1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Arbeids- og sosialdepartementet legger i denne proposisjonen fram forslag til endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Forslagene gjelder folketrygdens ytelser til etterlatte og følger opp Etterlatteutvalgets utredning NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – Forslag til reform. Omlegging av etterlatteytelsene er en del av pensjonsreformen.

Folketrygdens ytelser til etterlatte omfatter pensjon eller overgangsstønad til etterlatte under 67 år, ytelser til etterlatte barn, forhøyet alderspensjon som følge av særskilte regler for beregning av alderspensjon til etterlatte, gjenlevendetillegg til ny alderspensjon, gjenlevendetillegg og midlertidig gjenlevendetillegg til uføretrygd, samt ytelser til tidligere familiepleiere. Ytelsene har i hovedsak stått uendret siden innføringen i 1967 og er basert på beregningsregler som er i ferd med å fases ut. Forslagene i proposisjonen er dels nødvendige endringer som følge av nye regler for beregning av alderspensjon i folketrygden. Forslagene representerer imidlertid først og fremst en modernisering av folketrygdens ytelser til etterlatte, i lys av samfunnsutviklingen de siste femti årene.

De overordnede målene i pensjonsreformen er å gjøre folketrygdens pensjonssystem mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltakelse. Departementet foreslår endringer i etterlatteytelsene som styrker ytelsene til barn som har mistet foreldre og endringer som støtter opp om arbeidslinja og bidrar til å bedre bærekraften i velferdsordningene. Det foreslås flere forenklinger, herunder en standardisering av ytelsesnivåer, og en sterkere individretting av ytelsene. Forslagene til framtidige ytelser til etterlatte svarer på samfunnsmessige utviklingstrekk. Samfunnet er betydelig endret siden 1967 ved endrede familie- og samlivsmønstre, endrede holdninger til likestilling mellom kjønnene, en sterk økning i kvinners yrkesdeltaking, utbygging av gode velferdsordninger som utvidet foreldrepermisjon, lovfestet rett til barnehageplass og offentlige ordninger for omsorg av pleietrengende, samt økte minstenivåer og opptjening til pensjon på bakgrunn av ubetalte omsorgsoppgaver. Departementet har i forslagene lagt vekt på at de framtidige ytelsene til etterlatte skal ha en bedre fordelingsprofil enn det dagens etterlatteytelser har. Departementet har også lagt vekt på at endringene i etterlatteytelsene skal bidra til en mer målrettet bruk av offentlige midler, og gi en rimelig byrdefordeling mellom dagens og framtidige generasjoner.

Departementets forslag til omlegging av folketrygdens ytelser til etterlatte innebærer vidtgående endringer sammenliknet med dagens regelverk. For å sikre en betryggende saksbehandling, er det avgjørende at Arbeids- og velferdsetaten får tilstrekkelig tid til å forberede innføringen av de nye reglene. Departementet foreslår at regelendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Av hensyn til nødvendig tid til administrative forberedelser, tar departementet sikte på at reformen kan iverksettes tidligst fra 2023.

Finansdepartementet tar sikte på å fremme forslag om nødvendige endringer i skatteloven, slik at disse trer i kraft samtidig med at de nye etterlatteytelsene innføres.

1.2 Sentrale utgangspunkter for lovforslaget

1.2.1 Dagens etterlatteytelser – bakgrunn og utviklingstrekk

Ett av folketrygdens sentrale formål er å sikre inntekt for dem som av ulike årsaker ikke kan forsørge seg ved egen inntekt.

Etterlatteytelsene ble innført for å beskytte mot tap av forsørgelse. Allerede på 1700-tallet ble det etablert enke- og understøttelseskasser for utvalgte grupper av offentlige tjenestemenn. Den første gruppen som fikk en universelt sikret inntekt ved tap av forsørger, var barn. En statlig forsørgertrygd for barn ble vedtatt i 1957. De første nasjonale trygdene for visse grupper enslige kvinner ble innført med lov om enke- og morstrygd i 1964, som ble en del av folketrygden da denne ble innført i 1967. Med innføring av folketrygden fikk også enkemenn rett til pensjon, samtidig som etterlatte også fikk rett til en andel av avdødes tilleggspensjon.

Dagens etterlatteytelser til voksne sprang ut av et samfunn preget av tradisjonelle kjønnsroller og av datidens arbeidsdeling mellom ektefeller. Kvinner tok seg i det vesentlige av det ubetalte omsorgsarbeidet, og menn fungerte som familiens hovedforsørger, ofte også eneste forsørger. Tap av ektefelle betydde for mange kvinner følgelig også tap av forsørgelse. I 1972 var andelen sysselsatte kvinner i underkant av 44 prosent, mens den i 2019 hadde økt til om lag 65 prosent. Til sammenlikning var andelen sysselsatte menn i 2019 om lag 70 prosent. Tatt i betraktning at en vesentlig andel av kvinnene som i 2019 ikke var sysselsatt mottok ytelser til livsopphold, er det rimelig å legge til grunn at en forholdsvis liten andel kvinner i dag forsørges av ektefellen. Andelen kvinner som arbeider fulltid har også økt i denne perioden. Videre er 60 prosent av dem som i dag tar høyere utdanning kvinner. Andelen kvinner i høyere utdanning har vært stabilt høy siden 1990-tallet og er omtrent fordoblet siden 1970. Høyere sysselsetting blant kvinner har ført til at kvinner i dag i stor grad er selvforsørget. Tidsbruksundersøkelser tyder på at kvinner og menn er vesentlig mer likestilte i dag enn for femti år siden, både når det kommer til tid brukt på inntektsgivende arbeid, og med hensyn til fordeling av omsorgsoppgaver og oppgaver i hjemmet.

Samlivs- og familiemønsteret har også endret seg betydelig siden innføringen av folketrygden, og dette har påvirket etterlatteytelsenes betydning. I dag er det vanlig å leve sammen som samboer før en eventuelt inngår ekteskap, og alderen for inngåelse av første ekteskap har økt med over ti år både for kvinner og menn fra begynnelsen av 1970-tallet til i dag. Andelen som lever i parforhold som gift eller samboere, er over tid redusert, og flere lever alene. Andelen enpersonshusholdninger utgjorde i juni 2019 nær 40 prosent av Norges om lag 2,4 millioner privathusholdninger. Gjennomsnittlig husholdningsstørrelse er med dette redusert fra 3,3 personer i 1967 til om lag 2,2 personer i dag. Det er i dag også færre barn per husholdning. Mens kvinner i gjennomsnitt hadde 2,5 barn hver i 1970, var gjennomsnittlig antall barn per kvinne om lag 1,5 i 2019. Foreldres gjennomsnittlige alder ved første barns fødsel har økt, fra vel 23 år for mor og 26 år for far i 1970, til nær 30 år for mor og nær 32 år for far i 2018.

Det store flertallet av etterlatte er eldre, og det er relativt få i de yngre aldersgruppene. Sterkere vekst i levealderen for menn enn for kvinner har trukket i retning av at færre blir etterlatt i ung alder, og at par som lever i samliv, får flere år sammen. På begynnelsen av 1970-tallet var forventet levetid ved fødsel for menn 71,5 år og for kvinner 77,7 år. I 2019 hadde forventet levetid økt til 81,2 år for menn og 84,7 år for kvinner. Over tid har det dermed også skjedd en vridning innenfor gruppen som mottar etterlatteytelser, fra voksne i yrkesaktiv alder og barn, til gjenlevende alderspensjonister.

Etterlatte under 67 år kan i dag motta etterlattepensjon som en varig ytelse fram til de blir alderspensjonister, men ytelsen avkortes mot den etterlattes arbeidsinntekt. Antall mottakere av etterlattepensjon er om lag halvert siden innføringen av folketrygden, og utgjorde om lag 14 500 personer ved utgangen av 2019. Denne endringen skyldes særlig at antallet etterlatte kvinner i befolkningen er redusert, i stor grad forårsaket av en reduksjon i dødeligheten blant menn i relevante aldersgrupper. Økt yrkesdeltakelse blant kvinner bidrar videre til at en mindre andel av de etterlatte mottar en ytelse. I 2019 hadde over 80 prosent av mottakerne redusert ytelse som følge av avkorting mot egen inntekt, og den gjennomsnittlige årlige utbetalingen var om lag 110 000 kroner.

Tidligere familiepleiere, det vil si enslige personer som har utført nødvendig pleie av eller tilsyn med en nærstående kan, når pleieforholdet opphører, få ytelser tilsvarende det voksne etterlatte får. Antall tidligere familiepleiere med ytelse er over tid kraftig redusert, fra over 3 000 personer tidlig på 1970-tallet til 20 personer i juni 2020. En høy andel av mottakerne er over 60 år.

Etterlatte barn får i dag ytelser hvis størrelse avhenger av om de har mistet én av eller begge foreldrene, og av hvor mange søsken med rett til ytelse de har. Også antall mottakere av barnepensjon har falt over tid. Mens antall mottakere i 1967 var i overkant av 25 000, var antall mottakere redusert til 15 000 i 1996 og utgjør i dag i overkant av 11 000 barn. Nedgangen i antall barn (0–18 år) i befolkningen fra tidlig 1970-tall til begynnelsen av 1990-tallet har, sammen med nedgang i dødelighet i relevante aldersgrupper, bidratt til denne utviklingen. Antallet barn i befolkningen er i dag på om lag samme nivå som ved innføringen av folketrygden. Når antallet mottakere av barnepensjon likevel er ytterligere redusert, skyldes det først og fremst at dødeligheten i aldersgruppen 25–54 år, som er den typiske alderen for å være foreldre til mindreårige barn, har falt. Gjennomsnittlig alder på etterlatte barn som mottar en ytelse, er i dag 12,6 år. Én prosent av mottakerne av barnepensjon har mistet begge foreldrene.

Antallet alderspensjonister som mottar høyere pensjon som følge av de særlige reglene for beregning av alderspensjon til etterlatte, har derimot økt betydelig. I 1992 mottok vel 73 000 av totalt om lag 165 000 etterlatte alderspensjonister høyere alderspensjon som følge av særreglene, mens dette i 2019 var tilfellet for om lag 107 000 av totalt vel 187 000 etterlatte alderspensjonister. I tillegg til økningen i antall mottakere, har den gjennomsnittlige verdien av gjenlevendefordelene økt, og utgjorde over 40 000 kroner årlig i 2019. Økningen skyldes at mange pensjonister, særlig menn, har fått vesentlig høyere tilleggspensjon i takt med at de har hatt stadig flere opptjeningsår i folketrygden etter innføringen i 1967. Som følge av dette, har utgiftene til gjenlevenderettigheter i alderspensjonen blitt mer enn fordoblet målt i faste kroner fra 1990 til i dag. Utgiftene er i dag anslått å utgjøre omlag 5 milliarder kroner årlig og forventes å fortsette å øke de neste ti–tolv årene. Ettersom stadig flere kvinner har vært yrkesaktive og har høyere pensjonsopptjening, får også menn i økende grad høyere alderspensjon som etterlatt.

Mens husholdningen tidligere gjerne hadde én hovedforsørger, er det i dag vanlig at begge i et parforhold bidrar økonomisk til forsørgelsen. Utviklingen i yrkesaktivitet for kvinner og menn over tid har bidratt til at de særlige reglene for beregning av alderspensjon til etterlatte dermed gir en annen fordelingsprofil i dag enn ved innføringen. Graden av skjevfordeling i inntekt er utslagsgivende for hvor stor fordel beregning av alderspensjon etter de særskilte reglene gir. Etterlatte med relativt høy egenopptjent pensjon, kan likevel i dag få store fordeler i alderspensjonen dersom den avdøde også hadde høy opptjening, mens etterlatte med lav egenopptjent pensjon kan ha begrenset fordel av regelverket som følge av at særtillegg/pensjonstillegg avkortes krone for krone mot opptjent tilleggspensjon.

De særlige reglene for beregning av alderspensjon til etterlatte fases ut med årskullene 1954–1962, ettersom disse årskullene får en stadig lavere andel av samlet alderspensjon beregnet etter gamle opptjeningsregler i folketrygden. I påvente av utredningen av en langsiktig løsning for ytelser til etterlatte, ble det som en midlertidig løsning innført gjenlevendetillegg til ny alderspensjon for årskullene 1954–1957 som tok ut alderspensjon i perioden 2016–2019. Tillegget ble ikke tilpasset nye opptjeningsregler, men er fastsatt ut fra størrelsen på gjenlevendefordelen etter gamle opptjeningsregler. Gjenlevendetillegg til ny alderspensjon gis til totalt 1 373 personer per utgangen av 2019. Tillegget er utelukkende tilstått personer som har en lav andel av alderspensjonen opptjent etter nye regler og som har tatt ut alderspensjon tidlig, nærmere bestemt i alderen 62–65 år. Dette medfører at tilleggene er relativt lave. 65 prosent av mottakerne er også fortsatt i arbeid. Gjenlevendetillegg til ny alderspensjon utgjorde i gjennomsnitt om lag 5 800 kroner årlig i 2019.

Etterlatte uføretrygdede kan ha rett til et gjenlevendetillegg i uføretrygden. Dagens mottakere består av to hovedgrupper. Den ene gruppen er uføre etterlatte som mottok uførepensjon med gjenlevendefordel før ny uføretrygd ble innført i 2015, og som fikk verdien av gjenlevendefordelen videreført som et eget tillegg ved overgang til uføretrygd. Den andre gruppen er personer som er blitt uføre etterlatte etter at ny uføretrygd ble innført fra 2015. Denne gruppen fikk et midlertidig gjenlevendetillegg i uføretrygden, i utgangspunktet begrenset til en varighet på fem år, i påvente av at Stortinget skulle ta stilling til et forslag om reform av folketrygdens etterlatteordninger.

Antall mottakere av gjenlevendetillegg til uføretrygden har falt de siste årene, og utgjorde i 2019 om lag 5 700 uføretrygdede, hvorav de fleste er 100 prosent uføre og langt de fleste er kvinner. Størrelsen på gjenlevendetillegget til uføretrygden varierer mye, men utgjorde i 2019 i gjennomsnitt vel 50 000 kroner i året.

1.2.2 Utviklingen innenfor trygde- og velferdspolitikken

Ytelser som er avledet av husholdnings- eller forsørgerstatus, ble innført for å forhindre fattigdom blant personer som hadde problemer med å forsørge seg ved egen inntekt eller egen pensjon. Reformer innenfor trygdepolitikken de senere årene bygger på en forutsetning om at tilbakeføring eller omstilling til arbeid er målet for alle som har forutsetninger for å komme i arbeid. For personer med begrenset arbeidsevne legges det stor vekt på å kunne utnytte restarbeidsevnen.

Gjennom reformen av alderspensjonen og innføringen av den nye uføretrygden er disse ordningene tilpasset viktige samfunnsendringer siden 1967. Det er innført et nytt system for opptjening til alderspensjon som innebærer at all inntekt en person har mellom 13 og 75 år, vil gi utslag i høyere alderspensjon. Samtidig er ordningen for pensjonsopptjening i perioder med ulønnet omsorgsarbeid forbedret. Det er innført levealdersjustering og fleksibelt, nøytralt uttak av alderspensjon fra 62 år. Arbeid og alderspensjon kan etter pensjonsreformen kombineres uten noen form for avkorting av pensjonen.

Den nye uføretrygden fra 2015 har mer fleksible regler for å utnytte restarbeidsevne gjennom å kunne kombinere arbeidsinntekt og uføretrygd, enn den tidligere uføreytelsen hadde. Videre er det for å motta arbeidsavklaringspenger i dag et krav at mottakeren bidrar aktivt i en prosess for å komme i arbeid. Enslige forsørgere som er mottakere av overgangsstønad må være i aktivitet fra barnet er ett år, i form av arbeid, utdanning, å være registrert som arbeidssøker eller etablere egen virksomhet.

Et av målene med pensjonsreformen har vært å åpne for større valgfrihet for den enkelte. For å støtte opp under en slik utvikling, er det foretatt en individretting av ytelser med individuell opptjening ut fra forhold som varierer mellom personer i befolkningen. For eksempel gis det pensjonsopptjening som en kompensasjon for ubetalte omsorgsoppgaver. På denne måten har perioder uten eller med svært lav egen opptjening isolert sett mindre konsekvenser for framtidige pensjoner enn i det tidligere systemet. Ordningen med omsorgsopptjening ble innført i 1992, uten at det ble gjort justeringer i de særlige reglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle. Slik sett kan dagens regelverk hevdes å dobbeltkompensere for ubetalt omsorgsarbeid. I tillegg motvirker reglene for beregning av alderspensjon til etterlatte, utviklingen i retning av å knytte pensjonsopptjening til det enkelte individ.

Også andre reformer i trygde- og velferdspolitikken har bidratt til å gi bedre muligheter til å fordele ubetalt omsorgsarbeid og inntektsgivende arbeid mellom menn og kvinner. Retten til lønnet foreldrepermisjon er utvidet og forbedret, og menn har fått økte rettigheter til foreldrepenger. Videre har utbyggingen av barnehager og innføring av rett til barnehageplass vært viktig for småbarnsforeldres mulighet til å være i inntektsgivende arbeid. I tillegg dekker offentlige ordninger for omsorg av pleietrengende i dag mye av det omsorgsbehovet som tidligere ofte ble ivaretatt av familien.

Utbygging av ordninger for barnepass har vært viktig for å støtte opp under småbarnsforeldres yrkesdeltakelse. Dette har imidlertid også vært viktig for å sikre barn gode læringsmuligheter og oppvekstvilkår. Det har etter hvert blitt økt oppmerksomhet om hva den tidlige barndommen kan bety for muligheten til å tilegne seg kunnskap og sosiale ferdigheter, noe som blir stadig viktigere for senere å kunne få innpass i arbeidslivet.

I beregningen av alderspensjon er stordriftsfordeler i husholdningen ved å være gift eller samboer sammenlignet med å være enslig, tillagt vekt ved at minste pensjonsnivå i dag er høyere for enslige pensjonister enn for gifte eller samboende pensjonister. Fra 1967 var full grunnpensjon for enslige lik grunnbeløpet, mens full grunnpensjon for ektefeller var 75 prosent av grunnbeløpet for hver. Satsen for grunnpensjon har økt over tid, og med virkning fra 1. september 2016 utgjør grunnpensjonen for gifte og samboende pensjonister 90 prosent av fullt grunnbeløp. At stordriftsfordeler i husholdningen tillegges mindre vekt i pensjonssystemet enn tidligere, sammenfaller i stor grad med den utviklingen som har skjedd fra husholdningsbaserte ytelser i retning av mer individbaserte ytelser.

1.2.3 Avveininger ved utforming av framtidige etterlatteytelser

Avveining mellom hensynet til effektivitet og fordeling er et grunnleggende dilemma i utformingen av offentlige inntektssikringssystemer. Viktige formål med folketrygdens stønadsordninger er å gi økonomisk og sosial trygghet, og bidra til utjevning av inntekt og levekår. Folketrygden skal videre bidra til hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv. Hensynet til økonomisk effektivitet tilsier at utformingen av pensjons- og trygdesystemet i størst mulig grad skal stimulere til å velge inntektsgivende arbeid framfor å motta trygdeytelser. Tildelingsprinsippene som ligger til grunn for utformingen av dagens etterlatteytelser, avspeiler samfunnsforhold og samlivsmodeller fra den tiden da disse ytelsene ble innført. Med gjeldende prinsipper tas det sikte på å sikre inntekt ved tap av forsørger og å belønne ubetalt omsorg for barn og pleietrengende og arbeid i hjemmet, gjennom rettigheter som er avledet av husholdnings- eller forsørgerstatus. Ytelsenes nåværende innretning er bygd på husholdningen som enhet. Når en samlivspartner faller fra, øker utgiftene per person i husholdningen, og det blir færre som deler på utgiftene. Ved at den etterlatte mottar overføringer fra det offentlige, blir noe av denne utgiftsøkningen kompensert. Regelverket likebehandler etterlatte menn og kvinner, men det store flertallet av mottakerne av etterlatteytelser er kvinner.

Samfunnsendringer skjer gradvis over tid. Yngre årskull vil gjerne lettere tilpasse seg endringer i samfunnet enn det eldre årskull gjør. Selv om normdannende prinsipper har endret seg mye fra 1967, og vaner og holdninger har tilpasset seg dette, er det også likhetstrekk mellom samfunnet den gangen og dagens samfunn. Kvinner og menn er fortsatt ikke fullt ut økonomisk likestilt. Det henger dels sammen med lønnsnivået i de yrkene de går inn i, samt at kvinner fortsatt i større grad enn menn arbeider deltid. Selv om vi har fått et større mangfold av samlivsformer og antall enpersonshusholdninger har økt, står den tradisjonelle kjernefamilien fortsatt sterkt i det norske samfunnet. I hvor stor grad stordriftsfordeler gjør seg gjeldende, påvirkes av forhold som husholdningsstørrelse og nivået på levestandarden.

Gode stønadsordninger for framtiden vil naturlig vektlegge ulike hensyn noe annerledes enn det som var tilfellet i 1967. Et offentlig inntektssikringssystem må utformes i et langsiktig perspektiv og må gi forutsigbarhet for innbyggerne. Samtidig må en foreta de omleggingene av systemet som er nødvendige for å tilpasse det til samfunnsutviklingen og for å stimulere til ønsket endring i samfunnet. Kombinasjonen av kontinuitet i og endring av sentrale samfunnsstrukturer er et viktig bakteppe for vurderingen av behovet for og utformingen av framtidige etterlatteytelser i folketrygden.

Siden innføringen av folketrygden har minstenivåene i pensjonssystemet økt betraktelig. Realveksten i minstenivåene har vært langt sterkere enn både realveksten i pensjon over minstenivået og veksten i reallønningene. Økningen har i stor grad skjedd ved at særtillegget har vært hevet ved flere anledninger siden 1967. Høyere særtillegg medfører at reglene for beregning av alderspensjon til etterlatte gir liten eller ingen økning i pensjonen til etterlatte med relativt lav tilleggspensjon. Nivået på minstesikringen har betydning både for fordelingsvirkningene i systemet og for insentivene til arbeid, særlig blant grupper med lave inntekter.

Forbedrede insentiver til arbeid har vært sentralt i trygde- og pensjonsreformer de senere årene. Videre legges det i dag større vekt på individuelle rettigheter og opptjening, mens avledete rettigheter blir mer å betrakte som unntak. Denne utviklingen har hatt stor betydning for departementets vurdering av hvordan de tildelingsprinsippene som ligger til grunn for dagens ytelser skal vektlegges i et framtidig system. Prinsippet om inntektssikring ved tap av forsørger er vurdert opp mot prinsippet om å stimulere til den enkeltes eget ansvar og egen opptjening gjennom inntektsgivende arbeid. Prinsippet om avledete rettigheter er vurdert opp mot prinsippet om individuelle rettigheter. Et system som kompenserer for bortfall av stordriftsfordeler, er vurdert opp mot et inntektssikringssystem som er nøytralt med hensyn til husholdningens størrelse.

Departementets forslag til framtidige etterlatteytelser er en del av pensjonsreformen og svarer på de utfordringene folketrygden står overfor med hensyn til en aldrende befolkning, og på krav om en effektiv og målrettet bruk av offentlige midler. Forslagene bidrar i stor grad til å bremse veksten i pensjonsutgiftene framover og til å nå det overordnede målet med pensjonsreformen om å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk bærekraftig.

1.3 Oversikt over lovforslaget

1.3.1 Innledning

Proposisjonen omfatter forslag til endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Forslagene gjelder ytelser til etterlatte, og berører i hovedsak kapittel 16, 17 og 18 i gjeldende folketrygdlov. Det vil være nødvendig med endringer i enkelte av de andre kapitlene i folketrygdloven, herunder i kapittel 3 som omhandler visse beregningsregler, trygdetid, pensjonspoeng og pensjonsgivende inntekt. Departementet vil følge opp dette på et senere tidspunkt.

Departementet viser til at gjeldende krav om tre års forutgående medlemskap i folketrygdloven § 17-3 for rett til gjenlevendepensjon og § 18-2 for rett til barnepensjon, er vedtatt økt til fem år, se lov 20. desember 2019 nr. 84 avsnitt V punkt 7, jf. Prop. 10 L (2019–2020) og Innst. 80 L (2019–2020). Tilsvarende gjelder for treårskravet for mottak av pensjon før dødsfallet. Det tas sikte på å sette lovendringene i kraft med virkning fra 1. januar 2021. Departementet viser videre til at forslag om særskilte bestemmelser for etterlatte flyktninger vil bli fulgt opp i en egen proposisjon (samleproposisjon høsten 2020). Departementet vil også vurdere behovet for tilpasninger i offentlig tjenestepensjon og foreta nødvendige endringer i samordningsregelverket, se punkt 1.4.

Departementet foreslår at folketrygden fortsatt skal ha visse ytelser til etterlatte. Departementet foreslår imidlertid å forenkle dagens system ved å gå bort fra ytelser som i så stor grad som i dag er avledet av den avdødes tidligere inntekt og opptjening i folketrygden. Departementet foreslår å innrette ytelsen til voksne etterlatte slik at den i en avgrenset periode skal gi den etterlatte hjelp til omstilling til inntektsgivende arbeid, samtidig som det innføres aktivitetsplikt og krav til oppfølging, slik at den etterlatte får bistand til å gjennomføre omstillingen. Departementet foreslår videre å styrke og standardisere ytelsene til etterlatte barn. For husholdninger bestående av en voksen etterlatt med barn, er det naturlig å vurdere effektene av forslagene til endringer i disse to ytelsene samlet.

Departementet foreslår at det ikke innføres gjenlevendetillegg til ny alderspensjon. Departementet foreslår videre at dagens system med gjenlevenderettigheter, det vil si fordeler i og tillegg til alderspensjon og uføretrygd, fases ut over tid. Dette foreslås gjennomført ved at den nominelle verdien på rettighetene i hovedsak opprettholdes, men rettighetene blir ikke gjenstand for den samme årlige oppreguleringen som alderspensjonen eller uføretrygden. Dette gir en langvarig utfasingsperiode, men innebærer også at utfasingen er relativt lite inngripende for den enkelte.

Forslagene i proposisjonen er i stor grad basert på Etterlatteutvalgets forslag i NOU 2017: 3, men med enkelte tilpasninger og justeringer. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i brev til Arbeids- og sosialdepartementet 27. juli 2018 gitt sin vurdering av om forslaget om å tidsbegrense ytelsen til etterlatte under 67 år og forslaget om å fase ut gjenlevenderettigheter til alderspensjon og uføretrygd kan gjennomføres uten å komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Lovavdelingens uttalelse er vedlagt i sin helhet.

De ytelsene som departementet foreslår endringer i, er alle regulert i folketrygdloven. Norge har imidlertid inngått avtaler om trygd med en rekke land, hvorav tilslutningen til EUs trygdeforordning 883/2004 gjennom EØS-avtalen er den viktigste. De ulike trygdeavtalene bygger gjennomgående på fem prinsipper, som alle skal bidra til å koordinere avtalelandenes trygdeordninger i de tilfellene en person reiser fra et avtaleland til et annet avtaleland for å arbeide der, slik at vedkommende ikke taper rettigheter ved å reise fra det ene landet til det andre.

Det første prinsippet er at den enkelte person som arbeider i ulike avtaleland, bare skal være omfattet av ett lands trygdeordning om gangen. Den praktiske gjennomføringen av dette prinsippet er gjennomført i avtalenes lovvalgsregler. De fire øvrige prinsippene for koordinering er likebehandling, sammenlegging, eksport og proporsjonalitet.

Likebehandlingsprinsippet innebærer et forbud mot diskriminering/forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, både direkte og indirekte. Sammenleggingsprinsippet innebærer at dersom et land har regler som stiller krav til en periode med forutgående opptjening for rett til en ytelse, kan opptjeningen legges sammen med tilsvarende opptjening i andre land for å oppfylle opptjeningskravet. Det samme gjelder i den utstrekning det er et krav om forutgående medlemskap i en trygdeordning for rett til en ytelse. Eksportabilitetsprinsippet innebærer at der en person har rett til en ytelse etter et avtalelands lovgivning, så plikter avtalelandet å eksportere denne ytelsen til et annet avtaleland, selv om det er eksportbegrensninger i landets interne lovgivning. Endelig innebærer proporsjonalitetsprinsippet noe forenklet at ansvaret for å betale pensjon til en person som har arbeidet i to eller flere avtaleland, skal deles forholdsmessig mellom de involverte avtalelandene, men slik at det enkelte land bare er forpliktet til å tilstå pensjon på grunnlag av opptjening/opptjeningstid i eget land.

I tillegg til de bi- og multilaterale trygdeavtalene som Norge har inngått med andre land, har Norge også sluttet seg til to konvensjoner som stiller krav blant annet til hvordan et lands etterlatteordning skal være utformet. Dette er den internasjonale arbeidstakerorganisasjonens (ILOs) konvensjon nr. 128 og Europarådets konvensjon Europeisk trygdekodeks.

For hvert av forslagene i proposisjonen er det vurdert om de utfordrer Norges internasjonale forpliktelser. I den grad de gjør det, er det tatt inn en omtalte av dette i tilknytning til det enkelte forslaget.

Under gis en oversikt over forslagene. Framstillingen følger kapittelinndelingen i proposisjonen. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene er oppsummert i kapittel 7.

1.3.2 Ny omstillingsstønad til etterlatte under 67 år (kapittel 3)

Departementet foreslår i denne proposisjonen at dagens varige ytelse til etterlatte under 67 år i framtiden erstattes av en ny tidsbegrenset omstillingsstønad. Det foreslås overgangsregler som gir unntak fra tidsbegrensningen ved innføringen av nytt regelverk for de eldste med svak tilknytning til arbeidslivet.

Dagens etterlattepensjon beregnes i dag i det vesentlige som en alderspensjon opptjent etter gamle opptjeningsregler i folketrygden, og er en varig ytelse som gis fram til 67 år, når den etterlatte vil ha en ubetinget rett til å motta alderspensjon. Ytelsen er avledet av den avdødes tilknytning til og opptjening i folketrygden. Med full trygdetid vil etterlatteytelsen minst utgjøre summen av grunnpensjon og særtillegg før avkorting mot den etterlattes egen inntekt. Dersom den avdøde hadde opptjent rett til tilleggspensjon, utgjør etterlattepensjonen avdødes grunnpensjon og 55 prosent av den tilleggspensjonen den avdøde ville ha opptjent ved 67 år. Med opptjeningsreglene for gammel alderspensjon som gjelder fra 1992, innebærer dette at brutto etterlattepensjon med full trygdetid utgjør mellom 2 ganger grunnbeløpet (minsteytelsen) og maksimalt om lag 2,6 ganger grunnbeløpet årlig, det vil si mellom om lag 200 000 kroner og 260 000 kroner med grunnbeløpet per 1. mai 2020, før avkorting mot inntekt. Ytelsen avkortes med 40 prosent mot den etterlattes faktiske og forventede inntekt over et fribeløp på 0,5 ganger grunnbeløpet. For etterlatte under 55 år forventes det som hovedregel en inntekt på minimum to ganger grunnbeløpet. Dagens etterlattepensjon skattlegges som pensjonsinntekt, og mottakere av etterlattepensjon har rett til å bli beskattet etter skattebegrensningsregelen. Sammen med avkortingsreglene for etterlattepensjonen gir dette svært høy effektiv marginalskatt og dårlige arbeidsinsentiver, særlig i et visst inntektsintervall. For etterlatte med minsteytelse og egen lønnsinntekt mellom om lag 110 000 og 380 000 kroner, vil hele 73 prosent av inntekten fra økt arbeidsinnsats tas inn igjen i skatt og avkorting.

Departementets forslag om å erstatte dagens etterlattepensjon med en tidsbegrenset omstillingsstønad, innebærer at framtidens etterlatte vil kunne motta en ytelse som i en overgangsfase skal hjelpe dem til å bli selvforsørget. Ytelsen foreslås å kunne gis for en periode på tre år etter dødsfallet, med mulighet til to års forlengelse, dersom den etterlatte trenger tiltak eller utdanning for å bli selvforsørget.

Departementet legger i forslaget til ny omstillingsytelse vekt på at de fleste etterlatte under 67 år er arbeidsføre personer som i det alt vesentlige må kunne forutsettes å forsørge seg ved egen inntekt. Personer som har vesentlig redusert arbeidsevne, vil som regel være omfattet av andre folketrygdytelser. Det at dagens etterlattepensjon avkortes mot den etterlattes egen inntekt, innebærer for mange at ytelsen bortfaller eller blir sterkt avkortet. Det vises til at også etterlatte kvinner som nærmer seg pensjonsalder, i dag har høy yrkesdeltakelse. Sysselsettingen blant kvinner er imidlertid fortsatt lavere enn blant menn, mange jobber deltid og det er fortsatt ikke full likestilling mellom menn og kvinner. En del er ute av jobb eller jobber deltid på grunn av omsorg for barn. Departementet mener derfor at en del etterlatte også framover vil trenge bistand i en omstillingsperiode for å øke sin arbeidsinnsats.

Departementet vurderer at det ikke er formålstjenlig å opprettholde et skille mellom yngre og eldre etterlatte med hensyn til inntektsprøvingen i regelverket. Det foreslås imidlertid overgangsregler som skjermer eldre med liten tilknytning til arbeidsmarkedet fra tidsbegrensningen som innføres ved nytt regelverk, se under.

Omstillingsstønaden foreslås utmålt uavhengig av den avdødes opptjening og standardisert på et nivå på 2,25 ganger grunnbeløpet. Det er forutsatt at ytelsen skal skattlegges som lønnsinntekt. Det foreslås videre at ytelsen skal avkortes med 45 prosent av faktisk inntekt over et fribeløp på 0,5 ganger grunnbeløpet.

Departementet mener at det vil bidra til forenkling at en framtidig ytelse utformes uavhengig av den avdødes tidligere opptjening, og legger vekt på at dagens etterlattepensjon i begrenset grad kan bidra til å opprettholde tilvant levestandard der den avdøde hadde inntekt på middels og høye nivåer. Årsaken til dette er først og fremst at minstenivået i folketrygden over tid er vesentlig hevet, men også at maksimal ytelse er redusert gjennom endringer i folketrygdens regler for opptjening av tilleggspensjon. Ved fastsettelse av nivået på den fremtidige etterlatteytelsen har departementet lagt vekt på en best mulig balanse mellom behovet for inntektssikring og insentiver til arbeid. Et standardisert bruttonivå på 2,25 ganger grunnbeløpet tilsvarer nivået på overgangsstønaden for enslige forsørgere, og vurderes som rimelig, når en tar hensyn til at ytelsen til etterlatte i framtiden skal beskattes som lønnsinntekt. Sammen med en avkortingssats på 45 prosent av inntekt over 0,5 ganger grunnbeløpet innebærer det at ytelsen vil være helt avkortet ved samme nivå for den etterlattes inntekt som dagens minsteytelse.

Departementet legger vekt på at behovet for tid til omstilling etter ektefelles eller samboers dødsfall vil variere. Det er viktig å unngå langvarig passivitet, samtidig som det må gis tilstrekkelig tid til at omstilling faktisk kan finne sted. En del etterlatte har vært ute av arbeid eller i deltidsarbeid over lang tid. Noen mangler eller har utdaterte kvalifikasjoner for å få innpass i arbeidslivet. Slike forhold innebærer at enkelte vil trenge tid for å kunne trappe opp sin arbeidsinnsats. Dette er bakgrunnen for at departementet foreslår at den tidsbegrensede omstillingsytelsen som i utgangspunktet kan ha en varighet på inntil tre år, kan forlenges i to år dersom den etterlatte har behov for utdanning eller tiltak for å komme i jobb. For å oppnå målet om selvforsørgelse foreslår departementet å stille krav om aktivitet i form av arbeidssøking eller nødvendig utdanning med sikte på å komme i arbeid. Detaljerte regler om hvilke krav som kan stilles, herunder hvilke utdanninger som kan godkjennes og på hvilke vilkår, samt regler om unntak fra aktivitetsplikten, foreslås fastsatt i forskrift.

Selv om det er innført fleksibelt uttak av alderspensjon, og mange har mulighet til å ta ut alderspensjon ved fylte 62 år, trer den ubetingete retten til alderspensjon inn først ved 67 år. Departementet legger derfor til grunn at en framtidig ytelse fortsatt skal kunne løpe fram til 67 år, forutsatt at dette ikke går ut over det maksimale tidsrommet det kan gis en ytelse.

Enkelte personer, særlig de som på tidspunktet for ikrafttredelse av nytt regelverk allerede har nådd en relativt høy alder, kan imidlertid ha problemer med å skaffe seg egen arbeidsinntekt. Det foreslås derfor en overgangsregel som i noen grad skjermer denne gruppen mot tidsbegrensningen i ytelsen. Departementet foreslår at personer som er 60 år og eldre ved ikrafttredelsen av nytt regelverk og som ikke har hatt inntektsgivende arbeid med årlig inntekt over to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt i løpet av de fem siste årene, og i tillegg ikke har hatt en arbeidsinntekt over tre ganger grunnbeløpet i hvert av de siste to årene før de blir etterlatt, skal kunne motta ytelsen fram til de fyller 67 år dersom de blir etterlatte.

Departementet mener at det vil være uheldig dersom det tar lang tid før en ser effektene av en reformert ytelse til etterlatte under 67 år, og at det ikke er hensiktsmessig å videreføre gjeldende etterlattepensjon uendret for alle som i dag er mottakere. Departementet foreslår at tidsbegrensningen på tre pluss eventuelt to år, innføres også for personer som har etterlattepensjon under utbetaling ved ikrafttredelsen av nytt regelverk, men at de får beholde ytelsesnivå og rett til skattebegrensning i denne perioden. Det foreslås imidlertid en tilsvarende overgangsregel for allerede etterlatte som for nye etterlatte, ved at etterlatte som er 53 år eller eldre når nye regler trer i kraft og som ikke har hatt inntektsgivende arbeid med årlig inntekt over to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt i løpet av de fem siste årene, og i tillegg ikke har hatt en arbeidsinntekt over tre ganger grunnbeløpet i hvert av de siste to årene før ikrafttredelsen, skal kunne motta ytelsen fram til de fyller 67 år. Begrunnelsen for å ha en noe mer lempelig unntaksregel for de eldste av dem som allerede er etterlatte når nytt regelverk trer i kraft, enn for de eldste framtidige etterlatte ved ikrafttredelsen, er at allerede etterlatte ikke har den samme muligheten som de som ikke er etterlatte til å planlegge for at de i framtiden en gang kan bli etterlatte. Etter perioden på fem år med etterlattepensjon etter gjeldende regler, foreslår departementet at mottakerne skal få beregnet ytelsen som en omstillingsstønad etter nye regler. Dette innebærer at personer som omfattes vil måtte forvente en endring i inntekt etter skatt etter overgangsperioden på fem år.

Departementet foreslår at tidligere familiepleiere som i dag har rett til en varig ytelse, gis rett til den nye tidsbegrensede omstillingsstønaden, så langt mulig på de samme vilkårene som vil gjelde for voksne etterlatte under 67 år, herunder vilkåret om aktivitetsplikt.

De fleste folketrygdytelsene for personer i yrkesaktiv alder regnes i dag som pensjonsgivende inntekt. Pensjonsopptjening ved avtjening av verneplikt, ved mottak av ytelser fra folketrygden og ved omsorg for små barn og pleietrengende reduserer den effekten perioder med lav eller ingen arbeidsinntekt har på alderspensjonen. Dette har fått økt betydning i det nye pensjonssystemet, hvor alle år med opptjening bidrar til høyere alderspensjon. Etterlatteytelser regnes i dag ikke som pensjonsgivende inntekt. Departementet foreslår at den framtidige ytelsen til etterlatte under 67 år skal være pensjonsgivende.

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende bestemmelser om forutgående og fortsatt medlemskap i folketrygden, og at ytelsen fremdeles skal beregnes forholdsmessig ut fra den avdødes trygdetid.

1.3.3 Styrking av barnepensjonen (kapittel 4)

Departementet foreslår å styrke ytelsen til etterlatte barn.

Dagens barnepensjon utgjør 40 prosent av folketrygdens grunnbeløp ved tap av én forelder for det første barnet, og 25 prosent av grunnbeløpet for hvert av de øvrige barna i en søskenflokk. Ytelsene summeres og gis med likt beløp til hvert barn. Departementet har vurdert ytelsen til etterlatte barn som har mistet én forelder i sammenheng med forslaget til en framtidig ytelse til etterlatte voksne, og mener at en ytelse til etterlatte under 67 år som utmåles etter en fast sats og er tidsbegrenset, er et argument for å øke ytelsen til etterlatte barn som har mistet én av foreldrene.

For barn som har mistet begge foreldrene, utgjør ytelsen for det første barnet etterlattepensjonen til den av foreldrene som ville hatt høyeste ytelse, 40 prosent av grunnbeløpet for barn nummer to og 25 prosent av grunnbeløpet for de øvrige barna i en søskenflokk. Ytelsene summeres og gis med likt beløp til hvert barn.

Utbygging av velferdssystemet har bidratt til at foreldreløse barn i dag på sentrale områder er i en annen situasjon enn foreldreløse barn var da folketrygden ble innført for femti år siden. Det er i dag rimelig å legge til grunn at foreldreløse mindreårige barn ikke forsørger seg selv. På denne bakgrunn mener departementet at det bør skje en tilnærming av nivået på ytelsene til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene, til nivået på ytelsene til etterlatte barn som har mistet én forelder. Departementet foreslår enhetlige satser, uavhengig av den avdødes opptjening og, som hovedregel, uavhengig av antall barn i familien.

Departementet foreslår at ytelsen settes til 50 prosent av grunnbeløpet for barn som har mistet én forelder, og til 120 prosent av grunnbeløpet for barn med søsken som har mistet begge foreldrene. For barn som har mistet begge foreldrene og som ikke har søsken som samtidig har rett til ytelse, foreslås det en forhøyet sats på 225 prosent av grunnbeløpet, tilsvarende forslaget til sats i den standardiserte ytelsen til voksne etterlatte. Standardiserte satser for ytelser til etterlatte barn vil forenkle regelverket betydelig. Departementet har i begrunnelsen for å gå bort fra dagens system med avtrappende satser ved flere søsken, lagt vekt på at det ikke er sterke holdepunkter for å anta at en husholdning med flere barn gir mer omfattende stordriftsfordeler enn en husholdning med ett barn. Forslaget innebærer en forbedret ytelse til alle barn som har mistet én forelder, og i hovedsak en minst like god ytelse som i dag til barn som har mistet begge foreldrene.

Mens det etter gjeldende regler kan gis barnepensjon inntil barnet er 20 år til barn som har mistet begge foreldrene og fortsatt er under utdanning, stopper barnepensjon til barn som har mistet én forelder i dag når barnet fyller 18 år. Barn som har mistet foreldre som følge av yrkesskade, kan motta barnepensjon fram til fylte 21 år dersom de fortsatt er under utdanning, uavhengig av om de har mistet én av eller begge foreldrene.

Departementet har vurdert om ytelsene til etterlatte barn burde løpe til 20 år for alle barn som er under fortsatt utdanning etter fylte 18 år, uavhengig av om barnet har mistet én av eller begge foreldrene. Departementet foreslår imidlertid i hovedsak å opprettholde dagens aldersgrenser og begrunner dette med at det må foreligge særlige grunner dersom ytelser til etterlatte barn skal gis utover den alderen hvor foreldres forsørgingsplikt som hovedregel opphører og enhver i utgangspunktet må innstille seg på å bli selvforsørget, det vil si ved fylte 18 år. Departementet mener slike særlige grunner kun foreligger i de tilfellene barn har mistet begge sine foreldre og fortsatt er under utdanning. Departementet viser også til at folketrygdlovens generelle utgangspunkt er at ytelser til forsørgelse av barn gis inntil barnet fyller 18 år. For barn som har mistet foreldre som følge av yrkesskade, foreslår departementet tilsvarende at ytelsen skal gis inntil barnet fyller 18 år dersom én av foreldrene er død, og inntil fylte 20 år dersom begge foreldrene er døde og barnet er under utdanning. Forslaget innebærer en harmonisering av aldersgrensene for barnepensjon og en tilpasning til at myndighetsalderen er redusert fra 21 år ved innføringen, til 18 år i dag.

Departementet foreslår at mottakere av barnepensjon som vil få bedre ytelser med nytt regelverk, skal få den nye ytelsen, selv om de har fått innvilget lavere barnepensjon etter dagens regelverk. Barn som har en løpende ytelse som er høyere enn det nytt regelverk vil gi, får beholde den høyere ytelsen etter det gamle regelverket. Forslagene vil innebære en økning i folketrygdens utbetalinger til ytelser til etterlatte barn.

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende bestemmelser om forutgående og fortsatt medlemskap i folketrygden, og at barnepensjon fremdeles skal beregnes forholdsmessig ut fra avdøde foreldres trygdetid.

1.3.4 Utfasing av gjenlevendefordeler i etterlattes alderspensjon (kapittel 5)

Etterlatte som fyller vilkårene for etterlattepensjon, kan få sin alderspensjon beregnet etter særlige regler. Retten gjelder for årskull som følger gamle opptjeningsregler for alderspensjon, det vil si fullt ut for årskullene fram til og med 1953, og delvis for årskullene 1954–1962. De særskilte beregningsreglene gir etterlatte alderspensjonister et varig høyere pensjonsnivå, dersom alderspensjon beregnet med avdødes grunnpensjon og 55 prosent av summen av egen og avdødes tilleggspensjon er høyere enn egenopptjent pensjon. Særreglene fases naturlig ut med gammel alderspensjon.

Da regler om ny alderspensjon i folketrygdloven kapittel 20 ble vedtatt i 2009, ble det ikke gitt særregler om beregning av alderspensjon til etterlatte. I påvente av utredning av en langsiktig løsning for ytelser til etterlatte, ble det innført en midlertidig løsning for gjenlevendetillegg til alderspensjon opptjent etter nye regler, som ga gjenlevende i årskullene 1954–1957 de samme gjenlevenderettighetene som etter gamle opptjeningsregler, ved uttak av pensjon i perioden 2016–2019.

Departementet viser til at sentrale mål i pensjonsreformen er å bidra til høy yrkesdeltaking, og dermed gjøre pensjonssystemet mer robust for å møte demografiske endringer og endringer i den generelle økonomiske utviklingen. I regelverket for alderspensjon er det derfor lagt vekt på å stimulere til arbeid, samt å etablere en klar sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon. Dagens særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende bryter etter departementets oppfatning med sentrale mål i pensjonsreformen. Ordninger som er avledet av ektefellens inntekt og pensjonsopptjening kan redusere insentivene til egen yrkesdeltaking, og er et brudd i en utvikling i retning av mer individuelle pensjonsrettigheter. Videre mener departementet at særreglene, som var berettiget da de ble innført, i dag gir andre og uheldige fordelingsvirkninger.

Departementet foreslår i proposisjonen her at det derfor ikke innføres særfordeler for etterlatte i ny alderspensjon. Forslaget krever ikke lovendring. Forslaget innebærer at etterlatte i årskullene fra 1954 til 1962 heretter vil få beregnet eventuelle gjenlevenderettigheter utelukkende knyttet til den andelen av alderspensjonen som er beregnet etter de gamle opptjeningsreglene. Reglene vil da være fullt ut avviklet fra og med 1963-kullet. 1962-kullet, med en tidel av alderspensjonen beregnet etter gamle regler, vil være det siste årskullet som vil kunne få gjenlevenderettigheter i alderspensjonen.

Departementet foreslår videre at gjenlevendefordeler i gammel alderspensjon fases ut. Departementet foreslår at dette gjennomføres ved at verdien av gjenlevendefordelen videreføres som et eget tillegg til alderspensjonen og holdes nominelt uendret etter innvilgelse, det vil si at tillegget ikke vil være gjenstand for den samme årlige oppreguleringen som alderspensjonen. Dette medfører en lang utfasingsperiode, men gjør at endringen vil være relativt lite inngripende for den enkelte. Den egenopptjente pensjonen vil reguleres på ordinær måte. Det foreslås at endringen gjøres gjeldende for årskull født i 1944 og senere, det vil si for alle årskull som er omfattet av hovedelementene i det nye alderspensjonssystemet i folketrygden. Etter departementets syn vil forslaget bidra til utjevning og en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene. Endringen omfatter etterlatte i årskull født i 1944–1953, som mottar full gjenlevendefordel. Forslaget omfatter også etterlatte i årskullene født i 1954–1962, som får beregnet en avtrappende gjenlevendefordel i tråd med at en avtrappende andel av alderspensjonen deres blir beregnet etter gamle opptjeningsregler i folketrygden. Det vil følgelig innvilges gjenlevenderettigheter i alderspensjon også etter nytt regelverks ikrafttredelse for personer som er født før 1963.

Departementet foreslår videre at gjenlevendetillegget til ny alderspensjon, som er innvilget til personer født i årskullene 1954–1957 i perioden 2016–2019, også fases ut. For dette tillegget foreslår departementet en raskere utfasing enn for tillegget i gammel alderspensjon, ved at summen av tillegget og egenopptjent alderspensjon holdes nominelt uendret inntil normal regulering av egenopptjent alderspensjon utgjør et nominelt større beløp. Etter departementets vurdering er en slik raskere utfasing av dette gjenlevendetillegget en naturlig konsekvens av at det foreslås at det ikke innføres gjenlevendetillegg i alderspensjon opptjent etter nye regler.

En slik gradvis avvikling vil på sikt bidra til et enklere regelverk, selv om det tar lang tid før ordningen er utfaset. Forslaget vil over tid gi betydelige innsparinger i folketrygdens utgifter sammenlignet med en videreføring av dagens system, og vil dermed bidra til å gjøre pensjonssystemet bedre rustet til å møte aldringen i befolkningen. Samtidig vil det etter departementets syn ikke innebære en dramatisk inngripen for den enkelte.

1.3.5 Utfasing av gjenlevendetillegg til uføretrygd (kapittel 6)

Etterlatte uføretrygdede kan ha rett på et gjenlevendetillegg i uføretrygden. Dagens mottakere består av to hovedgrupper. Den ene gruppen er uføre etterlatte som mottok uførepensjon med gjenlevendefordel før ny uføretrygd ble innført i 2015, og som fikk verdien av gjenlevendefordelen videreført som et eget tillegg ved overgang til uføretrygd. Den andre gruppen er personer som er blitt uføre etterlatte etter at ny uføretrygd ble innført fra 2015. Denne gruppen fikk et midlertidig gjenlevendetillegg i uføretrygden, i utgangspunktet begrenset til en varighet på fem år, i påvente av at Stortinget skulle ta stilling til et forslag om reform av folketrygdens etterlatteordninger.

Departementet foreslår at gjenlevendetillegg i uføretrygden fases ut ved at alle tillegg som er innvilget før nytt regelverk trer i kraft, videreføres med den nominelle verdien fram til uttak av alderspensjon. Med en slik løsning vil man få like utfasingsregler for uføre som har fått sin ytelse konvertert fra det gamle regelverket, og de som har fått ytelse etter det nye regelverket fra 2015. Unntaket for regulering av gjenlevendetillegg til uføretrygd, vil tilsvare unntaket for regulering av gjenlevenderettighetene i alderspensjon opptjent etter de gamle opptjeningsreglene. Departementet viser til at det er de samme prinsippene og hensynene som ligger til grunn for vurderingen av å fase ut gjenlevendetillegg til uføretrygd som for gjenlevendefordeler i alderspensjon.

1.4 Behov for tilpasninger i offentlig tjenestepensjon

Når et medlem av en offentlig tjenestepensjonsordning dør, kan ektefelle, barn eller registrert partner ha rett til pensjon. Før 2001 var alle etterlatteytelsene i offentlig tjenestepensjon såkalte bruttoytelser, som ble samordnet med ytelser fra folketrygden. Samordning innebærer at ytelsene fra offentlig tjenestepensjon reduseres mot ytelser fra folketrygden. I 2001 ble det innført regler om såkalt nettoberegnet ektefellepensjon og barnepensjon, det vil si at disse ytelsene beregnes uavhengig av folketrygden. De bruttoberegnede barnepensjonene vil være utfaset når nye regler trer i kraft, og det er dermed ikke behov for tilpasning av samordningsreglene for brutto barnepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning.

Ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon vil imidlertid fortsatt i noen tilfeller bli beregnet etter de gamle bruttoreglene og skal derfor samordnes med ytelser fra folketrygden etter at forslagene i proposisjonen her er trådt i kraft. Endringene som foreslås i folketrygdens ytelser til etterlatte, vil derfor kreve justeringer i samordningsregelverket for de bruttoberegnede ektefellepensjonene i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Bruttoberegnet ektefellepensjon gis i kombinasjon med pensjon til gjenlevende ektefelle, uføretrygd og alderspensjon fra folketrygden. Ved endringer i ytelsene fra folketrygden til etterlatte i arbeidsfør alder, etterlatte uføretrygdede og etterlatte alderspensjonister, vil det være behov for justeringer i samordningsregelverket.

I kapittel 3 foreslår departementet at dagens pensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år omlegges til en tidsbegrenset omstillingsstønad. I kapittel 6 foreslår departementet at etterlatte som mottar uføretrygd, ikke skal ha rett til et gjenlevendetillegg, og at allerede innvilgede varige tillegg ikke skal gis årlig oppregulering. Det vil være svært få personer med rett til bruttoberegnet ektefellepensjon som er under 67 år i 2023, og bare noen av disse vil omfattes av de foreslåtte endringene i folketrygdens ytelser til personer under 67 år. Det vil likevel være noen tilfeller, og regelverket for å beregne brutto ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon, må derfor tilpasses endringene i folketrygden. Departementet kommer tilbake med forslag til endringer i samordningsregelverket som er tilpasset de foreslåtte endringene i folketrygden.

Bruttoberegnet ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon gis også etter fylte 67 år og samordnes da med alderspensjon fra folketrygden. I kapittel 5 forslår departementet at gjenlevendefordelene i alderspensjon opptjent etter gamle regler, unntas fra årlig regulering. For årskull født før 1963 med rett til bruttoberegnet ektefellepensjon, vil det derfor være behov for å justere samordningsreglene. Samordningsfradragene er, etter gjeldende regler, ikke knyttet direkte til gjenlevendefordelen i alderspensjonen fra folketrygden, men er i de fleste tilfeller klart høyere enn gjenlevendefordelen. Departementet legger til grunn at endringene som foreslås i denne proposisjonen, ikke skal utlignes gjennom samordningsregelverket for de med rett til bruttoberegnet ektefellepensjon. Departementet kommer tilbake med forslag til endringer i samordningsregelverket som er tilpasset de foreslåtte endringene i folketrygden.

Gjennom Stortingets behandling av Prop. 71 L (2019–2020) er det vedtatt at bruttoberegnet ektefellepensjon erstattes av en nettoytelse som beregnes uavhengig av folketrygden for den delen av alderspensjonen fra folketrygden som er opptjent med ny opptjeningsmodell, jf. lov 19. juni 2020 nr. 70 om endringer i lov om Statens pensjonskasse, samordningsloven og enkelte andre lover (innfasing av nettoberegnet ektefellepensjon). Dette betyr at det for årskull født etter 1963 ikke vil være tilfeller der bruttoberegnet ektefellepensjon skal samordnes med alderspensjon fra folketrygden beregnet med ny opptjeningsmodell.

Nettoberegnede ytelser påvirkes ikke direkte av endringer i folketrygdens ytelser. En reform av gjenlevenderettighetene fra folketrygden vil derfor ikke direkte påvirke de nettoberegnede ektefellepensjonene fra offentlig tjenestepensjon. Det kan likevel være naturlig med en modernisering av gjenlevendeytelsene fra offentlig tjenestepensjon, i lys av de endringene som foreslås i folketrygden. Det vil være naturlig å vurdere både ytelsesnivå, varighet og personkrets. Departementet kommer tilbake med en vurdering av dette behovet etter at nytt regelverk i folketrygden er vedtatt.