlige» for byggverket eller installasjonen. Det er eieren av byggverket eller installasjonen som har primæransvaret. Det kan likevel tenkes unntak fra dette. Et eksempel kan være at byggverket er leid ut og disponeres fullt ut av en leietaker. I et slikt tilfelle kan leietaker anses som den ansvarlige. En slik forståelse er for øvrig i tråd med langvarig og etablert forvaltningspraksis.

Forsvarlig stand

Plikten etter bestemmelsen er begrenset til å opprettholde en minimumsstandard på byggverket eller installasjonen, slik at det er i forsvarlig stand. Det er plan- og bygningsmyndighetens syn på hva som er forsvarlig stand som skal legges til grunn. De beskyttede interessene er personer, eiendom og miljø. Dette omfatter for eksempel personer som oppholder seg i det aktuelle byggverket, personer som går forbi byggverket eller parkerte biler utenfor byggverket. Med miljø menes både det ytre miljø (som for eksempel energibruk) og innemiljø (som for eksempel materialbruk, ventilasjon mv.).

For det første innebærer kravet til forsvarlig stand at vesentlig ulempe for personer, eiendom eller miljø unngås. Vesentlig ulempe for omgivelsene vil være situasjoner som ikke innebærer en fare, men hvor for eksempel manglende vedlikehold virker skjemmende eller hindrer andre i å utvikle sin eiendom på ønsket måte.

For det andre innebærer kravet til forsvarlig stand at fare for skade på personer, eiendom eller miljø unngås. Fare for skade på personer kan være at løse bygningsdeler står i fare for å falle ned på forbipasserende. Det kan også være fare for skade for brukere av byggverket som følge av feil i for eksempel byggverkets konstruksjon eller brannsikkerhet. Fare for skade på eiendom kan være bygningsmessige feil som gjør at andre deler av bygget eller nabobygg kan ta skade. Blant annet kan det være lekkasje i tak eller feil på elektrisk anlegg. Fare for skade på miljø kan være der et forfallent byggverk har negative effekter på omkringliggende miljø. For eksempel et bygg der asbest er brukt som byggemateriale og asbesten er i ferd med å gå i oppløsning, eller der PCB er brukt i gammel maling som vaskes ut.

4.2 Krav som skal være oppfylt ved tiltak på eksisterende byggverk

4.2.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven § 31-2 regulerer hvilke materielle krav, herunder tekniske krav, som gjelder ved tiltak på eksisterende byggverk. Med tiltak menes alle arbeider mv. på byggverk som omfattes av byggesaksbestemmelsene, se § 20-1. Dette omfatter også tiltak som er unntatt krav om søknad om tillatelse etter §§ 20-4 og 20-5. Tiltak etter § 31-2 omfatter derimot ikke det utvidede tiltaksbegrepet i § 1-6, som retter seg mot forhold regulert i plan.

Det følger av § 31-2 første ledd første punktum at tiltak på eksisterende byggverk skal prosjekteres og utføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Dette innebærer at lovens materielle krav, herunder tekniske krav, gjelder for de deler av byggverket som det aktuelle tiltaket omfatter. Selv om det ikke fremgår direkte av ordlyden, er det i forarbeidene til bestemmelsen lagt til grunn at det kun er relevante krav som gjelder. For eksempel er det ved en søknadspliktig fasadeendring med vindusutskifting, ikke relevant å vurdere om eiendommen har tilstrekkelig uteareal. Det er heller ikke relevant å bruke bestemmelsen om vegopparbeidelsesplikt ved oppføring av et tilbygg som ikke innebærer at belastningen på vegen øker. Ved hovedombygging og bruksendring av hele byggverket, vil derimot de materielle kravene som et utgangspunkt gjelde i sin helhet.

Det kan være at byggverket er i så dårlig forfatning at tiltaket det er søkt om tillatelse til, ikke er forsvarlig å gjennomføre ut fra hensynet til helse, miljø og sikkerhet. I stedet for å avslå søknaden, kan kommunen stille krav om at også andre deler av byggverket som påvirkes direkte av det omsøkte tiltaket, settes i forsvarlig stand. Ved bruksendring av del av et byggverk, kan for eksempel kommunen stille krav om utbedring av rømningsforhold i andre deler av byggverket dersom tilstanden ikke er tilfredsstillende for den nye bruken. Krav om istandsetting av andre deler av byggverket kan derimot ikke brukes som en generell mulighet til å få oppgradert større deler av byggverket enn det saklig sett er behov for i det konkrete byggetiltaket.

4.2.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget gikk i hovedsak ut på å videreføre det rettslige innholdet i dagens § 31-2 første ledd om at tiltak på byggverk skal oppfylle kravene i plan- og bygningslovgivningen. Det ble foreslått å presisere at kravene som kan gjøres gjeldende må ha klar effekt for byggverket. Med «klar effekt» menes at effekten av kravene må være dokumenterbare, og av en viss styrke. Presiseringen innebar at konstruksjonen, bygningsdelen, rommet eller delen av bygget som berøres av arbeidet skulle følge gjeldende byggteknisk forskrift. For hovedombygging skulle dette gjelde hele byggverket.

Departementet foreslo å videreføre dagens andre ledd om kommunens adgang til å stille vilkår til andre deler av byggverket. Vilkårene måtte ha en direkte sammenheng med bruken av byggverket som helhet. Bestemmelsen ville ikke gi anledning til å kreve oppgradering av større deler av byggverket enn det saklig sett er behov for.

Forslag til tredje ledd er videreføring av forskriftshjemmelen i dagens § 31-2 femte ledd, som gir mulighet til å fastsette forskrifter om hvilke krav som gjelder ved tiltak på eksisterende byggverk.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

26 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Advokatforeningen, Bane NOR SF, Forum for Norges eier- og forvalterorganisasjoner, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Fylkesmannen i Rogaland, Holte AS, Mesterbrevnemnda, NBBL, Norges bygg- og eiendomsforening, Norsk Kommunalteknisk Forening, OBOS, Rælingen kommune og Sarpsborg kommune støtter forslaget. Flere av dem har likevel enkelte merknader til forståelsen og utformingen av bestemmelsen.

Bærum kommune tar ikke standpunkt til om de støtter forslaget eller ikke. Merknadene til kommunen er i hovedsak knyttet til språklige endringer. Kommunen oppfordrer til at begrepet «hovedombygging» presiseres eller gis en legaldefinisjon.

Norconsult mener forslaget ikke løser dagens utfordringer, og støtter ikke forslaget. De mener det avgjørende for om tiltak i bygg bør gjennomføres eller ikke, bør være at situasjonen blir bedre enn hva den er. Norconsult mener systemet i tidligere plan- og bygningslov av 1985 § 87 nr. 1, om at bygningen ikke må komme ytterligere i strid med loven enn den allerede er, var en bedre løsning.

Kriteriet «klar effekt» i første ledd

Larvik kommune er usikker på om formuleringen «klar effekt» vil bidra til forutsigbarhet og effektiv saksbehandling. Kommunen anbefaler å gi konkrete eksempler på hvordan bestemmelsen er ment å forstås. Oslo kommune mener at ordlyden «klar effekt» hever terskelen for hvilke krav som kan stilles til nye tiltak på eksisterende byggverk. Det vises til at forslaget er særlig rettet mot tekniske krav, og at «klar effekt» ikke er treffende for vurderingen av hvilke bestemmelser i lov og plan som gjelder ved tiltak på eksisterende byggverk. Oslo kommune foreslår at «klar effekt» erstattes med «relevante», og viser til at begrepet er godt innarbeidet i praksis. Rælingen kommune mener det er fornuftig å tydeliggjøre og lovfeste at tekniske krav kun skal slå inn når det har en klar effekt på byggverkets funksjon. Kommunen uttaler at det likevel kan være krevende å dokumentere effekt av tiltak, og mener at dette må tydeliggjøres i forskrift for å sikre lik praksis og forutsigbarhet. Sarpsborg kommune mener ordlyden i forslaget kan oppfattes slik at også tiltak etter § 1-6 er omfattet, og foreslår at det i bestemmelsen henvises til tiltak etter § 20-1. Trondheim kommune uttaler at bestemmelsen bør presiseres slik at vurderingstemaene med hensyn til «klar effekt» på tiltak blir mer forutsigbare.

Advokatforeningen er positiv til å lovfeste vilkåret om at det bare er krav som har effekt for byggverket som gjelder. Selv om kriteriet er ment som videreføring av gjeldende rett om at kravene må være «relevante», mener foreningen at normal språklig forståelse tilsier at effekten må være mer enn kun relevant. Advokatforeningen oppfatter således at bestemmelsen har fått et noe endret innhold.

Boligprodusentene mener formuleringen «klar effekt» innebærer en klar svekkelse av ambisjonsnivået som gjelder for spesielt energirelaterte tiltak i eksisterende bygg. Boligprodusentene mener nybyggkrav bør gjelde for alle tilbygg, og ikke bare for større tilbygg som angitt i høringsnotatet. Byggmesterforbundet uttaler at det ikke er formålstjenlig å åpne for unntak av tekniske krav så lenge det er mulig å oppfylle kravene. Byggmesterforbundet foreslår at bestemmelsen endres slik at det legges opp til oppgradering til tilnærmet gjeldende forskriftskrav der dette er forsvarlig. Huseiernes Landsforbund oppfatter at klar effekt er ment som en presisering av «relevante krav», men mener det er behov for utdypende eksemplifisering om hvordan bestemmelsen er å forstå. Holte AS er positiv til avgrensningen til krav som har klar effekt for byggets funksjon, men mener det er utfordrende og uklart å tolke når klar effekt oppnås. NBBL anbefaler å tydeliggjøre at vurdering av første ledd siste punktum først skal gjøres av ansvarlige foretak i forbindelse med søknaden. Norges bygg- og eiendomsforening foreslår at det presiseres at kravene også skal ha klar effekt for byggverkets brukbarhet. Statsbygg spør om formuleringen «klar effekt» er tydeligere enn nåværende formulering «relevante».

Adgangen til å stille vilkår etter andre ledd

Bærum kommune viser til at det kun er bestemmelser med «klar effekt på byggets funksjon» som skal komme til anvendelse, og mener derfor det er uklart om andre ledd første punktum er ment som et unntak fra dette.

Norsk Vann og Oslo kommune viser til at avløpsinstallasjoner i eldre bygg ikke alltid oppfyller dagens krav til overhøyde, og har større risiko for å få tilbakeslag av avløpsvann. Norsk Vann mener at kravet om at byggverket skal være «i så dårlig stand» kan hindre hensiktsmessige krav, og foreslår å fjerne vilkåret. Oslo kommune anbefaler at vilkåret «i så dårlig stand» klargjøres.

Rælingen kommune viser til at det kan være krevende å dokumentere effekt av tiltak, og at dette gjelder også der det er aktuelt å stille vilkår etter andre ledd. Kommunen mener dette må tydeliggjøres i forskrift for å sikre lik praksis og forutsigbarhet.

Byggenæringens Landsforening mener hensynet og vilkåret for tillatelse etter andre ledd er ivaretatt av ny § 31-1.

Heisleverandørenes Landsforening mener det bør tydeliggjøres at det er ikke bare er byggverket som må vurderes, men også de funksjoner som bygget har, herunder bygningstekniske installasjoner. Heisleverandørenes Landsforening har derfor fremmet forslag til utvidelse av ordlyden i andre ledd.

Adgangen til å vedta forskrifter i tredje ledd

Byggmesterforbundet og Byggenæringens Landsforening mener at departementet skal gi forskrift som nærmere regulerer hvilke krav som gjelder ved tiltak på eksisterende byggverk før loven trer i kraft. De mener derfor at «kan» bør erstattes med «skal» i tredje ledd. Heisleverandørenes Landsforening foreslår at forskriftshjemmelen utvides til å også omfatte bygningstekniske installasjoner. Holte AS mener det er utfordrende og uklart å tolke når klar effekt oppnås eller ikke, og utfordrer departementet til å utarbeide en egen forskrift for tiltak på eksisterende bygg.

4.2.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i det alt vesentligste, men ser særlig grunn til å imøtekomme høringsinstansenes innvendinger til bruk av kriteriet «klar effekt».

Relevante krav

Det følger av forarbeidene til dagens § 31-2 at bestemmelsen skal forstås slik at det kun er relevante krav som gjelder ved tiltak på eksisterende byggverk. Dette er en viktig presisering som etter departementets oppfatning bør fremgå av lovens ordlyd. Departementets forslag om bruk at kriteriet «klar effekt» var ment å være en videreføring av «relevante krav». Flere av høringsinstansene mener imidlertid at kriteriet innebærer en endring fra gjeldende rett. Det er også pekt på at «relevante krav» er innarbeidet i praksis, og at det derfor er mer hensiktsmessig å bruke denne formuleringen. Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene valgt å erstatte «klar effekt» med «relevante krav».

Presiseringen av at det kun er relevante krav som kan gjøres gjeldende, er en videreføring av gjeldende rett. Hva som ligger i kravet er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) punkt 27.15 og Prop. 91 L (2011–2012) punkt 3.2.

Med «relevante krav» menes for det første at kravene gjelder for den delen eller funksjonen tiltaket omfatter. Søknad om fasadeendring kan dermed ikke føre til at bygningsmyndighetene kan stille nye krav til parkering eller uteareal. For det andre innebærer det at de tekniske kravene må oppfylle en funksjon og ha en effekt i byggverket. For eksempel må oppfyllelse av energikrav føre til at byggverket blir mer energieffektivt. Energikrav til en vegg eller en del av en vegg vil ha liten effekt for byggverkets energieffektivitet, samtidig som det er dyrt. Energikravene vil i et slik tilfelle ikke være relevante. Motsatt vil en søknadspliktig utskifting av vinduer ha en effekt på byggverkets energibruk. I slike tilfeller bør derfor kravene til vinduene gjelde fullt ut. Om tilbygg og påbygg bør oppfylle alle tekniske krav avhenger av en rekke forhold, og vurderingen av hvilke krav som gjelder vil variere. Departementet opprettholder at det ved vurderingen bør tas følgende utgangspunkter:

• For større tilbygg kan oppfyllelsen av energikrav ha betydning, og alle krav til konstruksjonen (isolasjon, tetthet mv.) bør som hovedregel gjelde.

• Tilbygg som er nye, selvstendige enheter bør oppfylle tilsvarende krav. Små tilbygg som ikke er en egen enhet, særlig der eksisterende rom utvides, bør ikke utløse nye krav til isolasjon, siden effekten er liten sammenholdt med bygget for øvrig, og tilbygget kan bli vanskelig å tilpasse den eksisterende delen.

For oppføring eller reparasjon av for eksempel fyringsanlegg, ildsted eller heis, er det bare de bygningstekniske krav til installasjonen eller anlegget som er relevante.

Adgangen til å stille vilkår

Departementet opprettholder forslag til andre ledd om bygningsmyndighetenes adgang til å stille vilkår om å sette andre deler av byggverket i forsvarlig stand. Bestemmelsen er en videreføring av dagens § 31-2 andre ledd. Etter bestemmelsen kan bygningsmyndighetene stille krav om at også andre deler av byggverket, som påvirkes direkte av det omsøkte tiltaket, settes i forsvarlig stand. Bestemmelsen gir dermed bygningsmyndighetene og tiltakshaver et alternativ til avslag av søknaden. Bestemmelsen gir derimot ikke anledning til å kreve oppgradering av større deler av byggverket enn det saklig sett er behov for.

Heisleverandørenes Landsforening mener bestemmelsen bør utvides til også å omfatte bygningstekniske installasjoner. Departementet bemerker i den forbindelse at tekniske installasjoner og anlegg i eksisterende byggverk, er nærmere regulert i § 29-6 fjerde ledd. En utvidelse av ordlyden i § 31-2 vil, slik vi ser det, innebære en unødig dobbeltregulering.

Forskriftshjemmel

På bakgrunn av høringsinnspillene opprettholder departementet også forskriftshjemmelen i tredje ledd. Bestemmelsen er en videreføring av forskriftshjemmelen i dagens § 31-2 femte ledd.

Holte AS mener departementet bør vedta en egen forskrift for eksisterende byggverk. Departementet har vurdert om det bør utarbeides en såkalt «rehab-TEK». Eksisterende bygningsmasse er svært sammensatt, og tekniske løsninger må tilpasses den konkrete bruken, tilstanden og andre forhold ved byggverket. Departementet er derfor av den oppfatning at en egen forskrift for eksisterende byggverk kan bli for komplisert og omfattende. Etter vår oppfatning er det derfor mer hensiktsmessig å tydeliggjøre rammebetingelsene i loven.

Når det gjelder forslaget til Heisleverandørenes Landsforening om å utvide forskriftshjemmelen til også å omfatte tekniske installasjoner, viser departementet til at en slik forskriftshjemmel allerede finnes i § 29-6.

4.3 Tiltak på byggverk i strid med senere vedtatt plan

4.3.1 Gjeldende rett

Det følger av § 31-2 første ledd andre punktum at det på eksisterende byggverk som er, eller brukes, i strid med plan, ikke må foretas hovedombygging, tilbygging, påbygging, underbygging, bruksendring eller vesentlig endring eller utvidelse, med mindre planen følges.

Både arealformål, hensynssoner og planbestemmelser setter rammer for hva som er lovlig eller ikke lovlig i medhold av planen. Det er lov å la et byggverk stå og brukes på en måte som tidligere var lovlig. Skal imidlertid byggverket for eksempel bruksendres eller påbygges, må derimot lovligheten av tiltaket vurderes opp mot gjeldende plan.

Der byggverk står eller brukes i strid med gjeldende arealformål, hensynssoner eller planbestemmelser, skal likevel ikke senere vedtatt plan være til hinder for å kunne gjennomføre enkelte tiltak, uavhengig av om det er nødvendig å innhente tillatelse i forkant. Tiltak på eksisterende byggverk som er tillatt å gjennomføre uavhengig av senere vedtatt plan er:

• vedlikehold

• fasadeendringer

• endring og reparasjon av byggverk

• oppføring, endring eller reparasjon av bygningstekniske installasjoner

I tilfeller der det skal eksproprieres for å gjennomføre planen, kan kommunen derimot avslå tillatelse til alle søknadspliktige tiltak under henvisning til ekspropriasjonen, se dagens § 31-2 tredje ledd.

4.3.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å skille ut dagens § 31-2 første ledd andre punktum, som en egen bestemmelse i ny § 31-3. Forslaget til § 31-3 første ledd er i det vesentligste en ren videreføring. Det ble foreslått enkelte mindre presiseringer og endringer i struktur. Forslaget til andre ledd var nytt, og inneholder positiv opplisting av hvilke tiltak som er tillatt å gjennomføre uavhengig av senere vedtatt plan, det vil si tiltak som ikke krever søknad om dispensasjon fra plan. Forslaget var ment som kodifisering av gjeldende rett. Forslag til tredje ledd ga departementet hjemmel til å gi forskrift om andre tiltak som tillates uten krav om dispensasjon fra plan.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

20 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Advokatforeningen, Bergen kommune, Boligprodusentene, Byggenæringens Landsforening, Huseiernes Landsforbund, Mesterbrevnemnda og Norges bygg- og eiendomsforening støtter forslaget.

Erfaringen til Huseiernes Landsforbund er at det er enklere å forholde seg til byggesaksdelen enn plandelen, og forbundet mener derfor det er hensiktsmessig å innta oppregningen i første ledd for å bevisstgjøre om rettsvirkningene av plan. Forslaget til andre ledd bidrar etter deres oppfatning til bedre harmonisering med unntak fra søknadsplikt som følger av byggesaksdelen. Huseiernes Landsforbund mener videre at bygningsmyndighetene bør ha adgang til også å gi unntak fra arealplanens formålsbestemmelse for hovedombygging, der bygningen tilbakeføres til siste godkjente situasjon.

Bergen kommune synes det er positivt at det presiseres i loven hvilke typer tiltak som lovlig kan foretas på byggverk som er eller brukes i strid med senere vedtatt plan.

Bane NOR SF, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Rogaland, Norsk Kommunalteknisk Forening, Oslo kommune, Rælingen kommune, Sarpsborg kommune og Trondheim kommune mener første ledd er unødvendig ettersom innholdet allerede følger av lovens bestemmelser om rettsvirkning av plan. Bærum kommune har ikke tatt særskilt stilling til første ledd, men uttaler om forslaget til andre ledd at det vil være bedre å falle tilbake på lovens alminnelige dispensasjonsordning, fremfor å åpne for en forenklet mulighet til å fravike arealplaner. Kommunen påpeker at det i praksis lett skjer en uthuling av lovens hovedprinsipper når det i lovgivningen åpnes for skjønnsbaserte unntak.

Bane NOR SF er enig i forslag til andre ledd. De anbefaler likevel at det i § 31-3 henvises til § 29-1 og gjøres oppmerksom på at slike tiltak likevel kan bli avslått dersom det er vedtatt eller varslet ekspropriasjon.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal mener det er klargjørende at det i forslag til andre ledd uttrykkelig nevnes hvilke tiltak som kan gjennomføres uavhengig av senere vedtatt plan.

Fylkesmannen i Rogaland viser til saker der fasadeendring eller oppføring av tekniske installasjoner er i strid med plan, for eksempel i verneområde, og at unntaket fra søknadsplikt ikke gjelder i slike tilfeller. Fylkesmannen mener det er uheldig at andre ledd åpner for at slike tiltak er unntatt fra krav om dispensasjon.

Norsk Kommunalteknisk Forening opplever andre ledd som en form for veiledning til bestemmelsene om rettsvirkning av plan.

Oslo kommune mener at de opplistede tiltakene i andre ledd sjelden vil være avhengig av dispensasjon fra plan. Kommunen viser til at forutsetningen for å unnta tiltak fra søknadsplikt er at disse er i samsvar med plan. Dersom de ikke er det, ønsker kommunen å beholde muligheten til å vurdere forholdet gjennom søknad om dispensasjon. Sarpsborg kommune mener at unntakene i andre ledd bør fremgå av §§ 11-6 og 12-4, som regulerer rettsvirkning av planer.

Larvik kommune oppfatter av høringen at dersom det er gitt dispensasjon fra utnyttelsesgrad for bygging av for eksempel en terrasse, vil en senere påbygging/tilbygg på den samme terrassen ikke kreve ny dispensasjon fra utnyttelsesgraden. Kommunen er usikker på om et slikt prinsipp ivaretar hensynene bak dispensasjonsordningen, og om allmenheten eller naboers rettigheter i tilstrekkelig grad blir ivaretatt. Larvik kommune etterlyser klargjøring av hvorfor tilbygg/påbygg i et slikt tilfelle ikke vil være avhengig av dispensasjon fra utnyttelsesgraden.

Trondheim kommune oppfatter at andre ledd henviser til ikke-søknadspliktige tiltak, og mener dette bør presiseres for bedre forutsigbarhet.

Fylkesmannen i Oslo og Viken viser til at dagens § 31-2 første ledd andre punktum har bydd på tolkningstvil i saker om påbygg, og at forståelsen som departementet har lagt til grunn gir resultater som etter Fylkesmannens oppfatning fremstår som relativt klart i strid med reguleringsplanens fastsatte utnyttelsesgrad (volumbegrensning). Dersom departementet opprettholder sin forståelse, mener Fylkesmannen at det er hensiktsmessig om departementet klargjør om det i slike tilfeller kan være større anledning til å bruke for eksempel §§ 29-2 og 29-4 som grunnlag for krav for å forhindre eventuelle utilsiktede uheldige konsekvenser eller brudd med planens intensjoner.

Statsbygg mener begrepet «oppføring» i andre ledd bør presiseres.

Til forslaget om forskriftshjemmel i tredje ledd har Byggmesterforbundet foreslått at det skal stå «skal» i stedet for «kan».

4.3.4 Departementets vurdering

Enkelte av høringsinstansene mener at forslag til første ledd ikke tilfører noe nytt utover det som allerede følger av §§ 11-6 og 12-4 om rettsvirkning av plan. Etter disse bestemmelsene vil eventuelle restriksjoner som følger av planen gjelde for alle nye tiltak. Dette omfatter blant annet hovedombygging, bruksendring, tilbygg, påbygg med mer. Andre høringsinstanser peker på at bestemmelsen er klargjørende, og at hensynet til brukerne tilsier at det bør innføres en slik bestemmelse. Etter en vurdering av innspillene opprettholder departementet forslaget til første ledd. Departementet har ved vurderingen lagt avgjørende vekt på hensynet til brukerne.

Flertallet av høringsinstansene er positive til forslaget til andre ledd, som inneholder positiv opplisting av hvilke tiltak som kan gjennomføres uavhengig av plan, det vil si tiltak som ikke krever dispensasjon fra plan. Den positive opplistingen er kodifisering av gjeldende rett, og omfatter blant annet:

• fasadeendringer, deriblant tilbakeføring til tidligere dokumentert utførelse

• reparasjon av byggverk

• oppføring, endring eller reparasjon av bygningstekniske installasjoner

Departementet opprettholder forslaget til andre ledd. Bestemmelsen vil bidra til bedre harmonisering med unntakene fra søknadsplikt som følger av byggesaksdelen i plan- og bygningsloven. For eksempel er fasadeendring, som innebærer tilbakeføring til tidligere dokumentert utførelse, unntatt fra krav om søknad etter § 20-5 første ledd bokstav f. Reparasjon av bygningstekniske installasjoner er også unntatt fra krav om søknad etter § 20-5 og byggesaksforskriften § 4-1.

Departementet opprettholder også forslaget til tredje ledd som gir mulighet til å fastsette ytterligere unntak i forskrift.

Påbygg og forholdet til senere plan

Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven er at nye tiltak må være i samsvar med den til enhver tid gjeldende arealplan. Som Bygningslovutvalget påpekte i NOU 20015: 12 punkt 20.3.5, kan det være utfordrende å ta stilling til om for eksempel påbyggings- eller anleggsarbeider, eller vedlikehold, er i samsvar med senere vedtatt arealplan. Tiltak på byggverk kan være alt fra hovedombygging til mindre omfattende tiltak som for eksempel tilbygg, påbygg og fasadeendring. Det er i utgangspunktet uten betydning om de aktuelle tiltakene er unntatt krav om søknad.

Det er ikke uvanlig at en senere vedtatt plan kan innføre strengere begrensninger på hvor stor del av tomten som kan utnyttes (grad av utnytting). I slike tilfeller synes spørsmål om lovligheten av påbygg å være en gjentagende problemstilling, noe som også er trukket frem i høringen av Larvik kommune og Fylkesmannen i Oslo og Viken. Et påbygg er i korte trekk definert som en utvidelse av huset i høyden uten at husets grunnflate, eller fotavtrykket, endres. Problemstillingen knyttet til senere arealplan hvor det er innført begrensninger i høyde og utnyttelsesgraden, kan deles i to hovedspørsmål:

• Er det alltid nødvendig med dispensasjon fra plan ved søknad om påbygg på et eksisterende byggverk som er i strid med gjeldende plans bestemmelser om maksimal tillatt utnyttelsesgrad og høyde?

• I motsatt fall, er et påbygg som ikke fører til endring eller økning av utnyttelsesgraden, og som er innenfor regulert høyde, alltid i samsvar med plan?

Hvorvidt påbygg er i samsvar med plan, vil avhenge av en konkret vurdering av planens bestemmelser. Det kan i den forbindelse være en rekke planbestemmelser som er relevante for bygningsmyndighetene å vurdere og ta stilling til. Dette omfatter blant annet bestemmelser om grad av utnytting, høyde og volum, byggegrenser, visuelle kvaliteter og verneverdier. Bruker planen bebygd areal (BYA) som utnyttelsesgrad, har departementet lagt til grunn at det ikke er relevant å vurdere om påbygget er i samsvar med planens bestemmelser om grad av utnytting. Dette gjelder uavhengig av om planens krav til utnyttelsesgrad senere er skjerpet. Årsaken til dette er at påbygget ikke endrer på byggverkets fotavtrykk. I et slikt tilfelle vil altså ikke bygningsmyndighetene kunne avslå søknad om påbygg utelukkende under henvisning til at påbygget ikke er i samsvar med planens bestemmelser om utnyttelsesgrad.

Selv om et påbygg isolert sett ikke behøver å få noen betydning for utnyttelsesgraden, betyr ikke dette uten videre at påbygget alltid er «i samsvar med plan», eller for den saks skyld øvrige krav i loven. For eksempel kan påbygget føre til at krav til tillatt høyde blir overskredet. Krav til høyde kan være fastsatt i plan. Hvis ikke planen selv fastsetter høyde, er det høydebestemmelsen i § 29-4 første ledd som gjelder.

Departementet mener det også kan være relevant å se hen til planens formål og hvilken innvirkning påbygget har på formålet. Hva som er formålet med planen må vurderes konkret, og det er kommunen selv som er nærmest til å tolke sin egen plan. Det kan være flere grunner til at kommunen velger å skjerpe en plans utnyttelsesgrad, men ofte kan kommunens ønske være å sikre at det settes av tilstrekkelig areal mellom byggverk eller å hindre at det bygges for stort i området. I slike tilfeller kan det tenkes at et påbygg av en viss størrelse kan være i strid med planens formål. I så fall vil påbygget ikke være i samsvar med planen, og det må søkes om dispensasjon. Departementet understreker imidlertid at planbestemmelser må være klare og entydige for at de skal kunne brukes som hjemmel for å godkjenne eller avslå søknader.

Fylkesmannen i Oslo og Viken har spurt om § 29-2 om visuelle kvaliteter eller § 29-4 om plassering, høyde og avstand, kan være aktuelle avslagshjemler. Om de nevnte bestemmelsene kan gi grunnlag for avslag, vil avhenge av tolkning av planen. For eksempel gjelder § 29-4 så langt ikke annet er vedtatt i plan. Departementet bemerker for ordens skyld at Sivilombudsmannen i sak 2009/1336 la til grunn at avstandsbestemmelsen også gjelder ved oppføring av påbygg på eksisterende byggverk. I saken er det uttalt følgende:

For tilbygg og påbygg kommer loven til anvendelse på «de deler av byggverket som tiltaket omfatter», jf. plbl. § 87 nr. 2 annet ledd jf. første ledd bokstav c. Ettersom den omsøkte påbygningen er i strid med regelen om minste avstand til nabogrense, kreves dispensasjon fra avstandsregelen for at byggetillatelse skal kunne gis.

Uttalelsen gjelder eldre lov, men utgangspunktet er etter departementets oppfatning fortsatt gjeldende.

Departementet utelukker heller ikke at § 29-2 kan være en aktuell avslagshjemmel, forutsatt at visuelle kvaliteter ikke er nærmere regulert i plan. Eventuelt avslag vil bero på en konkret vurdering blant annet av omkringliggende omgivelser. Det kreves ikke at tiltaket skal være likt sine bebygde omgivelser. Kontraster kan være positive, men de må fremstå som faglig begrunnet og ikke tilfeldig utformet.

4.4 Kommunens adgang til å gi unntak fra tekniske krav

4.4.1 Gjeldende rett

Hovedregelen etter plan- og bygningsloven er at tiltak etter § 20-1 på eksisterende byggverk, må oppfylle krav i loven og byggteknisk forskrift. Dagens § 31-2 fjerde ledd åpner for at kommunen likevel kan gi tillatelse til bruksendring og nødvendig ombygging og rehabilitering uten at alle tekniske krav er oppfylt. Formålet med bestemmelsen er at kommunen skal ha mulighet til å legge til rette for at byggverk skal kunne brukes i stedet for å forfalle. Vilkårene for å kunne gi unntak er at det ikke er mulig å tilpasse byggverket til tekniske krav uten uforholdsmessige kostnader, dersom bruksendringen eller ombyggingen er forsvarlig og nødvendig for å sikre hensiktsmessig bruk. Det kan kun gis tillatelse til unntak fra tekniske krav når det er forsvarlig. Kommunen har anledning til å sette vilkår for tillatelsen. Bestemmelsen legger opp til et rettsanvendelsesskjønn.

4.4.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo betydelige endringer i bestemmelsen, både i innhold og struktur. For det første ble adgangen til å gjøre unntak fra tekniske krav, foreslått skilt ut som en egen bestemmelse. For det andre ble det foreslått å gå bort fra vilkårene om at endringer må være «nødvendig» for å sikre «hensiktsmessig bruk» og ikke medføre «uforholdsmessige kostnader». De tre nevnte vilkårene byr på vanskelige skjønnsmessige vurderinger. Det sentrale med forslaget er at tiltaket må ivareta hensynet til sikkerhet, helse og miljø, det vil si være forsvarlig. Forslaget innebærer at dersom tiltaket fører til at byggverket får en teknisk og sikkerhetsmessig bedre standard, så kan det være forsvarlig å gi tillatelse selv om det ikke fullt ut oppfyller alle dagens tekniske krav.

Videre ble det foreslått å åpne for at kommunen kan gi unntak fra planbestemmelser av teknisk karakter som kun berører lokale forhold. Dette omfatter grad av utnytting, bygningers høyde og avstand til nabogrense. Det vil med andre ord ikke være nødvendig i tillegg å søke om dispensasjon etter § 19-2 fra planen for denne type plankrav.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

41 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

Boligprodusentene, Hørselshemmedes landsforbund, Norconsult, Norges Blindeforbund, Norges handikapforbund og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon støtter ikke forslaget.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norges Blindeforbund, Norges handikapforbund og Hørselshemmedes landsforbund mener at plan- og bygningsloven ikke må åpne opp for økt adgang til unntak fra dagens krav. Norges Blindeforbund uttaler at det vil føre til en utvanning av kravene til universell utforming og menneskerettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, samt forsinke arbeidet med å gjøre bygde omgivelser universelt utformet. Norges handikapforbund mener innbyggernes frihet til å bo, leve og delta i samfunnet er viktigere enn kommunenes frihet, og at plan- og bygningsloven som nasjonalt lovverk ikke må svekkes.

Boligprodusentene fraråder å overlate til kommunene å vurdere hvilke tekniske krav som gjelder i de enkelte tiltakene, og mener det må være felles nasjonale regler.

Norconsult mener at det ikke er vanskelig å søke om unntak i dag eller vanskelig for kommunen å vurdere unntakene, men at vurderingene spriker i alle retninger og som regel medfører avslag på byggesøknadene. Norconsult antar at forslaget ikke vil virke noe bedre.

Helsedirektoratet uttrykker bekymring for at forslaget kan bidra til reduserte krav til for eksempel installering av heis og krav til dagslys, som de mener har stor betydning for helse og livskvalitet.

Advokatforeningen, Bane NOR SF, Byantikvaren i Stavanger kommune, Bergen kommune, Byggenæringens Landsforening, Eiendom Norge, Forum for Norges eier- og forvalterorganisasjoner, Mesterbrevnemnda, NBBL, Norges bygg- og eiendomsforening, Norsk Kommunalteknisk Forening, NTNU (Institutt for historiske studier), OBOS, Riksantikvaren, Kristiansand kommune, Rælingen kommune, Trondheim kommune, Trøndelag fylkeskommune, Samskipnadsrådet og Statsbygg støtter i all hovedsak høringsforslaget. Bergen kommune og Rælingen kommune mener forslaget vil gi større handlingsrom til å gi unntak og mulighet til å løse utfordringer som for eksempel tomme lokaler og manglende liv i bysentrum. De mener også at forslaget legger bedre til rette for å unngå at viktige kulturverdier reduseres. Kristiansand kommune mener forslaget er relativt vidt, som kan gi motsatt effekt av det forslaget legger opp til ved at det oppstår ulik byggesaksbehandling i kommunene. På den annen side mener kommunen at forslaget vil gi kommunene et større spillerom enn de har i dag. Dette kan igjen bety at flere byggverk oppgraderes, og da er formålet med bestemmelsen ivaretatt.

Norsk Kommunalteknisk Forening mener også forslaget er en klar forbedring som gir grunnlag for større forutsigbarhet i kommunens behandling. Forum for Norges eier- og forvalterorganisasjoner uttaler at det ikke kan forutsettes at kommunene har kompetanse om tekniske krav og løsninger. Både forumet og Norsk Eiendom mener det er viktig å stille tydelige krav til søknad og dokumentasjon slik at kommunen får nødvendig grunnlag for å behandle søknaden. Forum for Norges eier- og forvalterorganisasjoner, Norges bygg- og eiendomsforening, NBBL og Norsk Kommunalteknisk Forening mener det bør utarbeides veiledning og eksempelsamling til bestemmelsen.

Riksantikvaren og NTNU (institutt for historiske studier) mener forslaget kan bidra til større fleksibilitet, og dermed at en større del av dagens eldre bygningsmasse oppgraderes til høyere standard, og legge til rette for at kulturverdier i større grad kan ivaretas.

Samskipnadsrådet er positiv til at det foreslås unntak fra tekniske krav også ved hovedombygging. De støtter dette ut fra et økonomisk, energi- og miljømessig perspektiv. Samskipnadsrådet mener kommunen bør kunne praktisere bestemmelsen med et romslig skjønn og staten bør gi føringer for å unngå forskjellsbehandling.

Bane NOR SF forutsetter at eventuelle unntak ikke kommer i strid med blant annet avstandskravene i jernbaneloven § 10. De anbefaler at § 31-4 henviser til denne bestemmelsen for å sikre at søknader om unntak blir lagt frem for sektormyndighetene.

Unntak fra plankrav

Det store flertallet av høringsinstansene er kritiske til den delen av høringsforslaget som går ut på å kunne gi unntak fra tekniske krav i arealplan.

Asker kommune, Larvik kommune og Oslo kommune mener forslag til unntak fra plan er like godt ivaretatt gjennom den alminnelige dispensasjonsadgangen etter § 19-2. Sarpsborg kommune har forståelse for at det er behov for å kunne gjøre visse endringer, men er likevel bekymret for at arealplaner kan miste mye av sin betydning som viktige styringsverktøy.

Fylkesmannen i Oslo og Viken og Fylkesmannen i Møre og Romsdal fraråder å åpne for å gi unntak fra planbestemmelser av teknisk karakter, og mener unntak fra planbestemmelser bør skje gjennom dispensasjon etter § 19-2 som i dag. Fylkesmannen i Rogaland mener det er uklart hvor langt forslaget rekker. Fylkesmannen spør om bestemmelsen kun gjelder tiltak på eksisterende bygningsmasse, eller om den gjelder for eksisterende byggverk i videre forstand slik at for eksempel tilbygg på eksisterende byggverk er omfattet. I så fall mener Fylkesmannen at det vil ha store konsekvenser for planmessig styring av høyde, avstand og utnyttingsgrad.

Trøndelag fylkeskommune mener at det bør presiseres at større avvik fra reguleringsplan bør gjøres ved dispensasjon eller planendring for å sikre tilstrekkelig innsyn og medvirkning i byggesakene. Fylkeskommunen uttaler at dette er spesielt viktig i eksisterende bymiljøer.

Arkitektbedriftene mener at denne type mindre avvik fra planbestemmelser håndteres av kommunene på en god måte gjennom dispensasjon. Byggmesterforbundet mener at det ikke bør gis unntak fra planbestemmelser, uten at det søkes om dispensasjon fra krav. Byggmesterforbundet mener dagens regler for dispensasjon sikrer forutsigbarhet og ivaretar alle parter. Holte AS uttaler at det bør presiseres at unntak knyttet til planbestemmelser kun kan benyttes når endringen er nødvendig for å tilfredsstille tekniske krav. Huseiernes Landsforbund mener planbestemmelser av teknisk karakter, slik som utnyttelsesgrad og høyde, ikke bare regulerer eierens muligheter til å utnytte en eiendom, men også gir forutsigbarhet for hva som er påregnelig for naboer og gjenboere. De mener adgangen bør presiseres og eventuelt avgrenses gjennom forskrift, slik at annet enn små overskridelser av planbegrensingene fremdeles bør gå etter reglene om dispensasjon.

Norsk Kommunalteknisk Forening er skeptisk til at kommunene skal kunne gi unntak fra planbestemmelser av teknisk karakter, og mener primært at alle avvik fra planbestemmelser fortsatt bør håndteres etter § 19-2.

Momenter for unntak

Flere av instansene er positive til forslaget til opplisting av momentene som kommunene skal legge vekt på ved vurderingen.

Rælingen kommune mener opplistingen av relevante vurderingsmomenter vil gi større forutsigbarhet. Trondheim kommune ser det som en fordel at relevante momenter er listet opp, da dette vil bidra til å sikre kvalitet i vurderingen. Kommunen er derimot uenig i at økonomiske forhold ikke kan være et argument knyttet til den nye bestemmelsen. Holte AS støtter å endre vurderingskriteriene for når unntak kan gis, og viser til at dagens regler fungerer svært dårlig. Norsk Kommunalteknisk Forening mener det er positivt med klarere føringer for hva kommunen skal legge vekt på ved vurdering av søknad om unntak i andre ledd. I andre ledd bokstav b foreslår foreningen å tilføye henvisning til kravene om universell utforming og tilgjengelighet, eventuelt at det legges inn en henvising til § 1-1. Videre påpeker foreningen at det er positivt at det fortsatt er kommunens vurdering som er avgjørende.

Departementet ba i høringen om innspill på om det var momenter som kunne utelates. Statsbygg viser til at betydningen av sikkerhet, helse og miljø er nevnt to ganger i § 31-4, både i andre ledd første punktum og andre punktum bokstav b. Statsbygg mener det bør være tilstrekkelig at disse temaene angis én gang. Også Bærum kommune og Oslo kommune mener at bokstav b er overflødig ved siden av bestemmelsen i leddets innledning. Bærum kommune mener videre at bokstav c er overflødig ved siden av anvisningen i bokstav d. Oslo kommune foreslår for øvrig at klima tilføyes i oppregningen i første punktum.

Noen av høringsinstansene har gitt særskilte innspill om ivaretagelse av kulturminneverdier. Riksantikvaren viser til at de fleste bevaringsverdige byggverk og anlegg ikke har noe formelt vern, verken etter kulturminneloven eller plan- og bygningsloven. Riksantikvaren mener derfor at «formell vernestatus» i andre ledd bokstav a bør endres til «bevaringsverdi». Også Statsbygg mener unntakskriteriet bør utvides til å gjelde verneverdige byggverk, ved siden av de som har «formell vernestatus». Trøndelag fylkeskommune er positiv til at det blir et tydeligere og større handlingsrom for å ta hensyn til bygningstekniske forhold i eldre hus. Fylkeskommunen mener imidlertid at begrepet «formell vernestatus» er en alvorlig svakhet ved forslaget. Det vises til at de fleste bevaringsverdige byggverk ikke har noe formelt vern, og påpekes at det er viktig at denne type byggverk også gis anledning til å få unntak fra tekniske krav. NTNU (Institutt for historiske studier) mener byggverk som har kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi på et regionalt eller lokalt nivå bør omfattes, selv om det ikke har en formell vernestatus etter kulturminneloven eller er regulert i en planbestemmelse. Byantikvaren i Stavanger kommune uttaler at det er positivt at «formell vernestatus» er nevnt, men mener at også bygninger med høy verneverdi uten formell vernestatus må omfattes.

En del av høringsinnspillene knytter seg til sikkerhet. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap er enig i at adgangen til å gjøre unntak avgrenses til de tilfeller hvor tiltaket ivaretar grunnleggende hensyn til sikkerhet. For eldre byggverk innebærer imidlertid dette ofte at sikkerhetsnivået (brannsikkerhet) må oppgraderes dersom ordinær bruk er tiltenkt opprettholdt. Direktoratet foreslår at plan- og bygningsloven regulerer minimumsnivået for brannsikkerhet, og at det som minimum bør henvises til § 8 i forskrift om brannforebygging. Fylkesmannen i Rogaland mener det bør vurderes om det i det hele tatt skal være mulig å gjøre unntak fra krav som skal ivareta personers liv og helse, brannsikkerhet og fare mot flom og skred. Oslo kommune mener at det som den klare hovedregel ikke bør gis unntak fra krav som stilles til brannsikkerhet, og uttaler at det er fullt mulig å oppfylle dagens regelverk også for endringer på eksisterende bygg. Arkitektbedriftene støtter vurderingen om at krav til helse, miljø og sikkerhet alltid må være oppfylt. Arkitektbedriftene mener derimot det er uheldig at man fremholder dagslys som et område der det kan gis unntak, og viser til at dagslys har en direkte påvirkning på folks helse og at kravene i byggteknisk forskrift allerede er på et minimumsnivå. Byggmesterforbundet mener at det ikke må gis unntak ved tiltak som kan påvirke liv og helse, konstruksjonssikkerhet, brannsikkerhet og fare mot flom og skred.

Adgang til å stille vilkår

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til forslaget til tredje ledd om kommunens adgang til å stille vilkår for å redusere ulemper eller skadevirkninger av å gi unntak.

Forskriftshjemmel

Både Byggmesterforbundet, Byggenæringens Landsforening og Statsbygg mener det er behov for en forskrift for tiltak på eksisterende bygg. Byggmesterforbundet uttaler at det bør stå «skal» i stedet for «kan» i fjerde ledd.

4.4.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsinnspillene opprettholder departementet i stor grad forslaget til bestemmelsen som gir kommunene adgang til å gi unntak fra tekniske krav i plan- og bygningslovgivningen. Videre opprettholder departementet forslaget om å skille ut unntaksadgangen i en egen bestemmelse.

Bestemmelsen skal ivareta en rekke formål. En viktig hensikt med endringene er å gi kommunene større mulighet til å løse utfordringer knyttet til for eksempel tomme lokaler og manglende liv i bysentrum. Bestemmelsen legger også til rette for at kommunene kan ta hensyn til byggverk som er formelt vernet, enten etter plan- og bygningsloven eller kulturminneloven, og dermed unngå at viktige kulturverdier blir ødelagt. Videre gir bestemmelsen større fleksibilitet og insentiver for bolig- og bygningseiere til å oppgradere byggverk til høyere standard, uten å gå på bekostning av sikkerhet, helse og miljø. Som flere av høringsinstansene påpeker kan dette bidra til at byggverk brukes og ikke forfaller, og ikke minst til økt gjenbruk av bygningsmassen.

Unntak fra tekniske krav

Flere høringsinstanser er negative til forslaget i første ledd som gjelder mulighet til å gi unntak fra tekniske krav i arealplan. Den generelle tilbakemeldingen er at slike mindre avvik allerede håndteres på en god måte ved søknad om dispensasjon etter § 19-2. Det er pekt på at den foreslåtte utvidelsen ikke vil være ressursbesparende, fordi den kan føre til vanskelige grensedragninger for hvilke tiltak som skal vurderes etter unntaksbestemmelsen og hvilke tiltak som skal vurderes for dispensasjon. Det er også uttalt at forslaget kan medføre at arealplaner mister mye av sin betydning som styringsverktøy. Etter departementets vurdering har høringsinstansene pekt på flere gode argumenter for at adgangen til å gi unntak ikke bør omfatte tekniske krav i arealplan. Departementet går derfor ikke videre med denne delen av forslaget.

Departementet opprettholder i hovedsak øvrig innhold i forslag til første ledd om at kommunen kan gi helt eller delvis unntak fra tekniske krav. Med dette menes tekniske krav gitt i plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift.

Unntak gis av kommunen

Adgangen til å gi unntak er lagt til kommunen. Som Fylkesmannen i Oslo og Viken uttaler, betyr dette at fylkesmannsembetene og departementet er avskåret fra selv å gi unntak. Departementet bemerker at dette er bevisst, og for øvrig i samsvar med § 19-2, hvor dispensasjonsadgangen er lagt til kommunen. Dersom kommunen har vurdert at det ikke er forsvarlig å gi unntak, bør derfor fylkesmannen utvise varsomhet med å overprøve denne vurderingen.

Unntak må være forsvarlig ut fra sikkerhet, helse og miljø

Plan- og bygningsloven og de tekniske kravene er i stor grad utformet med tanke på nye byggverk. Samtidig vil kravene ofte også gjelde ved arbeid på eksisterende byggverk, og da kan de være vanskelige å oppfylle. Den foreslåtte unntaksbestemmelsen er derfor ment som en sikkerhetsventil ved arbeider på eksisterende byggverk, for å unngå urimelige og uheldige utslag av et regelverk som i hovedsak er ment for nybygg.

Bestemmelsen er en forenkling av dagens unntaksbestemmelse i § 31-2, men den endrer hva kommunen skal vektlegge ved vurderingen av om det er forsvarlig å gi unntak. Fokuset i vurderingen skal være sikkerhet og helse. Det er tiltakshaver, eventuelt gjennom ansvarlig søker, som har ansvar for å begrunne og dokumentere hvorfor det vil være forsvarlig å gi unntak fra tekniske krav. Det er en helhetsvurdering som må ligge til grunn for om det er forsvarlig å gi helt eller delvis unntak. Etter departementets oppfatning bør det avgjørende være at det skjer en forbedring av byggverket, og da særlig av sikkerhetsnivået.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at noen av momentene som angir hva kommunen kan legge vekt på, er unødig overlappende. Dette knytter seg i hovedsak til bokstav b i høringsforslaget, som gjaldt om og i hvilken grad kravene det søkes unntak fra, er av betydning for sikkerhet, helse og miljø. Departementet er enig med høringsinstansene i at dette allerede fremgår av første ledd første punktum, og derfor er unødvendig. For øvrig opprettholder departementet forslaget til momenter som skal inngå i kommunens vurdering av om det vil være forsvarlig å gi helt eller delvis unntak fra tekniske krav. Momentene danner en ramme for hva kommunen kan legge vekt på.

Bokstav a åpner for å kunne differensiere kravene som skal stilles, blant annet ut fra byggverkets alder, formell vernestatus, type byggverk (bolig-, arbeids- eller publikumsbygg), formål (hva byggverket brukes eller skal brukes til), plassering, varigheten av tiltaket og nåværende tekniske tilstand.

Med formell vernestatus menes byggverk som har et juridisk vern, enten gjennom plan eller fredningsvedtak etter kulturminneloven. Begrepet har et klart definert innhold, og er også valgt for å sikre samsvar med bygningsenergidirektivet og byggevareforordningen. Direktivene åpner for å gjøre unntak for bygninger og monumenter som er offisielt vernet som del av et fredet miljø, eller på grunn av sin særlige arkitektoniske eller historiske verdi. Kravene i byggteknisk forskrift gjelder ved siden av særskilte reguleringsbestemmelser for bevaring og fredning etter kulturminneloven. I arealplan kan det være krav til for eksempel utforming, uttrykk, produkt- og/eller materialvalg knyttet til byggverkets eksteriør, som er uforenelig med krav i byggteknisk forskrift. Eventuelle konflikter mellom krav i byggteknisk forskrift, plan og kulturminneloven må i utgangspunktet løses ved dispensasjon fra det ene eller andre kravet. At formell vernestatus tas inn som særskilt moment for å gi unntak, kan bidra til å unngå potensielle regelkonflikter mellom byggteknisk forskrift, plan og kulturminneloven.

Enkelte høringsinstanser har uttrykt ønske om at vurderingsmomentet utvides til også å gjelde bevaringsverdige byggverk. Hva som er bevaringsverdig beror i stor grad på et konkret skjønn, noe som bidrar til lite forutsigbarhet i byggesaker. Etter departementets oppfatning er det ikke behov for å ta inn bevaringsverdig som særskilt grunnlag for å gi unntak. Departementet legger til grunn at siden bestemmelsen på generelt grunnlag åpner for å kunne gi unntak fra tekniske krav når det er forsvarlig, er den ikke til hinder for å gi unntak fra tekniske krav også for bevaringsverdige byggverk. Det kan for eksempel være et forhold som inngår i vurderingen av fordeler med tiltaket, jf. bokstav c. Etter departementets oppfatning er derfor hensynet til bevaringsverdige byggverk tilstrekkelig ivaretatt.

Byggverkets plassering kan ha avgjørende betydning for om det er praktisk mulig å oppfylle krav til tilgjengelighet. Dette gjelder for eksempel krav om at alle hovedfunksjoner skal være tilgjengelige på byggverkets inngangsplan.

Det åpnes også for å kunne differensiere kravene ut fra varigheten av tiltaket. I utgangspunktet gjelder alle tekniske krav også ved tidsbestemt bruksendring. At tillatelsen er tidsbegrenset, taler etter departementets syn for at det bør være større rom for å gi unntak fra tekniske krav, så lenge sikkerheten ikke reduseres. Dette kan blant annet bidra til at kommuner kan legge til rette for å ta i bruk tomme lokaler til andre formål enn det de er regulert til, og dermed sikre et levende sentrum.

Byggverkets nåværende tekniske tilstand kan også ha betydning for vurderingen av om det er forsvarlig å gi unntak, og fra hvilke krav det vil være forsvarlig å gi unntak fra. Det er ikke departementets intensjon å innføre krav om å utarbeide omfattende analyse av byggverkets tekniske tilstand. Her må det ses hen til hva slags type byggverk det er tale om. Det stilles mindre krav til en enebolig enn et næringsbygg. Et mulig hjelpemiddel for bolig- og bygningseiere kan være NS 3424 om gjennomføring av tilstandsanalyse for byggverk. Standarden kan brukes for alle typer byggverk, og gir anvisning på hvordan tilstanden skal beskrives, vurderes og dokumenteres.

Bokstav b åpner for å legge vekt på forhold som kan redusere negative konsekvenser ved at det gis unntak fra tekniske krav. Dette betyr at det gjennom kompenserende tiltak er mulig å foreta vesentlige forbedringer av byggverk både med hensyn til brannsikkerhet, energibruk og tilgjengelighet. Så lenge det skjer en forbedring av særlig sikkerhetsnivået, kan kommunen legge avgjørende vekt på fordelene ved at byggverket får bedre standard, selv om kravene i gjeldende byggteknisk forskrift ikke oppfylles fullt ut.

Bokstav c åpner for å legge vekt på fordeler som oppnås med tiltaket. Eksempler på dette kan være at sikkerhetsnivået blir bedre, at byggverket blir mer tilgjengelig og at viktige kulturverdier blir ivaretatt. Det er også fullt mulig å legge vekt på klima, slik Oslo kommune har uttrykt ønske om. Gjenbruk av eksisterende bygningsmasse vil ofte innebære klimamessige fordeler.

Hensynet til universell utforming

Departementet har særlig merket seg bekymringen fra noen høringsinstanser for at den foreslåtte bestemmelsen vil svekke hensynet til universell utforming. Departementet gjør oppmerksom på at krav til universell utforming gjelder for arbeids- og publikumsbygg, mens krav til tilgjengelighet gjelder for boligbygg. Tilgjengelighetskravene er noe mindre omfattende enn kravene til universell utforming. Departementet bemerker at kommunene allerede i dag har adgang til å gi unntak fra krav til tilgjengelighet og universell utforming, enten etter gjeldende § 31-2 eller dispensasjonsbestemmelsen i § 19-2. Begge bestemmelsene gjelder for byggverk i offentlig og privat eie. Departementet bemerker videre at krav om universell utforming også reguleres av arbeidsmiljøloven og likestillings- og diskrimineringsloven. Et eventuelt unntak fra plan- og bygningsloven innebærer ikke at det er gitt unntak etter arbeidsmiljøloven eller likestillings- og diskrimineringsloven.

Det er et klart mål for det offentlige å legge mest mulig til rette for universell utforming. Universell utforming utgjør et viktig element av sikkerhet. Tiltak som ivaretar universell utforming, vil dermed også bidra til å øke sikkerhetsnivået. Blant annet kan universell utforming bidra til effektiv evakuering/rømning av byggverk og sikre nødvendig atkomst for nødetater. Etter departementets oppfatning vil bestemmelsen derfor ikke svekke hensynet til universell utforming. Prinsippet om universell utforming ligger med andre ord fast, og det er ikke kurant å gjøre unntak fra dette ved tiltak på publikums- og arbeidsbygg, som for eksempel skoler.

Adgang til å stille vilkår

Det er tiltakshaver som har primæransvaret for at byggverket oppfyller lovens krav. Dette følger av § 23-1. Ved tiltak på eksisterende byggverk har tiltakshaver også ansvar for å foreslå eventuelle kompenserende tiltak dersom det gis unntak fra tekniske krav. Etter andre ledd kan likevel kommunen, uavhengig av forslag til kompenserende tiltak fra tiltakshaver, stille andre og flere vilkår for å avbøte negative konsekvenser av at det gis unntak. Krav som kan stilles i tillatelsen for å sikre forsvarlig bruk, kan for eksempel være montering av automatisk brannslokkingsanlegg (sprinkling), krav til rømningsveier og nødvendig istandsetting og vedlikehold.

Omfanget av vilkårsadgangen reguleres av den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren. Eventuelle vilkår må ligge innenfor rammen av de hensyn loven skal ivareta, jf. blant annet plan- og bygningslovens formålsbestemmelse, stå i saklig sammenheng med tillatelsen og ikke være uforholdsmessig tyngende.

Bestemmelsen er underlagt rettsanvendelsesskjønn

Bestemmelsen legger opp til et rettsanvendelsesskjønn. Både klageinstansen og domstolene har full prøvingskompetanse. Likevel mener departementet at klageinstansen bør være varsom med å overprøve kommunens vurderinger ved klagebehandlingen. Dette gjelder både når kommunen har gitt tillatelse og avslag. Dersom klageinstansen mener det kan påvises saksbehandling- eller rettsanvendelsesfeil, bør saken i stedet sendes tilbake til kommunen for ny behandling.

Forskriftshjemmel

Departementet opprettholder forslaget til forskriftshjemmel i tredje ledd. Dette er en videreføring av forskriftshjemmelen i dagens § 31-2 fjerde ledd tredje punktum. Bestemmelsen gir departementet adgang, men ikke rettslig plikt, til å utarbeide forskrifter til bestemmelsen, jf. formuleringen «kan».

4.5 Kommunens adgang til å avslå søknad om riving

4.5.1 Gjeldende rett

Riving krever søknad og tillatelse etter § 20-2 jf. § 20-1 første ledd bokstav e. Utgangspunktet i plan- og bygningslovgivningen er at den som søker om tillatelse til riving har krav på å få søknaden innvilget, dersom det ikke foreligger en avslagsgrunn, jf. § 21-4 første ledd. Praktiske grunnlag for avslag kan være vedtatt plan som forbyr riving, eller midlertidig forbud mot tiltak etter § 13-1 som forbyr riving.

Paragraf 31-5 tredje ledd gir selvstendig hjemmel for avslag på søknad om riving. Kommunen kan etter bestemmelsen nekte riving av bebyggelse i påvente av behandling av planer om bygging på eiendommen. Kommunen kan imidlertid ikke avslå en søknad om riving der gjeldende reguleringsplan ikke kan gjennomføres uten at byggverket blir revet. Dette kan for eksempel være tilfelle der arealet er regulert til offentlig veg.

4.5.2 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet å videreføre dagens bestemmelse i § 31-5 tredje ledd, som gir kommunen en selvstendig hjemmel til å avslå en søknad om riving hvis det ikke er gitt igangsettingstillatelse for nytt tiltak på tomta. Gjeldende § 31-5 tredje ledd ble foreslått skilt ut som en egen bestemmelse. Forslaget innebar språklige forenklinger uten realitetsendring.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har uttalt seg til forslaget, men fem uttaler positivt at de støtter forslaget. Disse er Norges bygg- og eiendomsforening, Boligprodusentene, Advokatforeningen, Mesterbrevnemnda og Oslo kommune.

Bærum kommune foreslår å omformulere overskriften fra «(k)ommunens rett…» til «(k)ommunens adgang…» for å få lik ordlyd som i foreslåtte § 31-4. Videre peker kommunen på at overskriften, slik den er formulert, kan gi inntrykk av å angi uttømmende i hvilke tilfeller kommunen kan avslå søknad om riving. Kommunen foreslår derfor følgende ordlyd: «Kommunens adgang til å nekte riving når det ikke er gitt igangsettingstillatelse for nytt tiltak.»

Boligprodusentene anbefaler at tillatelse til riving gis ved rammetillatelse for nytt bygg, og ikke ved igangsettingstillatelse. De viser til at dette gir større forutsigbarhet for at nytt bygg kan oppføres som planlagt. Også Byggmesterforbundet og Byggenæringens Landsforening mener at «igangsettingstillatelse» bør erstattes av «rammetillatelse».

4.5.4 Departementets vurdering

Etter departementets syn viser høringsuttalelsene at det er behov for å videreføre bestemmelsen som gir kommunen adgang til å avslå en søknad om riving. Bestemmelsen innebærer at kommunen kan vurdere spørsmålet om riving og nybygging i sammenheng. Departementet opprettholder forslaget om å skille ut kommunens avslagshjemmel i en egen bestemmelse.

Departementet støtter Bærum kommunes forslag om å gjøre overskriften mer presis, og foreslår derfor mindre språklige justeringer i lovteksten.

Når det gjelder spørsmålet om når en søknad om riving senest kan avslås, vil dette i hovedsak bero på en avveining mellom utbyggers forutsigbarhet og hensynet til å unngå at rivningstomter blir stående uten at bygging igangsettes. Etter departementets vurdering vil en forskyvning av tidspunktet fra igangsettingstillatelse til rammetillatelse for når en søknad om riving kan avslås, svekke formålet. Departementet mener derfor at kommunen bør kunne avslå en søknad om riving frem til det foreligger igangsettingstillatelse, da nybyggingen etter dette tidspunkt som oftest er nært forestående.

4.6 Plikt til å frakoble vann- og avløpsledninger

4.6.1 Gjeldende rett

Det følger av § 31-3 tredje ledd at dersom vann- og avløpsledning tas ut av bruk permanent eller for et lengre tidsrom, plikter eier å koble ledningen fra felles ledningsanlegg når hensynet til forsvarlig helse, miljø eller sikkerhet krever dette. Hvis ikke eieren frakobler, kan kommunen gi eier pålegg om frakobling.

4.6.2 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet å videreføre dagens bestemmelse i § 31-3 tredje ledd, som pålegger eier en frakoblingsplikt dersom vann- og avløpsledning tas ut av bruk, og gir kommunen hjemmel til å pålegge frakobling hvis plikten ikke overholdes. Gjeldende § 31-3 tredje ledd ble foreslått skilt ut som en egen bestemmelse. Forslaget innebar språklige forbedringer uten realitetsendring.

4.6.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har uttalt seg til forslaget, men fem uttaler positivt at de støtter forslaget. Disse er Norges bygg- og eiendomsforening, Byggenæringens Landsforening,Advokatforeningen, Mesterbrevnemnda og Trondheim kommune.

Norsk vann og Oslo kommune foreslår at pliktsubjektet endres til å omfatte «eieren eller den ansvarlige», slik at det blir likt som i de øvrige bestemmelsene. Bærum kommune viser til at forslaget om at «eieren» skal frakoble vann- og avløpsledning i nærmere angitte situasjoner kan være vanskelig å praktisere, da det ikke finnes referanse til hvem som kan være «eieren» i det aktuelle tilfellet.

Videre peker Oslo kommune på at departementet i høringsforslaget har fjernet ordet «permanent» uten at dette er kommentert nærmere. Kommunen anfører at bestemmelsen vil fremstå som klarere om man beholder «permanent», slik at vilkåret fortsatt vil være «hvis ledningen tas ut av bruk permanent eller for et lengre tidsrom». Kommunen foreslår også at henvisning til varslingsreglene i § 32-2 bør tas inn i § 31-6, slik som det er gjort i forslag til nye bestemmelser om pålegg i ny §§ 31-7 og 31-8.

Bærum kommune mener det bør klargjøres hvilken type part bestemmelsen retter seg mot, og at det bør gis en nærmere beskrivelse av hva som menes med «vann- og avløpsledning» og «felles ledningsanlegg». Også Trondheim kommune peker på at uttrykket «felles ledningsanlegg» kan være egnet til å skape tvil, fordi felles ledningsanlegg kan forstås som privat felles ledningsanlegg. Kommunen anbefaler derfor at ordlyden også omfatter frakobling fra offentlig ledning.

Fylkesmannen i Oslo og Viken anbefaler at det i noen grad klargjøres hva som kan defineres som «lengre tidsrom».

Trondheim kommune anbefaler at departementet vurderer om bestemmelsen skal flyttes til kapittel 27, som blant annet omhandler tilknytning til infrastruktur.

4.6.4 Departementets vurdering

Etter departementets syn viser høringsuttalelsene at det er behov for å videreføre bestemmelsen, og forslaget om å skille den ut i en egen bestemmelse opprettholdes.

Departementet støtter Norsk vann og Oslo kommunes forslag om at pliktsubjektet endres til å omfatte «eieren eller den ansvarlige», slik at pliktsubjektet blir likt som i de øvrige bestemmelsene. Den som har ansvar for å koble ledningene fra vil som regel være eieren. Med begrepet «den ansvarlige» retter plikten seg også mot andre som kan ha ansvar for frakoblingen, for eksempel en leietaker eller fester.

Som påpekt av Norsk vann og Oslo kommune kan det stilles spørsmål om kravet til forsvarlig helse, miljø eller sikkerhet er overflødig, da ledninger som er frakoblet etter deres vurdering alltid vil utgjøre en fare for helse, miljø og sikkerhet. Departementet mener likevel at det er behov for å videreføre kravet, da dette kan være et relevant tolkningsmoment for hva som er et lengre tidsrom.

Departementet støtter forslagene om å klargjøre bestemmelsens innhold, ved å videreføre kriteriet «permanent» og ved å presisere at bestemmelsen omhandler plikt til å frakoble seg «felles privat eller offentlig ledningsanlegg», samt at plikten gjelder for «vann- og avløpsledninger». Departementet støtter også forslaget om at en henvisning til varslingsreglene i § 32-2 tas inn i bestemmelsen.

4.7 Pålegg om tiltak for å avverge fare for skade eller vesentlig ulempe

4.7.1 Gjeldende rett

Etter § 31-3 første ledd har eier plikt til å holde byggverk og installasjoner i forsvarlig stand. Dersom denne plikten ikke overholdes av eier eller den ansvarlige, kan kommunen etter bestemmelsens andre ledd gi pålegg om sikring og istandsetting. Vilkåret for å gi pålegg er at byggverket eller installasjonen er i en slik stand at det oppstår fare for skade på person, eiendom eller miljø. Det kan også gis pålegg dersom tilstanden til et byggverk eller installasjon er til vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø.

Det er ikke et selvstendig kriterium for å gi pålegg at byggets tilstand virker skjemmende i seg selv eller for omgivelsene. At byggverket eller installasjonen virker skjemmende kan imidlertid inngå som et moment i vurderingen av hvilke pålegg som skal gis, dersom det også foreligger fare for skade eller vesentlig ulempe.

Med sikring og istandsetting menes ikke tilbakeføring til den stand byggverket hadde da det var nytt, men kun de bygningstekniske tiltak som er nødvendige for at byggverket eller installasjonen ikke lenger skal medføre en fare for skade eller vesentlig ulempe.

4.7.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget gikk i hovedsak ut på å videreføre gjeldende rett. Det ble foreslått enkelte mindre endringer for å tydeliggjøre innholdet og omfanget av påleggshjemmelen, samt å forenkle språk og struktur.

Departementet foreslo å skille ut innholdet i dagens § 31-3 andre ledd i en egen bestemmelse. Bestemmelsen viser til plikten i forslag til ny § 31-1, og gir hjemmel til å gi pålegg ved brudd på denne plikten. I forslag til ny § 31-1 foreslo departementet å fjerne kriteriet om at byggverk eller installasjon ikke skal virke skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene. Forslaget medfører at dette heller ikke vil være et kriterium i vurderingen av om pålegg skal gis etter ny § 31-7.

For å tydeliggjøre at både kommunen og fylkesmannen kan gi pålegg, foreslo departementet å endre «kommunen» til «plan- og bygningsmyndighetene». Videre foreslo departementet at det skal fremgå av bestemmelsen at eieren eller den ansvarlige skal forhåndsvarsles etter reglene i § 32-2 før pålegg gis.

4.7.3 Høringsinstansenes syn

10 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Advokatforeningen, Byantikvaren i Stavanger kommune, Byggenæringens Landsforening, Bærum kommune, Kristiansand kommune, Mesterbrevnemnda, Norges bygg- og eiendomsforening og Oslo kommune støtter forslaget.

Byantikvaren i Stavanger kommune mener det bør fremgå av bestemmelsen at kulturhistoriske verdier skal være selvstendig grunn til å gi pålegg, og at dette også skal gjelde bevaringsverdige bygninger uten formell vernestatus.

Oslo kommune mener at vernehensyn bør omfattes av bestemmelsen. Kommunen anbefaler å beholde begrepene sikring og istandsetting, da disse tydeliggjør forskjellen mellom det helt akutte og det varige sikringsarbeidet. Kommunen er positiv til at innholdet skilles ut i en egen påleggsbestemmelse og at den viser til § 32-2.

NBBL mener forarbeidene bør gi en bedre omtale av hva som er registrerte utfordringer med dagens § 31-3, men har ellers ingen merknader.

Fylkesmannen i Rogaland mener oppfølging av ulovlige forhold hører hjemme i kapittel 32, og viser særlig til § 32-3. Fylkesmannen mener forslag til § 31-7 er overflødig. Videre foreslår Fylkesmannen slik ordlyd: «tiltak som avverger fare for skade på, eller avbøter vesentlig ulempe».

4.7.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsuttalelsene opprettholder departementet forslaget om å skille ut påleggshjemmelen i egen bestemmelse.

Plikten etter ny § 31-1

Forslag til ny § 31-7 viser til plikten i forslag til ny § 31-1, og gir hjemmel til å gi pålegg ved brudd på denne plikten. Plikten, og dermed hjemmelen til å gi pålegg, er begrenset til å opprettholde en minimumsstandard på byggverket eller installasjonen slik at det er i forsvarlig stand. Det kan gis pålegg til byggverk eller installasjoner som omfattes av plan- og bygningsloven. Begrepene «byggverk», «installasjoner» og «eier eller den ansvarlige» er nærmere definert i punkt 4.1.4.

Plan- og bygningsmyndighetene kan gi pålegg om tiltak som avverger fare for skade på, eller vesentlig ulempe for, personer, eiendom eller miljø. Fare for skade på person kan være at løse bygningsdeler står i fare for å falle ned på forbipasserende. Det kan også være fare for skade for brukere av byggverket som følge av feil i for eksempel byggets konstruksjon eller brannsikkerhet. Fare for skade på eiendom kan være bygningsmessige feil som gjør at andre deler av bygget eller nabobygg kan ta skade. Blant annet kan det være lekkasje i tak eller feil på sprinkleranlegg. Fare for skade på miljø kan være der et forfallent byggverk har negative effekter på omkringliggende miljø. For eksempel der asbest er brukt som byggemateriale og asbesten er i ferd med å gå i oppløsning, eller at PCB er brukt i gammel maling som vaskes ut. Vesentlig ulempe for omgivelsene vil være situasjoner som ikke innebærer en fare, men hvor for eksempel manglende vedlikehold virker skjemmende eller hindrer andre i å utvikle sin eiendom på ønsket måte.

Ettersom det er foreslått å fjerne kriteriet om at et byggverk eller installasjon ikke skal virke skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene i forslag til ny § 31-1, vil dette heller ikke være et kriterium i vurderingen av om pålegg skal gis etter ny § 31-7.

Tiltak som kan pålegges

De tiltak som pålegges må vurderes ut fra hva som er rimelig og nødvendig. Går pålegget lenger enn det som er nødvendig, kan det etter en konkret vurdering føre til hel eller delvis ugyldighet. Etter forslag til § 31-7 kan det kun gis pålegg om bygningstekniske tiltak som er nødvendige for at byggverket eller installasjonen ikke lenger skal medføre en fare for skade eller vesentlig ulempe for personer, eiendom eller miljø. Bestemmelsen gir ikke plan- og bygningsmyndighetene lovhjemmel til å gi pålegg om generelt vedlikehold. Påleggshjemmelen skal ivareta grunnleggende hensyn til sikkerhet og helse. Etter departementets vurdering er det dermed ikke naturlig å tilføye «bevaringsverdi» eller «kulturhistoriske verdier» i opplistingen av interessene som beskyttes av bestemmelsen. Departementet anser at en slik forståelse også ligger i loven i dag. Departementet vil videre påpeke at kommunen i dag har adgang til å gi pålegg om utbedring av bevaringsverdige bygninger etter byggesaksforskriften kapittel 19.

Oslo kommune mener begrepet istandsetting bør videreføres. Departementet er ikke enig i dette. Begrepet har blitt oppfattet som uklart, og dette har ført til ulik praktisering av bestemmelsen.

Plan- og bygningsmyndighetene kan gi pålegg

Departementet opprettholder forslaget om at pålegg kan gis av plan- og bygningsmyndighetene, og ikke kun av kommunen. Dette tydeliggjør at både kommunen og fylkesmannen kan gi pålegg om tiltak for å avverge fare for skade eller vesentlig ulempe.

Forhåndsvarsel

Etter forslaget skal eieren eller den ansvarlige for byggverket eller installasjonen varsles etter reglene i § 32-2 før pålegg gis. Et varsel etter § 32-2 skal være skriftlig, og den som mottar varselet skal gis anledning til å uttale seg innen en frist som ikke skal være kortere enn tre uker. Dette bidrar til å ivareta alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, herunder forvaltningslovens krav til kontradiksjon og plikt til å sørge for at saken opplyses så godt som mulig før pålegg gis.

Forholdet til § 32-3

Plan- og bygningsloven § 32-3 gir plan- og bygningsmyndighetene hjemmel til å gi pålegg om retting av forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Departementet ser at en del tilfeller kan omfattes både av påleggshjemmelen i plan- og bygningsloven § 32-3 og ny § 31-7. Likevel mener departementet at ny § 31-7 kan omfatte enkelte tilfeller som ikke omfattes av § 32-3. For eksempel kan det tenkes at en vesentlig ulempe ikke kan anses som et ulovlig forhold etter § 32-3, men at ulempen for personer, eiendom eller miljø likevel er av en slik vesentlig grad at plan- og bygningsmyndighetene ser behov for å gi pålegg om tiltak for å redusere ulempen.

4.8 Pålegg om og gjennomføring av øyeblikkelig sikring

4.8.1 Gjeldende rett

Er byggverk eller installasjoner kommet i en slik stand at det er fare for skade på, eller vesentlig ulempe for, person, eiendom eller miljø, kan kommunen gi pålegg etter § 31-3. For å motivere den ansvarlige til å gjennomføre pålegget, kan kommunen samtidig fastsette tvangsmulkt. Etter § 32-2 skal pålegg og tvangsmulkt forhåndsvarsles. Dersom den ansvarlige ikke retter seg etter et pålegg innen fristen som er fastsatt, kan kommunen gi forelegg om plikt til å etterkomme pålegget etter § 32-6. Den som forelegget er rettet mot, kan reise søksmål mot det offentlige for å få gyldigheten av forelegget prøvd. Er ikke søksmål reist innen 30 dager fra forkynnelsen, har forelegget samme virkning som en rettskraftig dom som kan fullbyrdes. Kommunen får da rettsgrunnlag for å gjennomføre pålegget uten tiltakshavers medvirkning.

Politivedtekter kan også brukes som grunnlag for å gripe inn der byggverk og installasjoner utgjør fare for omgivelsene. Politivedtekter har ofte bestemmelser som skal sikre ferdsel.

4.8.2 Høringsforslaget

Hensynet til sikkerhet, miljø og helse er grunnleggende i plan- og bygningslovgivningen. Dagens prosess med å gi og få gjennomført et pålegg er ofte tidkrevende. Når byggverk eller installasjon utgjør en umiddelbar fare for skade for omgivelsene, er det viktig å gripe inn raskt for å avverge faren. Det ble foreslått en ny bestemmelse som gir plan- og bygningsmyndighetene hjemmel til å gi pålegg om øyeblikkelig sikring der byggverk eller installasjon utgjør umiddelbar fare for skade på personer, eiendom eller miljø. I høringen foreslo departementet å bruke begrepet «plan- og bygningsmyndighetene», slik at også fylkesmannen kan gi slike pålegg. Videre foreslo høringen at pålegg om øyeblikkelig sikring skal kunne gis uten krav om forhåndsvarsel.

For å sikre en rask prosess for å avverge en umiddelbar fare, er det avgjørende at den ansvarlige for byggverket eller installasjonen etterkommer et pålegg om øyeblikkelig sikring innen den fastsatte fristen. Av ulike årsaker kan den ansvarlige unnlate eller utsette å etterkomme pålegget. Høringsforslaget foreslo derfor en ny bestemmelse som gir plan- og bygningsmyndighetene rett til å sørge for øyeblikkelig sikring dersom den ansvarlige ikke etterkommer et pålegg om dette. Forslaget innebærer at plan- og bygningsmyndighetene kan kreve at den ansvarlige dekker utgiftene til sikring. Krav om utgiftsdekning regnes ikke som enkeltvedtak, men er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e.

En utfordring etter dagens regelverk er at pålegg bare kan rettes til noen som har juridisk rådighet over byggverket. Det er derimot tilfeller hvor det ikke finnes en eier eller ansvarlig å rette pålegg mot. Da er plan- og bygningsmyndighetene avskåret både fra å gi pålegg og selv gripe inn for å sikre byggverket. Høringen foreslo derfor at plan- og bygningsmyndighetene gis rett til å sørge for øyeblikkelig sikring der det ikke kan påvises en ansvarlig, såkalte «eierløse» byggverk.

Tilsvarende bestemmelser om direkte gjennomføring følger blant annet av svalbardmiljøloven § 97 første ledd og naturmangfoldloven § 71 første ledd andre punktum.

4.8.3 Høringsinstansenes syn

Pålegg om øyeblikkelig sikring

13 høringsinstanser har uttalt seg om høringsforslaget. Advokatforeningen, Byggenæringens Landsforening, Huseiernes Landsforbund, Kristiansand kommune, LO Norge, Mesterbrevnemnda, Norges bygg- og eiendomsforening, Norsk Vann, Oslo kommune, Rælingen kommune og Trondheim kommune støtter forslaget.

Kristiansand kommune mener forslaget vil styrke og effektivisere kommunens arbeid med bygg som kan utgjøre en fare. Rælingen kommune er positiv til tydeliggjøring om at forhåndsvarsling ved øyeblikkelig sikring ikke er nødvendig. Kommunen mener det er fornuftig å angi at fristen for å etterkomme et pålegg skal være kort, og viser til at dette må vurderes ut fra omfang og risiko.

Trondheim kommune støtter at plan- og bygningsmyndighetene får et ekstra virkemiddel der det er overhengende fare for ulykke eller skade. Kommunen er positiv til at kravet til umiddelbar fare kommer klart frem i lovteksten, slik at bruken av bestemmelsen ikke blir for omfattende. Kommunen påpeker at det ikke er presisert hva som ligger i «kort frist», men legger til grunn at kommunen må foreta en forholdsmessighetsvurdering hvor graden av fare er styrende.

Norsk Vann viser til at sikring av vannledning som lekker normalt vil innebære å reparere den. Når tiltaket innebærer å grave til ledningen vil midlertidig sikring være lite hensiktsmessig. Å stenge vannet midlertidig i hovedledningen er heller ikke et godt alternativ, da øvrige abonnenter blir uten vann. Det er derfor viktig at det gjennomføres en full reparasjon. Norsk Vann ber om klargjøring av om øyeblikkelig sikring kan bestå av full reparasjon, alternativt at «sikring og reparasjon» tas inn i lovteksten.

Oslo kommune er positiv til forslag om at det kan gis pålegg om øyeblikkelig sikring uten forhåndsvarsel. Kommunen erfarer at eier etterspør konkrete sikrings- og istandsettingsmetoder, og at det oppstår spørsmål om utført sikring er tilstrekkelig. Det vises til at departementet har uttalt at plan- og bygningsmyndighetene bare kan kreve utlevert dokumentasjon som allerede foreligger. Kommunen mener de færreste besitter ferske tilstandsrapporter for bygget sitt, og ber departementet vurdere adgang for plan- og bygningsmyndighetene til å pålegge at det utarbeides en ny tilstandsrapport ved antatt farlige forhold. Videre spør kommunen om reparasjon av en lekkasje på vann- og avløpsledninger kan anses som «øyeblikkelig sikring». Kommunen mener det bør fremgå av § 31-8 at plan- og bygningsmyndighetene også kan gi pålegg om øyeblikkelig reparasjon, i de tilfellene sikring er vanskelig eller ikke mulig. Videre bes departementet vurdere om §§ 31-8 og 31-9 skal gjelde tilsvarende for plugging etter forslag til ny § 31-6.

Bærum kommune foreslår at bestemmelsen, etter mønster av någjeldende §§ 32-3 og 32-4, bør gis som § 31-2.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap viser til brann- og eksplosjonsvernloven § 37 om retten til å stanse virksomhet og forby bruk av byggverk, også uten pålegg, ved overhengende fare. Direktoratet forutsetter at mangelfull brannsikring omfattes av § 31-8, slik at det også kan gis pålegg etter plan- og bygningsloven i slike tilfeller. Direktoratet spør også om plan- og bygningsmyndighetene bør ha tilsvarende mulighet som brann- og redningsvesenet til å stanse eller kreve øyeblikkelig sikring ved overhengende fare, også der det ikke kan påvises en eier.

Fylkesmannen i Rogaland støtter ikke forslaget. Fylkesmannen mener oppfølging av ulovlige forhold hører hjemme i kapittel 32, og at forslaget langt på vei svarer til § 32-4. Fylkesmannen mener § 32-4 bør endres til å omfatte retting av ulovlige forhold i tidskritiske tilfeller. Det vises også til at det ikke er hjemmel for tvangsmulkt i dagens § 31-3 slik det er sagt i høringen. Fylkesmannen uttaler at hvis det skal gis bestemmelser om pålegg i kapittel 31 bør det tas inn bestemmelser om tvangsmulkt, eventuelt vise til hjemmel for tvangsmulkt i § 32-5.

Plan- og bygningsmyndighetenes rett til å gjennomføre øyeblikkelig sikring

12 høringsinstanser har uttalt seg om høringsforslaget. Advokatforeningen, Byggenæringens Landsforening, Huseiernes Landsforbund, Kristiansand kommune, LO Norge, Norges bygg- og eiendomsforening, Norsk Vann, Rælingen kommune og Trondheim kommune støtter forslaget.

Trondheim kommune mener det er behov for en hjemmel til å gjennomføre øyeblikkelig sikring i tilfeller der eier/ansvarlig ikke nås, for eksempel på grunn av manglende opplysninger om adresse eller annen kontaktinformasjon. Kommunen anbefaler at § 31-9 suppleres til å omfatte slike tilfeller. Videre mener kommunen at utgifter til sikring som kan kreves dekket av eier eller den ansvarlige etter tredje ledd bør underlegges en nødvendighetsvurdering som fremgår av lovteksten. Sikringstiltaket må være nødvendig hensett til den faktiske situasjonen, og det må være etterprøvbart at utgiftene ikke har vært større enn det som anses vanlig for arbeidet som er utført.

Bærum kommune foreslår språklige endringer i forslaget til ny bestemmelse. Kommunen mener øyeblikkelig sikring der det ikke kan «påvises» en eier eller ansvarlig, i hovedsak er en politioppgave.

Oslo kommune mener det er viktig å presisere i forarbeidene at ansvaret ikke ligger hos kommunene, men hos den enkelte eier. Kommunen er bekymret for at det skapes en forventning om at kommunene skal gripe inn og stilles til ansvar dersom noe går galt. Kommunen ser utfordringer ved dekning av kostnader, og ber om at dette omtales nærmere. Videre bes departementet vurdere om forslag til ny § 31-9 skal gjelde tilsvarende for plugging etter § 31-6.

Fylkesmannen i Rogaland støtter ikke forslaget og mener oppfølging av ulovlige forhold hører hjemme i kapittel 32.

4.8.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsuttalelsene opprettholder departementet forslaget om ny bestemmelse som gir plan- og bygningsmyndighetene hjemmel til å gi pålegg om øyeblikkelig sikring der byggverk eller installasjon utgjør umiddelbar fare for skade på personer, eiendom eller miljø. Videre opprettholder departementet forslaget om ny bestemmelse som gir plan- og bygningsmyndighetene rett til å sørge for øyeblikkelig sikring dersom den ansvarlige ikke etterkommer slikt pålegg, eller det ikke kan påvises noen eier eller ansvarlig.

Det kan gis pålegg til byggverk eller installasjoner som omfattes av plan- og bygningsloven. Begrepene «byggverk», «installasjoner» og «eier eller den ansvarlige» er nærmere definert i punkt 4.1.4. Departementet opprettholder forslaget om å bruke begrepet «plan- og bygningsmyndighetene», slik at også fylkesmannen kan gi slike pålegg.

Umiddelbar fare for skade

Pålegg om øyeblikkelig sikring kan etter forslaget gis i situasjoner der byggverk eller installasjon er kommet i en slik stand at det er umiddelbar fare for skade på personer, eiendom eller miljø. Hjemmelen omfatter kun mulighet til å fatte strakstiltak for å avverge faren. Sikringstiltaket må vurderes konkret. Det må, etter departementets syn, være tiltak som kan gjennomføres raskt, og kan være tiltak av organisatorisk art eller mindre bygningstekniske tiltak. Eksempler på øyeblikkelig sikring kan være å sette opp gjerde eller merke med fareskilt/sperrebånd, fjerne en løs bygningsdel, dekke bygningsdeler med presenning, fjerne brannfarlig gjenstand inntil en husvegg eller gjenstand som hindrer bruk av rømningsvei.

Etter at den umiddelbare faren er avverget, vil det ofte være behov for å utføre ytterligere arbeid for å sette i stand det aktuelle byggverket eller installasjonen, slik at det ikke lenger fører til fare for skade eller vesentlig ulempe for omgivelsene. Dersom ikke eier eller den ansvarlige iverksetter slikt arbeid selv, kan plan- og bygningsmyndighetene gi pålegg om dette med hjemmel i forslag til ny § 31-7. Pålegg om riving og fjerning må gis med hjemmel i forslag til ny § 31-10.

Flere høringsinstanser spør om øyeblikkelig sikring kan innebære full reparasjon, for eksempel der reparasjon er nødvendig for å stoppe en lekkasje på vann- eller avløpsledning. Departementet mener det er betydelig forskjell på øyeblikkelig sikring og reparasjon. I mange tilfeller vil en reparasjon også være et søknadspliktig arbeid. Departementet mener ny påleggshjemmel bør forbeholdes sikringstiltak for å avverge den umiddelbare faren som har oppstått. I et tilfelle der det oppstår lekkasje på en vannledning, kan strakstiltaket etter departementets mening være å stenge vanntilførselen til ledningen som lekker. Departementet vil i den sammenheng påpeke at byggesaksforskriften § 4-1 unntar reparasjon av bygningstekniske installasjoner fra krav om søknad og tillatelse. Unntaket omfatter reparasjon av bygningstekniske installasjoner som for eksempel ventilasjonsanlegg, vann- og avløpsinstallasjoner, brannvarslingsanlegg, sprinkleranlegg, ledesystemer og heis. Med reparasjon menes arbeid som er nødvendig for at installasjonen kan fungere som før. Departementet mener unntaket i byggesaksforskriften ivaretar eiere eller den ansvarliges behov for å raskt reparere en eventuell lekkasje på vannledning.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap spør om plan- og bygningsmyndighetene bør ha hjemmel til stans og/eller øyeblikkelig sikring uten å gi pålegg i tilfeller der det foreligger overhengende fare. Brann- og redningsvesenet har i dag slik hjemmel etter brann- og eksplosjonsvernloven § 37. Forslaget til direktoratet har ikke vært på høring. Slik departementet ser det, kan dermed ikke et slikt forslag fremmes for Stortinget før det er konsekvensutredet og har vært på høring.

Unntak fra forhåndsvarsel

Departementet opprettholder forslaget om at pålegg om øyeblikkelig sikring skal kunne gis uten forhåndsvarsel etter reglene i § 32-2. Departementet mener det er grunnlag for å gi unntak fra forhåndsvarsling ettersom hensynet til å avverge umiddelbar fare veier tyngre enn rettssikkerhetsmessige hensyn som tilsier forhåndsvarsel.

Frist for gjennomføring av sikring

For å oppfylle formålet med påleggshjemmelen skal eieren eller den ansvarlige gis kort frist for å gjennomføre sikringen. Fristen må fastsettes konkret ut fra omfang og risiko i den aktuelle faresituasjonen.

Oslo kommune uttaler at eier ofte etterspør konkrete sikrings- og istandsettingsmetoder, og at det kan oppstå spørsmål om utført sikring er tilstrekkelig. Kommunen ber departementet vurdere adgang for plan- og bygningsmyndighetene til å pålegge at det utarbeides en tilstandsrapport ved antatt farlige forhold. Departementet vil påpeke at formålet med forslag til ny § 31-8 er å avverge umiddelbar fare ved å pålegge strakstiltak. Departementet mener formålet med bestemmelsen ikke vil virke etter sin hensikt dersom eier eller den ansvarlige blir pålagt å utarbeide tilstandsrapport før eventuelt pålegg kan gis.

Forholdet til kapittel 32

Fylkesmannen i Rogaland mener forslag til ny § 31-8 langt på vei svarer til gjeldende § 32-4, og at denne bestemmelsen heller bør endres til å omfatte retting av ulovlige forhold i tidskritiske tilfeller. Departementet ser at noen tilfeller av umiddelbar fare kan omfattes av både § 32-4 og ny § 31-8. Pålegg etter § 32-4 kan gis ved pågående byggearbeid eller ved bruk. Etter departementets syn vil forslag til ny § 31-8 også gjelde flere tilfeller. For eksempel der et byggverk står tomt og ikke er i bruk. Det kan også være tilfeller der byggearbeider har stoppet opp som følge av problemer med byggetillatelse, konkurs eller lignende, og at det er behov for å sikre byggeområdet, stillaser eller halvferdige bygningskonstruksjoner.

Videre uttaler Fylkesmannen i Rogaland at dersom det skal gis bestemmelser om pålegg i kapittel 31, bør det også tas inn bestemmelser om tvangsmulkt, eventuelt vise til hjemmel for tvangsmulkt i § 32-5. Departementet vil påpeke at plan- og bygningsmyndighetene etter § 32-5 kan fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført gitte pålegg innen en særskilt angitt frist. Det er et vilkår for å gi tvangsmulkt at det er gitt pålegg i forkant. Dette gjelder også pålegg etter gjeldende kapittel 31. Departementet ser derfor ikke behov for å innta bestemmelser om tvangsmulkt i nytt kapittel 31.

Direkte gjennomføring

Departementet opprettholder forslaget om en ny bestemmelse som gir plan- og bygningsmyndighetene rett til selv å sørge for øyeblikkelig sikring av byggverk eller installasjon dersom den ansvarlige ikke etterkommer pålegg etter forslag til ny § 31-8. Noen høringsinstanser uttaler at øyeblikkelig sikring er en politioppgave. Lokale politivedtekter varierer fra kommune til kommune, og departementet erfarer at slike vedtekter ikke alltid gir tilstrekkelig hjemmel til å gripe inn i situasjoner der byggverk eller installasjoner utgjør en umiddelbar fare. Plan- og bygningsloven skal ivareta grunnleggende hensyn til sikkerhet og helse, og bør etter departementets syn ha en hjemmel som gir plan- og bygningsmyndighetene mulighet til å raskt gripe inn i slike tilfeller. Departementet presiserer at plan- og bygningsmyndighetene kun gis en rett, og ingen plikt, til å gripe inn. Bestemmelsen innebærer ikke at private, for eksempel naboer, har rettskrav på at kommunen skal bruke bestemmelsen.

Det ligger i uttrykket «sørge for» at plan- og bygningsmyndighetene kan overlate det praktiske arbeidet med øyeblikkelig sikring av byggverket eller installasjonen til andre. Plan- og bygningsmyndighetene må påse at arbeidet gjennomføres i tråd med plan- og bygningsregelverket. Departementet vil minne om at byggesaksforskriften § 4-4 gir unntak fra byggesaksbehandling for nødvendige sikringstiltak etter akutte hendelser som brann, naturskade eller annen ulykke. Sikringstiltak som er omfattet av unntaket er åpning av konstruksjoner og brannskiller, etablering av midlertidig bæring og understøttelser, midlertidig tetting og sikring, fjerning av ødelagte bygningsdeler og installasjoner, samt frakobling av vann- og avløpsledninger.

Eierløst byggverk eller installasjon

Departementet opprettholder forslaget om å gi plan- og bygningsmyndighetene rett til å sørge for øyeblikkelig sikring der det ikke kan påvises eier eller ansvarlig, såkalte «eierløse» byggverk. Departementet presiserer at retten til å gripe inn i slike tilfeller kun gjelder situasjoner som omfattes av påleggshjemmelen i forslag til ny § 31-8, og ikke for eksempel tilfeller som omfattes av forslag til ny § 31-6 om plikt til å frakoble vann- og avløpsledning.

Utgangspunktet er at all fast grunn i Norge er underlagt eiendomsrett. Eier kan være staten, kommuner eller private, det vil si personer, selskaper eller ulike sammenslutninger. Likevel anses noen byggverk som eierløse. Spørsmål om et byggverk er eierløst kan blant annet melde seg der eier dør uten å etterlate seg slekts- eller testamentsarvinger. Det samme kan gjelde der eier, eller noen som opptrer på eiers vegne, gir avkall på eiendomsretten. Videre kan spørsmålet oppstå der eierskapet, for eksempel en sammenslutning eller forening, av ulike grunner opphører. For nærmere omtale av eierløs eiendom, se Lov og Rett, 01/2019, «Eierløs fast eiendom i våre dagers Norge?» av Thor Falkanger.

Ved uklare eieforhold kan det være særlig vanskelig for plan- og bygningsmyndighetene å finne den ansvarlige, slik at sikringstiltak kan gjennomføres raskt nok. For å ivareta hensynet til sikkerhet og helse, og formålet med ny bestemmelse, mener departementet at plan- og bygningsmyndighetene har en begrenset plikt til å undersøke eierforhold i slike tilfeller. Undersøkelsesplikten bør også avveies mot grad av fare og hvor omfattende sikringstiltak det er behov for. I mange tilfeller vil vilkåret være oppfylt der plan- og bygningsmyndighetene ikke oppnår kontakt eller finner riktig kontaktinformasjon til eier eller ansvarlig, og at forsøk på å finne eier eller ansvarlig kan dokumenteres.

Kostnadsdekning

Forslag til ny § 31-9 innebærer at plan- og bygningsmyndighetene kan kreve at den ansvarlige dekker utgiftene til øyeblikkelig sikring. Departementet presiserer at kun nødvendige kostnader kan kreves dekket. Videre må kostnaden knytte seg til strakstiltaket for å avverge faren, og ikke eventuelt etterfølgende arbeid for å sette i stand det aktuelle byggverket eller installasjonen.

Krav om utgiftsdekning regnes ikke som enkeltvedtak, men er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e. Departementet finner det rimelig at krav om dekning av utgifter hos den ansvarlige anses som tvangsgrunnlag for utlegg. Kravet gjelder utgifter som det offentlige har pådratt seg som følge av at eier eller den ansvarlige har brutt lovbestemte plikter eller pålegg gitt med hjemmel i lov. Etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 7 vil det være namsmannen som tar stilling til myndighetenes krav om utlegg overfor den ansvarlige. Namsmannens avgjørelse kan påklages til tingretten, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-26. Det følger av tvangsfullbyrdelsesloven § 6-6 at tingretten kan overføre saken til søksmålsformer. Lignende bestemmelser finnes i dag i kulturminneloven, vannressursloven og svalbardmiljøloven. Departementet er ikke kjent med at bestemmelsene har ført til en urimelig praksis.

4.9 Pålegg om riving og fjerning

4.9.1 Gjeldende rett

Etter § 31-5 første ledd kan kommunen gi pålegg om å rive byggverk dersom tilstanden er så dårlig at det ikke kan settes i stand uten hovedombygging, og dette ikke gjennomføres eller blir satt i gang innen en rimelig frist. Etter bestemmelsens andre ledd kan også byggverk kreves fjernet dersom det er kommet i slik tilstand at det medfører fare eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø, eller virker sterkt skjemmende, og det ikke er satt i stand innen en fastsatt frist. I praksis kommer bestemmelsen som oftest til anvendelse der byggverk ikke er i bruk som følge av stort forfall eller ulykker som brann, naturskade mv. Gjeldende tredje ledd regulerer forbud mot riving.

4.9.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget gikk ut på at det som gjelder pålegg om riving og fjerning i dagens bestemmelse blir skilt ut i egen bestemmelse. Det ble foreslått at pålegg om å rive og fjerne byggverk eller installasjon kan gis der disse er i en slik stand at det medfører fare for skade på eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Pålegg kan etter forslaget bare gis dersom tilstanden på byggverket eller installasjonen krever hovedombygging. Før et pålegg kan gis, skal eier eller den ansvarlige få mulighet til å sørge for å sette byggverket i stand. Dette er i hovedsak videreføring av gjeldende rett.

Høringsforslaget foreslo at kriteriet «sterkt skjemmende» ikke videreføres i ny bestemmelse ettersom kriteriet normalt vil falle inn under vilkåret «vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø». Videre ble det foreslått å presisere at pålegg om riving også innebærer tillatelse til riving.

4.9.3 Høringsinstansenes syn

17 høringsinstanser har uttalt seg om høringsforslaget. Advokatforeningen, Byggenæringens Landsforbund, Fylkesmannen i Rogaland, Mesterbrevnemnda, Norges bygg- og eiendomsforening, Norsk Kommunalteknisk Forening, samt kommuneneBærum, Kristiansand, Larvik, Oslo, Rælingen, Sarpsborg og Trondheim støtter forslaget.

Kristiansand kommune mener forslaget vil styrke og effektivisere kommunens arbeid der bygg utgjør en fare for skade.

Fylkesmannen i Rogaland er enig i at «sterkt skjemmende» er overflødig i dagens bestemmelse. Videre påpeker Fylkesmannen at det virker mer naturlig å knytte vilkår til en tillatelse, og ikke et pålegg.

Rælingen kommune påpeker at terskelen for å gi pålegg må være høy. Oslo kommune mener vilkårene i forslaget gjør det enda viktigere å presisere hva hovedombygging er. Norges bygg- og eiendomsforening uttaler at det er en diskrepans i bruk av ordet hovedombygging i forslaget sammenlignet med forslag til endring av § 20-1.

Bærum kommune foreslår å slå sammen første og andre punktum i første ledd. Videre mener kommunen at siktemålet med siste punktum i første ledd er uklart. Hvis siktemålet er å begrense tiltakshavers byrde ved det aktuelle pålegget, mener kommunen at det ikke er nødvendig med noen særskilt lovhjemmel for dette.

Trondheim kommune mener forslaget har god utforming. Kommunen viser til at eier eller den ansvarlige skal få mulighet til å sette byggverket i stand før pålegg gis. Dette kan gi risiko for at en eier strekker seg langt for å imøtekomme kommunens anmodning om å sette i stand, men likevel blir pålagt riving etter dette. For å unngå at dette oppfattes som «dobbeltstraff» må kommunen tydelig formidle at dette er en mulighet til å sette bygget i stand, og ikke et pålegg. Kommunen mener også at adgangen til å stille vilkår i medhold av bestemmelsen bør tydeliggjøres for å sikre at vilkårene er lovlige og forholdsmessige.

Fylkesmannen i Rogaland og kommunene Oslo, Rælingen og Sarpsborg er positive til at det presiseres at pålegg om riving innebærer tillatelse til riving. Rælingen kommune mener dette er fornuftig ettersom det også tydeliggjøres at det kan stilles vilkår som reduserer ulemper eller skadevirkninger. Kommunen forutsetter at det dreier seg om vilkår som normalt blir ivaretatt ved søknadsbehandling. Sarpsborg kommune mener det er behov for slike presiseringer også i andre tilfeller der pålegg om tilbakeføring gis med hjemmel i § 32-3. Oslo kommune ber departementet vurdere å ta inn et nytt ledd om kostnadsdekning og legalpant tilsvarende forslag til ny § 31-9.

Arkitektbedriftene, Larvik kommune og Norsk Kommunalteknisk Forening er opptatt av at krav til ansvarlig foretak og andre formelle krav, for eksempel avfallshåndtering, blir ivaretatt. Det foreslås at bestemmelsen bør fastslå at disse hensynene skal ivaretas i den grad de er relevante for tiltaket.

Huseiernes Landsforbund mener gjeldende § 31-5 er problematisk fordi hovedombygging ikke er definert og kommunens vurdering er et forvaltningsskjønn som ikke kan overprøves av domstolene. Forbundet mener forslaget ikke medfører mindre skjønn. Ved at vilkåret for å kunne pålegge riving knyttes til hovedombygging, forutsetter det at kommunen gir tillatelse til hovedombygging for at eier skal unngå pålegg. Forbundet påpeker at det kan medføre et betydelig økonomisk tap dersom eier eller ansvarlig ikke får de offentligrettslige tillatelser som skal til for å unngå det etterfølgende pålegget. Forbundet mener pålegg om riving er så inngripende at det bør ha et klarere hjemmelsgrunnlag enn det som følger av dagens regler og forslaget. Forbundet mener bygningsmyndighetene bør gis adgang til å gjøre unntak fra arealplanens formålsbestemmelse for hovedombygging, der bygningsmassen tilbakeføres til siste godkjente situasjon.

Statsbygg påpeker at endringer i bestemmelsen ikke må skape muligheter for uønsket spekulasjon. De mener bestemmelsens anvendelsesområde bør ses i sammenheng med myndighetenes oppfølging av plikten etter ny § 31-1.

Riksantikvaren minner om meldeplikten til kulturminnemyndighetene etter kulturminneloven § 25 andre ledd. Riksantikvaren minner også om at et pålegg kan komme i konflikt med regulering til hensynssone vern med bestemmelser og generelle bestemmelser i kommuneplanens arealdel. I slike situasjoner vil det formaliserte vernet forhindre riving eller fjerning, i hvert fall så lenge det er mulig å få satt det aktuelle byggverket i slik stand at ytterligere vesentlige ulemper for person, eiendom eller miljø, forhindres.

4.9.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsuttalelsene opprettholder departementet forslaget om å videreføre bestemmelsen og skille den ut i egen bestemmelse. Pålegg om riving er inngripende, og det er viktig med tydelige regler for når og hvordan plan- og bygningsmyndighetene skal gå frem for å gi slikt pålegg. På bakgrunn av høringsuttalelser finner departementet grunn til å foreslå mindre språklige og strukturelle justeringer for å klargjøre innholdet i bestemmelsen ytterligere.

Tilstanden til byggverket eller installasjonen

Pålegg om å rive og fjerne et byggverk eller installasjon kan gis der disse er i en slik stand at det medfører fare for skade på eller vesentlig ulempe for personer, eiendom eller miljø. Tilstanden må være så dårlig at det er nødvendig med hovedombygging for å sette byggverket i stand. Med hovedombygging menes gjennomgripende endringer eller reparasjoner som er så omfattende at hele byggverket i det vesentlige blir fornyet. Dette innebærer at terskelen for hva som er en hovedombygging er høy. Se nærmere omtale av begrepet «hovedombygging» under punkt 5.3.

I praksis mener departementet at påleggshjemmelen som oftest vil komme til anvendelse der byggverk ikke er i bruk som følge av stort forfall eller hendelser som brann, naturskade mv.

Det kan gis pålegg om å rive og fjerne både byggverk og installasjoner. Begrepene er nærmere omtalt under punkt 4.1.4. Tiltak som kan være installasjoner er blant annet ventilasjonsanlegg, vann- og avløpsanlegg (sanitæranlegg), heis, varme- og kjøleanlegg, samt elektriske installasjoner som for eksempel VVS- og heisanlegg. Etter departementets syn er det ikke naturlig å tale om hovedombygging av en installasjon. Dersom tilstanden til installasjonen er så dårlig at det kan likestilles med behov for hovedombygging, det vil si en reparasjon som er så omfattende at installasjonen i det vesentlige blir fornyet, er det etter departementets syn mer naturlig å tale om utskifting av hele installasjonen. Departementet foreslår derfor å innta i første ledd at pålegg om riving og fjerning av installasjon bare kan gis dersom tilstanden til installasjonen er så dårlig at det er nødvendig å skifte den ut i sin helhet.

Departementet foreslår å opprettholde forslaget om at kriteriet «sterkt skjemmende» ikke videreføres i ny bestemmelse. Dette kriteriet vil etter departementets syn normalt falle inn under kriteriet «vesentlig ulempe for personer, eiendom eller miljø». I tillegg vil anvendelse av kriteriet «sterkt skjemmende» bero på en skjønnsmessig og subjektiv vurdering, som ikke bidrar til et enklere og tydeligere regelverk.

Forhåndsvarsel

Etter forslagets andre ledd skal eieren eller den ansvarlige for byggverket eller installasjonen varsles etter reglene i § 32-2 før pålegg gis. Et varsel etter § 32-2 skal være skriftlig, og den som mottar varselet skal gis anledning til å uttale seg innen en frist som ikke skal være kortere enn tre uker.

I varselet skal eieren eller den ansvarlige for byggverket eller installasjonen, gis en mulighet til å sette byggverket eller installasjonen i en slik stand at det ikke lenger er fare for skade eller vesentlig ulempe. Plan- og bygningsmyndighetene skal sette en frist for slik istandsetting. Dersom istandsettingen er et søknadspliktig arbeid, må eieren eller den ansvarlige søke om tillatelse. Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven er at søkeren har krav på å få tillatelse til tiltaket dersom det er i samsvar med bestemmelser i loven, forskrifter og plan. Søkeren har imidlertid ikke krav på å få tillatelse til et tiltak som er avhengig av dispensasjon fra bestemmelsene. Departementet oppfordrer til bruk av forhåndskonferanse for å avklare hvilke rammer som vil gjelde ved istandsetting av byggverk eller installasjon.

Et pålegg innebærer tillatelse

Å rive en bygning, konstruksjon eller anlegg er i utgangspunktet søknadspliktig etter § 20-2, jf. § 20-1 første ledd bokstav e. Søknadsplikten er i hovedsak begrunnet i hensyn til helse, miljø og sikkerhet. Det fulgte av plan- og bygningsloven av 1985 § 93 bokstav f at det ikke var nødvendig med tillatelse for riving når det var gitt pålegg om dette. Unntaket ble fjernet fra bestemmelsen i 1995 fordi departementet mente at det var en selvfølge at gjennomføring av bygningsmyndighetenes pålegg ikke krevde en selvstendig tillatelse, se Ot.prp. nr. 39 (1993–94) side 203. Hvorvidt et pålegg om riving også omfatter tillatelse ble ikke særskilt vurdert eller omtalt i forbindelse med den nye plan- og bygningsloven av 2008. Departementet oppfatter at det i dag er noe usikkerhet knyttet til spørsmålet om pålegg om riving også omfatter tillatelse til riving.

I tredje ledd foreslår derfor departementet å presisere at pålegg om riving innebærer tillatelse til riving. Departementet mener det bør fremgå av pålegget at plan- og bygningsmyndighetene har tatt stilling til dette forholdet, og at hensyn bak søknadsplikten for riving er vurdert. Blant annet vil krav til avfallshåndtering i byggteknisk forskrift gjelde. Plan- og bygningsmyndighetene har også mulighet til å stille krav i pålegget som sikrer at hensyn bak søknadsplikten blir ivaretatt.

Kostnadsdekning

Oslo kommune ber departementet vurdere å ta inn et femte ledd om kostnadsdekning og legalpant som tilsvarer forslag til ny § 31-9 tredje ledd. Departementet vil påpeke at forslag til § 31-9 gir plan- og bygningsmyndighetene en rett til å gripe inn der det er behov for øyeblikkelig sikring, dersom eieren ikke gjør det selv eller ikke er mulig å finne. Forslag til § 31-10 er en påleggsbestemmelse som gjelder når eieren eller den ansvarlige er kjent. Den gir ikke plan- og bygningsmyndighetene rett til å gripe inn selv. Dersom pålegget ikke etterkommes, må plan- og bygningsmyndighetene gi forelegg etter § 32-6. Eieren må selv dekke kostnader til riving og fjerning. Etter departementets syn er det ikke behov for at dette fremgår av bestemmelsen.

4.10 Rett til å rive og fjerne «eierløse» byggverk

4.10.1 Gjeldende rett

Etter dagens regelverk kan pålegg kun rettes til noen som har juridisk rådighet over byggverket eller installasjonen. Det er tilfeller der det av ulike årsaker ikke er en ansvarlig å rette pålegg mot. Kommunen er da avskåret både fra å gi pålegg om riving og selv gripe inn for å rive byggverket eller installasjonen.

4.10.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo en ny bestemmelse som gir plan- og bygningsmyndighetene rett til å sørge for riving og fjerning av byggverk eller installasjon der det ikke kan påvises eier eller ansvarlig. Tilsvarende adgang følger blant annet av forurensningsloven § 74 andre ledd, naturmangfoldloven § 71 første ledd andre punktum og svalbardmiljøloven § 97 første ledd.

Forslag til første ledd viser til vilkårene i forslag til ny § 31-10. Retten til å gripe inn gjelder der byggverket eller installasjonen er i en slik stand at det medfører fare for skade på eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Videre må tilstanden til byggverket eller installasjonen være i en slik stand at det krever hovedombygging.

Etter § 21-3 tredje ledd skal de som har pengeheftelser i eiendommen varsles før eventuell riving. Forslag til andre ledd innebærer at varsling kan unnlates dersom panthaver ikke har kjent oppholdssted, adresse, telefonnummer eller e-postadresse.

4.10.3 Høringsinstansenes syn

14 høringsinstanser har uttalt seg om høringsforslaget. Advokatforeningen, Bergen kommune, Byggenæringens Landsforbund, Fylkesmannen i Rogaland, Huseiernes Landsforbund, Kristiansand kommune, LO Norge, Mesterbrevnemnda, Norges bygg- og eiendomsforening, Oslo kommune, Rælingen kommune og Trondheim kommune støtter forslaget. Flere uttaler at det er positivt at kommunen får mulighet til å gripe inn, og at forslaget er en god løsning for å håndtere slike tilfeller.

Oslo kommune er positiv til en ny bestemmelse som klargjør kommunens muligheter. Kommunen mener forslaget kan gi økt forventning til kommunens oppfølging av «eierløse» bygg, og at det bør presiseres i forarbeidene at plan- og bygningsmyndighetene gis en rett, men ingen plikt. Kommunen savner en redegjørelse av prosessen ved riving og fjerning av bygg, slik at kommunen ikke risikerer etterfølgende erstatningsansvar. Kommunen ber departementet vurdere å ta inn et tredje ledd i bestemmelsen om kostnadsdekning og legalpant tilsvarende forslag til ny § 31-9.

Rælingen kommune spør hvor langt man skal gå for å få eierforholdet avklart. Kommunen mener terskelen for å benytte muligheten i forslaget er høy på grunn av økonomiske konsekvenser.

Brauten Eiendom AS viser til § 21-3 tredje ledd, og påpeker at det er forskjell på panteheftelser og pengeheftelser. De spør hvorfor forslaget kun skal gjelde panteheftelser og ikke pengeheftelser, og mener begrepet i § 21-3 tredje ledd bør benyttes. De viser også til at tvangsfullbyrdelsesloven §§ 11-20 og 11-21 bruker begrepet pengeheftelse.

Bærum kommune mener det bør være en politioppgave å gripe inn i tilfeller av ordensproblemer knyttet til en eierløs bygning eller installasjon. Kommunen foreslår også enkelte språklige endringer i første ledd.

4.10.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsuttalelsene opprettholder departementet forslaget om å gi plan- og bygningsmyndighetene en rett til å sørge for riving og fjerning av farlige eller sjenerende byggverk eller installasjon der det ikke kan påvises noen eier eller ansvarlig. Departementet presiserer at plan- og bygningsmyndighetene kun gis en rett, og ingen plikt, til å gripe inn. Bestemmelsen innebærer ikke at private, for eksempel naboer, har rettskrav på at kommunen skal bruke bestemmelsen.

For at plan- og bygningsmyndighetene kan benytte seg av retten til å sørge for riving og fjerning må vilkårene i § 31-10 første ledd være oppfylt. Det betyr at byggverket eller installasjonen må være i en slik stand at det medfører fare for skade på eller vesentlig ulempe for personer, eiendom eller miljø. Videre må tilstanden være så dårlig at istandsetting vil kreve hovedombygging av byggverket eller utskifting av installasjonen. Vilkårene er nærmere omtalt under punkt 4.9.4.

Eierløst byggverk eller installasjon

Plan- og bygningsmyndighetene kan kun benytte seg av retten til å rive og fjerne byggverk eller installasjon når det ikke kan påvises en eier eller ansvarlig. Begrepene «byggverk», «installasjon» og «eier eller ansvarlig» er nærmere omtalt under punkt 4.1.4.

Utgangspunktet er at all fast grunn i Norge er underlagt eiendomsrett. Likevel anses noen byggverk som eierløse. Temaet eierløse byggverk og installasjoner er nærmere omtalt under punkt 4.8.4 og overskriften «Eierløse byggverk og installasjoner».

Riving og fjerning av byggverk eller installasjon er inngripende og uopprettelig. Plan- og bygningsmyndighetene bør derfor foreta undersøkelser for å forsikre seg om at det ikke kan påvises en eier eller ansvarlig. For å få klarlagt eierforhold til en eiendom bør plan- og bygningsmyndighetene undersøke hvilke eierforhold som er registrert i grunnboken. Dersom plan- og bygningsmyndighetene mener det er nødvendig, kan de også kunngjøre en melding om saken og etterlyse eier i en avis som er alminnelig lest på stedet. Departementet anbefaler at plan- og bygningsmyndighetene dokumenterer sine undersøkelser.

Varsel om riving

Etter § 21-3 tredje ledd skal den som søker om å rive varsle de som har pengeheftelser i eiendommen. Varsel kan sendes per brev eller e-post. Søkeren vil som oftest være eier av eiendommen, og dermed normalt kjenne til de som har pengeheftelser. I tilfeller der plan- og bygningsmyndighetene vil benytte seg av retten til å rive og fjerne et byggverk eller installasjon etter forslag til ny § 31-11, er det plan- og bygningsmyndighetene som er ansvarlig for slik varsling. Plan- og bygningsmyndighetene har begrensede forutsetninger for å kjenne til de som har pengeheftelser i eiendommen. I ny bestemmelse foreslår derfor departementet å innskrenke plikten til varsling etter § 21-3 tredje ledd til kun å gjelde de som har tinglyste pengeheftelser i eiendommen. Departementet foreslår også at slik varsling kan unnlates dersom vedkommende sin adresse ikke er kjent eller ikke finnes i matrikkelen.

Gjennomføring av riving

Det ligger i uttrykket «sørge for» at plan- og bygningsmyndighetene kan overlate det praktiske arbeidet med å rive og fjerne byggverket eller installasjonen til andre. Plan- og bygningsmyndighetene må påse at arbeidet gjennomføres i tråd med plan- og bygningsregelverket. Dette innebærer at krav til blant annet innhold og behandling av søknad om å rive vil gjelde.

Kostnadsdekning

Dersom plan- og bygningsmyndighetene velger å benytte seg av retten til å gjennomføre riving og fjerning av et eierløst byggverk, vil de selv måtte stå for utgiftene til dette. Oslo kommune har bedt departementet vurdere å ta inn et tredje ledd om kostnadsdekning og legalpant som tilsvarer forslag til § 31-9 tredje ledd. Departementet vil påpeke at forslag til § 31-9 gir plan- og bygningsmyndighetene rett til å gripe inn der det er behov for øyeblikkelig sikring, dersom eieren ikke gjør det selv eller ikke er mulig å finne. Forslag til § 31-11 kommer kun til anvendelse i tilfeller der det ikke kan påvises eier eller ansvarlig. Etter departementets syn er det ikke behov for å innta et tredje ledd om kostnadsdekning og legalpant da det ikke er noen eier eller ansvarlig å rette et slikt krav til.

4.11 Forskriftshjemmel til å gi pålegg om dokumentasjon og utbedring

4.11.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven § 31-4 første og andre ledd gir departementet hjemmel til å vedta forskrift som regulerer kommunens adgang til å gi pålegg om dokumentasjon og utbedring av eksisterende byggverk og installasjoner. Med «utbedring» menes heving til en høyere bygningsmessig og sikkerhetsmessig standard, som går ut over et alminnelig krav om å holde eksisterende byggverk i stand. Med «dokumentasjon» menes at eier forut for et eventuelt pålegg om utbedring kan pålegges å dokumentere hvordan byggets tilstand er, med hensyn til universell utforming, helse, miljø, sikkerhet eller bevaringsverdi. Rammene for forskriftshjemmelen er nærmere utdypet i andre ledd.

4.11.2 Høringsforslaget

Høringen foreslo å videreføre forskriftshjemmelen, men å skille den ut i en egen bestemmelse. Forslaget innebærer noen mindre språklige forenklinger uten realitetsendring.

4.11.3 Høringsinstansenes syn

12 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Advokatforeningen, Byggenæringens Landsforening, Kristiansand kommune, Mesterbrevnemnda og Norges bygg- og eiendomsforening støtter forslaget.

Norsk Vann mener det kan være mer hensiktsmessig å pålegge eieren å skifte hele vannledningen fremfor å kreve reparasjon, og at plan- og bygningsmyndighetene i så fall bør gis mulighet til å pålegge eieren eller den ansvarlige å skifte hele vannledningen. Norsk Vann mener dette vil være situasjoner der utbedring vil gi vesentlig forbedring av ledningens funksjon av tungtveiende hensyn til helse, miljø eller sikkerhet.

Bærum kommune mener at hjemmel for denne type pålegg er foreslått som ny § 31-7, og at forslag til § 31-12 første ledd er overflødig. Videre påpeker kommunen at prinsippet med tildeling av vedtakskompetanse til «plan- og bygningsmyndighetene» også bør brukes i forslag til ny § 31-12. Kommunen mener at uttrykket «tungtveiende hensyn» i andre ledd ikke har språklig mening, og foreslår en omformulering. Kommunen viser til at presiseringene i andre ledd innebærer både snevrere og videre bestemmelser enn det som følger av utkastet til § 31-7, jf. § 31-1.

Oslo kommune mener at det bør presiseres i overskriften at bestemmelsen er en forskriftshjemmel, slik det er gjort i § 31-13. Kommunen mener det bør være adgang til å pålegge dokumentasjon og utbedring direkte etter plan- og bygningsloven, for eksempel når kommunen finner det mer formålstjenlig å kreve utskiftning av stikkledningen for vann enn å kreve reparasjon.

Byantikvaren i Stavanger, NTNU (institutt for historiske studier), Oslo kommune og Trøndelag fylkeskommune mener at byggesaksforskriften kapittel 19 bør revideres, og at § 31-12 bør omformuleres slik at forskriftens uttalte formål kan oppnås. Byantikvaren i Stavanger mener at både forskrift og lovtekst bør omformuleres. Det vises til at kriteriet «antall brukere» er vanskelig. Oslo kommune viser til at bestemmelsene i byggesaksforskriften kapittel 19 er lite brukt, og gir for svake virkemidler i arbeidet mot spekulativt forfall av bevaringsverdige bygninger og anlegg. Kommunen mener et mulig grep er å skille bygninger og anlegg i landbruket fra bygninger i byer og tettbygde strøk.

Trondheim kommune støtter ikke forslaget, og mener at bestemmelsen ikke bør videreføres. Kommunen viser til at pålegg om dokumentasjon og utbedring er inngripende, kostbart og tidkrevende, og mener at det er mer hensiktsmessig at eieren bruker pengene til å utbedre bygget enn til å utarbeide tilstandsrapport. Kommunen mener bestemmelsen fremstår svært skjønnsmessig og medfører en unødvendig komplisering av regelverket.

4.11.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsuttalelsene opprettholder departementet forslaget om å skille ut forskriftshjemmelen i en egen bestemmelse. Bestemmelsen gir hjemmel til å fastsette forskrift om adgang til å pålegge dokumentasjon og utbedring. Den gir ikke i seg selv hjemmel til å gi pålegg. Et eventuelt pålegg om dokumentasjon og utbedring av bevaringsverdige bygninger må gis med hjemmel i byggesaksforskriften kapittel 19 i henhold til vilkårene som er fastsatt i forskriften.

For å tydeliggjøre at § 31-12 kun er en forskriftshjemmel, foreslår departementet å innta en presisering om dette i bestemmelsens overskrift. På bakgrunn av høringsinnspill foreslås også mindre språklige justeringer uten realitetsendring.

Etter departementets syn er ikke forskriftshjemmelen i § 31-12 overflødig ved siden av § 31-7. Påleggshjemmelen skal ivareta grunnleggende hensyn til sikkerhet og helse, og gir ikke plan- og bygningsmyndighetene hjemmel til å gi pålegg om generelt vedlikehold. Forslag til § 31-7 inneholder heller ingen forskriftshjemmel.

Oslo kommune mener at kommunen bør ha adgang til å pålegge dokumentasjon og utbedring direkte etter plan- og bygningsloven. Departementet påpeker at innføring av en slik hjemmel i loven vil være utvidelse av gjeldende rett og forslaget som har vært på høring. For å kunne fremme et forslag for Stortinget, er det både nødvendig å utrede konsekvensene og sende forslaget på alminnelig høring.

4.12 Forskriftshjemmel om universell utforming

4.12.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven § 31-4 tredje ledd er en spesialbestemmelse om at Kongen kan gi forskrift om at bestemte typer tiltak eller bestemte typer eksisterende bygninger, anlegg og uteområder skal oppgraderes slik at de skal kunne brukes av alle. Konsekvenser av å fastsette slike forskrifter er utredet for bygningskategoriene undervisningsbygg og forretningsbygg. Forskriftshjemmelen er ikke benyttet.

4.12.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget foreslo å videreføre bestemmelsen, men skille den ut i en egen bestemmelse. Forslaget innebar kun strukturelle endringer og ingen realitetsendring.

4.12.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er i hovedsak positive til forslaget. Advokatforeningen, Byggenæringens Landsforening, Mesterbrevnemnda og Norges bygg- og eiendomsforening støtter forslaget.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Hørselshemmedes Landsforbund, Norges Blindeforbund og Norges Handikapforbund ber om at forskrifter, som bestemmelsen gir hjemmel til, kommer på plass så raskt som mulig.

Bærum kommune foreslår å tilføye ordet «gitt» før «frist» i lovteksten. Oslo kommune spør om det kan være hensiktsmessig å innføre begrepet tilgjengelighet gjennomgående der universell utforming omtales i loven.

4.12.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsuttalelsene opprettholder departementet forslaget om å videreføre bestemmelsen og skille den ut i en egen bestemmelse. Departementet vurderer at lovteksten blir språklig forbedret ved å tilføye «gitt» før «frist», men dette er ingen realitetsendring.

Departementet har vurdert innspillet til Oslo kommune om at bestemmelsen bør omfatte tilgjengelighet. Et slikt forslag er ikke utredet. Å gi forskrift om at eksisterende boliger skal oppfylle krav til tilgjengelighet innen en gitt frist, vil være inngripende og kan påføre privatpersoner potensielt store kostnader. Departementet vurderer det derfor ikke som aktuelt å innta tilgjengelighet i bestemmelsen.

4.13 Oppheving av § 31-6 om bruksendring og riving av bolig

4.13.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven § 31-6 første ledd fastsetter at kommunen ved kommuneplanbestemmelser, jf. § 11-9 nr. 5, kan bestemme at det må foreligge «særskilt tillatelse» fra kommunen for bruksendring eller riving av bolig i nærmere bestemte tilfeller (første ledd bokstav a til d). Ved bruk av bestemmelsen kan kommunen hindre at boliger forsvinner som følge av bruksendring, riving, sammenslåing av boliger eller annen ombygging.

Bestemmelsen ble flyttet fra den tidligere husleieloven (lov 16. juni 1939 nr. 6) til bygningsloven av 1965, og er begrunnet i boligpolitiske hensyn. Bestemmelsen i gjeldende § 31-6 er en videreføring av § 91 a i plan- og bygningsloven fra 1985, hvoretter kommunen hadde hjemmel til å gi vedtekt med samme innhold. Adgangen til å gi kommunale vedtekter ble med gjeldende lov endret til at kommunen kan gi generelle bestemmelser til arealdelen i kommuneplanen med hjemmel i § 11-9 nr. 5, jf. Ot.prp. nr. 31 (2007–2008) side 221.

Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven er at søkeren har krav på å få tillatelse til et tiltak dersom det er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. Ved å gjøre § 31-6 gjeldende i kommuneplanen, får imidlertid kommunen en «ekstra» særskilt hjemmel til å gi avslag på søknad om tiltak som nevnt i bestemmelsens første ledd – selv om tiltaket ellers er i samsvar med regelverket.

Bestemmelsens andre ledd fastsetter at kommunen ved avgjørelse om tillatelse skal gis, skal ta hensyn til om det er en «forsvarlig utnytting av boligmassen». Etter andre punktum kan det stilles vilkår om at berørte beboere skal skaffes erstatningsbolig. Det er dermed ikke bare reguleringsmessige og byggtekniske hensyn som er relevante ved søknader om «særskilt tillatelse» etter bestemmelsen.

Etter bestemmelsens tredje ledd kan kommunen kreve at bolig som er gjort om i strid med planbestemmelse etter første ledd, settes i stand slik at den kan tjene sitt opprinnelige formål.

4.13.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å oppheve § 31-6. Departementet viste til at bestemmelsen brukes lite, og trolig er ukjent for mange kommuner. Også kommuner som kjenner bestemmelsen og har inntatt den i plan, gir uttrykk for at bestemmelsens innhold og rekkevidde er uklar. Departementet pekte også på at bestemmelsen er delvis utdatert, og at kommunene i stedet bør styre utviklingen av boligområder og boligmassen gjennom ordinære planprosesser. Videre viste departementet til at det i dag ikke er behov for det vernet § 31-6 er ment å gi leietakere.

Departementet foreslo samtidig tydeligere regler om hyblifisering, ved at adgangen til å gi planbestemmelser om «deling av boenhet i hybler», jf. § 31-6 første ledd bokstav c, blir overført til lovens plandel. Det vises til proposisjonen punkt 6 for omtale av dette forslaget.

Departementet viste også til at dersom § 31-6 oppheves, må § 20-1 første ledd bokstav g endres. Bestemmelsen ble innført for å ivareta søknadsplikten som kravet om særskilt tillatelse i § 31-6 forutsetter. Departementet foreslo derfor å oppheve «samt annen ombygging som medfører fravikelse av bolig», slik at bokstav g kun skal omfatte «oppdeling eller sammenføyning av bruksenheter i boliger».

4.13.3 Høringsinstansenes syn

Syv høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å oppheve § 31-6.

Advokatforeningen, Huseiernes Landsforbund, Mesterbrevnemnda, Oslo kommune og Trondheim kommune støtter forslaget om å oppheve § 31-6. Oslo og Trondheim kommune understreker at dette forutsetter at forslagene i §§ 11-9 nr. 5 og 12-7 nr. 2 vedtas.

Oslo kommune uttaler at selv om § 31-6 er tatt inn i kommuneplanbestemmelse i Oslo, opplever kommunen bestemmelsens omfang og rekkevidde som uklar, og bestemmelsen er lite brukt. Oslo kommune mener derfor at departementets forslag om hjemler i lovens plandel, er bedre virkemidler for å imøtegå uønsket hyblifisering enn § 31-6.

Bergen kommune er positiv til at det gis direkte hjemler i § 11-9 nr. 5 og § 12-7 nr. 2 til å gi planbestemmelser om oppdeling av boenhet i hybler. De finner det imidlertid ikke tilstrekkelig belyst at kommunen beholder sitt handlingsrom ved kun å overføre ordlyden «deling av boenhet i hybler» fra § 31-6 første ledd bokstav c til lovens plandel. Bergen kommune tar derfor forbehold når det gjelder forslaget om å oppheve § 31-6.

Både Bergen, Oslo og Trondheim kommune påpeker viktigheten av at det gis overgangsbestemmelser dersom § 31-6 oppheves.

Rælingen kommune er mot forslaget, og mener det er uheldig å fjerne styringsmuligheten for kommunen som ligger i § 31-6.

Ingen høringsinstanser kommenterte forslaget om å oppheve deler av § 20-1 første ledd bokstav g.

4.13.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å oppheve § 31-6. Dette innebærer også den delen av forslaget som omhandler å gi bestemmelser i lovens plandel om oppdeling av boenheter i hybler (se punkt 6). Departementet opprettholder også forslaget om å oppheve deler av § 20-1 første ledd bokstav g.

Av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om å oppheve § 31-6, er et klart flertall positive. Høringsinstansene som støtter forslaget, er samtidig opptatt av at kommunene må ha virkemidler for å regulere hyblifisering. Disse støtter derfor også departementets forslag om å flytte § 31-6 første ledd bokstav c til lovens plandel. Også Bergen kommune, som er forbeholden med tanke på å oppheve § 31-6, støtter forslagene om planbestemmelser for å kunne regulere hyblifisering i §§ 11-9 nr. 5 og 12-7 nr. 2.

Overføringen av § 31-6 første ledd bokstav c fra byggesaksdelen til plandelen i plan- og bygningsloven, medfører ingen endring i kommunens handlingsrom til å gi planbestemmelser om oppdeling av boenheter i hybler. Hvor nødvendig det er å bruke bestemmelser til kommuneplanens arealdel, vil fortsatt være opp til den enkelte kommune å bestemme ut fra de lokale forholdene. Departementet mener lovverket blir mer oversiktlig, og at kommunene får et klarere handlingsrom ved å samle planbestemmelsene i lovens plandel.

Noen høringsinstanser påpeker at oppheving av bestemmelsen innebærer at kommunene mister et boligpolitisk virkemiddel. Bergen kommune er bekymret for at oppheving vil resultere i redusert fleksibilitet og handlekraft for kommunene. Departementet ser at kommunene mister noe styringsmulighet knyttet til boligmassen ved oppheving av § 31-6, blant annet ved at kommunen ikke kan ta hensyn til om bruksendring eller riving av bolig er «en forsvarlig utnytting av boligmassen» i den enkelte sak. Høringsinnspillene underbygger imidlertid at bestemmelsen er lite brukt av kommunene. Departementet legger derfor til grunn at bestemmelsen har lite betydning i praksis. Departementet mener videre at kommunene bør styre utviklingen av boligområder og boligmassen gjennom ordinære planprosesser.

Kommunenes adgang til å regulere hyblifisering, som flere av høringsinstansene er opptatt av, ivaretas og styrkes gjennom forslaget om endringer i §§ 11-9 nr. 5 og 12-7 nr. 2, se punkt 6.

Departementet foreslår at det gis en overgangsbestemmelse på åtte år. Dette vil gi kommunene, som har inntatt kommuneplanbestemmelser etter § 31-6 annet ledd bokstav c, tilstrekkelig tid til å oppdatere kommuneplanen i forbindelse med rullering av denne.

4.14 Oppheving av § 31-8 om utbedringsprogram

4.14.1 Gjeldende rett

Etter § 31-8 kan kommunen vedta utbedringsprogram, som er et virkemiddel for å heve standarden på bygningsmassen i et område. Bestemmelsen ble inntatt i plan- og bygningsloven av 1985 da byfornyelsesloven ble opphevet. Utbedringsprogram kan vedtas av kommunen i tettbygd strøk, for en eller flere eiendommer med bebyggelse og tilstøtende arealer. Programmet gir i seg selv ikke en handlingsplikt for grunneiere eller andre rettighetshavere, og kan ikke tvangsgjennomføres eller medføre straffeansvar etter plan- og bygningsloven kapittel 32. Den rettslige konsekvens av manglende oppfølging er at kommunen får rett til å ekspropriere etter § 16-3 tredje ledd.

4.14.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å oppheve gjeldende § 31-8 om kommunens adgang til å vedta utbedringsprogram, da bestemmelsen etter vår oppfatning fremstår som utidsmessig. Som følge av forslaget om å oppheve § 31-8, vil § 16-3 tredje ledd om ekspropriasjon med grunnlag i utbedringsprogram være overflødig. Departementet foreslo dermed å også oppheve tredje ledd i § 16-3.

4.14.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun kommet to uttalelser til forslaget om å oppheve gjeldende lov § 31-8. Advokatforeningen støtter forslaget om å oppheve § 31-8, og dermed § 16-3 tredje ledd. Boligprodusentene støtter også forslaget om å oppheve § 16-3 tredje ledd.

4.14.4 Departementets vurdering

Høringsinstansene har ikke gitt tilbakemelding på at det er behov for å videreføre § 31-8 om utbedringsprogram. Departementet legger derfor til grunn at bestemmelsen har liten praktisk betydning, og intensjonene bak bestemmelsen kan ivaretas gjennom reguleringsplaner.

Vi legger også til grunn at hensynene bak bestemmelsen ikke gjør seg gjeldende på samme måte som da den ble vedtatt. Vi viser til at regelen ble innført i en tid da det kunne gis utbedringslån fra Husbanken til utbedring av boliger som var omfattet av vedtak om utbedringsprogram, noe som ikke er en mulighet i dag. Videre drives det ikke byfornyelse slik som på 1980-tallet da bestemmelsen kom inn i loven.

Vi viser også til at regelen i tidligere eierseksjonslov § 8 om at kommunen kunne nekte seksjonering av en eiendom som var omfattet av vedtak om utbedringsprogram, ikke ble videreført i ny eierseksjonslov av 16. juni 2017. Det ble der lagt til grunn at det ikke var behov for å opprettholde en bestemmelse som det knapt er noe reelt behov for.

Departementet fastholder dermed forslaget om å oppheve gjeldende § 31-8, og dermed § 16-3 tredje ledd.