4 Barnepensjon

4.1 Innledning

Alle mindreårige barn har krav på å bli forsørget inntil de når en alder hvor de kan forsørge seg selv. Å investere i gode velferdsordninger for barn uavhengig av familiesituasjon, anses i dag som sentralt for å sikre barn gode oppvekstvilkår og læringsmuligheter, noe som blir stadig viktigere for senere deltakelse i arbeidslivet. Barn som har mistet foreldre befinner seg i en sårbar situasjon, og det er viktig at det finnes gode velferdsordninger som bidrar til økonomisk sikring av barn når én av eller begge foreldrene er døde.

Regelverket for barnepensjon er i liten grad endret siden den tidligere forsørgertrygden for barn ble innlemmet i folketrygden i 1967. Barnepensjon og etterlattepensjon har tradisjonelt vært sett i sammenheng ved at ytelsene samlet sett skulle sikre familien inntekt i tilfelle forsørgers dødsfall. En slik husholdningstankegang har vært lagt til grunn både når én av foreldrene er død og når begge foreldrene er døde, ved at det eldste barnet i sistnevnte tilfelle får en ytelse på samme nivå som etterlattepensjonen til en gjenlevende ektefelle.

Barnepensjon til et barn som har mistet én forelder, utgjør med dagens regler om lag 40 000 kroner i året, tilsvarende om lag 3 300 kroner i måneden. Ytelsen blir lavere per barn dersom den avdøde etterlater seg flere barn som samtidig har rett til barnepensjon. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet indikerer at om lag halvparten av barna som i 2019 mottok barnepensjon etter at én av foreldrene er død, ikke hadde søsken som samtidig mottok barnepensjon, mens om lag 35 prosent hadde ett søsken som samtidig mottok barnepensjon. I 2019 utgjorde gjennomsnittlig utbetalt ytelse per barn 33 500 kroner i året, det vil si 2 790 kroner i måneden.

Barnepensjon til barn som har mistet begge foreldrene avhenger av foreldrenes inntekt og antall søsken. Med dagens regler utgjør ytelsen for ett barn vel 200 000 kroner i året på minstenivå (med grunnbeløpet per 1. mai 2020). Dette gir en månedlig ytelse på vel 17 000 kroner. Dersom det er to barn som samtidig har rett til barnepensjon etter de avdøde foreldrene, utgjør årlig ytelse per barn vel 120 000 kroner, eller om lag 10 000 kroner per måned. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet indikerer at om lag 60 prosent av barna som ved utgangen av 2019 mottok barnepensjon etter at begge foreldrene er døde, ikke delte ytelsen med søsken. Gjennomsnittlig utbetalt ytelse ved utgangen av 2019 utgjorde om lag 14 100 kroner i måneden. Barn som mottok ytelsen alene, hadde i gjennomsnitt en nesten dobbelt så høy ytelse som barn som delte en samlet ytelse med søsken, henholdsvis om lag 17 200 og om lag 9 300 kroner per måned. De ti prosentene av barna med høyest ytelse, hadde en ytelse som var nesten fire ganger så høy som de ti prosent av barna med lavest ytelse. Det var liten forskjell i gjennomsnittlig ytelse mellom de som hadde ytelse på minstenivået og de som hadde en ytelse over minstenivået, hvilket kan tyde på at en stor andel har en ytelse på eller nær minstenivået, og at det mest avgjørende for ytelsens størrelse, er om barnet mottar ytelsen alene eller deler en samlet ytelse med søsken.

Antall mottakere av barnepensjon har falt over tid. I 1967 var det i overkant av 25 000 mottakere. Antallet sank til om lag 15 000 på begynnelsen av 80-tallet, noe som først og fremst hadde sammenheng med at antall dødsfall blant foreldre gikk ned, men også som følge av at barnebefolkningen sank med nesten 20 prosent i denne perioden, fra 1,1 til 0,9 millioner barn. Ved utgangen av 2019 har barnebefolkningen igjen økt til nivået i 1967, men antall mottakere av barnepensjon er redusert ytterligere til vel 11 000 barn. I overkant av 1 prosent av mottakerne har mistet begge foreldrene sine. Ved utgangen av 2019 utgjorde dette 144 barn.

Folketrygdens utgifter til barnepensjon er også redusert over tid, fra om lag 1 milliard kroner i 1970 til om lag 0,4 milliarder kroner i 2019.

Nye familiemønstre innebærer at mange barn vokser opp utenfor den tradisjonelle kjernefamilien. Samfunnsutviklingen de siste tiårene tilsier at det er behov for å vurdere innretningen av regelverket for barnepensjon på nytt. Departementet mener at folketrygden fortsatt skal yte barnepensjon til etterlatte barn for å bidra til å sikre inntekt for barn når en eller begge foreldre er døde. I samsvar med utvalgets forslag foreslår departementet imidlertid flere endringer som vil innebære en standardisering og forenkling sammenliknet med dagens regler. For flertallet av etterlatte barn vil forslaget også innebære en vesentlig forbedring av ytelsen, ved at det foreslås høyere satser og å gå bort fra systemet med avtrappende satser ved flere barn. Departementet foreslår i tillegg en modernisering og språklig oppdatering av enkelte bestemmelser.

Departementet legger til grunn at barn som mottar barnepensjon på det tidspunkt nye regler trer i kraft, skal få pensjonen beregnet på nytt dersom det nye regelverket gir en høyere ytelse.

4.2 Gjeldende rett

4.2.1 Innledning

Reglene om barnepensjon står i dag i folketrygdloven kapittel 18. Barnepensjon ytes dersom biologiske foreldre eller adoptivforeldre dør. Nivået på ytelsen avhenger blant annet av om én av eller begge foreldre er døde, om barnet har søsken som samtidig har rett til barnepensjon og den avdøde forelderens/de avdøde foreldrenes pensjonsopptjening og medlemskap i folketrygden. Det er ikke en forutsetning for rett til pensjon at den avdøde faktisk forsørget barnet. Retten til barnepensjon er også uavhengig av om foreldrene var gift, skilt, samboere eller aldri har bodd sammen. Etter definisjonen i folketrygdloven § 1-6 skal begrepet «barn» forstås som person under 18 år, men barnepensjon kan i enkelte tilfeller gis utover fylte 18 år.

4.2.2 Tilknytning til folketrygden

Det stilles krav om at den avdøde forelderen hadde tilknytning til folketrygden for at barnet skal ha rett til barnepensjon. Etter hovedregelen må den avdøde ha vært medlem i folketrygden de siste tre årene før dødsfallet, se folketrygdloven § 18-2 første ledd bokstav a.1 Dersom den avdøde i de siste tre årene før dødsfallet mottok pensjon eller uføretrygd fra folketrygden, eller enkelte andre nærmere definerte pensjonsytelser, anses kravet til forutgående trygdetilknytning oppfylt, se folketrygdloven § 18-2 første ledd bokstav b.

På samme måte som for ytelser til gjenlevende ektefelle, er det gjort flere unntak fra kravet til forutgående medlemskap i folketrygden, se folketrygdloven § 18-2 andre til sjuende ledd. Disse vil det ikke bli redegjort for her.

Dersom dødsfallet skyldes yrkesskade gjelder det ingen krav om forutgående tilknytning til folketrygden for den avdøde forelderen, se folketrygdloven § 18-11 bokstav a.

I tillegg til at den avdøde må ha hatt en tilknytning til folketrygden, er det i utgangspunktet et krav for rett til barnepensjon at barnet er medlem i folketrygden, se folketrygdloven § 18-3 første ledd. Vilkåret om fortsatt medlemskap innebærer at det er en begrensning i adgangen til å få barnepensjon utbetalt i utlandet (eksport). Det er imidlertid gjort flere unntak også fra denne hovedregelen, se folketrygdloven § 18-3 andre og tredje ledd. I praksis innebærer unntakene at barnepensjon likevel ytes selv om barnet ikke er medlem i folketrygden dersom en av barnets foreldre har lang botid i Norge, eller den avdøde har opptjent rett til tilleggspensjon. Det stilles heller ikke krav om at barnet er medlem i folketrygden dersom dødsfallet skyldes en yrkesskade, se folketrygdloven § 18-11 bokstav b.

Det følger av EØS-avtalen artikkel 29, forordning 883/2004 artikkel 6 og flere av Norges bilaterale trygdeavtaler at vilkåret om forutgående medlemskap kan oppfylles ved å legge sammen tid som medlem i folketrygden og tid som medlem i de aktuelle landenes trygdeordninger. Videre pålegger trygdeavtalene Norge å eksportere barnepensjon til andre EØS-land og avtaleland for personer som kommer inn under avtalenes anvendelsesområde, uavhengig av kravet om fortsatt medlemskap.

4.2.3 Beregning av barnepensjon

Dersom én av foreldrene er død, utgjør barnepensjonen faste satser av grunnbeløpet, 40 prosent av folketrygdens grunnbeløp for det første barnet og 25 prosent av grunnbeløpet for hvert av de øvrige barna, se folketrygdloven § 18-5 første ledd. Pensjonen reduseres forholdsmessig dersom den avdøde forelderen ikke hadde full trygdetid (40 år). Dette gjelder derimot ikke dersom dødsfallet skyldes en yrkesskade, se folketrygdloven § 18-11 bokstav c. Barnepensjon til to eller flere barn summeres og gis med like stort beløp til hvert barn.

Barnepensjon til barn som har mistet begge foreldrene, beregnes på grunnlag av de avdøde foreldrenes pensjonsopptjening. Pensjonen til det første barnet utgjør et beløp som svarer til full etterlattepensjon etter den av foreldrene som ville ha fått høyest etterlattepensjon før avkorting mot arbeidsinntekt, se folketrygdloven § 18-5 andre ledd. Dersom moren er død og farskap ikke er fastslått, gis det pensjon på grunnlag av morens opptjening. Pensjonen for neste barn utgjør 40 prosent av grunnbeløpet og 25 prosent av grunnbeløpet for hvert av de øvrige barna. Barnepensjon til to eller flere barn summeres og gis med like stort beløp til hvert barn. Dersom den avdøde etterlater seg flere barnekull, beregnes barnepensjon særskilt for hvert kull. Pensjonen reduseres også her på grunn av manglende trygdetid, med mindre dødsfallet skyldes en yrkesskade.

4.2.4 Bortfall av barnepensjon

Barnepensjon gis som hovedregel fram til barnet fyller 18 år, se folketrygdloven § 18-4 andre ledd. Dersom begge foreldrene er døde og barnet har utdanning som hovedbeskjeftigelse, gis det barnepensjon fram til barnet fyller 20 år, se folketrygdloven § 18-4 tredje ledd. Det samme gjelder praktikanter og lærlinger når arbeidsinntekten etter fradrag for skatt er mindre enn grunnbeløpet pluss særtillegg for enslige, i dag tilsvarende en netto inntekt på to ganger folketrygdens grunnbeløp.

Dersom dødsfallet skyldes en yrkesskade, kan barnepensjon gis inntil barnet fyller 21 år dersom barnet har utdanning som hovedbeskjeftigelse, se folketrygdloven § 18-11 bokstav d. Det samme gjelder praktikanter og lærlinger som etter skatt har hatt inntekt mindre enn grunnbeløpet pluss særtillegg for enslige.

I motsetning til hva som gjelder for pensjon/overgangsstønad til en gjenlevende ektefelle, faller ikke retten til barnepensjon bort dersom en gjenlevende forelder gifter seg igjen. Pensjonen faller heller ikke bort dersom barnet selv gifter seg. Retten til barnepensjon faller derimot bort hvis barnet blir adoptert av et ektepar, eller dersom en ektefelle adopterer den andre ektefellens barn, se folketrygdloven § 18-7 første ledd. Bestemmelsen innebærer at barnepensjonen faller bort når adopsjonen fører til at barnet får to foreldre. Dersom et foreldreløst barn blir adoptert av en enslig, får barnet barnepensjon beregnet som om én forelder er død.

Dersom barnet får rett til uføretrygd, skal barnepensjonen avkortes mot uføretrygden krone for krone, se folketrygdloven § 18-7 andre ledd.

Barnepensjonen kan reduseres dersom barnet er under opphold i institusjon, se folketrygdloven § 18-8. Det følger av folketrygdloven § 18-9 at barnepensjon faller bort under straffegjennomføring.

4.3 Utvalgets forslag

Utvalget mente at det å forhindre barnefattigdom ved tap av foreldre burde være det sentrale elementet i de framtidige etterlatteytelsene. For ytelser til etterlatte barn la utvalget fram forslag om økte satser og forlenget varighet som sammenliknet med dagens regelverk, vil gi en forbedret ytelse for de fleste mottakere. Utvalget la i tillegg fram flere forslag som innebar betydelig forenkling av regelverket for barnepensjon.

Utvalget foreslo at barnepensjonen, som i dag, skal beregnes uavhengig av barnets alder. Utvalget påpekte at det ikke er entydig hvilke hensyn det skulle legges avgjørende vekt på i et regelverk med aldersdifferensierte satser. Omsorg for små barn gir mer begrensede muligheter for en enslig forsørger til å skaffe seg en egen inntekt eller øke sin arbeidsinnsats, noe som trekker i retning av at ytelsen burde være høyere for små barn. Imidlertid koster det normalt mer å forsørge et eldre barn enn et yngre barn, noe som er et argument for at ytelsen burde være høyere for eldre barn. Ettersom det er hensyn som trekker i begge retninger, var det etter utvalgets syn ingen tungtveiende argumenter som taler for at ytelsen burde differensieres med barnets alder.

Utvalget viste til at det ikke er sterke holdepunkter for å anta at en husholdning med flere barn gir mer omfattende stordriftsfordeler enn en husholdning med ett barn, og foreslo derfor å gå bort fra avtrappende satser dersom det er flere søsken som har rett til barnepensjon etter avdøde.

Utvalget foreslo at pensjonen skal utmåles uavhengig av de avdøde foreldrenes pensjonsopptjening, også når begge foreldrene er døde.

Etter utvalgets syn tilsa et slikt system at barnepensjon også burde beregnes uavhengig av avdøde forelders trygdetid.

Utvalget viste til at barn i dag er under foreldrenes omsorg lenger enn tidligere, og foreslo at ytelsene til etterlatte barn skal løpe til fylte 20 år for alle barn som er under utdanning etter at de har fylt 18 år, uavhengig av om barnet har mistet én av eller begge foreldrene. Utvalget mente det ville være en fordel om det gjelder en felles aldersgrense for barnepensjon, og at det burde vurderes om denne aldersgrensen også skal gjelde for yrkesskadetilfellene.

Utvalget uttalte at nivået på en fremtidig ytelse til etterlatte barn, burde kunne fastsettes på et relativt selvstendig grunnlag ut fra en samlet vurdering av relevante forhold, men at nivået på barnepensjonen til barn som har mistet én forelder, burde settes med utgangspunkt i at satsen skal stå i rimelig forhold til kostnadene ved å forsørge et barn. For å beregne kostnadene ved å forsørge barn, har utvalget blant annet sett hen til referansebudsjettet fra Statens institutt for forbruksforskning (SIFO). Dette benyttes blant annet til å beregne forbruksutgifter i den såkalte underholdskostnaden som bestemmes i forbindelse med fastsetting av barnebidrag. Utvalget viste til at forutsatt at to foreldre i utgangspunktet bidrar omtrent likt til barnets forsørgelse, vil halvparten av underholdskostnaden gi en god indikasjon på hvilket månedlig tilskudd som bortfaller dersom én av foreldrene dør. Halvparten av underholdskostnaden, tilsvarende det beløpet som bortfaller dersom én forsørger dør, kan på denne måten beregnes til mellom 2 700 kroner og 4 900 kroner per måned, avhengig av barnets alder.

En annen referanse utvalget viste til i sin drøfting, er utgiftsdekning for barn som plasseres i fosterhjem. Disse satsene er på om lag samme nivå som SIFOs satser. Veiledende satser utgjør 5 520 kroner per måned for barn under seks år, og opp til 8 125 kroner per måned for barn som er 15 år og eldre per 1. juli 2020. Halvparten av de veiledende satsene vil dermed utgjøre mellom om lag 2 800 og om lag 4 000 kroner.

Utvalget mente at ytelsen til etterlatte barn som har mistet én forelder, må ses i sammenheng med forslaget om at dagens etterlattepensjon skal erstattes med en tidsbegrenset omstillingsstønad som skal utmåles etter en standardisert sats. Etter utvalgets oppfatning kunne denne omleggingen være et argument for å øke ytelsene til barn som har mistet én av foreldrene. Utvalget foreslo etter dette en årlig ytelse på 50 prosent av grunnbeløpet til hvert barn.

Når det gjelder ytelsen til barn som har mistet begge foreldrene, mente utvalget det burde skje en tilnærming av nivået på denne ytelsen til nivået på ytelsen til barn som har mistet én av foreldrene. Utvalget viste til at utviklingen i forsørgings- og omsorgsformer og utbyggingen av velferdssystemet har bidratt til at foreldreløse barn i dag er i en annen og økonomisk sett gunstigere situasjon enn da folketrygden ble innført for over 50 år siden. Dette trekker i retning av å løsrive fastsetting av ytelsen fra prinsippet om at barn trer inn i foreldrenes pensjonsrett, og at ytelsen bør være lavere for første barn enn etter dagens regelverk. Det ble blant annet lagt vekt på at barnepensjon verken i dag eller i framtiden vil være den eneste kilden til å dekke kostnadene ved oppfostring av barn. Ut fra en samlet vurdering foreslo utvalget at ytelsen til barn som har mistet begge foreldrene skulle utgjøre 120 prosent av grunnbeløpet.

Ettersom utvalgets forslag ville innebære en lavere ytelse for foreldreløse barn som ikke har søsken, uttalte utvalget at det burde vurderes om det er behov for å videreføre bestemmelsen i § 18-8 om reduksjon av ytelser under institusjonsopphold, og om kommuner fortsatt burde ha hjemmel til å kreve refusjon i barnepensjon ved plassering utenfor hjemmet. Utvalget mente at dagens regler kan medvirke til å forverre situasjonen for barn som er i en allerede vanskelig situasjon, ved at de ikke har mulighet til å opparbeide seg midler til senere egenforsørgelse. Utvalget uttalte videre at det burde vurderes om regler om bortfall eller omregning av barnepensjon når en enslig person har fått foreldreansvar etter barneloven § 38, er hensiktsmessig og rettferdig utformet med tanke på barn i ulike livssituasjoner.

Utvalgets forslag gjelder nye tilfeller, men utvalget foreslo at barn som allerede mottar barnepensjon når nytt regelverk trer i kraft, skal få pensjonen beregnet etter nye regler dersom dette gir høyere ytelse.

4.4 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene som uttaler seg, støtter i det vesentlige utvalgets forslag om en forbedret barnepensjon.

KS støtter at barnepensjon til etterlatte barn økes og forlenges til fylte 20 år, samt at det innføres enhetlige satser som er uavhengig av den avdødes inntekt og av antall barn i familien.

Spekter mener det er viktig at forholdene legges godt til rette for barn som har mistet foreldre, slik at de gis mulighet til utdanning og yrkesdeltakelse mest mulig på linje med andre barn.

Kreftforeningen viser til at barn som mister foreldre blir økonomisk sårbare, og at det kan være vanskelig for barn som har mistet den ene av sine foreldre å studere ettersom de mister sin pensjon ved fylte 18 år. Kreftforeningen støtter derfor forslaget om å utvide aldergrensen for barnepensjon til fylte 20 år til alle etterlatte barn som er under utdanning.

LO Kommune, LO Stat, UNIO, YS og Akademikerne (hovedsammenslutningene) mener at aldersgrensen for å motta barnepensjon bør heves til 20 år for alle etterlatte barn, og inntil 25 år dersom barnet er under utdanning. Hovedsammenslutningene viser blant annet til at barn er under foreldrenes omsorg lenger enn tidligere, og at etterlatte barn kan ha særlige økonomiske behov. Å utvide øvre aldersgrense for barnepensjon er etter hovedsammenslutningenes syn i tråd med prinsippene som utvalget for øvrig legger til grunn for omleggingen.

Norsk Fosterhjemforening mener at barnepensjon bør kunne gis opp til 25 år til etterlatte barn som er under barnevernets omsorg, uavhengig av om de er i et utdanningsløp eller ikke. Norsk Fosterhjemsforening mener at utdanning som vilkår for inntektssikring ikke er treffsikkert og peker på at mange barnevernsbarn har problemer med å fullføre utdanning.

LOP, Norsk Fosterhjemsforeningog hovedsammenslutningene støtter ikke at barnepensjon for mange foreldreløse barn vil bli redusert med utvalgets forslag sammenliknet med dagens regler.

Hovedsammenslutningene uttaler at de ikke kan støtte et opplegg som endrer ytelsen for nye tilfeller, slik at de aller fleste foreldreløse barn får lavere barnepensjon.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (direktoratet) påpeker at en styrking av barnepensjonen vil kunne gi høy samlet inntekt for familier med store barnekull, noe som muligens kan virke passiviserende for gjenlevende.

Direktoratet har ellers merknader til den tekniske gjennomføringen av utvalgets forslag, og påpeker at forslagene har flere elementer som det vil være administrativt krevende å følge opp, selv om forslaget også inneholder forenklende elementer.

Direktoratet påpeker at det må presiseres hvordan krav om utdanning ved barnepensjon skal følges opp og kontrolleres, og hva som skal godkjennes som utdanning.

Selv om ytelsen foreslås gitt uavhengig av trygdetid, opplyser direktoratet at de fortsatt vil måtte foreta en vurdering av avdødes botid i forbindelse med kvalifiseringsperioden.

Utvalgets forslag innebærer at dagens regelverk for beregning av barnepensjon gradvis vil fases ut. Direktoratet presiserer at det vil være krevende å forvalte to parallelle regelverk over en periode på inntil 20 år, og at dette vil kunne medføre økte driftskostnader. Som et mulig alternativ foreslår direktoratet å konvertere barnepensjon til foreldreløse til nytt regelverk fortløpende, men slik at utbetalingen tilsvarer utbetalingen før konvertering, dersom denne er høyere enn den nye ytelsen.

Direktoratet presiserer for øvrig at hva som lønner seg av nytt eller gammelt regelverk, vil kunne variere over tid og med antall barn i søskenflokken.

4.5 Departementets vurdering og forslag

4.5.1 Innledning

Alle mindreårige barn har krav på å bli forsørget, og barnepensjon fra folketrygden er en viktig inntektssikring for barn når én av eller begge foreldrene er døde. For en gjenlevende forelder kan barnepensjonen bli et særlig viktig bidrag når dagens etterlattepensjon erstattes med en tidsbegrenset omstillingsstønad. Departementets forslag i denne proposisjonen innebærer at det stilles strengere krav til gjenlevende ektefeller, men dette gir samtidig mulighet til å styrke barnepensjonene.

Departementet legger i dette kapitlet fram forslag til regler om barnepensjon fra folketrygden. Forslaget er hovedsakelig i overenstemmelse med etterlatteutvalgets forslag. De endringsforslagene som fremmes i punktene 4.5.2 til 4.5.7 gjelder hovedsakelig beregningsregler, og enkelte andre mindre endringer i tilknytning til etterlatteutvalgets forslag.

Regelverket for barnepensjon har ikke vært gjenstand for noen større gjennomgang siden folketrygdloven ble gitt i 1966. En rekke endringer i andre ytelseskapitler har imidlertid medført endringer også i regelverket for barnepensjon. På denne bakgrunn anser departementet at det er behov for en fullstendig gjennomgang av regelverket. I punkt 4.6 legger departementet fram forslag til enkelte tekniske og språklige endringer, samt forslag som innebærer en oppdatering og tydeliggjøring av regelverket på enkelte områder.

4.5.2 Beregning av barnepensjon når én forelder er død

Departementet er enig med utvalget i at barnepensjon skal gis med en fast sats til hvert barn, uavhengig av hvor mange barn den avdøde etterlater seg.

Folketrygdloven har hatt avtrappende satser for barnepensjon helt siden forsørgertrygden for barn ble innlemmet i den tidligere folketrygdloven av 17. juni 1966. Forarbeidene gir ikke klare svar på hvorfor det ble innført avtrappende satser for barnepensjon. Departementet viser til at Norge, i motsetning til mange andre land ikke har innført noe samlet tak for barnepensjon og etterlattepensjon, og mener avtrappende satser kan ses i lys av det.

Departementet mener videre at reglene må ses i lys av den kraftige stigningen i fruktbarhetstallene som Norge opplevde fram til midten av 1960-tallet. Innlemmelse av den tidligere forsørgertrygden for barn i folketrygden, innebar en økning av satsene for barnepensjon. Et regelverk med avtrappende satser bidro til å begrense økningen i utgiftene til barnepensjon som følge av flere og større barnekull og økte satser. Departementet antar, som utvalget, at det også kan ha ligget til grunn betraktninger om stordriftsfordeler knyttet til å ha flere barn i en husholdning, sammenliknet med det å ha ett barn i husholdningen. Utvalget uttalte at hvor mye en sparer i utgifter per barn ved å ha flere barn, nok vil være svært individuelt og avhenge av en rekke forhold, som for eksempel barnas kjønn, nærhet i alder mellom barna og levestandard generelt. Utvalget la i sitt forslag om å gå bort fra avtrappende satser vekt på at det ikke er sterke holdepunkter for å anta at en husholdning med flere barn i dag gir mer omfattende stordriftsfordeler enn en husholdning med ett barn. Departementet slutter seg til denne vurderingen, og antar også at stordriftsfordelene ved å ha flere barn trolig var større i en tid da det var vanlig med store barnekull, enn i dagens samfunn med færre barn per familie.

Departementet støtter utvalgets syn om at dagens system med avtrappende satser bidrar til et komplisert regelverk, som i tillegg er ressurskrevende å administrere, ved at barnepensjonen må beregnes på nytt når et av barna i en søskenflokk når øvre aldersgrense for rett til barnepensjon. Når barnepensjon skal gis med en fast sats til hvert barn, er det ikke behov for å videreføre bestemmelser om fordeling av barnepensjon når avdøde etterlater seg mer enn ett barn, se folketrygdloven § 18-5 sjette ledd. Etter dagens regler beregnes pensjonen særskilt for hvert barnekull, dersom barnekullene oppdras hver for seg. Departementet mener at et system med faste satser per barn, tilsier at disse reglene heller ikke videreføres, se § 18-5 sjuende ledd, se likevel punkt 4.5.3.2 om forhøyet sats for barnepensjon. Det samme gjelder regelen i § 18-5 femte ledd om at det ved beregning av pensjon skal ses bort fra søsken som mottar redusert barnepensjon på grunn av opphold i helseinstitusjon, eller som blir forpleid etter barnevernloven, se spesialmerknad til § 18-5.

Departementet er videre enig med utvalget i at barnepensjonen, som i dag, bør beregnes uavhengig av barnets alder.

Når det gjelder nivået på pensjon til barn som har mistet én av foreldrene, slutter departementet seg i det vesentlige til utvalgets vurderinger. Departementet foreslår, som utvalget, at ytelsen til barn som har mistet én forelder, skal utgjøre 0,5 ganger folketrygdens grunnbeløp til hvert barn. Dette utgjør om lag 50 000 kroner i året og i underkant av 4 200 kroner måneden med grunnbeløpet per 1. mai 2020. Før skatt gir dette en årlig ytelse som er om lag 10 000 kroner høyere enn dagens regler for barn som ikke deler ytelsen med søsken, og om lag 16 500 kroner høyere enn gjennomsnittlig utbetalt ytelse.

Forslaget om økte satser og å gå bort fra avtrappende satser, vil gi en styrket barnepensjon til alle barn som har mistet én av foreldrene. Dette utgjør nær 99 prosent av alle mottakere av barnepensjon.

For familier med mange barn, kan samlet ytelse bli betydelig høyere enn etter dagens regler. Barnepensjon for fire barn utgjør med dagens regelverk 1,15 ganger folketrygdens grunnbeløp per år når én av foreldrene er døde. Med departementets forslag vil samlet ytelse utgjøre nær dobbelt så mye, 2 ganger folketrygdens grunnbeløp. Som påpekt av Arbeids- og velferdsdirektoratet kan dette muligens virke passiviserende for noen gjenlevende forsørgere. Det kan derfor argumenteres for at det burde være et tak for samlet barnepensjon, men departementet er enig med direktoratet i at en slik regel ikke ville være hensiktsmessig da den ville være kompliserende og omfatte svært få familier. Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 18-5 første ledd.

4.5.3 Beregning av barnepensjon når begge foreldrene er døde

4.5.3.1 Generell sats

Departementet mener at pensjonen til barn som har mistet begge foreldrene, skal beregnes etter samme prinsipper som pensjon til barn som har mistet én av foreldrene. Det innebærer at pensjonen skal beregnes uavhengig av barnets alder og gis med en fast sats til hvert barn, uavhengig av hvor mange barn den avdøde etterlater seg.

Forslaget om at barnepensjonen skal beregnes uavhengig av de avdøde foreldrenes pensjonsopptjening, vil innebære en betydelig forenkling sammenliknet med dagens regelverk. Det er også naturlig sett i lys av at ytelsen til etterlatte voksne foreslås som en standardisert sats, jf. departementets forslag i punkt 3.5.3.1. Departementet viser til at det bare er i de få tilfellene der barnet har mistet begge foreldrene at barnepensjonen beregnes med utgangspunkt i de avdøde foreldrenes pensjonsopptjening. I desember 2019 gjaldt dette 144 barn. Forslaget innebærer videre større grad av økonomisk likestilling, ved at barn av foreldre som har lav inntekt og opptjening i folketrygden, vil få en like høy ytelse som barn av mer velstående foreldre. Forslaget vil i tillegg gi større grad av forutberegnelighet, ved at ytelsens størrelse vil framgå direkte av regelverket.

Departementet er enig med utvalget i at nivået på ytelsen kan fastsettes på relativt selvstendig grunnlag. Nivået på ytelsen til dagens mottakere er normalt et viktig referansepunkt ved vurderingen av nivået for framtidige ytelser, men innad i den lille gruppen foreldreløse barn er det i dag så stor forskjell i nivået på ytelsen, at dette etter departementets syn ikke bør tillegges stor vekt. De store forskjellene i utbetalt ytelse skyldes først og fremst at det har så stor betydning for nivået om det er ett eller flere barn i samme barnekull som samtidig har rett til barnepensjon etter de avdøde foreldrene. Dagens regler medfører stor nivåforskjell også innad i en søskenflokk, ved at det yngste barnet vil få en betydelig økt ytelse når eldre søsken ikke lenger har rett til barnepensjon. Dersom det er to barn som samtidig har rett til barnepensjon, vil ytelsen til det yngste barnet øke fra 1,2 ganger grunnbeløpet til 2 ganger grunnbeløpet når det eldste barnet ikke lenger har rett til barnepensjon. Dersom de avdøde foreldrene etterlater seg tre barn som alle har eller har hatt rett til barnepensjon, vil ytelsen til det yngste barnet ha økt fra 0,88 ganger grunnbeløpet til 2 ganger grunnbeløpet når de to eldste søsknene ikke lenger mottar barnepensjon. I begge eksemplene er det forutsatt at barna har ytelse på minstenivå. Blant dagens mottakere er det 60 prosent som ikke deler ytelsen med ett eller flere søsken. Det er imidlertid ikke mulig å si om disse barna tidligere har delt ytelsen med eldre søsken som ikke lenger har rett til barnepensjon.

Foreldreløse barn som ikke deler ytelsen med ett eller flere søsken, mottar i dag en ytelse som tilsvarer minstenivået for flere av folketrygdens ytelser som skal sikre livsopphold for voksne personer. Departementet understreker at barnepensjon ikke er ment å være den eneste kilden til dekning av utgifter til oppfostring av barn. Alle mindreårige barn har krav på å bli forsørget, og en person som påtar seg foreldreansvaret for et foreldreløst barn, vil ha samme forpliktelse til å forsørge barnet som en biologisk forelder. Med dette mener departementet at det i utgangspunktet ligger en forutsetning om at det ikke kan forventes at barnet selv, med barnepensjonen som følger barnet, skal betale fullt ut for kostnadene for egen oppfostring. Sett i sammenheng med forslaget om at pensjonen skal gis med en fast sats per barn, mener departementet at satsen for barnepensjon til barn som har mistet begge foreldrene, bør settes lavere enn dagens minstenivå. Som tiltak mot barnefattigdom mener departementet det er viktigere å styrke ytelsen til det store flertall av etterlatte barn, fremfor å videreføre et uforholdsmessig høyt nivå for noen svært få.

Departementet mener at utvalgets forslag om at årlig ytelse til barn som har mistet begge foreldrene skal utgjøre 1,2 ganger folketrygdens grunnbeløp, bygger på en rimelig avveining av forholdet mellom kostnader ved oppfostring av barn, og nivået på ytelsen til dagens mottakere. En sats på 1,2 ganger grunnbeløpet gir en ytelse på noe over det dobbelte av ytelsen til barn som har mistet én av foreldrene. Forslaget innebærer at alle barn som mottar barnepensjon etter å ha mistet begge foreldrene, og som har minst ett søsken, vil få like høy eller høyere ytelse med nytt regelverk sammenliknet med dagens regelverk.

Enkelte foreldreløse barn som etter dagens regler ville hatt rett til en ytelse over minstenivå, vil derimot kunne få en lavere ytelse. Departementet legger til grunn at de foreldreløse barna som i dag mottar de høyeste ytelsene, ikke er den mest økonomisk utsatte gruppen og viser videre til at dette gjelder få personer. På denne bakgrunn mener departementet at det ikke er grunn til å videreføre det høyeste nivået for framtidig etterlatte barn.

Departementet foreslår at barnepensjon til barn som har mistet begge foreldrene skal utgjøre 1,2 ganger folketrygdens grunnbeløp i årlig ytelse. Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 18-5 andre ledd.

4.5.3.2 Forhøyet sats

Departementet viser til at enkelte høringsinstanser er sterkt imot forslag som innebærer redusert ytelse for en sårbar gruppe. Blant gruppen av barn som har mistet begge foreldrene, har enkelte etter dagens regler rett til en ytelse på nivå med etterlattepensjonen til en gjenlevende ektefelle. Departementet mener det er rimelig at dette prinsippet videreføres slik at grupper av barn som har mistet begge foreldre fortsatt skal kunne motta en ytelse på nivå med ytelsen til voksne gjenlevende. Departementet vil dermed foreslå en forhøyet sats for barnepensjon som skal utgjøre 2,25 ganger grunnbeløpet, tilsvarende departementets forslag til ny omstillingsstønad til gjenlevende ektefelle.

Når begge foreldrene er døde, gis barnepensjon i dag med et nivå lik etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle når barn ikke har søsken, barn ikke har søsken som samtidig har rett til barnepensjon, og barn bare har halvsøsken som de ikke blir oppfostret sammen med. Departementet mener imidlertid at det ikke grunn til at det yngste barnet i en søskenflokk skal få barnepensjon med forhøyet sats når eldre søsken ikke lenger har rett til barnepensjon. Dette er etter departementets syn en naturlig konsekvens av et system med faste satser. Og som redegjort for under punkt 4.5.2 om beregning av barnepensjon når én forelder er død, mener departementet at systemet hvor barnepensjon gis med faste satser per barn, tilsier at reglene for særskilt beregning for separate barnekull heller ikke videreføres. Departementet foreslår på den bakgrunn at barnepensjon skal gis med forhøyet sats i de tilfeller der det ved tidspunktet for den andre forelderens død bare er ett barn som har rett til barnepensjon etter noen av de avdøde foreldrene.

Departementets forslag vil gi en høyere bruttoytelse enn dagens minsteytelse, men kan gi lavere ytelse til barn som ville hatt rett til en ytelse over dagens minstenivå. Barn som ikke har foreldre i live, behandles som hovedregel som selvstendige skattytere. Nivået på ytelsen etter skatt kan dermed bli både høyere og lavere enn dagens nivå, avhengig av barnets skatteposisjon. Departementet viser også til at forslaget bare skal gjelde nye tilfeller, men departementet foreslår i punkt 4.7 at barn som allerede fyller vilkårene for barnepensjon når endringene trer i kraft, skal få ytelsen beregnet etter nye regler dersom dette gir høyere ytelse.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 18-5 andre ledd.

4.5.4 Trygdetid

Departementet viser til at det helt siden folketrygden ble innført har vært et generelt prinsipp at pensjonsytelser i folketrygdloven bør stå i forhold til trygdetid. Før 1991 ble barnepensjon imidlertid alltid gitt med fullt beløp, uavhengig av foreldrenes trygdetid. Bakgrunnen for endringen var innstillingen fra en arbeidsgruppe som ble opprettet i 1981 for å vurdere pensjonsreglene for personer med opphold utenfor riket. Arbeidsgruppen gikk inn for en konsekvent gjennomføring av prinsippet om avkorting av pensjoner etter godskrevet trygdetid, noe departementet sluttet seg til i Ot.prp. nr. 65 (1988–1989).

Etterlatteutvalgets vurdering av at barnepensjonen skulle være uavhengig av den avdødes trygdetid, bygde blant annet på en forutsetning om at nær 90 prosent av barnepensjoner er beregnet på grunnlag av full trygdetid, slik at det ville være en lite kostbar administrativ forenkling å fjerne trygdetid som en del av beregningen. I saker der den avdøde forelderen har tilknytning til Norge og minst ett annet EØS-land, har det imidlertid vist seg at det ikke er mulig å få opplysninger om faktisk opptjent trygdetid i Norge uten å gå inn i hver enkelt sak. I datamaterialet som utvalget bygde sin innstilling på, oppgis såkalt teoretisk trygdetid, det vil si hva trygdetiden ville ha vært dersom all tid i EØS-land var opptjent i Norge. Det fremkommer imidlertid av beløpene som blir utbetalt, at den faktiske trygdetiden i Norge ofte er kort. Sammenleggingsprinsippet i EØS-avtalen innebærer at det kan gis barnepensjon dersom avdøde hadde så lite som ett år med pensjonsgivende inntekt som overstiger grunnbeløpet.

Departementet viser til punkt 3.5.6.3 hvor departementet foreslår å opprettholde dagens regler slik at den nye omstillingsstønaden til etterlatte under 67 år skal beregnes med den avdødes trygdetid. Når departementet foreslår å videreføre prinsippet om at den avdødes trygdetid skal legges til grunn ved beregning av den nye omstillingsstønaden til etterlatte under 67 år, er det etter departementets syn naturlig å foreslå at det samme skal gjelde for barnepensjon. Utvalget uttalte at barnepensjon fortsatt må være en avledet ytelse i den forstand at det er avdøde foreldres botid som skal være avgjørende for retten til ytelsen, ikke barnets egen. Etter departementets syn vil utvalgets forslag bryte med et etablert system med pro rata-beregning av pensjonsytelser, som det er vanskelig å forutse konsekvensene av å gå bort fra, og ville videre innebære mulighet for eksport av relativt høye ytelser samtidig som barnet også kan ha rett til ytelser fra andre land. Departementet viser til at Arbeids- og velferdsdirektoratet i sin høringsuttalelse uttaler at selv om ytelsen foreslås gitt uavhengig av trygdetid, vil Arbeids- og velferdsetaten fortsatt måtte foreta en vurdering av den avdødes medlemsperioder i forbindelse med kvalifiseringsperioden. Departementet er på denne bakgrunn usikker på i hvor stor grad utvalgets forslag ville ha bidratt til forenkling.

Departementet foreslår etter dette at barnepensjon, som i dag, skal beregnes med den avdødes trygdetid, og at pensjonen skal reduseres forholdsmessig dersom den avdødes trygdetid var kortere enn 40 år.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 18-5 første ledd andre og tredje punktum og andre ledd tredje og fjerde punktum.

4.5.5 Aldersgrenser

4.5.5.1 Alminnelige aldersgrenser

Utvalget foreslo at regelen om at barnepensjon kan gis inntil fylte 20 år når barnet er under utdanning og begge foreldrene er døde, utvides til å gjelde også når én av foreldrene er døde. Et flertall av høringsinstansene uttalte seg positive til dette forslaget.

Aldersgrensen for barnepensjon når begge foreldrene er døde og barnet er under utdanning, ble utvidet til 20 år med virkning fra 1981, se Ot.prp. nr. 46 (1980–1981). I proposisjonen pekte Sosialdepartementet på at aldersgrensen på 18 år ikke i alle tilfeller er naturlig når det gjelder behovet for stønad, men i første rekke gjaldt den delen av stønadsmottakerne som er under utdanning. Departementet mente videre at aldersgrensen burde settes til 20 år fordi det etter denne alderen er vanlig at utdanningen finansieres ved lån og stipend etter ordningene i Statens lånekasse. Departementet ville imidlertid i 1981 ikke foreslå en heving av aldersgrensen også for barn som hadde mistet én av foreldrene, da dette ville ha større økonomisk rekkevidde, og dessuten reise spørsmål om hva som bør skje med retten til barnetillegg til andre pensjonsytelser fra folketrygden som også faller bort når barnet fyller 18 år.

Departementet viser til at barnepensjon skal bidra til å kompensere for bortfall av inntekt etter at én av eller begge foreldrene er døde. Ettersom foreldrenes forsørgelsesplikt som hovedregel opphører når barnet fyller 18 år, se barneloven § 68, tilsier dette at barnepensjon skal gis inntil barnet fyller 18 år. Fra dette tidspunktet må enhver i utgangspunktet innstille seg på å bli selvforsørget. Departementet mener fortsatt det må foreligge særlige grunner dersom barnepensjon skal gis utover fylte 18 år. Etter departementet syn er det i all hovedsak i de tilfeller der barnet har mistet begge foreldrene og er under utdanning at det foreligger slike særlige grunner.

På denne bakgrunn vil departementet ikke gå videre med utvalgets forslag, men vil opprettholde dagens regler om at barnepensjon gis til barnet fyller 18 år, eller til fylte 20 år dersom begge foreldre er døde og barnet er under utdanning.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 18-4.

4.5.5.2 Aldersgrenser for barnepensjon etter dødsfall som skyldes yrkesskade

Utvalget uttalte at det bør vurderes om en felles aldersgrense for barnepensjon også skal gjelde for yrkesskadetilfellene. Regler om barnepensjon etter dødsfall som skyldes yrkesskade, er tatt inn i folketrygdloven § 18-11. Departementet viser til at da aldersgrensen på 21 år for barnepensjon i yrkesskadetilfeller ble innført, tilsvarte dette myndighetsalderen i Norge. Aldersgrensen for barnepensjon i alminnelige tilfeller ble i 1967 satt til 18 år, selv om myndighetsalderen på dette tidspunkt fortsatt var 21 år. For mottakere av barnepensjon innebar yrkesskadefordelen dermed at barnepensjon kunne mottas fram til myndighetsalder. Myndighetsalderen ble senket til 20 år i 1969, og videre til 18 år i 1979, uten at aldersgrensene for barnepensjon i yrkesskadetilfellene har blitt revurdert.

At de ulike aldersgrensene i dagens regelverk er avhengig av om dødsfallet skyldes yrkesskade eller andre årsaker, kan oppleves som urimelig. Sett i sammenheng med senking av myndighetsalderen kan ikke departementet se at det er tungtveiende grunner for at aldersgrensen i yrkesskadetilfeller fortsatt skal være 21 år. Etter departementets syn vil det være mer hensiktsmessig med felles aldersgrenser uavhengig av dødsfallets årsak. Departementet foreslår på denne bakgrunn at barnepensjon, også ved yrkesskadetilfeller, skal gis inntil barnet fyller 18 år dersom én av foreldrene er død, og inntil fylte 20 år dersom begge foreldrene er døde og barnet er under utdanning på fulltid. Forslaget skal gjelde nye tilfeller.

Utover dette foreslår ikke departementet materielle endringer i folketrygdloven § 18-11, men det foreslås at bestemmelsen gis som ny § 18-10.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 18-10.

4.5.6 Bortfall og reduksjon av barnepensjon ved overtakelse av foreldreansvar

Det følger av folketrygdloven § 18-6 at barnepensjon skal reduseres eller falle bort i tilfeller der en person som mottar overgangsstønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15, overtar foreldreansvaret etter barneloven § 38. Utvalget uttalte at det burde vurderes om disse reglene er hensiktsmessig utformet med tanke på barn i ulike livssituasjoner.

Bestemmelsen i barneloven § 38 avgjør hvem som har eller kan få foreldreansvar for et barn når én av eller begge foreldrene er døde. Departementet legger til grunn at det i de fleste tilfeller vil være den andre gjenlevende forelderen som etter bestemmelsen i barneloven § 38 første og andre ledd etter et dødsfall får foreldreansvaret alene. For det tilfellet at den gjenlevende forelderen i en slik situasjon mottar overgangsstønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15, anser departementet det ikke uten videre som rimelig at barnepensjonen, som barnet har rett til etter at den andre forelderen er død, skal falle bort. Dersom to personer har felles foreldreansvar for et barn, vil den enes dødsfall vanligvis medføre noe behov for omstilling for den andre, selv om foreldrene ikke levde sammen, og dermed ikke fyller vilkårene for rett til etterlatteytelser. Etter departementets syn vil den gjenlevende forelderen på mange måter være i en liknende situasjon som en gjenlevende ektefelle eller samboer med rett til ytelser etter folketrygdloven kapittel 17, da vedkommende i begge tilfeller må omstille seg til å forsørge barnet alene.

Et av hovedformålene med ytelser etter folketrygdloven kapittel 15 er å gi enslige forsørgere hjelp til selvhjelp slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv, se folketrygdloven § 15-1. Hjelp til selvhjelp er også et hovedformål med departementets forslag til ny omstillingsstønad til etterlatte under 67 år. Barnepensjonen skal i begge tilfeller bidra til å kompensere for bortfall av inntekt etter én av eller begge foreldrenes dødsfall. Departementet mener det vil samsvare bedre med ytelsenes formål og dessuten være til barnets og den enslige forsørgerens beste om overgangsstønaden kan ytes fullt ut sammen med uredusert barnepensjon.

Dette gjelder etter departementets syn også dersom den som har fått foreldreansvaret for barnet etter barneloven § 38, verken er barnets biologiske eller juridiske forelder, noe som vil være særlig aktuelt dersom begge foreldrene er døde. Foreldreansvar etter § 38 innebærer en plikt til å forsørge barnet. En person som påtar seg foreldreansvar etter barneloven § 38 og samtidig mottar/eller ved omsorgsovertakelsen vil fylle vilkårene for rett til overgangsstønad som enslig forsørger, må i utgangspunktet anses å være i en situasjon der vedkommende ikke har de beste forutsetninger for å forsørge seg selv og barnet.

Departementet mener det ikke bør være bestemmelser i folketrygdloven som hindrer at omsorgspersoner i barnets nære krets påtar seg foreldreansvar i en slik situasjon. Departementet legger vekt på at det er få tilfeller av omsorgsovertakelser etter barneloven § 38, at stønadsperioden for overgangsstønad som enslig forsørger er redusert, og at kravene til yrkesrettet aktivitet har blitt skjerpet gjennom flere endringer de siste årene. På denne bakgrunn foreslår departementet at innholdet i folketrygdloven § 18-6 ikke videreføres.

4.5.7 Barnepensjon under institusjonsopphold og straffegjennomføring

Etterlatteutvalget uttalte at det bør vurderes om bestemmelsen i folketrygdloven § 18-8 om rett til barnepensjon under opphold i institusjon skal videreføres, og knytter dette opp mot forslaget om at barnepensjon til barn som har mistet begge foreldrene, skal gis med en lavere sats enn etter dagens regler.

Departementet mener at det også på et mer generelt grunnlag kan være behov for en vurdering av disse reglene. Dette gjelder særlig i lys av forslaget om at dagens etterlattepensjon foreslås erstattet med en tidsbegrenset omstillingsstønad, se punkt 3.5.2.

Bakgrunnen for at folketrygdloven har bestemmelser om reduksjon og stans av ytelser under institusjonsopphold, er at det ikke anses rimelig at en person skal kunne motta uavkortede ytelser over lang tid, samtidig som staten betaler for kost og losji. Det er gitt regler i forskrift om adgang til å utbetale uredusert ytelse under opphold i institusjon for visse persongrupper som selv skal dekke en del av boutgiftene, men disse reglene er i liten grad tilpasset mindreårige barn som mottar barnepensjon etter at én av eller begge foreldrene er døde. Departementet legger til grunn at barnets institusjonsopphold i liten grad vil påvirke husholdningens samlede utgifter når barnet bor hos en gjenlevende forelder, eller hos en annen som har påtatt seg foreldreansvar for barnet etter dødsfallet.

Videre mener departementet det kan være grunn til å vurdere om skillet mellom somatiske og psykiatriske sykehusavdelinger som gjelder i dagens regelverk, er hensiktsmessig. Unntaket for reduksjon ved opphold på somatiske sykehusavdelinger kom inn som følge av at Stortinget ba regjeringen legge frem forslag om å oppheve reglen om reduksjon ved opphold på somatisk sykehus, jf. Ot.prp. nr. 8 (1996–1997) Om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover (Oppfølging av Velferdsmeldingen). Endringen ble begrunnet med at opphold i somatiske sykehusavdelinger oftest er av kortere varighet, mens opphold på psykiatriske sykehus og spesialsykehjem gjerne er av lengre varighet. Det ble ikke ansett som rimelig at disse skal beholde hele pensjonen uavkortet når det heller ikke kreves noen form for egenbetaling. Departementet uttalte at det for beboere med langtidsopphold i psykiatriske sykehus og spesialsykehjem må finnes fram til en alternativ form for egenbetaling før ordningen med redusert pensjon kan avvikles.

Departementet tar sikte på å komme tilbake med en vurdering av disse spørsmålene, men vil inntil videre foreslå at innholdet i dagens regler om barnepensjon under opphold i institusjon og under straffegjennomføring i folketrygdloven §§ 18-8 og 18-9 videreføres.

Som følge av departementets forslag til ny § 18-5 tredje ledd, se punkt 4.6.3, foreslås en justering i § 18-8 fjerde ledd. Det vises til spesialmerknadene til § 18-8.

4.6 Andre endringer

4.6.1 Krav om fortsatt medlemskap i trygden

Etter folketrygdloven § 18-3 første ledd er det et vilkår for rett til barnepensjon at barnet fortsatt er medlem i trygden. En naturlig språklig forståelse av dette kunne tilsi at barnet må være medlem i trygden på tidspunktet stønadstilfellet inntraff. Noe slikt krav oppstilles imidlertid ikke etter dagens regler, se § 18-2. For rett til ytelser som gjenlevende ektefelle er det etter ordlyden tilstrekkelig at gjenlevende er medlem av trygden, jf. folketrygdloven § 17-4 første ledd.

Barnepensjon har historisk sett ikke blitt betraktet som en selvstendig ytelse, og i flere forarbeider til den tidligere folketrygdloven av 1966, er det uttalt at barnepensjon skulle gis i alle tilfeller der en gjenlevende ektefelle ville ha fått etterlattepensjon. Departementet legger til grunn at lovgiver ikke har ment at det skulle gjelde strengere krav om tilknytning til folketrygden for rett til barnepensjon enn for ytelser til gjenlevende ektefelle. At vilkåret om tilknytning til folketrygden gjelder framover i tid, framgår av paragrafoverskriften til § 18-3 som lyder «fortsatt medlemskap». Det samme gjelder paragrafoverskriften for tilsvarende bestemmelse for ytelser til gjenlevende ektefelle, § 17-4 «fortsatt medlemskap». Departementet foreslår på denne bakgrunn at vilkåret om fortsatt medlemskap utformes på samme måte som for gjenlevende ektefelle i gjeldende § 17-4 første ledd, slik at formuleringen «fortsatt» ikke videreføres.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 18-3 første ledd.

4.6.2 Beregning av barnepensjon på grunnlag av opptjent tilleggspensjon

Selv om barnet ikke er medlem i trygden, kan det likevel ytes barnepensjon dersom den avdøde forelderen hadde opptjent rett til tilleggspensjon, se folketrygdloven § 18-3 andre ledd bokstav b. Personer som er født i 1963 og senere, vil etter innføring av ny alderspensjon i folketrygdloven kapittel 20 opptjene inntektspensjon istedenfor tilleggspensjon, mens personer i årskullene 1954 til 1962 vil kunne ha opptjent rett til både tilleggspensjon og inntektspensjon. For å tydeliggjøre at barnepensjon også kan eksporteres/gis på grunnlag av opptjent inntektspensjon, foreslår departementet en endring i bestemmelsens ordlyd. Departementet foreslår at retten til eksport knyttes til om den avdøde har hatt minst tre år med pensjonsgivende inntekt som overstiger grunnbeløpet. Dette tilsvarer kravet for rett til tilleggspensjon etter gjeldende regler, se folketrygdloven § 3-8 andre ledd, jf. § 3-10 og § 3-13 første ledd.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 18-3 andre ledd bokstav b.

Folketrygdloven § 18-5 tredje ledd har regler om beregning av barnepensjon som gis på grunnlag av opptjent tilleggspensjon etter § 18-3 andre ledd bokstav b. Første punktum gjelder pensjon til barn som har mistet begge foreldrene, hvor pensjonen til det første/eneste barnet etter dagens regler består av grunnpensjon og tilleggspensjon og eller særtillegg, beregnet på grunnlag av de avdøde foreldrenes pensjonsopptjening. Andre punktum gjelder pensjon som er fastsatt som en prosentsats av grunnbeløpet. I gjeldende regelverk omfatter dette pensjon til barn som har mistet begge foreldrene dersom det er flere enn ett søsken, og barn som har mistet én av foreldrene.

Selv om den avdødes opptjente tilleggspensjon ikke lenger vil være en relevant beregningsstørrelse med departementets forslag om at barnepensjon i alle tilfeller skal fastsettes som en prosentsats av grunnbeløpet, vil opptjent tilleggspensjon og/eller inntektspensjon fortsatt være relevant for om pensjonen kan eksporteres, og videre for hvor stor del av pensjonen som kan eksporteres. Departementet foreslår derfor at gjeldende rett videreføres i § 18-5 nytt fjerde ledd. Ordlyden i bestemmelsen er noe omarbeidet sammenliknet med gjeldende § 18-5 tredje ledd. Dette skyldes tilpasning til innføring av ny alderspensjon i folketrygdloven kapittel 20.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 18-5 fjerde ledd.

4.6.3 Beregning av barnepensjon når mor er død og farskapet ikke er fastslått

I folketrygdloven § 18-5 fjerde ledd er det gitt en særregel for beregning av barnepensjon når mor er død og farskapet ikke er fastslått, som sikrer at barnet kan få barnepensjon som om begge foreldrene er døde. Bestemmelsen kom inn i lov om folketrygd av 1966 ved lov 16. juni 1971 nr. 71.

Utvidelsen kom etter forslag fra Rikstrygdeverket og var begrunnet på denne måten, jf. Ot.prp. nr. 20 (1970–71) s. 39:

«Rikstrygdeverket har foreslått at loven blir supplert med bestemmelse om at forhøyet barnepensjon som bestemt for foreldreløse barn, skal ytes også til barn etter avdød ugift mor i de tilfeller der farskapet ikke er fastslått. Rikstrygdeverket uttaler at i dette tilfellet kan man ikke se bort fra at barnefaren kan være død. Under enhver omstendighet må han i forhold til barnet økonomisk sett bli å likestille med en død person.

Departementet er enig i at det i nevnte tilfelle bør ytes pensjon som fastsatt for foreldreløse barn og foreslår at bestemmelsen om dette tas inn i lovens § 11-10 nr. 2.»

Forutsatt at vilkårene i kapittel 18 for øvrig er oppfylt, mener departementet at barnepensjon etter folketrygdloven skal gis etter bestemmelsene i § 18-5 andre ledd i alle tilfeller der barnet rettslig sett er foreldreløst, det vil si at det ikke finnes en gjenlevende forelder med foreldreansvar etter barneloven kapittel 2. Dette betyr at det vil være uten betydning for retten til barnepensjon eller nivået på barnepensjonen om barnet har en gjenlevende «omsorgsforelder». Dersom en slik omsorgsforelder etter barneloven § 38 har fått foreldreansvar for barnet etter dødsfallet, vil vedkommende ha plikt til å forsørge barnet, se barneloven § 66 andre ledd. Barnet vil likevel juridisk sett være foreldreløst, noe som blant annet innebærer at barnet ikke har arverett etter omsorgsforelderen, med unntak av etter testament.

Departementet foreslår at bestemmelsen i folketrygdloven § 18-5 fjerde ledd erstattes med en ny bestemmelse som knytter vilkår for rett til barnepensjon etter § 18-5 andre ledd til rettslig foreldreskap etter bestemmelsene i barneloven kapittel 2. Formålet er å tydeliggjøre at barnepensjon gis når en person med etablert rettslig foreldreskap er død. Dersom barnet rettslig sett har to foreldre, skal barnepensjonen beregnes etter § 18-5 første ledd dersom én av foreldrene er død, og etter § 18-5 andre ledd dersom begge foreldrene er døde. Etter den nye bestemmelsen som departementet foreslår som § 18-5 nytt tredje ledd, skal reglene i andre ledd gjelde tilsvarende dersom barnet rettslig sett har én forelder og denne forelderen er død.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 18-5 tredje ledd.

4.6.4 Barnepensjon og arbeidsinntekt

Departementet foreslår i avsnitt 4.5.5 at barnepensjon fortsatt kan gis til barnet fyller 20 år dersom begge foreldrene er døde og barnet er under utdanning.

Som følge av at praktikanter og lærlinger kan ha lønn under utdanning, er det i dag gitt regler om at barnepensjon bare gis dersom barnet har en arbeidsinntekt som etter fradrag for skatt er mindre enn grunnbeløpet pluss særtillegg for enslige (tilsvarer to ganger folketrygdens grunnbeløp), se folketrygdloven § 18-4 tredje ledd. Departementet legger til grunn at inntekten sjelden vil overstige inntektsgrensen etter skatt og viser til at regelen i utgangspunktet kun gjelder i svært få tilfeller når begge foreldrene er døde. Etter departementets syn bør regelverket utformes for å unngå å påvirke barnets yrkesvalg, og departementet foreslår på denne bakgrunn at regelen ikke videreføres. Med hensyn til retten til barnepensjon etter fylte 18 år for barn som har mistet begge foreldrene, skal utdanning som lærling eller lærekandidat likestilles fullt ut med annen utdanning. Departementet foreslår at regler om hva slags utdanning som kan godkjennes, gis i forskrift, og at det i forskriften gis bestemmelser om når avbrudd i utdanningen skal medføre stans i utbetaling.

Videre har departementet vurdert om det bør innføres en generell regel for reduksjon av barnepensjon når barnet har arbeidsinntekt, men har kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Etter departementets syn vil det være uheldig dersom reglene svekker insentivene til å ta inntektsgivende arbeid.

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå at gjeldende bestemmelser i § 18-4 tredje ledd andre punktum ikke videreføres.

4.7 Overgangsregler

Departementet legger til grunn at det er behov for enkelte overgangsregler når loven trer i kraft.

Departementet foreslår at barn som allerede fyller vilkårene for rett til en ytelse etter folketrygdloven kapittel 18 når nye regler trer i kraft, skal få barnepensjonen beregnet etter det nye regelverket dersom dette gir høyere ytelse enn det gamle regelverket. Barnepensjonen beregnes ikke på nytt dersom det gamle regelverket gir høyest ytelse. Departementet mener det ikke skal være et krav at barnet faktisk har en løpende barnepensjon, så lenge vilkårene for rett til en ytelse var oppfylt. Departementet anser det som hensiktsmessig at nærmere overgangsregler gis i forskrift og foreslår derfor at det i endringsloven gis en forskriftshjemmel for å fastsette nærmere detaljer rundt dette. Det vises til endringsloven del II nr. 4.

Videre foreslår departementet overgangsregler som skal gjelde personer som fyller vilkårene i kapittel 18 slik bestemmelsene lød før loven trer i kraft og som har rett til barnepensjon etter de særlige reglene om yrkesskade i § 18-11 bokstavene d og e. Disse barna beholder barnepensjonen inntil fylte 21 år i samsvar med de tidligere reglene. Det vises til endringsloven del II nr. 3.

4.8 Forholdet til Grunnloven § 97

Departementets forslag til nye regler for barnepensjon skal gjelde nye tilfeller, og skal bare omfatte løpende tilfeller dersom nytt regelverk gir høyere ytelse. Forslagene reiser dermed ingen problemstilling i henhold til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.