5 Straffeforfølgning

5.1 Innledning

I regjeringens politiske plattform (Hurdalsplattformen) framkommer det at vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep er alvorlig kriminalitet som må prioriteres høyere i hele straffesakskjeden. Det er et mål for regjeringen at straffeapparatet behandler saker om vold og overgrep raskt og med høy kvalitet. God håndtering av disse sakene er viktig for å ivareta rettighetene til den enkelte volds- og overgrepsutsatte, men også fordi straffeapparatets håndtering har betydning for den enkelte utsattes, og den generelle befolkningens, tillit til systemet.

Regjeringen vil legge til rette for en god balanse mellom politiets lokale tilstedeværelse og et politi og en påtalemyndighet som har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å etterforske, også den mest alvorlige kriminaliteten, på en rettssikker måte i hele landet. Det skal også gjennomføres et etterforskningsløft og en styrking av påtalemyndigheten.

Gjennom flere internasjonale konvensjoner er staten pålagt å tilrettelegge for en effektiv rettshåndhevelse når det gjelder vold og overgrep. Dette er blant annet nedfelt i Istanbulkonvensjonen og i Lanzarotekonvensjonen. I henhold til Istanbulkonvensjonens artikkel 49 nr. 1 er staten forpliktet til å:

«ved lovgiving eller på annan måte treffe dei tiltaka som er nødvendige for å sikre at etterforsking og rettsforfølging i samband med alle former for vald som er omfatta av denne konvensjonen, blir gjennomførte utan unødig opphald, samstundes som det blir tatt omsyn til offeret sine rettar på alle trinn i straffeforfølginga.»

I bestemmelsens nr. 2 stilles det videre krav om at staten ved lovgivning, eller på annen måte, skal treffe alle nødvendige tiltak for å sikre effektiv etterforskning og straffeforfølgning av handlinger som er straffbare i henhold til konvensjonen. Dette skal gjøres i samsvar med grunnleggende menneskerettighetsprinsipper og en kjønnsbasert forståelse av volden.1

Politiets arbeid for å forebygge og bekjempe vold og overgrep er betraktelig styrket de senere årene. Innsatsen har særlig rettet seg mot å bygge kompetanse og kapasitet. Politiet har fått en rekke virkemidler for å ivareta og beskytte den som er utsatt. Samtidig er kvaliteten på straffesaksarbeidet hevet. Statens barnehus er styrket gjennom flere år og det er etablert støttesentre for kriminalitetsutsatte i alle politidistrikt. Politiet arbeider også systematisk med å bedre samarbeidet med andre aktører. Det er blant annet utarbeidet felles nasjonale retningslinjer for samhandling mellom barnevern og politi. Domstolsadministrasjonen har de senere årene arbeidet systematisk med kompetansetiltak i barnesaker.

Dette kapittelet omhandler dagens situasjon, utfordringer og regjeringens tiltak knyttet til politiets arbeid med vold og overgrep, herunder etterforskning av sakene. Tilrettelagte avhør, vergemål og avhør av mindreårige mistenkte på Statens barnehus, inngår. Styrket rettssikkerhet for de aller minste barna og for personer med psykisk utviklingshemming løftes særskilt. Også seksuallovbrudd begått på internett omhandles. Videre er det en omtale av hvordan konfliktråd brukes i saker om vold i nære relasjoner, og det vises til arbeid knyttet til den nye voldserstatningsloven. Kompetanse i justissektoren omhandles i punkt 3.5.6 og politiets beskyttelsestiltak i punkt 4.7.

5.1.1 Særlig om utfordringer

Gjennom det årlige mål- og prioriteringsskrivet gir riksadvokaten direktiver for hvilke straffesaker som skal prioriteres. I 2023 omfatter dette blant annet grove integritetskrenkende lovbrudd som voldtekt og mishandling i nære relasjoner, seksuelle overgrep mot barn, alvorlig økonomisk og organisert kriminalitet mv. De prioriterte sakene skal gis forrang ved ressursknapphet.

Den alvorlige kriminaliteten utgjør en relativt liten andel av det totale antallet straffesaker, men har store personlige og samfunnsmessige omkostninger og opptar en stor andel av politiets totale etterforskingsressurser. Politiet har i varierende grad evnet å håndtere den prioriterte kriminaliteten på en tilstrekkelig effektiv måte, og det har vært en negativ utvikling hva angår resultatoppnåelsen for de alvorlige lovbruddene.

Oppklaringsprosenten, særlig i saker om mishandling i nære relasjoner2 er lav, og har utviklet seg i negativ retning de siste årene. Ofte er saksbehandlingstiden lang, og i tillegg henlegges mange volds- og overgrepssaker. Lang saksbehandlingstid er ofte en årsak til at det gis strafferabatt i saker som føres for domstolene.

Høy henleggelsesprosent og at sakene tar lang tid i straffsakssystemet kan svekke tilliten til at det har noen hensikt å politianmelde saker om vold og overgrep. Når det gjelder mishandling i nære relasjoner spesielt har det vært en nedgang i antallet anmeldelser de siste årene. Samtidig viser NKVTS’ omfangsundersøkelse en økning i omfanget av denne volden fra 2014 til 2023.3 Det er derfor grunn til å anta at en relativt stor andel av saker om vold i nære relasjoner fortsatt ikke avdekkes og meldes til politiet.

Politiet mottar stadig flere tips fra leverandører av internettbaserte tjenester, blant annet via National Center for Missing and Exploited Children (NCMEC). Informasjonstilfanget er økende og informasjonen må behandles både hos Kripos og i distriktene. Dette utfordrer politiet. Det er også registrert en endring av kjente framgangsmåter blant annet i organiseringen av kriminaliteten, grovheten ved blant annet seksuell utpressing, og ved at både fornærmede og gjerningspersoner blir yngre.4

Når det gjelder æresrelatert vold registreres ikke det i politiets systemer på en måte som gjør det mulig å identifisere sakene, annet enn ved manuell gjennomgang. Politidirektoratet har til vurdering en særskilt registrering av saker med æresmotiv.

NIBRs evalueringsrapport fra 2022 viser at det er relativt høy turnover i mange stillinger i justissektoren som jobber med vold og overgrep.5 I enkelte politidistrikt gir det seg utslag i en høy andel uerfarne politijurister og etterforskere. Dette kan påvirke både kvaliteten og kapasiteten i straffesaksbehandlingen. Det er også utfordringer knyttet til kompetansen på flere kriminalitetsområder i politiet, herunder kompetanse om vold og overgrep. Dette er nærmere omtalt under punkt 3.5.6.

I saker som omhandler vold og overgrep mot barn og særlig sårbare voksne er gjennomføring av tilrettelagt avhør et viktig etterforskningsskritt. Avhørene gjennomføres som hovedregel ved Statens barnehus. Etter en betydelig økning i antallet avhør fra 2012, har det i perioden 2021–2022 vært en nedgang i antallet avhør ved barnehusene.6 NIBRs evalueringsrapport fra 20227 og NOVAs evaluering av Statens barnehus fra 20218 omhandler blant annet denne tematikken.

Gjennom flere straffesaker de senere årene, er det blitt stilt spørsmål ved om rettsikkerheten til mindreårige mistenkte har vært godt nok ivaretatt. Det kan være en utfordring at barn med status som mistenkt ikke får tilrettelagte politiavhør på samme måte som barn med status som fornærmet eller vitne.

5.2 Anmeldelser og mørketall

En stor andel av volds- og overgrepssakene avdekkes ikke og anmeldes heller ikke til politiet. Dette gjelder både voksne og barn som utsettes for vold og overgrep. NKVTS´ omfangundersøkelse fra 2023 viser at politiet hadde kjennskap til volden hos kun én av fem utsatte for voldtekt og/eller digitale seksuelle krenkelser, og hos én av tre utsatte for alvorlig fysisk vold. NOVAs UngVold undersøkelse fra 2023 viser at blant de som oppga minst én erfaring med fysisk vold fra foreldre i løpet av livet, var det inngitt en anmeldelse til politiet i kun fem prosent av tilfellene.9 UEVO-undersøkelsen viste at av ungdommene som hadde vært utsatt for seksuelle overgrep, rapporterte kun ti prosent at overgrepet ble politianmeldt. Når overgrepet ble begått av en jevnaldrende ble kun to prosent politianmeldt.10

I NKVTS´ omfangsundersøkelse var de hyppigst rapporterte årsakene til å ikke anmelde at volden ikke oppleves som alvorlig nok, at man ikke ønsker å involvere politiet og mulige negative psykososiale konsekvenser av å anmelde.11 Barn og unge på sin side er i større grad avhengige av at omsorgspersoner eller hjelpeapparatet avdekker vold og overgrep slik at politiet gjøres kjent med saken.

De lave anmeldelsestallene er problematiske både for den utsatte, som ikke får hjelp, og for samfunnet, som ikke får prøvd saker for retten og straffeforfulgt utøverne. For å bidra til at tilliten øker, og til at flere anmelder sakene til politiet, er det viktig at politiet legger til rette for at voldsutsatte blir møtt på en så trygg og god måte som mulig. Blant annet for å bidra til at det bli lettere å stå i straffesaken gjennom hele prosessen, er det etablert Støttesenter for kriminalitetsutsatte i alle landets politidistrikt, jf. punkt 4.5.8. Regjeringen legger også opp til å spre RISK-modellen i politidistriktene, som sørger for god ivaretakelse av voldsutsatte, jf. punkt 5.4.

Når det gjelder internettrelaterte overgrep mot barn er det iverksatt flere tiltak som har som formål å avdekke flere saker, både i politi og i andre tjenester. Blant annet har alle politidistrikt etablert såkalte nettpatruljer som tar imot informasjon eller tips om kriminalitet på internett. Politiet har også innført «sikker chat» for barn som står i en situasjon på internett der de kan ha behov for å komme i kontakt med politiet.

Kripos mottar som nasjonalt kontaktpunkt også tips fra National Center for Missing and Exploited Children (NCMEC). NCMEC mottar og behandler blant annet tips fra tjenestetilbydere på internett (Facebook, Snapchat, Instagram, Skype etc.). NCMEC etterforsker ikke egne saker, men videreformidler informasjon til politimyndigheten i det landet gjerningspersonen, eller den utsatte, antas å bo i. Kripos, som norsk mottaker, sender tipsene videre til politidistriktet hvor vedkommende antas å bo, slik at distriktene selv kan vurdere og beslutte opprettelse av straffesak.

Pengeoverføringer til utlandet kan også bidra til avdekking av direkteoverførte overgrep fra andre land. Gjennom finansielle spor som vises ved gjennomgang av rapporteringer i henhold til hvitvaskingsloven, har Økokrim avdekket pågående overgrep.

På bakgrunn av at ordningen med politiets nettpatruljer har virket noen år, vil regjeringen evaluere effekten av disse. Det vil være spesielt viktig å vurdere om nettpatruljene bidrar til synlighet og tilgjengelighet. Evalueringen skal ses i sammenheng med videreutviklingen av DigiUng og ung.no, jf. punkt 4.3.3.

Som oppfølging av anmodningsvedtak 581 (2021–2022), 30. mai 2022 (jf. dokument 8:126 S (2021–2022), Innst. 209 S (2021–2022)), utreder regjeringen innføring av en plikt for norske tjenesteleverandører til å melde fra dersom de oppdager at deres tjenester brukes til straffbar oppbevaring eller distribusjon av overgrepsmateriale, jf. punkt 3.6.

5.3 Etterforskning

Et hovedmål for straffesaksbehandlingen er å bidra til redusert kriminalitet gjennom en rettssikker prosess. For regjeringen er det viktig å legge til rette for tilstrekkelig kvalitet og rettsikkerhet i etterforskingen og strafforfølgingen av straffesakene. For å unngå at saker med oppklaringspotensiale blir henlagt, eller trekker unødig langt ut i tid, må politiet og påtalemyndigheten også ha tilstrekkelig kapasitet og tilgjengelig kompetanse.

I Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med vold i nære relasjoner gis det en beskrivelse av politiets utfordringer med etterforskning av saker på dette feltet.12 Utfordringene handler særlig om at sakene er ressursmessig og faglig krevende å etterforske, samt at det også ofte er vanskelig å etablere et tilstrekkelig bevisgrunnlag. Manglende fenomenforståelse i strafferettssystemet kan også være en utfordring for effektiv straffeforfølgning av disse sakene.

Begrenset etterforskningskapasitet og stor utskiftning av medarbeidere i politidistriktene er også en del av utfordringsbildet. Et tiltak i forrige opptrappingsplan var å styrke kompetansen i politiet ved etablering av egne fagmiljøer for kriminalitetsbekjempelse innen vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep i alle politidistrikter. Det er opprettet stillinger som forebyggende risikoanalytikere (tidligere SARA-kontakter), SO-koordinatorer (seksuelle overgrep) og familievoldskoordinatorer i alle politidistrikt. Mange politidistrikter har likevel utfordringer med å håndtere både sakstypene og saksmengden.

Innen etterforskning av internettrelaterte overgrep er sakstilfanget stort og det forventes å øke. Særlig politidistriktene utfordres på kapasitet.

Oppklaringsprosenten for saker om mishandling i nære relasjoner (straffeloven §§ 282 og 283) er redusert fra 35 prosent i 2013 til 24 prosent i 2022. Det har også vært en nedgang i oppklaringsprosenten når det gjelder seksuallovbrudd fra mellom 60 og 64 prosent i perioden 2013 til 2019, til 54 prosent i 2022. Nedgangen i oppklaringsprosenten gjelder for samtlige kriminalitetstyper, også innen riksadvokatens prioriterte saksområder. Riksadvokaten uttaler at den negative utviklingen må snus og at høy oppklaring er spesielt viktig for de prioriterte sakene som blant annet volds- og seksuallovbrudd.13

Det kan være sammensatte årsaker til den synkende oppklaringsprosenten. Noen årsaker kan være kapasitetsutfordringer og hyppig utskiftning av påtalejurister og etterforskere. Manglende erfaring kan få konsekvenser for kvaliteten på etterforskingen og rettssikkerheten. GREVIO anbefaler på sin side å styrke den proaktive innhentingen av bevis (slik som foto fra åstedet, avhøre vitner og samle digitale bevis).14

Regjeringen vil legge til rette for økt oppklaringsprosent i saker om vold og overgrep, og arbeider med en plan for styrket kvalitet i straffesaksbehandlingen. Planen skal blant annet omhandle tiltak for å bidra til at oppklaringsprosenten øker. Det foreslås tiltak som kan heve kvaliteten og kapasiteten i etterforskingen gjennom en styrket fagledelse i påtalemyndigheten, og mer etterforskingskapasitet og kompetanse i politiet. I statsbudsjettet for 2024 er det foreslått avsatt 3 mill. kroner til et forsknings- og utredningsoppdrag for å belyse årsakene til fallende oppklaringsprosent i de prioriterte kriminalitetsområdene, herunder alvorlig vold og overgrep. Lokalpolitiplanen «Trygghet i hverdagen», som regjeringen la fram i oktober 2023, skal bidra til å styrke etterforskningen lokalt.

I statsbudsjettet er det også foreslått en økning på 30 mill. kroner til en styrking av kapasiteten for å avdekke, etterforske og iretteføre saker om internettrelaterte overgrep mot barn. Politidistriktene får flere etterforskere, og det skal utvikles et opplegg for kompetanseheving som er rettet mot hele justissektoren.

5.3.1 Tilrettelagte avhør

I 2015 ble det foretatt endringer i straffeprosessloven og nye bestemmelser om tilrettelagte avhør av barn og særlig sårbare voksne fornærmede og vitner, trådte i kraft. Reglene for tilrettelagte avhør har bidratt til å styre ressursene mot, og sikre tilstrekkelig prioritering av, saker om vold og overgrep rettet mot målgruppen. I saker som omhandler vold og overgrep mot barn og særlig sårbare voksne er gjennomføring av tilrettelagt avhør et sentralt etterforskningsskritt.

Straffeprosessloven §§ 239-239 f regulerer gjennomføringen av tilrettelagte avhør.15 Det skal tas tilrettelagt avhør av fornærmede og vitner under 16 år, og særlig sårbare voksne med psykisk utviklingshemming, eller annen kognitiv funksjonsnedsettelse, som for eksempel demens, i saker om vold og overgrep.16 I saker om seksuelle overgrep fra nærstående kan det tas tilrettelagt avhør av fornærmede mellom 16 og 18 år. Straffeprosessloven angir hvilke frister som gjelder for gjennomføring av tilrettelagt avhør.17 Et tilrettelagt avhør skal gjennomføres snarest mulig, men fristene differensieres noe (innen én til fire uker) ut fra sakens alvor og karakter.

NOVA peker, i sin evaluering av barnehusene fra 2021, på at fristene for gjennomføring av avhør etter straffeprosessloven § 239 e fra politiets side oppleves som så vidt stramme at det kan gå på bekostning av kvaliteten i etterforskningen. NOVA viser også til at det mangler spesialavhørere for gjennomføring av avhør, og det er kapasitetsutfordringer i politiets etterforskning.18 Av hensyn både til barnet og til straffesaken, anbefaler NOVA i sin rapport at fristene for avhør bør revurderes, og kunne praktiseres noe mer fleksibelt.19

Et viktig etterforskningsskritt i saker som omhandler vold og overgrep mot barn er rettsmedisinske undersøkelser. NOVA anbefaler i sin rapport at det gjøres endringer i straffeprosessloven slik at sosialpediater kan være til stede under samrådsmøte og konsulteres i spørsmålet om det bør gjennomføres klinisk rettsmedisinsk undersøkelse i den aktuelle saken.20 Det er i den forbindelse påpekt at manglende involvering av helsepersonell i denne fasen av etterforskningen kan utgjøre en fare for rettsikkerheten, da viktige bevis ikke avdekkes, eller avdekkes for sent. Se for øvrig punkt 4.5.7 om Statens barnehus.

De seneste årene har flere rettsavgjørelser21 fra Høyesterett og lagmannsrett behandlet spørsmålet om hvorvidt et avhør av et barn kan benyttes som bevis i forbindelse med rettsbehandlingen av en straffesak om mishandling i nære relasjoner. Rettens behandling av spørsmålet om bevisavskjæring er foranlediget av at det er ulike regler knyttet til i hvilken type straffesak barnet har forklaringsplikt til politiet. Regelverket om gjennomføring av tilrettelagte avhør (straffeprosessloven § 239 flg), gir barnet en forklaringsplikt i saker som omhandler mishandling i nære relasjoner (straffeloven §§ 282 og 283). Barnet har ikke samme forklaringsplikt i saker om kroppskrenkelse (straffeloven § 271), selv om en nærstående skulle ha utøvd kroppskrenkelsen. Et sentralt spørsmål i vurderingen av om avhøret kan benyttes som bevis i retten, er om politiet har formidlet til barnet at han/hun har rett til ikke å forklare seg i de tilfeller der det ikke foreligger en forklaringsplikt.22 Rettsavgjørelsene peker på ulike problemstillinger knyttet til den praktiske utøvelsen av regelverket om barns forklaringsplikt i forbindelse med avhør.

Det er en bekymring for at dagens gjeldende regler knyttet til forklaringsplikten (straffeprosesslovens §§ 122 og 123) kan utgjøre en fare for rettssikkerheten til barnet ved gjennomføring av avhør. Videre kan det stilles spørsmål ved om dette er i tråd med formålet som lå til grunn ved innføringen av regelverket for gjennomføring av tilrettelagte avhør, slik det er beskrevet i forarbeidene.23

Regjeringen vil sikre at tilrettelagte avhør gjennomføres med tilstrekkelig kvalitet og effektivitet. Det er vesentlig at regelverket om tilrettelagte avhør ivaretar de særlige behovene som barn og særlig sårbare voksne har, og samtidig oppleves som godt tilpasset rammene som etterforskere, spesialavhørere, påtalejurister og andre på feltet jobber innenfor. Regjeringen vil derfor vurdere justeringer i regelverket.

I 2021 ble det gjennomført 5 003 tilrettelagte avhør av barn under 16 år eller andre særlig sårbare personer. Av disse var drøyt 4 630 førstegangsavhør. 45 prosent av førstegangsavhørene ble gjennomført innen fristen. Etter en stor økning fram mot 2020 har antall gjennomførte tilrettelagte avhør stabilisert seg de seneste årene. I perioden 2021-2022 er det imidlertid registrert en større reduksjon i antall gjennomførte tilrettelagte avhør. I 2022 ble det gjennomført 4 164 tilrettelagte avhør.24

Nedgangen i antallet tilrettelagte avhør er bekymringsfull. Regjeringen vil utrede årsakene til denne nedgangen.

5.3.2 Vergemål

Regjeringen arbeider for å sikre rettighetene til barn som er fornærmet eller etterlatt i straffesaker. Statens sivilrettsforvaltning jobber med problemstillinger knyttet til midlertidig verges rolle i straffesaker, herunder midlertidig verges rolle i forbindelse med tilrettelagte avhør av barn og særlig sårbare personer. En problemstilling knytter seg til vergens manglende mandat til å samtykke til sosialpediatriske undersøkelser og vergens mulighet til å gi fritak fra taushetsplikt.

Regjeringen vil gi Statens sivilrettsforvaltning, i samarbeid med Politidirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Helsedirektoratet, i oppdrag å foreslå tiltak for å sikre barns rettigheter i straffesaker der barn er fornærmet eller etterlatt. Det innebærer å tydeliggjøre midlertidige vergers rolle, blant annet ved samtykke til medisinske undersøkelser og samtykke til fritak fra taushetsplikt. Det vil legge bedre til rette for god bistand og oppfølging av volds- og overgrepsutsatte barn.

Oppdraget må ses i sammenheng med regjeringens arbeid med å følge opp Stortingets anmodningsvedtak 848, 27. april 2021 (jf. dokument 8:77 S (2020–2021), Innst. 285 S (2020–2021)), om å foreta en helhetlig gjennomgang av vergemålsordningen og legge fram forslag til lovendringer som styrker og forbedrer den.

5.3.3 Avhør av mindreårige mistenkte i Statens barnehus

Mindreårige mistenkte har, inntil nylig, i liten grad vært omfattet av kunnskapsutviklingen og oppmerksomheten som barn med status som fornærmede eller vitne i straffesaker er blitt til del. Dagens regelverk for avhør av barn gjelder også utelukkende for barn med status som fornærmet eller vitne. Utvikling i avhørsmetodikk og gjennomganger av enkeltsaker i regi av Riksadvokatembetet har imidlertid understreket behovet for å styrke rettsikkerheten, også for mindreårige mistenkte.

Politihøgskolen og Kripos har økt fokus på avhør av mindreårige mistenkte og har blant annet utarbeidet en egen veileder for avhør av denne gruppen. Riksadvokaten har også nettopp ferdigstilt Retningslinjer for politiavhør av barn og særlig sårbare personer som er mistenkt i straffesak.25 Videre er Justis- og beredskapsdepartementet i gang med å undersøke behovet og mulighetene for å endre straffeprosesslovens regler om forsvareroppnevning for barn.

Mindreårige mistenkte er i dag ikke en del av mandatet til Statens barnehus. Stortinget har i den forbindelse bedt regjeringen vurdere om mindreårige mistenkte i saker om seksuelle overgrep skal avhøres på en tilrettelagt måte ved Statens barnehus, jf. Stortingets anmodningsvedtak 818, 8. juni 2016 (jf. dokument 8:55 S (2015–2016), Innst. 349 S (2015– 2016)). Dette for å sikre at det tas barnefaglige hensyn overfor denne gruppen på lik linje som for barn med status som fornærmet eller vitne.

Regjeringen vil styrke rettsikkerheten til mindreårige mistenkte og vil i 2024 legge til rette for at mistenkte under 16 år i saker om seksuelle overgrep avhøres ved Statens barnehus. «Seksuelle overgrep» forstås som saker hvor barnet er mistenkt for seksuallovbrudd som beskrevet i straffeloven kapittel 26. I budsjettet for 2024 er det foreslått å avsette 30 mill. kroner til dette tiltaket.

Endringene i mandatet til Statens barnehus innebærer at avhøret gjennomføres i tråd med riksadvokatens Retningslinjer for politiavhør av barn og særlig sårbare personer som mistenkt i straffesak. Videre skal barnehusets kartlegging og oppfølging skje på lik linje med tilbudet som i dag gis til fornærmede og vitner, slik det beskrives i Felles retningslinjer for Statens barnehus.

Med utgangspunkt i erfaringene som innhentes i forbindelse med avhør av mindreårige mistenkte i saker om seksuelle overgrep, vil regjeringen vurdere å utvide målgruppen til å omfatte alle mindreårige mistenkte innenfor de lovbruddstyper som i dag gjelder for mindreårige fornærmede og vitner.

5.4 RISK i alle politidistrikt

Forebygging er i kjernen av politiets samfunnsoppdrag, jf. politiloven §§ 1 og 2, og omfatter arbeidet politiet utfører, alene eller i samarbeid med andre, for å redusere forekomsten av kriminelle handlinger og uønskede hendelser, redusere skadevirkningene og hindre gjentakelse. Å forhindre gjentatt vold er en viktig forebyggende oppgave for politiet.

Det er etablert en seksjon for risikoanalyse og kriminalitetsforebygging av vold i nære relasjoner (RISK) i enhet øst ved Oslo politidistrikt. I RISK arbeider politispesialister og sosial- og helsefaglige ansatte sammen i team for å forebygge ny vold i enkeltsaker. RISK springer ut av tidligere «Prosjekt November» ved Stovner politistasjon i Oslo.

RISK-modellens metodikk bidrar til å avdekke og stanse pågående vold, og til å hindre nye voldshandlinger og drap. Innsatsen retter seg både mot voldutsatte, voldsutøvere og voldsutsattes barn. Modellen inkluderer risikovurdering, beskyttelsestiltak, informasjon og veiledning, stabilisering og støttesamtaler, samt koordinering med andre hjelpeinstanser.

Regjeringen vil etablere RISK i alle politidistrikt. I budsjettet for 2024 har regjeringen foreslått å avsette 25 mill. kroner til å starte etableringen av RISKs arbeidsform og metodikk i geografiske driftsenheter (GDEer) i tre av landets politidistrikter; Nordland, Sør-Vest og Sør-Øst. Ordningen skal tilpasses lokale forhold. Etableringen av tilbudet etter RISK-modellen vil gi et bedre tilbud til utsatte for vold i nære relasjoner, og bidra til et mer likeverdig tilbud landet over. Implementeringen skal fortløpende evalueres.

5.5 Styrket rettssikkerhet for de minste barna

Hvert år utsettes små barn for vold fra dem som skulle vært deres nærmeste og tryggeste omsorgspersoner. Volden medfører ikke bare akutte fysiske skader, men kan også ha betydelige langsiktige konsekvenser. Vold mot barn skjer som oftest i hjemmet uten andre til stede. I tillegg har de minste barna begrensede språkferdigheter og liten eller ingen mulighet til å fortelle hva som har skjedd. Dette gjør at denne volden er spesielt vanskelig å forebygge, avdekke og etterforske.

Kripos´rapport «Alvorlig vold mot små barn» fra 2019, med gjennomgang av 90 straffesaker, viser at over halvparten av barna var fem måneder eller yngre da saken ble avdekket. En fjerdedel av barna var to måneder eller yngre.26 I sakene var ulike bruddskader, inkludert brudd i hodeskallen, den vanligste formen for skade hos barnet, etterfulgt av hodeskader som antas å skyldes voldsom risting av barnet. Videre framkommer det at en tredjedel av barna hadde en form for helseproblem, enten en medfødt sykdom, eller vansker knyttet til søvn, gråt og matinntak. Rapporten viser at i kun to av de 90 sakene som var anmeldt til politiet, ble skaden avdekket gjennom en ordinær helseundersøkelse ved helsestasjon.

Videre peker Kripos i sin rapport på at kunnskapen om, og fokuset på, vold mot barn varierer i politidistriktene, og ved de ulike helsestasjonene og barnevernstjenestene. Økt fenomenkunnskap, kjennskap til ulike typer skader og identifisering av mulige risikofaktorer er avgjørende for å kunne avdekke og avverge vold, både for politiet og andre relevante aktører.

I riksadvokatens prioriteringsrundskriv framgår det at saker som gjelder alvorlig vold mot barn er klart prioritert, og at Kripos skal varsles og konsulteres i slike saker.27 Det har over noe tid vært en debatt i det medisinske miljøet – både nasjonalt og internasjonalt – om alvorlige hodeskader på små barn. Debatten har handlet om hvorvidt alvorlige hodeskader hos små barn skyldes vold eller er et resultat av sykdom. Riksadvokaten ga føringer for etterforskingen av disse sakene i brev til statsadvokatene og politimestrene av 25. oktober 2021, som følge av den sakkyndige debatten i Norge.28

Tidlig varsling til politiet, og bedre samhandling mellom politi, helsetjeneste og barnevern, kan være avgjørende for om en sak oppklares. Tidlig identifisering av voldsutsatte barn er også viktig for å avverge at barna utsettes for ytterligere vold. Det er en bekymring for om avvergeplikten gir politiet tilstrekkelig mulighet til å igangsette sin etterforskning så raskt som det er behov for i slike saker da det blant annet kan være krevende å få avklart om barnets tilstand skyldes sykdom eller påført skade. Dette kan medføre usikkerhet om avvergeplikten skal anvendes. Dette kan potensielt gi dårligere rettssikkerhet for de minste barna.

Regjeringen vil styrke arbeidet med å forebygge, avdekke og etterforske vold mot de minste barna. Regjeringen vil blant annet utrede behovet for en lovendring som gir nærmere angitte grupper varslingsplikt til politiet i tilfeller der det er grunn til å tro at et barn blir, eller vil bli, mishandlet.

5.6 Styrket rettssikkerhet for personer med utviklingshemming

Stortingsmeldingen om menneskerettighetene for personer med psykisk utviklingshemming inneholder et eget kapittel om vold og overgrep. Her fremkommer det at personer med utviklingshemming er mer sårbare og utsatte for vold og overgrep enn andre.29 Konsekvensene av overgrep kan også bli mer omfattende. Se også omtale under punkt 1.5.3. Sårbarheten hos personer med utviklingshemming kan påvirke tjenestenes evne og mulighet til å forebygge, avdekke og etterforske vold og overgrep mot denne gruppen.

Når det gjelder lovovertredere som har en lettere kognitiv funksjonsnedsettelse, viser en rapport fra Nordlandsforskning at politi og rettsvesen ikke er flinke nok til å avdekke at en mistenkt tilhører denne gruppen.30 Faktorer som mangel på kunnskap i politi og rettsvesen, og det at personer med utviklingshemming ofte gjør det de kan for å skjule at de har en utviklingshemming, gjør at de ikke blir fanget opp. Dette utgjør en fare for rettssikkerheten til personer som tilhører denne gruppen.

Tre vedtak fra Diskrimineringsnemnda viser at personer med utviklingshemming ikke nødvendigvis har lik tilgang til rettighetene sine, som for eksempel retten til å bli avhørt på en tilrettelagt måte som fornærmet, se punkt 5.3.2.31 Personen med utviklingshemming får da heller ikke tilgang til oppfølging fra Statens barnehus, se punkt 4.5.7. Det er i tillegg en utfordring at mange personer med utviklingshemming ikke forteller hva de har opplevd, på grunn av utfordringer knyttet til kommunikasjon, men også fordi de kan være avhengige av hjelp fra overgriper.32 Det er derfor vesentlig at politi og rettsvesen har god kunnskap om hvordan man fanger opp personer med utviklingshemming, og ivaretar dem i møte med strafferettspleien.

Politidirektoratet har utarbeidet en Handlingsplan for mangfold, dialog og tillit (2022–2025), som blant andre omfatter denne målgruppen.33 Kompetanse og kunnskap om mangfold er en forutsetning for at politiet skal kunne levere likeverdige tjenester til alle grupper i samfunnet.

Videre har Politihøgskolen i dag et studietilbud som inkluderer opplæring i avhør av personer med utviklingshemming, og hvor det er utviklet en egen avhørsmetodikk tilpasset denne gruppen. Politihøgskolen har også et pågående doktorgradsarbeid hvor målet er å utvikle en metodikk for politiet til bruk for å ta rede på om en usatt eller gjerningsperson har en utviklingshemming.

På bakgrunn av erfaringer og videreutvikling av TryggEst (jf. punkt 4.2.2) har Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet initiert forskning som vil se på hvordan funksjonshemmede opplever møtet med politiet, både som utsatte for lovbrudd og som lovbrytere. Forskningen vil danne grunnlag for å videreutvikle arbeidet rettet mot denne gruppen.

Regjeringen vil styrke rettssikkerheten til personer med utviklingshemming og kognitiv nedsatt funksjonsevne ved å legge til rette for at politiet og påtalemyndigheten blir bedre i stand til å forebygge, avdekke og etterforske vold og overgrep som begås av og mot denne gruppen.

5.7 Seksuallovbrudd som begås på internett

I mars 2021 fikk Straffelovrådet i oppdrag å foreta en samlet gjennomgang av straffelovens bestemmelser om seksuelle krenkelser. I NOU 2022: 21 «Strafferettslig vern av den seksuelle selvbestemmelsesretten – Forslag til reform av straffeloven kapittel 26», foreslår rådet flere endringer i straffeloven kapittel 26 om seksuallovbrudd.34

Rådet har påpekt at seksuallovbrudd mot barn i økende grad begås på internett, og gitt uttrykk for at det er behov for en nærmere vurdering av den strafferettslige håndteringen av seksuallovbrudd, og eventuelt andre lovbrudd, som begås på digitale plattformer. Regjeringen vil vurdere den strafferettslige håndteringen av seksuallovbrudd som begås på digitale plattformer.

5.8 Bruk av konfliktråd i saker om vold og overgrep

Tilrettelagte møter i regi av konfliktrådene i saker som gjelder vold og overgrep er et supplement til straffeprosessen, men skal ikke komme til erstatning for denne. Konfliktrådene mottar saker som omhandler vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner, noen som straffereaksjoner (mekling i konfliktråd, ungdomsoppfølging og ungdomsstraff, eller oppfølging i konfliktråd), og noen som supplement til straff. Henlagte saker fra politiet kan også henvises til konfliktrådet som et tilbud dersom partene samtykker til det. I tillegg kan alle innbyggere og offentlige etater melde inn sivile saker. Dersom saker om vold og overgrep overføres til konfliktråd skal det alltid være med utgangspunkt i voldsutsattes ønsker og behov.

Andelen oversendte saker til konfliktrådene som omhandler integritetskrenkende kriminalitet har økt de siste årene. Saker om vold og overgrep er imidlertid komplekse og kan være preget av stor maktubalanse mellom partene. I mange tilfeller er disse sakene derfor lite egnet for tilrettelagte møter.

Handlingsplan for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner (2021–2024) «Frihet fra vold» inneholder tre tiltak om konfliktråd i saker om vold i nære relasjoner, som alle er gjennomført i regi av Sekretariatet for konfliktrådene. Det gjelder tiltak 48) Kompetanseheving for ansatte og meklere, tiltak 49) utvikling av en veileder for vurdering av egnethet og etablering av kontakt i sivile integritetskrenkende saker, samt tiltak 50) utvikling av informasjonsmateriell rettet mot fornærmede. Arbeidet med å sikre god ivaretakelse av fornærmede videreføres i konfliktrådets arbeid for kvalitet i tjenesten, og det er et særskilt behov for å øke kunnskap om konfliktrådet blant aktører som jobber opp mot fornærmede og fornærmede selv.

Både nasjonalt og internasjonalt er det betydelig uenighet om i hvilken grad konfliktrådene er et egnet tiltak for utsatte for vold og overgrep. Justis- og beredskapsdepartementet har derfor bedt NOVA, som en del av forskningsprogrammet om vold i nære relasjoner (2019–2024), om å evaluere bruken av konfliktråd i saker om vold i nære relasjoner. Rapport vil etter planen foreligge våren 2024. Videre skal Oslo Economics og Proba samfunnsanalyse se på bruk og virkninger av gjenopprettende prosess, og virkninger av ungdomsreaksjoner. Dette arbeidet skal ferdigstilles innen utgangen av 2024. Regjeringen vil følge opp evalueringene når disse foreligger.

5.9 Voldserstatning

Ny voldserstatningslov trådte i kraft 1. januar 2023, og er et nytt og bedre regelverk på voldserstatningsfeltet. Regelverket er tydelig og forutsigbart slik at voldsutsatte enkelt kan sette seg inn i rettighetene sine. Samtidig får vi en rettferdig og langt mer effektiv ordning, som vil styrke partenes rettssikkerhet.

Med ny lov skal erstatningskravet som hovedregel behandles av domstolene i straffesaken mot skadevolder. Etter domstolsbehandlingen vil staten tilnærmet automatisk utbetale erstatning i tråd med domstolens utmåling, og deretter kreve regress fra skadevolder. Dette gir en langt mer rettssikker og effektiv behandling av erstatningskravet, samtidig som den voldsutsatte slipper ventetid og påkjenningen med at saken behandles først i domstolen og deretter hos voldserstatningsmyndighetene. I de sakene der det ikke foreligger dom, for eksempel fordi saken er henlagt, kan den voldsutsatte søke om erstatning gjennom Kontoret for voldsoffererstatning. Når en ny lov trer i kraft er det viktig å følge med på hvordan den fungerer i praksis. Samtidig er det viktig at loven får tid til å virke før det gjøres en vurdering av om loven fungerer etter formålet.

Regjeringen vil derfor evaluere den nye voldserstatningsloven innen fem år. Evalueringen vil kunne se nærmere på om lovendringen har fått den tilsiktede virkningen om en mer effektiv, rettssikker og forutsigbar ordning, og om endringen har hatt effekt og bidrar til måloppnåelse som forutsatt. For et best mulig evalueringsgrunnlag, og på grunn av fortsatt høy restanse hos Kontoret for voldsoffererstatning, bør voldserstatningsloven ha virket i minst tre år før en slik evaluering finner sted.

Justis- og beredskapsdepartementet har sendt på høring et utkast til forskrift til voldserstatningsloven høsten 2023. I høringsnotatet foreslo departementet at barn som har opplevd vold mot en nærstående kan gis rett til erstatning også når skadevolderen ikke er ansvarlig etter alminnelig erstatningsrett. Forslaget er begrunnet med at det er en prioritert samfunnsoppgave å ivareta barn som opplever familievold, og at det kan gi et uheldig signal om disse ikke eksplisitt blir gitt rett til voldserstatning. Det tas sikte på at forskriften kan tre i kraft 1. januar 2024.