1 Etterlatteytelser i folketrygdloven – forholdet til Grunnloven § 97

1.1 Innledning. Henvendelsene hit

Vi viser til brev fra Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) 6. juli 2016, samt presiserende brev fra ASD 26. april 2017, hvor Lovavdelingen blir bedt om å vurdere om særreglene om beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle og gjenlevendetillegg til uføretrygd etter folketrygdloven (ftrl.) kan avvikles/utfases uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97. Vi sier videre til brev 18. mai 2017, hvor vi blir bedt om å vurdere om visse endringer i reglene om etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år kan gjennomføres uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97. Henvendelsene må ses i lys av NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – forslag til reform. De to henvendelsene besvares samlet.

1.2 Gjeldende ordninger

1.2.1 Alderspensjon til gjenlevende ektefelle

1.2.1.1 Særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle etter ftrl. § 19-16 (gammel ordning for alderspensjon)

Alderspensjon til gjenlevende ektefelle som samtidig fyller vilkårene for rett til pensjon til gjenlevende ektefelle etter ftrl. kapittel 17, beregnes etter særskilte regler, jf. ftrl. § 19-16. Også fraskilte kan ha rett til pensjon etter særreglene, se ftrl. § 19-16 første ledd, jf. § 17-10.

Etter ftrl. § 19-16 annet ledd skal grunnpensjonen beregnes på grunnlag av den avdødes trygdetid, dersom den er lengre enn gjenlevedes trygdetid. Etter ftrl. § 19-16 tredje ledd, jf. § 3-23 skal tilleggspensjonen til gjenlevende ektefelle utmåles etter det mest gunstige av følgende to alternativer:

• a) gjenlevende sin egen tilleggspensjon

• b) en kombinert tilleggspensjon som utgjør 55 prosent av summen av egen tilleggspensjon og den avdødes tilleggspensjon

Disse særlige reglene kan innebære at gjenlevende ektefelle får en høyere alderspensjon enn personer som har lik selvstendig opptjening, men som er ugift eller som er skilt, men uten rett til gjenlevendetillegg.

Ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) ble det vedtatt nye regler om alderspensjon i ftrl. kapittel 20.

Det ble samtidig innført fleksibelt uttak fra 62 år, levealdersjustering og nye reguleringsprinsipper i den etablerte ordningen for alderspensjon (kapittel 19), som fortsatt gjelder fullt ut for personer født til og med 1953, jf. ftrl. § 19-1 annet ledd. Det ble med sikte på disse årskullene ikke gjort endringer i særreglene om beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle.

Det ble i 2009 ikke innført tilsvarende særregler om beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle i ny alderspensjon etter kapittel 20 (se likevel nedenfor om lov 19. juni 2015 nr. 41).

Lovendringene som ble vedtatt i 2009, trådte i kraft 1. januar 2011. Etter ftrl. § 20-1 annet ledd gjelder reglene om ny alderspensjon fullt ut for personer født fra og med 1963.

Personer født fra og med 1954 til og med 1962 får sin alderspensjon opptjent med en forholdsmessig andel fra gammel alderspensjon (kapittel 19) og ny alderspensjon (kapittel 20). Personer født til og med 1953 får som nevnt derimot all sin alderspensjon opptjent etter gammel alderspensjon (kapittel 19), jf. ftrl. § 19-1 annet ledd og § 19-15.

1.2.1.2 Midlertidig gjenlevendetillegg etter ftrl. § 20-19 a for årskullene 1954–1957

Som nevnt ble det i 2009 ikke innført særregler om beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle i ny alderspensjon etter kapittel 20. Ved lov 19. juni 2015 nr. 41 om endringer i folketrygdloven (midlertidig gjenlevendetillegg til ny alderspensjon) ble det innført et nytt gjenlevendetillegg til alderspensjon i ftrl. § 20-19 a til de fire første årskullene som kan ta ut alderspensjon delvis beregnet etter nye regler i ftrl. kapittel 20 (årskullene født mellom 1954 og 1957), se § 20-19 a. Det ble altså ikke innført generelle regler om beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle.

1.2.2 Gjenlevendetillegg til uføretrygd

Etter de tidligere reglene om uførepensjon hadde en gjenlevende uførepensjonist rett til å få uførepensjonen beregnet på grunnlag av en kombinasjon av egne og avdødes rettigheter, dersom dette ga høyere ytelse enn egen opptjening, på tilsvarende måte som for alderspensjonister etter ftrl. § 19-16, jf. § 3-23. Som for alderspensjon innebar disse særlige reglene at gjenlevende ektefelle kunne få høyere uførepensjon enn personer som ellers har lik selvstendig opptjening, men som er enslig eller ikke fyller vilkårene for rett til ytelser som gjenlevende ektefelle.

Ved lov 16. desember 2011 nr. 59 ble uførepensjonen i folketrygden erstattet av ny uføretrygd. Det ble ikke samtidig innført særskilte regler for gjenlevende i ny uføretrygd. Reformen trådte i kraft 1. januar 2015.

Ved lov 20. juni 2014 nr. 24 om endringer i folketrygdloven, lov om Statens pensjonskasse og enkelte andre lover (tilpasninger til ny uføretrygd i folketrygden og ny uførepensjonsordning for offentlig tjenestepensjon) vedtok Stortinget i ftrl. § 12-18 en bestemmelse om gjenlevendetillegg til ny uføretrygd som gis i inntil fem år. Tillegget gis til gjenlevende som ble uføre og uføre som ble gjenlevende etter 1. januar 2015.

1.2.3 Etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år

I ASDs brev 18. mai 2017 punkt 2 er det gitt følgende beskrivelse av gjeldende ordning for etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år:

«Etter folketrygdloven kapittel 17 kan det på visse vilkår gis pensjon til gjenlevende ektefelle, registrert partner og samboere som har eller har hatt felles barn eller tidligere har vært gift med hverandre, jf. folketrygdloven § 17-2. Formålet er å sikre inntekt når forsørgeren dør, og den gjenlevende helt eller delvis ikke er i stand til å forsørge seg selv, jf. folketrygdloven § 17-1. En gjenlevende ektefelle som ikke fyller vilkårene for rett til pensjon, kan ha rett til overgangsstønad etter folketrygdloven § 17-6. Reglene i kapittel 17 gjelder i all hovedsak tilsvarende for pensjon og overgangsstønad. Av hensyn til framstillingen forholder vi oss her bare til pensjon, og vi nevner overgangsstønad bare der reglene avviker.

Etterlattepensjon fra folketrygden består av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg, jf. folketrygdloven § 17-7 første ledd. Grunnpensjonen fastsettes på grunnlag av den avdødes trygdetid, jf. folketrygdloven § 17-7 andre ledd. Selve bestemmelsene om fastsetting av grunnpensjon står i lovens kapittel 3. Av folketrygdloven § 3-7 går det blant annet fram at trygdetiden fastsettes som om den avdøde på dødsfallstidspunktet hadde fått rett til uførepensjon. Full grunnpensjon utgjør 100 prosent av folketrygdens grunnbeløp og reduseres forholdsmessig dersom trygdetiden er mindre enn 40 år. Hovedreglene om beregning av tilleggspensjon til gjenlevende ektefelle går fram av folketrygdloven § 3-23. Reglene viste inntil 1. januar 2015 (uførereformen iverksatt) i stor grad til reglene som da gjaldt for beregning av tilleggspensjon til uførepensjon, herunder medregning av antatte framtidige pensjonspoeng for uførepensjonister. Dette var et omfattende regelverk som ble vedtatt opphevet ved lov 16. desember 2011 nr. 59 (med virkning først fra 1. januar 2015). Uførepensjon ble da lagt om til uføretrygd. I Prop. 66 L (2013–2014) foreslo departementet at reglene for beregning av etterlattepensjon ble materielt sett videreført, men lovteknisk ble det vist til beregningsreglene som gjaldt før uførereformen, se folketrygdloven § 3-23 om at tilleggspensjonen skal utgjøre 55 prosent av en tilleggspensjon beregnet på grunnlag av den avdødes opptjening slik bestemmelsene lød før lov 16. desember 2011 nr. 59 om endringer i folketrygdloven trådte i kraft. Særtillegg gis etter folketrygdloven § 3-3 til personer som ikke har rett til tilleggspensjon eller har tilleggspensjon som er mindre enn særtillegget. Etterlattepensjonen avkortes med 40 prosent mot arbeidsinntekt som den gjenlevende har eller kan forventes å få over et fribeløp på 0,5 ganger grunnbeløpet, jf. folketrygdloven § 17-8. Gjenlevende som er under 55 år, forventes å ha en inntekt på minst to ganger folketrygdens grunnbeløp, jf. folketrygdloven § 17-8 andre ledd. Regelen praktiseres ikke som en adgang for gjenlevende til å trappe ned arbeidsinnsatsen ved fylte 55 år, men retter seg først og fremst mot personer som blir etterlatt etter fylte 55 år, med svak tilknytning til arbeidsmarkedet på dødsfallstidspunktet. Dersom gjenlevende har hatt høyere inntekt enn 2 ganger grunnbeløpet før fylte 55 år, forventes det som hovedregel at gjenlevende skal ha en inntekt på samme nivå også etter fylte 55 år. Loven åpner opp for at det kan tas individuelle hensyn, jf. § 17-8 andre ledd andre punktum. Kravet til forventet inntekt gjelder ikke dersom gjenlevende fyller vilkårene for rett til overgangsstønad etter folketrygdloven § 17-6, jf. tredje punktum. Dette gjelder i praksis gjenlevende som har omsorg for barn, og fyller vilkårene for overgangsstønad som enslig mor eller far etter folketrygdloven §§ 15-5 og 15-6, er under nødvendig utdanning, eller er i en omstillingsfase etter dødsfallet. Det følger av praksis at omstillingsfasen er ett år etter dødsfallet.

Retten til pensjon faller bort når gjenlevende fyller 67 år, eller mottar alderspensjon eller uføretrygd, jf. folketrygdloven § 17-11 første ledd bokstav a og b. Det samme gjelder ved mottak av avtalefestet pensjon fra en offentlig pensjonsordning. Retten til pensjon faller også bort ved gjengifte. Etterlattepensjonen er i utgangspunktet en varig ytelse, og for en god del etterlatte (i praksis kvinner) vil etterlattepensjonen utgjøre et varig tilskudd til egen arbeidsinntekt frem til uttak av alderspensjon.

…

Forutsatt at avdøde har full trygdetid (40 år), utgjør etterlattepensjonen etter dagens regler minimum summen av grunnpensjon (1G) og særtillegg (1G), det vil si 2 ganger grunnbeløpet, før skatt og avkortning mot arbeidsinntekt. Satsene går fram av folketrygdloven § 17-7 første, andre og fjerde ledd, jf. § 3-2 tredje ledd (grunnpensjon) og § 3-3 fjerde ledd (særtillegg).

Med opptjeningsreglene som gjelder fra 1992 (satsen for tilleggspensjon ble da endret fra 45 til 42 pst), forutsatt full trygdetid, kan avdøde ha tjent opp en tilleggspensjon som maksimalt utgjør 2,96 ganger grunnbeløpet. Størrelsen framkommer ved å multiplisere det maksimale poengtallet 7 ((6-1) + ((12-6)/3)), jf. folketrygdloven § 3-13 andre og fjerde ledd, med tilleggspensjonsprosenten på 42, jf. folketrygdloven § 3-12 tredje ledd siste punktum (7x 0,42=2,94). Det følger av dette at maksimal etterlattepensjon, før skatt og avkorting mot arbeidsinntekt, utgjør 2,6 ganger grunnbeløpet (2,94/100x55= 1,6 + 1= 2,6). Med gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016 (91 740) kroner gir dette en minsteytelse på om lag 183 500 kroner før skatt og eventuell avkortning, mens den maksimale ytelsen er om lag 240 000 kroner.

Beregninger som utvalget har gjort, viser at en stor andel av de etterlatte har ytelser tilsvarende minstenivå før avkortning. Dette skyldes måten etterlattepensjonen beregnes på utfra avdødes inntekt. Skal etterlattepensjonen bli høyere enn minsteytelsen, må avdødes tilleggspensjon være så høy at 55 prosent av tilleggspensjonen av denne overstiger særtillegget. For at dette skal være mulig, må avdøde ha hatt inntekter på om lag 5,3 ganger grunnbeløpet (490 000 kroner med gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016) i 40 år. Mange har ikke hatt så høy inntekt, og dette er grunnen til at en stor andel av etterlatte bare har ytelse på minstenivå.

Mottakere av etterlattepensjon har rett til å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen i skatteloven § 17-1, dersom det gir lavere skatt enn skattlegging etter ordinære regler. Etter skatt utgjør maksimal etterlattepensjon i overkant av 2,4 ganger grunnbeløpet. Skattebegrensningsregelen innebærer høyt bunnfradrag og høy marginalskatt, og fører til at ytelsen etter skatt blir enda mer «sammenpresset».

Etterlattepensjonen avkortes med 40 prosent mot arbeidsinntekt som den gjenlevende har eller kan forventes å få over et fribeløp på 0,5 ganger grunnbeløpet, jf. folketrygdloven § 17-8.

Etterlattepensjonen på minstenivå vil være fullt ut avkortet dersom gjenlevende har en inntekt på om lag 505 000 kroner.»

1.3 Spørsmålene som nå ønskes vurdert

1.3.1 Alderspensjon til gjenlevende ektefelle

I sitt brev 6. juli 2016 skisserte ASD hvilke overgangsspørsmål en den gangen ønsket vurdert. I lys av blant annet at utvalget i mellomtiden har avgitt sin utredning (NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – forslag til reform), presiseres det i ASDs brev 26. april 2017 hvilke alternativer som nå ønskes vurdert. Vi gjengir fra det sistnevnte brevet:

«Alternativ 1

• Særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle gjelder kun opptjening etter ftrl. kap. 19. Det innføres ikke særlige beregningsregler for gjenlevende i ny alderspensjon (ftrl. Kap. 20).

• Verdien av gjenlevendefordel etter kap. 19, og gjenlevendetillegg etter § 20-19 a videreføreøs nominelt (unntas fra årlig regulering) fra innføring av nytt regelverk for alle som er født 1944 og senere

• Vi ønsker også Lovavdelingens vurdering av om verdien av gjenlevendefordel etter kap. 19 kan videreføres nominelt for alle årskull (også eldre enn 1944-kullet).

Alternativ 2:

• Særregler for beregning av ny alderspensjon til gjenlevende ektefelle gjelder kun opptjening etter ftrl. kap. 19. Det innføres ikke særlige beregningsregler for gjenlevende i ny alderspensjon (ftrl. Kap. 20).

• Samlet alderspensjon, inkludert verdien av gjenlevendefordel etter kap. 19 og gjenlevendetillegg etter § 20-19 a, videreføres nominelt (unntas fra årlig regulering) på nivået ved innføring av nytt regelverk for alle som er født 1944 og senere, inntil pensjonen når verdien av egenopptjent pensjon regulert på ordinær måte.

Begge alternativene tar utgangspunkt i en gradvis avvikling i takt med alminnelige overgangsregler for personer i årskullene 1954 til 1962 i § 19-15 og § 20-19. Alternativ 1 er basert på utvalgets hovedforslag, mens alternativ 2 er en strengere variant som utvalget ikke ville anbefale, fordi det kunne gi urimelig stor negativ effekt på alderspensjonen for en del av de eldste gjenlevende. Bakgrunnen for at vi likevel ber [om] en vurdering av alternativet, er at vi ønsker en vurdering av hvor langt lovgivers handlingsrom rekker på dette området.»

Når det gjelder alternativ 1, forstår vi det slik at dette tar utgangspunkt i den modellen som er skissert i NOU 2017: 3 punkt 8.7.4 (s. 132–136), sammenholdt med forutsetningene i punkt 8.7.1. Det er likevel den forskjellen at ASD ønsker vurdert muligheten for at også årskull eldre enn 1944-kullet omfattes av en ordning med nominell videreføring av gjenlevendefordeler etter ftrl. kap. 19, jf. siste strekpunkt i ASDs beskrivelse av alternativ 1.

Når det gjelder alternativ 2, viser vi vil utvalgets utredning av dette i NOU 2017: 3 punkt 8.7.3 (s. 130–132), sammenholdt med forutsetningene i punkt 8.7.1.

1.3.2 Gjenlevendetillegg til uføretrygd

I ASDs brev 6. juli 2016 ble vi bedt om å vurdere om tillegg til ny uføretrygd etter ftrl. § 12-18 kan avvikles uten hinder av Grunnloven § 97 ved at tilleggene ikke fornyes etter utløp av vedtaksperioden på fem år. I ASDs brev 26. april 2017 presiseres det at departementet fortsatt ønsker en vurdering av dette spørsmålet, selv om utvalget i mellomtiden har foreslått at tilleggene skal videreføres nominelt, på samme måte som gjenlevendefordel etter ftrl. kapittel 19 og gjenlevendetillegg etter ftrl. § 20-19 a.

1.3.3 Etterlattepensjon til gjenlevende ektefeller under 67 år

I brevet 18. mai 2017 s. 15 gir ASD følgende sammenfatning av de endringene i folketrygdlovens regler om etterlattepensjon til gjenlevende ektefeller under 67 år som ønskes vurdert opp mot tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97:

• «1. Dagens etterlattepensjon i folketrygdloven kapittel 17 erstattes av en tidsbegrenset omstillingssøknad som kan gis i inntil tre år, men med mulighet for forlengelse i ytterligere to år.

• 2. De nye reglene gis virkning for alle som blir etterlatt etter endringstidspunktet. Tidsbegrensningen gjelder ikke personer som er født i 1960 og tidligere ved innføring av nytt regelverk, og som ikke har hatt årlig arbeidsinntekt på to ganger grunnbeløpet eller mer de siste fem årene. Disse kan motta ytelsen inntil de fyller 67 år.

• 3. Tidsbegrensningen gis virkning på allerede innvilgede etterlattepensjoner. Ytelsen videreføres i tre år, med mulighet for forlengelse i ytterligere to år, fra det tidspunkt nye regler trer i kraft. Det gjøres unntak for personer som er født i 1960 og tidligere ved innføring av nytt regelverk, og som ikke har hatt en årlig inntekt på to ganger grunnbeløpet eller mer de siste fem årene. Disse kan motta ytelsen inntil de fyller 67 år.»

1.4 Grunnloven § 97 – rettslige utgangspunkter

1.4.1 Allment

Grunnloven § 97 lyder:

«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft.»

Kjerneområdet for bestemmelsen er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringen (egentlig tilbakevirkning). Etter omstendighetene vil også inngrep i etablerte rettsposisjoner med virkning fremover i tid (uegentlig tilbakevirkning) kunne rammes av bestemmelsen, jf. Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen) og Rt. 2010 s. 143 P (rederibeskatning).

Det følger av høyesterettspraksis at inngrep i trygderettigheter med virkning fremover i tid (uegentlig tilbakevirkning) skal vurderes etter normen «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning, jf. HR-2016-389-A (stortingspensjon) avsnitt 78 med videre henvisninger. Det må også gjelde med sikte på de mulige endringene som vurderes i saken her.

I sin praksis har Høyesterett vekslet noe mellom normen «særlig urimelig eller urettferdig» og «klart urimelig eller urettferdig», uten at vi kan se at forskjellen har hatt noen betydning.

Høyesterett har i Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen), som gjaldt spørsmålet om pensjonsrettigheter etter folketrygdloven har et vern etter Grunnloven § 97, med «sikte på folketrygdens rettigheter til grunnpensjon med tilleggsytelser og tilleggspensjonen» (jf. presiseringen på s. 1424), oppstilt følgende momenter (hensyn) til bruk ved den avveiningen som må skje (s. 1430):

«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes. Jeg tilføyer at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97.»

I HR-2016-389-A (stortingspensjon) avsnitt 77 vises det til disse formuleringene, samtidig som det presiseres at det må skje en avveining mellom de vernede interesser på den ene siden og de samfunnsmessige hensynene på den annen. De samfunnsmessige hensynene inkluderer hensynet til lovgivers behov for handlefrihet.

Både i Borthen-saken og Rt. 1996 s. 1440 P (Thunheim) anvendte Høyesterett normen «klart urimelig eller urettferdig», selv om den ene saken gjaldt grunnlovsvernet for grunnpensjon og den andre saken tilleggspensjon. I Thunheim-saken uttalte Høyesterett følgende (s. 1451):

«Det er til dels ulike hensyn som tilsier beskyttelse etter Grunnloven § 97 mot inngrep i henholdsvis grunnpensjon og tilleggspensjon. Selve normen ved den nærmere, konkrete vurdering av spørsmålet om tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven er gått for nær, må være den samme for tilleggspensjon som for grunnpensjon. Men de enkelte hensyn kan ha forskjellig vekt, …»

I Thunheim-saken drøftet Høyesterett særlig «[s]pørsmålet om betaling og opptjening kan gi tilleggspensjonene et sterkere vern» enn grunnpensjonen, jf. presiseringen i Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen) på s. 1428. Vi viser også til Rt. 2013 s. 1345 P (Volstad) avsnitt 102–103 og HR-2016-389-A (stortingspensjon) avsnitt 77–78 og 89.

Ut fra det som er sagt foran må grunnlovsvurderingen også i denne saken skje ut fra de momentene Høyesterett har oppstilt, men det må vurderes særskilt hvor stor vekt de ulike hensynene kan ha i den samlede vurderingen av om inngrepet innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.

Vurderingen av grunnlovsstrid må skje konkret for den saken gjelder. Det må likevel kunne tas hensyn til helheten i en lovregulering, og ikke ethvert urimelig utslag for den enkelte vil medføre grunnlovsstrid, jf. Rt. 2010 s. 143 P (Volstad) avsnitt 155 og HR-2016-389-A (stortingspensjon) avsnitt 77. At det er grenser for hvor langt det er nødvendig å legge vekt på rent individuelle forhold som har slått ut for den enkelte, illustreres av Rt. 2006 s. 262 (ektefellepensjon) avsnitt 101.

Forutsetningen for at det må skje en nærmere avveining etter normen «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning, er at det overhodet foreligger inngrep i en bestående rettsposisjon som er omfattet av Grunnloven § 97. Det kan volde tvil når det er tilfellet, men spørsmålet kommer sjelden på spissen. Hvis en er i ytterkanten av hva som med rimelighet kan betegnes som inngrep i en bestående rettsposisjon, vil anvendelse av den avveiningsnormen som det er vist til foran, normalt føre til at det ikke foreligger grunnlovsstridig tilbakevirkning.

1.4.2 Særlig om stillingen til etterlatteytelsene i folketrygdloven

Etter vårt syn kan det også ut over disse mer allmenne utgangspunktene oppstilles visse felles momenter til vurderingen av de tilfellene henvendelsen hit omfatter (særreglene om beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle og gjenlevendetillegg til uføretrygd, samt særreglene om etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år).

Det er her spørsmål om å gripe inn i rettighetsbaserte langtidsytelser som løper inntil videre, som ytes med grunnlag i folketrygdloven, som er avledet av avdøde ektefelles rettigheter. Ytelsene skal langt på vei utgjøre et supplement til de ytelsene den gjenlevende får på selvstendig grunnlag (med forbehold for etterlattepensjon til gjenlevende under 67 år, se nærmere punkt 5.4.3). Tillegget etter ftrl. § 20-19 a kommer i en særstilling med sin lovfastsatte begrensning på fem år (se punkt 5.2).

Ved drøftelsen av om avvikling av særreglene om ytelser til gjenlevende ektefelle er et inngrep i strid med Grunnloven § 97 kan en viss veiledning hentes i Rt. 2006 s. 262, særlig når det gjelder spørsmålet om hvilket grunnlag de etterlatte har for sine forventninger om å få beholde sine ytelser. Saken er av betydning selv om den dreide seg om vern for ytelser etter lov om Statens pensjonskasse, og ikke ytelser etter folketrygdloven. Saken gjaldt endring i vilkårene for fraskilt ektefelles rett til ektefellepensjon etter lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse. Vår sak gjelder både fraskilte og gifte gjenlevende. Slik folketrygdens ytelser til etterlatte er bygd opp, kan vi ikke se at det ved vurderingen av grunnlovsvernet for disse ytelsene er grunn til å skille ut fra om den som er eller blir etterlatt, var gift eller fraskilt på det aktuelle tidspunktet.

Det sentrale i vår sammenheng er Høyesteretts vurdering av forholdet mellom den avdødes (SPK-medlemmets) egen rett til pensjon og enkens rett til ektefellepensjon (Rt. 2006 s. 262 avsnitt 77 og 78):

«(77) Statspensjonens karakter av særrett basert på arbeidskontrakten gjelder medlemmet selv. Det er en sammenheng mellom medlemmets lønn, innskudd og pensjonsutbetaling. En annen sak er at en vesentlig del av pensjonen i dag finansieres av det offentlige og ikke av medlemmets innskudd i SPK.

(78) Overfor en enke etter et medlem i SPK blir imidlertid tilknytningen mellom en mulig fremtidig pensjon og hennes innsats svakere. Innskuddet i pensjonskassen er det samme for gifte og ugifte medlemmer. For enker vil betalingselementet således ikke gjøre seg gjeldende med samme styrke som for medlemmet selv. Ektefellepensjonen blir derved av mer avledet karakter, jf. NOU 1995:29 om Samordning av pensjons- og trygdeytelser side 208, …»

Det fremgår av sammenhengen at Høyesterett mente dette momentet måtte tillegges vekt selv om det ikke skulle være spørsmål om fraskiltes rett til etterlattepensjon.

Også for etterlatteytelsene i folketrygdloven må det tilsvarende legges vekt på at det ikke er gjenlevende selv som har opptjent de ytelsene som loven i dag gir krav på. Betalings- og opptjeningselementet gjør seg altså i mindre grad gjeldende for denne gruppen enn for avdøde selv. Dermed har gjenlevende etter vårt syn også svakere grunnlag for forventninger om at pensjonen fortsatt skal beregnes etter reglene som i dag gjelder, enn hva avdøde selv ville hatt for sin pensjon.

Høyesterett gjengir videre i Rt. 2006 s. 262 (avsnitt 78 og 79) flere tilknyttede argumenter fra Samordningsutvalget (NOU 1995: 29 s. 208) for at «enkepensjon» nyter et svakt grunnlovsvern:

«(78) … «Når det gjelder enkepensjon, vil det nok ha skjedd en forandring i den alminnelige samfunnsoppfatning. Da pensjonsloven ble innført, var synsmåten at enker var forsørget av sine menn og måtte være sikret en pensjon for sitt utkomme også etter hans død. I dag vil oppfatningen være at enkepensjonen i de fleste tilfelle tross alt bare er et supplement til enkenes eller enkemennenes egen inntekt i form av lønn eller pensjon.»

(79) … «På den ene siden er retten til enkepensjon en avledet rett. Det kan sies å være en større uvisshet forbundet til spørsmålet om og når retten til enkepensjon vil inntre enn til spørsmålet om og når retten til alderspensjon vil inntre.»«

Adgangen til å gripe inn i ytelser etter folketrygdloven er som det klare utgangspunkt større enn adgangen til å redusere ytelser etter offentlig tjenestepensjon. Vi viser til HR-2016-389-A, som gjaldt stortingspensjon, hvor Høyesterett i avsnitt 86 uttaler følgende (om «statspensjoner»):

«Jeg ser det slik at disse pensjonene dermed nyter et sterkere vern mot inngrep enn det som gjelder for trygderettigheter og sosiale ytelser for øvrig.»

Det kan spørres hvor stor forskjellen i grunnlovsvernet egentlig er for ytelser etter folketrygdloven og lov om Statens pensjonskasse når det etter begge ordningene er tale om rettsposisjoner som er avledet av en annen persons medlemsrettigheter. Høyesteretts uttalelse kan i det minste tas til inntekt for at vernet for etterlatteytelser etter folketrygdloven ikke kan være sterkere enn for tilsvarende ytelser etter lov om Statens pensjonskasse; situasjonen er snarere den motsatte. Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen) kan etter dette trolig gi en viss veiledning om hvor omfattende inngrep som kan aksepteres i etterlatteytelsene etter folketrygdloven. Vi kommer tilbake til dette i punkt 5.1.2.

Etterlatteytelsene i folketrygdloven har riktignok særtrekk sammenlignet med de folketrygdytelsene som ble vurdert både i Borthen- og Thunheim-saken. De har – i hvert fall som et utgangspunkt – ikke preg av basisytelse (grunnytelse), slik som grunnpensjonen, men snarere preg av ikke-betalt supplement til den trygdedes egen inntekt (enten denne har karakter av ervervsinntekt, ytelse fra folketrygden eller noe annet). Ytelsen har heller ikke preg av et tillegg der betalings- eller opptjeningselement gjør seg gjeldende med noen styrke. Forholdet kompliseres imidlertid av at denne typen karakteristikker kan komme til kort overfor enkelte grupper av personer, kanskje særlig for eldre årskull og der personer i disse årskullene i lengre tid har hatt etterlatteytelsene som primær inntektskilde. Som nevnt har dessuten etterlattepenson til gjenlevende ektefelle under 67 år visse særtrekk som bør vurderes nærmere (se punkt 5.4.3).

Ved grunnlovsvurderingen må det tas hensyn til i hvilken grad ulike grupper har innrettet seg etter det gjeldende regelverket for ytelser til etterlatte.

Innrettelseshensynet fører til at vernet er sterkere for dem som allerede mottar løpende ytelser enn for dem som ennå ikke er kommet i en slik posisjon. Når ytelsene har begynt å løpe, vil dette i seg selv gi grunnlag for innrettelse, uavhengig av hvordan stillingen var før ytelsen løp. Vi viser til vår uttalelse 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290C) punkt 6. Vi viser også til Rt. 2006 s. 262, der det i avsnitt 79, som argument for svekket grunnlovsvern, ble vist til at det «kan sies å være en større uvisshet forbundet til spørsmålet om og når retten til enkepensjon vil inntre enn til spørsmålet om og når retten til alderspensjon vil inntre». En slik usikkerhet foreligger ikke lenger etter at vilkårene for etterlatteytelsen har inntrådt og ytelsen har begynt å løpe.

Etter omstendighetene kan det også være et moment i retning av grunnlovsvern at den rettsposisjonen det er spørsmål om å gripe inn i, har eksistert lenge. Dette momentet kan imidlertid krysses av andre momenter, for eksempel at behovet for endring kan tilta etter hvert som tiden går.

I grunnlovsvurderingen har det vesentlig betydning om en ytelse er tilstått som en varig ytelse eller om den er tilstått for en begrenset periode eller på annet vis har et midlertidig preg. Dersom ytelsen i loven er gjort tidsbegrenset, er dette i seg selv et svært tungtveiende argument mot å si at det foreligger et vern etter Grunnloven § 97 for fortsatt å motta ytelsen etter at perioden er utløpt.

Når det gjelder betydningen av innrettelseshensynet for dem som allerede mottar etterlattepensjon, men som er under 67 år, viser vi til ytterligere drøftelse i punkt 5.4.3.

Vekten av innrettelseshensyn må ses i sammenheng med muligheten for – og eventuelle forventninger fra lovgiver om – at den enkelte tilpasser seg til endrede forhold.

Selv om lovbestemmelsene om ytelser til etterlatte gir den enkelte krav på ytelser i visse tilfeller, har det hele tiden også stått sentralt at ytelsen skal dekke reelle behov for understøttelse. Det understrekes for eksempel i St.meld. nr. 75 (1963–64) s. 28 at «de midler som kan nyttes til pensjonsformål [bør] i størst mulig utstrekning … gå til dekning av de reelle pensjonsbehov», som ledd i departementets argumentasjon for å avvise innføring av en ordning i folketrygdloven med ubetinget rett for enhver enke til full enkepensjon. Det vises allerede den gangen, samme sted, til at den typen ordninger «ble gjennomført under helt andre samfunnsforhold enn de en har i dag».

Behovet for at midler til pensjonsformål i størst mulig grad bør kunne gå til dekning av reelle behov, gjenspeiles også i Høyesteretts tolking av Grunnloven § 97. I Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen) på s. 1428 uttaler førstvoterende:

«Oppbyggingen av velferdsstaten er sterkt understreket som et moment av betydning for grunnlovstolkingen. Jeg er enig i at dette kommer inn. Den trygghet og forutberegnelighet for økonomi og levestandard som jeg har fremhevet som avgjørende for at trygderettigheter må ha et grunnlovsvern, er nettopp et viktig utslag av vår velferdsstat. Men hensynet til velferdssamfunnet har også en annen side av betydning. Det er viktig å kunne kanalisere offentlige midler dit det er størst behov for dem. Sterke bånd på adgangen til å foreta omprioriteringer vil – iallfall som generell regel – ikke ivareta velferdssamfunnet og dets behov.»

For deler av etterlatteytelsene kan tilpasningen, som vi kommer tilbake til særlig ved drøftelse av inngrep i etterlattepensjonen til personer under 67 år, nettopp bestå i at det stilles nye krav om selvforsørgelse. Vi viser til punkt 5.4.3 nedenfor, hvor vi også går inn på betydningen av formålet med etterlatteytelsene og betydningen av om inngrepet tar hensyn til den etterlattes evne til å bære tapet.

Muligheten for å tilpasse seg endrede forhold (typisk ved krav om yrkesaktivitet) vil – alt annet likt – jevnt over være større for yngre enn for eldre personer. Forventningen om tilpasning gjennom yrkesaktivitet vil særlig gjelde for personer som er i det som normalt regnes som yrkesaktiv alder.

Ved grunnlovsvurderingen er også lovgivers behov for handlefrihet et moment av vesentlig betydning. Ytelsene til etterlatte, så langt de rekker, stiller en persongruppe i en gunstig situasjon sammenlignet med andre. Det er som utgangspunkt et politisk spørsmål om en vil innføre eller opprettholde denne typen fordeler for en bestemt gruppe med virkning fremover i tid. Den enkelte kan ikke forvente at slike særfordeler består over tid, og særlig ikke ved endrede samfunnsforhold. Innføring av fordelene var i sin tid saklig begrunnet, men det er også tungtveiende saklige grunner for at det skjer endringer. Vi viser til ASDs brev 6. juli 2016 s. 1–2 og s. 13–14 samt NOU 2017: 3 kapittel 3 (s. 19–29). Særreglene om ytelser til etterlatte har sin bakgrunn i en tid da den typiske familien hadde én hovedforsørger (mannen), mens kvinnen var hjemme eller jobbet deltid. Sammenlignet med den gangen deltar flere kvinner i yrkeslivet, og behovet for særskilte ytelser til etterlatte er dermed blitt mindre, se slik også Rt. 2006 s. 262 avsnitt 82–90 (om ektefellepensjon).

I slike situasjoner, hvor endringer i samfunn og arbeidsliv gjør at de forutsetningene som lå til grunn da ytelsen ble innført, ikke eksisterer som i dag, må hensynet til folketrygdens og samfunnets økonomi, som Høyesterett viste til i Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen) på s. 1430 (gjengitt foran i punkt 4.1), ha særlig tyngde. Det er også sentralt at reform av dagens system for ytelser til etterlatte bidrar til å støtte opp om «arbeidslinjen».

Dersom lovgiver først inntar det standpunktet at folketrygdens ytelser til etterlatte bør bygges ned, kan det videre anføres tungtveiende lovgivningspolitiske argumenter for at en reform også bør inkludere personer som allerede mottar ytelser som etterlatt. Det gjelder kanskje særlig for personer som med dagens regler i lang tid fremover ville motta denne typen ytelser. Likhetshensyn ble tillagt vesentlig vekt i Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen) s. 1432, jf. s. 1433 og Rt. 1996 s. 1440 P (Thunheim) s. 1453. I saken her vil hensynet til likhet mellom ulike generasjoner spille inn. Også hensynet til likhet mellom dem som blir etterlatt før og etter lovendringstidspunktet spiller inn. Videre vil hensynet til at innsparingseffekten ikke utskytes i tid, tilsi at også de som mottar løpende ytelser, omfattes av reformen i størst mulig utstrekning. Både i Borthen- og Thunheim-saken ble dette argumentet også tillagt vesentlig vekt (jf. Rt. 1996 s. 1415 på s. 1432–1433 og Rt. 1996 s. 1440 på s. 1453).

Når det gjelder den rettslige betydningen av det «folketrygdforbeholdet» som i dag finnes i ftrl. § 25-14 (jf. ASDs brev 18. mai 2017 s. 12), nøyer vi oss med å vise til Lovavdelingens uttalelse 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290A) punkt 3.5 med videre henvisninger samt HR-2016-389-A avsnitt 102 og 103.

For grunnlovsvurderingen kan det videre ha interesse om relevante lovforarbeider underbygger den forventningen om vern som kan være skapt ved ulike lovbestemmelser om etterlatteytelser, eller om det tvert imot er tatt forbehold om at endringer vil eller kan skje. Momentet må selvsagt ses i sammenheng med hvordan de relevante lovbestemmelsene selv er utformet og begrunnet.

Foran i punkt 2 har vi omtalt ulike lovendringer som gjelder folketrygdens ytelser til etterlatte. Disse lovendringene, sammen med en rekke andre lovvedtak, fulgte opp de to brede pensjonsforlikene som ble inngått i Stortinget i 2005 og 2007. Forlikene er omtalt i punkt 1.3.3 og 1.3.4 i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) Om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon).

Det er et gjennomgående trekk ved forarbeidene til de ulike lovendringene som er omtalt foran at de – om enn med ulik grad av konkretisering – bærer bud om at de endringene som ble foreslått i reglene om folketrygdens ytelser til etterlatte, skulle gjelde midlertidig i påvente av en mer generell utredning av disse ytelsene.

Som nevnt i punkt 2.1.1 ble det ved lov 5. juni 2009 nr. 32 vedtatt nye regler om alderspensjon i folketrygdloven kapittel 20. For årskullene født til og med 1953 skulle ftrl. kapittel 19 gjelde, og det ble for disse årskullene ikke gjort endringer i særreglene om beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle.

I den proposisjonen som lovvedtaket var basert på, ble det varslet at regjeringen i løpet av 2009 tok sikte på å fremme en ny proposisjon blant annet med forslag til nødvendige tilpasninger i reglene om etterlattepensjon som følge av forslaget om fleksibelt uttak av alderspensjon, jf. Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) s. 19.

De varslede endringene ble fulgt opp ved lov 11. desember 2009 nr. 112 om endringer i folketrygdloven mv. (tilpasninger i folketrygdens regelverk som følge av pensjonsreformen). Lovendringene var basert på regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 106 (2008–2009) Om lov om endringer i folketrygdloven mv. (tilpasninger i folketrygdens regelverk som følge av pensjonsreformen). Om bakgrunnen for endringene som ble foreslått da, heter det i proposisjonen (på s. 6):

«Pensjonsreformen omfatter hele pensjonssystemet, og det er nødvendig å gjøre tilpasninger i andre lover og i folketrygdens øvrige regelverk. I denne proposisjonen foreslås det tilpasninger som skal gjelde fra 1. januar 2011, fordi det fra dette tidspunktet innføres endringer i alderspensjon beregnet etter dagens regler. Det gjelder blant annet tilpasning av ytelser til etterlatte, og visse ytelser som i dag beregnes i forhold til grunnbeløpet.

I forbindelse med pensjonsforliket i Stortinget i 2005 ble det blant annet bestemt at etterlattepensjon i folketrygden skal utredes når Stortinget har tatt stilling til ny opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden. Departementet vil vurdere folketrygdens ytelser til etterlatte tilpasset ny alderspensjon i det videre arbeidet med pensjonsreformen.»

I Ot.prp. nr. 106 (2008–2009) punkt 3 (om ordningen med pensjon og overgangsstønad til gjenlevende ektefelle frem til 67 år) heter det at denne «videreføres de første årene fra 2011»» (jf. s. 8), og det heter at «hele ordningen vil bli gjennomgått i forbindelse med det videre arbeidet med pensjonsreformen», slik at «dagens ytelsesnivå bør videreføres inntil videre» (s. 9).

I Ot.prp. nr. 106 (2008–2009) punkt 4 (alderspensjon til gjenlevende ektefelle) heter det på lignende vis at «reglene om beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle videreføres i dagens alderspensjon inntil videre» (s. 11), og videre at de forslagene i høringsnotatet som proposisjonen bygde på, «gjelder tilpasninger fra 2011 i påvente av mer varige løsninger» (s. 11). På s. 12 heter det videre at «dagens nivå på ytelsene [bør] videreføres inntil mer varige løsninger er vurdert». Gjenfremsettelsesproposisjonen (Prop. 15 L (2009–2010)) og komitéinnstillingen fra Stortinget (Innst. 33 L (2009–2010), se s. 7) inneholder ikke uttalelser av særlig interesse.

Ved lov 20. juni 2014 nr. 24 ble det som nevnt i punkt 2.2 i ftrl. § 12-18 vedtatt en bestemmelse om gjenlevendetillegg til ny uføretrygd som gis i inntil fem år. Vi viser til omtalen i punkt 5.3 av forarbeidene til lovendringen (Prop. 66 L (2013–2014)).

Ved lov 19. juni 2015 nr. 41 om endringer i folketrygdloven (midlertidig gjenlevendetillegg til ny alderspensjon) ble det som nevnt i punkt 2.1.2 innført et nytt gjenlevendetillegg til alderspensjon i ftrl. § 20-19 a til de fire første årskullene som kan ta ut alderspensjon delvis beregnet etter nye regler i ftrl. kapittel 20 (årskullene født mellom 1954 og 1957). Endringen var forutsatt å være midlertidig (jf. for så vidt endringslovens tittel). I den proposisjonen som dannet grunnlag for lovvedtaket (Prop. 95 L (2014–2015) heter det (s. 1–2):

«Et neste steg i pensjonsreformen vil være å vurdere i hvilken grad og på hvilken måte gjenlevendepensjonen skal tilpasses til pensjonsreformen. Arbeids- og sosialdepartementet har forutsatt at dette spørsmålet skal utredes, med sikte på at en varig løsning for ytelser til etterlatte i folketrygden vil kunne iverksettes fra 2020.»

Vi sammenfatter de ulike forarbeidene og deres betydning for grunnlovsvurderingen slik: Det er på det rene at utredning av hele ordningen med etterlatteytelsene gjennom lovforarbeider og andre relevante dokumenter har vært varslet i lang tid. Det kan ikke komme brått og uventet at viktige endringer vil bli foreslått, også med virkning for bestående rettsposisjoner. I dette ligger en mulighet for å innrette seg og ta forholdsregler, noe som også har betydning ved den avveiningen som må skje etter Grunnloven § 97. Vi viser til at Høyesterett i HR-2016-389-A (stortingspensjon) avsnitt 97 og 98 argumenterte på tilsvarende måte. Hvor stor vekt dette momentet vil ha i avveiningen, avhenger av sakens øvrige momenter.

Det som er sagt foran, gir etter vårt syn grunnlag for følgende oppsummering: De av folketrygdens ytelser til etterlatte som saken her gjelder, nyter ut fra sitt grunnlag nokså gjennomgående et svakt grunnlovsvern mot endringer. I tråd med de generelle retningslinjene som er oppstilt i Borthen-saken må det ha betydning

• hvor stort omfanget av et tap er

• hvor sterkt innrettelseshensynet gjør seg gjeldende (ut fra blant annet om ytelser allerede løper, om ytelsen er gjort varig eller tidsbegrenset, og om hvor langt det er gitt signaler om endring)

• hvilke muligheter det er for å tilpasse seg den nye situasjonen ved å kompensere for tap; her kan både vedkommendes alder og varigheten av en omstillingsperiode ha betydning

• hvilke forventninger lovverket har stilt til krav om aktivitet; dette momentet kan særlig ha betydning for personer i yrkesaktiv alder

Selv om grunnlovsvernet som utgangspunkt er relativt svakt, kan det ut fra dette bli nødvendig til å ta hensyn til spesielle tilfeller der individer eller grupper av individer, gjennom de inngrepene regelendringene gjør i bestående rettsposisjoner, rammes særlig hardt. Vi viser for så vidt til de momentene Høyesterett regnet opp i Borthen-saken.

1.5 De ulike ytelsene – forholdet til Grunnloven § 97

1.5.1 Nominell videreføring av gjenlevendefordel etter folketrygdloven kapittel 19

1.5.1.1 Nominell videreføring av gjenlevendetillegget («alternativ 1»)

Vi vurderer først om endringen (inngrepet) i reglene om gjenlevendefordel ved beregning av alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19, basert på alternativ 1, kommer i konflikt med Grunnloven § 97. Spørsmålet er om inngrepet innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.

Som nevnt i punkt 2.1.1 ble det i 2009 ikke gjort endringer i særreglene om beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle.

Den gruppen som antas å ha det sterkeste vernet, er personer som er født i 1953 eller tidligere. Det er her tale om personer som på tidspunktet for lovendringen (2020) har fått innvilget alderspensjon, og som fullt ut får sine ytelser beregnet etter ftrl. kapittel 19, jf. § 19-1 annet ledd og § 19-15.

Om disse personene på tidspunktet for lovendringen også har fått innvilget etterlatteytelser til alderspensjonen, avhenger av om de da har fått status som etterlatt eller ikke. Vi konsentrerer vurderingen om personer som på tidspunktet for lovendringen er blitt etterlatt, ut fra den betraktningen at det er for dem spørsmålet om grunnlovsvern vil kunne oppstå.

ASD har pekt på to underalternativer for hvilke årskull endringen omfatter: 1) personer som er født i 1944 og senere og 2) alle årskull, det vil si også eldre enn 1944-kullet. Vi vurderer spørsmålet ut fra det mest vidtgående underalternativet (underalternativ 2). Personer som er født i 1943, vil i 2020 fylle 77 år.

Det er for denne gruppen ikke spørsmål om å frata dem etterlattefordeler i sin helhet. Inngrepet består i stedet av en nominell videreføring av innvilgede ytelser knyttet til status som etterlatt. Denne gruppen går med andre ord glipp av oppregulering av ytelsen på linje med den oppreguleringen som skjer for andre ytelser (grupper) etter folketrygdloven. Over tid vil en slik «frysordning» redusere verdien av tildelte ytelser personer i gruppen får som følge av sin status som etterlatt, men verdien av gjenlevenderettighetene vil aldri forsvinne helt.

I ASDs brev 6. juli 2016 (s. 11) er det opplyst følgende:

«I 2015 var det i alt 207 000 etterlatte alderspensjonister. Av dem var det 116 000 som faktisk fikk økt sin utbetalte alderspensjon etter særreglene i § 19-16. De øvrige hadde enten høyere egenopptjent alderspensjon, eller så lav pensjon at særtillegget er fullt ut avkortet mot tilleggspensjonen inkludert gjenlevendefordel. Størrelsen på gjenlevendefordelen varierer betydelig. Gjennomsnittlig gjenlevendefordel for mottakere født 1911–1953, var i 2015 38 000 kroner. Blant mottakerne i 2015 var beløpet maksimalt opp mot 1,7 G, men det kan i prinsippet være langt høyere. Gjenlevende som får fordel av avdødes trygdetid kan få særlig høy gjenlevendefordel.»

Vi viser også til omtalen i NOU 2017: 3 s. 133–135.

Det fremgår av drøftelsen og oppsummeringen i punkt 4 at vernet mot uegentlig tilbakevirkende inngrep i folketrygdens ytelser til etterlatte er nokså begrenset. Etter vårt syn blir dette avgjørende for at en generelt må bygge på at den ordningen som er skissert i alternativ 1, ikke kommer i konflikt med Grunnloven § 97. Utgangspunktet for spørsmålet som nå vurderes, er at en generelt ønsker å fase ut dagens særlige regler for alderspensjon (og uføretrygd) til etterlatte. Utvalget peker i sin oppsummering (NOU 2017: 3 s. 136) på flere hensyn som taler for at en endring også omfatter personer som allerede mottar løpende ytelser: «hensynet til et bærekraftig pensjonssystem, en rimelig fordeling av de økonomiske byrdene mellom generasjoner og at endringer ikke bør slå for ulikt ut fra ett årskull til et annet». Disse hensynene må etter vårt syn slå gjennom overfor det inngrepet alderspensjonistene her blir utsatt for. Vi viser for så vidt også til drøftelsen vår i punkt 4.2. Vi peker også på at dette utfasingsalternativet innebærer en gradvis, nokså «myk» nedtrapping av verdien av gjenlevendefordelen.

Endringen må stå seg selv om inngrepet som nevnt skjer i allerede løpende ytelser, den etterlatte i praksis har få eller ingen muligheter for å kompensere for tapet gjennom arbeid, og generelle argumenter knyttet til ønsket om å skape insentiver til at folk står i arbeid lengst mulig, ikke kan ha noen vekt som argument for å redusere ytelsene i fremtiden for de årskullene en her taler om.

Vi kan vanskelig kan se at det oppstår særskilte problemer som følge av at også personer som er eldre enn 1944-årskullet, inkluderes i reformen (underalternativ 2).

Konklusjonen er etter dette at den skisserte overgangsordningen for utfasing av gjenlevendefordel ved beregning av alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19, basert på alternativ 1 (nominell videreføring av gjenlevendetillegget), ikke innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. Konklusjonen omfatter både underalternativ 1 og 2. Overgangsordningen kan dermed gjennomføres uten hinder av Grunnloven § 97, selv der personene på lovendringstidspunktet (2020) allerede mottar alderspensjon med gjenlevendetilllegg. Det er desto klarere at personer som ennå ikke mottar slikt gjenlevendetillegg, ikke nyter noe grunnlovsvern.

1.5.1.2 Særlig om nominell videreføring av samlet alderspensjon («alternativ 2»«)

Spørsmålet er så om alternativ 2, slik det er omtalt i punkt 3.1 foran (nominell videreføring av samlet alderspensjon), kan gjennomføres uten hinder av Grunnloven § 97. Avgjørende er om inngrepet innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.

Den sentrale forskjellen sammenlignet med alternativ 1 er at «frysløsningen» omfatter den samlede alderspensjonen, inkludert verdien av gjenlevendefordel etter kapittel 19 og (eventuelt) gjenlevendetillegg etter § 20-19 a. Nivået på samlet pensjon holdes nominelt uendret til denne når nivået av den egenopptjente alderspensjonen, regulert på ordinær måte. Deretter reguleres pensjonen på ordinær måte. En konsekvens av den foreslåtte løsningen er at verdien av gjenlevenderettighetene relativt raskt vil kunne reduseres til null (se nedenfor).

Alternativ 2 er, til forskjell fra alternativ 1, ikke tenkt anvendt for personer som er eldre enn 1944-årskullet (personer som er 77 år eller eldre på lovendringstidspunktet i 2020).

Utvalget anbefaler ikke å gå videre med et slikt alternativ, og det uttaler i den forbindelse (NOU 2017: 3 s. 132):

«[D]ette alternativet [vil] kunne få urimelig stor negativ effekt på den samlede alderspensjonen for en del av de eldste gjenlevende. I denne gruppen er det fortsatt en del som har en betydelig del av sin yrkeskarrière fra perioden før folketrygden ble innført. Det vil også være mange kvinner fra årskull som har hatt liten egen pensjonsopptjening. Utvalget vil derfor ikke anbefale dette alternativet.»

Også ved drøftelsen av alternativ 2 bør det skilles mellom dem som allerede på lovendringstidspunktet (2020) har fått status som etterlatt og fått innvilget gjenlevendetillegg til alderspensjon etter ftrl. kapittel 19, og dem som på lovendringstidspunktet ennå ikke har status som etterlatt. Det særlige elementet av innrettelse som ligger i at alderspensjonen med gjenlevendetillegg allerede løper, styrker muligheten for at vernet etter Grunnloven § 97 slår inn, og vi vurderer derfor først denne gruppen. På slutten av punkt 5.1.2 kommer vi helt kort tilbake til dem som på lovendringstidspunktet ennå ikke har fått status som etterlatt.

Når det gjelder inngrepets omfang for personer som før lovendringstidspunktet i 2020 har fått innvilget gjenlevendefordel etter hittil gjeldende regler om beregning av alderspensjon til gjenlevende (ftrl. § 19-16), kan dette variere betydelig, som angitt i punkt 5.1.1. Som nevnt der var gjennomsnittlig gjenlevendefordel for mottakere født 1911–1953 i 2015 38 000 kroner. Samtidig ble det pekt på at beløpet blant mottakerne i 2015 maksimalt var opp mot 1,7 G, men at det i prinsippet kunne være langt høyere. Vi konstaterer foreløpig at det nevnte gjennomsnittsbeløpet ligger godt innenfor det beløpet Høyesterett vurderte i Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen), se nedenfor, men at det for noen kan være tale om ytelser i en helt annen størrelsesorden.

Vi viser også til utvalgets figur 8.9 (NOU 2017: 3 s. 131) og omtalen av dette typetilfellet i NOU 2017: 3 punkt 8.7.3 (s. 130–132). I det typetilfellet som utvalget omtaler, og med de forutsetningene som legges til grunn (blant annet en årlig lønnsvekst på 4 %), når verdien av gjenlevendefordelen null i løpet av ni år (jf. NOU 2017: 3 s. 131).

Jo større andel ektefelletillegget utgjør av den samlede pensjonen, desto flere år vil det gå før frysordningen taper sin betydning. Frysordningen bidrar til at reduksjonen av den samlede pensjonens realverdi skjer gradvis, uten brå overganger, noe som i prinsippet også gir grunnlag for gradvis tilpasning. En kommer likevel ikke unna at tapet også gradvis materialiserer seg, og at det etter hvert kan bli tale om meget omfattende årlige tap. Det kan også, når det er tale om meget omfattende tap, settes spørsmålstegn ved rimeligheten av at den etterlatte gjennom den skisserte overgangsordningen må tåle at egenopptjent pensjon unntas fra slik oppregulering som gjelder gjennomgående for alle andre grupper i folketrygdsystemet.

Det er i NOU 2017: 3 s. 130 vist til at tilsvarende løsning av overgangsspørsmålet ble valgt da det ved lov 21. desember 1990 nr. 80 ble innført behovsprøving av forsørgingstillegg til alderspensjon. Det er denne lovendringen som ble vurdert opp mot Grunnloven § 97 i Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen). I den saken aksepterte Høyesterett i plenum enstemmig det tapet Borthen led ved at det ble innført nye regler om inntektsprøving av ektefelletillegget etter folketrygdloven. For Borthen var tapet på et halvt grunnbeløp årlig (men dette ble altså avdempet gjennom en «frysløsning» tilsvarende den utvalget nå foreslår under alternativ 1, jf. punkt 5.1.1).

Vi kan, på bakgrunn av resultatet i Borthen-saken og det vi generelt har lagt til grunn om grunnlovsvern for etterlatteytelsene i punkt 4.2 foran, vanskelig se det annerledes enn at etterlatte alderspensjonister må akseptere tap av gjenlevendefordeler i samme størrelsesorden som det som ble godtatt i Borthen-saken, det vil si et halvt grunnbeløp, og med den utfasingsordningen som ligger i alternativ 2. Vi peker særlig på at forventningen om å kunne beholde etterlattefordelen neppe er noe sterkere her enn det som var situasjonen i Borthen-saken. Det gjelder etter vårt syn selv om det ikke finnes generelle mekanismer som tar særskilt hensyn til den enkeltes evne til å bære det økonomiske tapet som måtte oppstå som følge av endringen. Vi finner særskilt grunn til å peke på at utvalget har valgt fortsatt å prioritere ytelser til etterlatte barn.

Ut fra dette vil langt de fleste tilfellene etter alternativ 2 gå klar av Grunnloven § 97.

Det kan på den annen side oppstå vanskelige spørsmål dersom tapet for den enkelte som allerede mottar løpende ytelser, er vesentlig høyere enn det Høyesterett aksepterte i Borthen-saken.

De eldste berørte årskullene (med 1944-kullet som det eldste) vil allerede i en årrekke kunne ha mottatt gjenlevendefordel som en del av alderspensjonen og ha innrettet sin økonomi og levestandard etter dette. Samtidig vil det være beskjedne muligheter for å kompensere for tapet av pensjon.

Slik dette alternativet er skissert, finnes det ikke noen mekanismer som bidrar til å sikre at den etterlatte har økonomisk styrke til å bære tapet (vi ser da bort fra at reglene om barnepensjon vil sikre etterlatte barns stilling). Dette kan bidra til at inngrepet rammer enkelte grupper urimelig hardt. I Borthen-saken la Høyesterett, som argument for at endringen ikke kom i konflikt med Grunnloven § 97, vesentlig vekt på at de nye og mindre gunstige reglene var basert på behovsprøving, og at innstramningene var søkt utformet slik at de bare rammer pensjonister som hadde økonomisk styrke til å bære tapet (Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen) på s. 1432).

Vi har ikke noe fullgodt grunnlag for å foreta en endelig vurdering på dette punktet, det vil si for personer som på tidspunktet for lovendringen har fått status som etterlatt og som mottar løpende gjenlevendetillegg, etter alternativ 2 (nominell videreføring av samlet alderspensjon). Dersom en går videre med denne modellen, bør en i større grad kartlegge virkningene for grupper som rammes særlig hardt, og det bør skje en vurdering av om inngrepet er akseptabelt eller om det av hensyn til Grunnloven § 97 bør innføres skjermingsordninger eller annet som kan bidra til å unngå særlig urimelige utslag av den generelle utfasingsordningen.

Etter vårt syn vil det ikke oppstå grunnlovsstrid etter alternativ 2 for personer som på lovendringstidspunktet ennå ikke har fått status som etterlatt, og som dermed ikke har fått innvilget noen ytelse med gjenlevendefordel. Vi viser til det relativt svake grunnlovsvernet som generelt gjelder for denne typen ytelser, og at innrettelseshensynet ikke gjør seg særlig tungt gjeldende.

1.5.2 Løpende gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 20-19 a

Som nevnt i punkt 2.1.1 ble det ikke vedtatt noen bestemmelse om beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle i lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon). Vi kan ikke se at dette i seg selv reiste noe spørsmål om forholdet til Grunnloven § 97. Spørsmålet om grunnlovsstrid i denne saken må etter vårt syn knyttes til rettsposisjoner som er etablert i medhold av ftrl. § 20-19 a, som ble vedtatt ved lov 19. juni 2015 nr. 41 (for de fire årskullene født mellom 1954 og 1957).

Når det gjelder inngrep i ytelser etter de særlige bestemmelsene i ftrl. § 20-19 a (gjenlevendetillegg til årskullene 1954–1957 ved uttak av alderspensjon til og med 2019) har ASD i brev 26. april 2017 presisert at det vanskelig kan se at det vil være aktuelt å avvikle allerede innvilgede tillegg, og at det ikke lenger er nødvendig å vurdere grunnlovmessigheten av avvikling av innvilgede tillegg etter § 20-19 a. Dette omfatter, etter det vi forstår, også personer som fra i dag (2018) og innen utgangen av 2019 tar ut alderspensjon, jf. ftrl. § 20-19 a første ledd.

I stedet beholdes innvilgede gjenlevendetillegg, likevel slik at disse tilleggene unntas fra årlig regulering i tiden etter lovendringen, jf. ASDs brev 26. april 2017.

Vi nøyer oss her med å peke på at det er uproblematisk etter Grunnloven § 97 at innvilgede tillegg etter ftrl. § 20-19 a for årskullene 1954–1957 unntas fra årlig regulering (nominell videreføring) i tiden etter en eventuell lovendring. Det er her tale om en skånsom utfasing av særlige tillegg, der utfasingen over tid bidrar til å skape større likhet med yngre årskull (1958 og yngre), og der utfasingen må ses i sammenheng med den generelle omleggingen av folketrygdens system for ytelser til etterlatte. Som det fremgår av punkt 2.1.2 og 4.2 var det på tidspunktet for vedtakelse av folketrygdloven § 20-19 a varslet at det var tale om en midlertidig ordning.

1.5.3 Gjenlevendetillegg til uføretrygd (folketrygdloven § 12-18)

ASD skisserte i sitt brev 6. juli 2016 som en mulig lovendring at ftrl. § 12-18 (tillegg til uføretrygd for gjenlevende ektefelle (gjenlevendetillegg)) oppheves fra og med 2020, med den følgen at nye tillegg ikke innvilges etter 2020. Allerede innvilgede tillegg skulle løpe ut vedtaksperioden (fem år) uten å fornyes etterpå.

Som nevnt i ASDs brev 26. april 2017 foreslår utvalget i NOU 2017: 3 at tilleggene videreføres nominelt, på samme måte som gjenlevendefor-del etter kapittel 19 og gjenlevendetillegg etter § 20-19 a. ASD ønsker likevel fortsatt vurdert en endring som skissert i forrige avsnitt.

Spørsmålet er om en slik avvikling/utfasing av ordningen med gjenlevendetillegg til uføretrygd etter ftrl. § 12-18 innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning etter Grunnloven § 97.

Som nevnt i punkt 2.2 ble det ved lov 16. desember 2011 nr. 59 ikke vedtatt nye regler om gjenlevenderettigheter i ny uføretrygd. Vi kan ikke se at dette i seg selv reiste noe spørsmål om forholdet til Grunnloven § 97. Spørsmålet om grunnlovsstrid i denne saken må etter vårt syn knyttes til rettsposisjoner som er etablert i medhold av ftrl. § 12-18, som ble vedtatt ved lov 20. juni 2014 nr. 24 om endringer i folketrygdloven, lov om Statens pensjonskasse og enkelte andre lover (tilpasninger til ny uføretrygd i folketrygden og ny uførepensjonsordning for offentlig tjenestepensjon). Vi tar utgangspunkt i situasjonen for personer som på tidspunktet for en eventuell lovendring har fått innvilget tillegg med hjemmel i ftrl. § 12-18.

Spørsmålet er om det vil innebære en klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning overfor denne persongruppen å oppheve ftrl. § 12-18, med den følge at allerede innvilgede tillegg ikke fornyes etter utløpet av vedtaksperioden.

Vi viser først til de generelle momentene som det er gjort rede for i punkt 4.

For vurderingen etter Grunnloven § 97 er det helt sentralt at det i ftrl. § 12-18 står at gjenlevendetillegg til uføretrygd gis «for et tidsrom på fem år». Da har mottakerne av slike ytelser heller ikke grunnlag for å innrette seg etter å få ytelsen i mer enn fem år. Den betydning det i andre sammenhenger har at en pensjon har begynt å løpe, fordi det gir grunnlag for innrettelse, gjør seg ikke gjeldende her, siden det etter loven selv er tale om en tidsbegrenset ytelse. Grunnlovsvern måtte i tilfelle bygges på at lovgiver i fremtiden vil vedta lovregler som gir rettigheter ut over de som i dag gjelder (et tillegg som i lovteksten er begrenset til å gjelde i fem år). Vi kan imidlertid ikke se at en slik forventning er beskyttet av Grunnloven § 97.

Av forarbeidene til lovendringen i 2014 fremgår det meget tydelig at det var tale om en midlertidig ordning. Vi viser her særlig til Prop. 66 L (2013–2014) s. 7, 31, 33 og 37. På s. 37 heter det for eksempel:

«Departementet mener det er en klar fordel dersom det tydelig kommuniseres at dette tillegget kun skal gis fram til langsiktige regler er etablert. Departementet legger vekt på at dersom det ikke kommuniseres at tillegget er tidsbegrenset, vil et slikt tillegg kunne oppfattes som varig av de som får det innvilget, noe som kan skape behov for overgangsordninger som løper over lang tid. Departementet opprettholder derfor forslaget om at det nye gjenlevendetillegget tidsbegrenses for den enkelte til fem år, det vil si at en person som får innvilget et slikt tillegg har rett til å beholde det i inntil fem år.»

Behandlingen i Stortinget endret ikke dette inntrykket, sml. Innst. 289 L (2013–2014) s. 12.

I brev 26. april 2017 fra ASD er det opplyst at «det var forutsatt at den individuelle tidsbegrensningen skulle komme frem av vedtaket», men at det ved en feil ikke har skjedd, og at dette skal rettes opp i løpet av høsten 2017. Vi kan ikke se at denne feilen kan ha avgjørende betydning for grunnlovsvurderingen.

Etter vårt syn er dette i seg selv tilstrekkelig til å begrunne at det ikke kan bli spørsmål om grunnlovsstrid etter Grunnloven § 97. Det gjelder uansett om de ytelsene som i dag er innvilget, kan ha stort omfang (i ASDs brev 6. juli 2016 nevnes ett tilfelle av innvilget årlig tillegg på kr 126 000).

Konklusjonen er at en slik avvikling/utfasing av ordningen med gjenlevendetillegg til uføretrygd etter ftrl. § 12-18 som beskrevet foran ikke innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. Endringen er dermed forenlig med Grunnloven § 97.

Det kan dermed heller ikke bli spørsmål om grunnlovsstrid for tilfeller der tillegg etter ftrl. § 12-18 ikke er innvilget på tidspunktet for en eventuell lovendring som skissert.

1.5.4 Utfasing av dagens etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år (folketrygdloven kapittel 17)

1.5.4.1 Innledning

Spørsmålet er om den endringen i folketrygdens regler om etterlattepensjon som utvalget foreslår, kan vedtas uten hinder av Grunnloven § 97. Avgjørende er om det inngrepet som skjer i bestående rettsposisjoner, innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. Spørsmålet må løses med utgangspunkt i de retningslinjene som er oppstilt i punkt 4.

Dagens regler er beskrevet i ASDs brev 18. mai 2017 punkt 2 (s. 2–4), som er gjengitt i punkt 2.3 foran. Vi viser også til NOU 2017: 3 punkt 6.2.1 (s. 73). Den endringen som utvalget foreslår, er beskrevet i ASDs brev punkt 3 (s. 4–5). Vi viser også til sammenfatningen i brevet s. 15, gjengitt foran i punkt 3.3.

1.5.4.2 Personer som på lovendringstidspunktet ikke oppfyller vilkårene for rett til etterlattepensjon

Vi vurderer først stillingen til personer som på lovendringstidspunktet (2020) ikke oppfyller vilkårene for rett til etterlattepensjon.

Utvalget foreslår at personer som er født i 1960 eller tidligere, og som ikke har hatt inntekt over to ganger grunnbeløpet de siste fem årene, skjermes gjennom en særlig overgangsordning. Personer i denne gruppen vil etter utvalgets forslag ha krav på ytelser (etter ny ordning) og at ytelsen løper frem til 67 år, det vil si uten den tidsbegrensningen som generelt er foreslått. For denne gruppen oppstår ikke noen grunnlovsproblemer.

Grunnlovsspørsmålet dreier seg dermed om personer som på tidspunktet for lovendringen er yngre enn 60 år, samt personer som er 60 år eller eldre, men som samtidig har hatt årlig inntekt over to ganger grunnbeløpet de siste fem årene.

ASD mener at ordningen går klar av Grunnloven § 97, og bygger standpunktet generelt på at den som ennå ikke har etablert en rettsposisjon som etterlatt, heller ikke kan ha noen vernet posisjon etter grunnlovsbestemmelsen. Det stilles riktignok spørsmål «om det er grunn til å være like kategorisk overfor eldre ektepar som har innrettet seg etter et mer tradisjonelt kjønnsrollemønster med én hovedforsørger (mannen), og som ville fylt vilkårene for rett til etterlattepensjon dersom ektefellen faller fra på endringstidspunktet». For de sistnevnte tilfellene nøyer ASD seg med å vise til at at de skisserte overgangsreglene vil bidra til rimelige resultater.

Vi finner ikke grunn til å innta noe generelt standpunkt lik det ASD bygger på (om at den som ennå ikke har etablert en rettsposisjon som etterlatt, heller ikke kan ha noen vernet posisjon etter Grunnloven § 97). Vi nøyer oss i stedet med å slutte oss til ASDs konklusjon om at endringen går klar av Grunnloven § 97, og bygger standpunktet på følgende:

Som utgangspunkt er grunnlovsvernet for etterlatteytelsene i folketrygdloven relativt svakt. Vi viser til gjennomgåelsen i punkt 4 foran.

Det er her tale om personer som ennå ikke er kommet i posisjon til å motta pensjon. Den innrettelsen som ligger i at ytelser allerede løper, og som eventuelt kan gi et særlig grunnlag for vern mot endringer, foreligger ikke. Selv om vi ikke finner det nødvendig å ta noe generelt standpunkt til om grunnlovsvern er avskåret, basert på at status som etterlatt ikke er nådd, vil fravær av slik status i det minste være et meget tungtveiende argument mot at det foreligger grunnlovsstrid. Vi legger i den samlede vurderingen vekt på hvilke rettigheter det her dreier seg om, at preget av tilbakevirkning er beskjedent, at lovgiver har saklige grunner for omlegningen av hele ordningen med etterlatteytelser sett i lys av samfunnsutviklingen, at en omlegning dersom det først besluttes også bør omfatte flest mulig både ut fra likhetshensyn og for at innsparingseffekten bør oppnås raskest mulig. For personer i den gruppen det her er tale om, vil det også foreligge visse muligheter for å tilpasse seg den endrede situasjonen gjennom å skaffe seg alternative inntekter.

Det er ikke i seg selv urimelig å ha forventning til aktivitet og at det skal gi grunnlag for inntekter til livsopphold. Det dreier seg om personer i en aldersgruppe som generelt forventes å være yrkesaktive. Det må dessuten ha vesentlig vekt at det legges opp til en omstillingsperiode på inntil fem år, der ytelsen i omstillingsperioden er på et sammenlignbart nivå med det en i dag ville mottatt.

Skjermingsordningen (for personer som på lovendringstidspunktet er 60 år) er utarbeidet slik at den ivaretar dem som i minst grad har mulighet for å tilpasse seg, og som dessuten i størst grad må antas å ha innrettet seg etter gjeldende regelverk.

Det kan stilles spørsmål om også noe yngre årskull burde vært skjermet, men etter vårt syn ligger det innenfor den politiske handlefriheten å trekke grensen slik utvalget her har gjort (jf. for så vidt Rt. 2006 s. 262 avsnitt 100).

Etter vårt syn er den skisserte overgangsordningen tilstrekkelig til at endringen ikke vil komme i konflikt med Grunnloven § 97. Løsningen innebærer ikke «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. Det gjelder selv om det for en del personer vil være tale om at en ikke får ytelser i fremtiden som kunne ha meget betydelig omfang.

1.5.4.3 Personer som på lovendringstidspunktet oppfyller vilkårene for etterlattepensjon

Vi vurderer så spørsmålet om grunnlovsvernet for personer som på lovendringstidspunktet oppfyller vilkårene for etterlattepensjon (personer som mottar løpende ytelser). Her er vurderingen til dels vanskeligere.

For en gruppe oppstår ikke noe grunnlovsproblem: Personer som er født i 1960 eller tidligere, og som ikke har hatt inntekt over to ganger grunnbeløpet de siste fem årene, skjermes gjennom en særlig overgangsordning. Deres ytelser forblir varige etter samme prinsipp som i dag (det vil si frem til 67 år). Disse personene vil i praksis få videreført sine ytelser «på om lag samme nivå som dagens ytelse» (jf. ASDs brev 18. mai 2017 s. 15). I brevet på s. 5 gis det et par eksempler på hvordan reglene vil kunne slå ut (for etterlatte med årlig arbeidsinntekt på henholdsvis 100 000 og 185 000 kroner). Eksemplene viser at det kan bli tale om reduserte årlige ytelser, men det er tale om en relativt beskjeden reduksjon som går klar av Grunnloven § 97. At deres ytelser konverteres til en ytelse beregnet etter nye regler, er uten betydning for grunnlovsvurderingen.

Spørsmålet er om det oppstår problemer for dem som får tidsbegrenset allerede løpende ytelser (i praksis inntil fem år). Dette dreier seg om personer som på lovendringstidspunktet i 2020 er yngre enn 60 år, eller som er 60 år eller eldre, men har hatt årlig inntekt på mer enn to ganger grunnbeløpet de siste fem årene.

Når det gjelder inngrepets art og omfang, peker vi først på at det er spørsmål om totalt bortfall av en løpende langtidsytelse til livsopphold som har grunnlag i folketrygdloven. Slik sett er det selve pensjonsretten som angripes; det er ikke bare tale om justeringer i vilkårene for retten eller justering av rettens nærmere omfang. Tilfellet her skiller seg dermed fra blant annet Rt. 1996 s. 1415 P (Borthen), Rt. 1996 s. 1440 P (Thunheim) og HR-2016-389-A (stortingspensjon).

Når det gjelder omfanget av tapet, viser vi til fremstillingen i ASDs brev 18. mai 2017 s. 10–12, samt brevet s. 3–4, som vi har gjengitt foran i punkt 2.3. For gjenlevende som har uavkortet ytelse, kan det årlige tapet utgjøre noe i overkant av 2,4 ganger grunnbeløpet etter skatt (om lag 220 000 kroner). Figuren på s. 11 i brevet (også inntatt i NOU 2017: 3 s. 80 som figur 6.4) viser hvor mange som mottar uavkortet ytelse (både andel av dem som mottar ytelse og antallet) innenfor ulike aldersgrupper. For noen få er etterlatteytelsen eneste ytelse til livsopphold.

Etterlattepensjonen avkortes i dag mot den etterlattes inntekt. Etterlattepensjoner vil finnes i en hvilken som helst størrelsesorden mellom null og det maksimalbeløpet som er nevnt foran (om lag 220 000 kroner). For en etterlatt med årsinntekt på 3 ganger grunnbeløpet (om lag 280 000 kroner) vil etterlattepensjonen før skatt være om lag 90 000 kroner. Etterlattepensjonen vil være fullt ut avkortet etter dagens regler ved en årsinntekt på 5,5 ganger grunnbeløpet (om lag 550 000 kroner).

Vi er ikke kjent med tidligere tilfeller der det foreslås helt å avvikle varige ytelser til livsopphold av et slikt årlig omfang for den enkelte som det kan være tale om. Det er uansett – med sikte på slike yttertilfeller – tale om et meget omfattende inngrep for den enkelte som rammes, selv tatt i betraktning at det skjer med en overgangsperiode på tre til fem år. Også for personer som for eksempel har en ytelse på halvparten av det som er nevnt foran – 110 000 kroner – er det tale om et omfattende årlig tap av trygdeytelser idet pensjonen faller bort.

Inngrepets art og omfang er etter dette isolert sett et vektig argument for at det er tale om «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.

Ved grunnlovsvurderingen har det sentral betydning hva en eventuell forventning om vern for en bestående rettsposisjon går ut på. Ved kartleggingen av dette står det sentralt hvordan den ordningen som gir grunnlaget for forventningen, nærmere er utformet og begrunnet.

Etter ASDs syn «ligger det viktigste argumentet som svekker forventningen om etterlattepensjoner som en varig ytelse allerede i utformingen av dagens regelverk», gjennom «en forutsetning om at hovedregelen er selvforsørgelse ved egen inntekt» (brevet s. 9). Det vises i brevet også til at Sosialdepartementet i forarbeidene til folketrygdloven 1966 (Ot.prp. nr. 17 (1965–66) Om lov om folketrygd s. 45) uttaler at det prinsipielle utgangspunktet for stønad til enker bør være at pensjon bare skal ytes i de tilfeller enken ikke kan forsørge seg ved eget arbeid. Proposisjonen den gangen viser tilbake til uttalelser i St.meld. nr. 75 (1963–64) Om folkepensjon s. 28. Vi viser også til omtalen i NOU 2017: 3 s. 22.

Ordningen med etterlattepensjon har hele tiden bygget på at etterlatte primært bør være selvforsørgende, at det legges til rette for at de kan settes i stand til å delta i arbeidslivet, og at lovverket bør innrettes slik at de stimuleres til å skaffe seg egen inntekt ved arbeid i stedet på å motta ytelser fra trygdesystemet.

I ASDs brev 18. mai 2017 er formålet med etterlattepensjonen oppgitt å være å sikre inntekt når forsørgeren dør, og den gjenlevende ikke er i stand til å forsørge seg selv. Vi finner en slik angivelse av formålet med ordningen dekkende, selv om den avviker fra den mer overordnede formuleringen i ftrl. § 17-1 (den formuleringen skal også dekke blant annet barnepensjon).

Helt fra da folketrygdloven ble vedtatt i 1966, med særskilte ytelser til etterlatte, har det videre vært et bærende prinsipp at etterlattepensjonens omfang bestemmes ikke bare ut fra faktisk, men også forventet ervervsinntekt (se for eksempel folketrygdloven 1966 § 10-5 nr. 3 slik bestemmelsen opprinnelig lød). Ordningen har på dette punktet hele tiden skilt seg fra alderspensjonen. I dag finnes de relevante formuleringene særlig i ftrl. § 17-8 første og annet ledd. Av § 17-8 første ledd første punktum fremgår at:

«[p]ensjonen … til den gjenlevende ektefellen reduseres på grunnlag av arbeidsinntekt som den gjenlevende har eller kan forventes å få».

Med dette har lovgivningen hele tiden latt forventninger til arbeidsinnsats definere og avgrense retten til etterlattepensjon og pensjonens omfang. Over tid har samfunnsforholdene endret seg, slik at forutsetningene for å kunne komme i arbeid har blitt bedre, og forventningene til yrkesaktivitet har vært økende.

Vi viser også til punkt 4.2, der vi pekte på at forarbeidene til reglene om etterlatteytelser fra starten av har understreket behovet for at de midlene som kan gå til pensjonsformål, i størst mulig utstrekning bør gå til dekning av reelle behov, og at Høyesterett i Borthen-saken (Rt. 1996 s. 1415 P) har anerkjent dette som er viktig hensyn ved den vurderingen som på folketrygdområdet må skje etter Grunnloven § 97.

Ut fra dette kan ikke lovgivningen, selv for dem med løpende ytelser, sies å ha skapt noen klar forventning om at dagens ordning med etterlattepensjon skal stå uendret, eller at det bare skal skje uvesentlige justeringer. Forventningen er snarere knyttet til det ASD angir som formålet med ordningen, nemlig å sikre inntekt når forsørgeren dør og den gjenlevende ikke er i stand til å forsørge seg selv.

Når det gjelder betydningen av lovgivers behov for handlefrihet, vil vi peke på følgende: Alt i alt foreligger det tungtveiende grunner bak et ønske om å gå bort fra etterlattepensjon som en varig ytelse. Det foreligger også tungtveiende grunner for en slik omlegning også må få virkning for allerede løpende pensjoner. Det gjelder særlig for personer som fortsatt er i en alder der det generelt forventes at befolkningen er yrkesaktiv. Vi viser til punkt 4.2 foran.

Ut fra dette må lovgiver, ut fra samfunnsutviklingen, ha vid adgang til å justere forventningen til hvilken innsats den enkelte skal yte med sikte på å oppnå selvforsørgelse. Det gjelder også for personer som allerede mottar løpende ytelser. Vi nevner i den forbindelse at Kjønstad i NOU 1984: 10 på s. 308–309 fremhever at lovreglers karakter av «vage prinsipper og regler» gir større rom for at endringer kan skje uten hinder av Grunnloven § 97, enn om reglene er «firkantede». Kjønstad skriver her både om vilkår for rett til ytelser og bestemmelser om opphør av ytelser.

På denne bakgrunn vil det, ut fra lovgivningens innretning og formål, samt lovgivers behov for handlefrihet, som utgangspunkt ikke innebære «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning dersom personer som mottar løpende etterlattepensjon, selv av vesentlig omfang, og som er i yrkesaktiv alder, etter en rimelig omstillingsperiode (tre eller fem år) i stedet må basere seg på å skaffe seg inntekt ved eget arbeid. Vi peker her på at selvforsørgelse som mål og forventningen om aktivitet har vært grunnleggende elementer i ordningen med etterlattepensjon helt fra ordningen ble innført som en del av folketrygdsystemet.

Utvalget bygger på at «det kan synes lite rimelig at personer som i dag er i 30–40 årsalderen skal kunne fortsette å motta en etterlatteytelse til de er 67 år» (NOU 2017: 3 s. 95). For grunnlovsvurderingen er det tilstrekkelig å konstatere at det ikke vil innebære «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning om personer i denne aldersgruppen generelt må tåle at de etter en overgangsperiode på tre, eventuelt fem, år ikke lenger har krav på etterlattepensjon. Etter vårt syn kan det ikke være tvilsomt at inngrep som skissert av utvalget må aksepteres for denne persongruppen.

Tilsvarende har vi, ut fra det relativt beskjedne grunnlovsvernet vi bygger på, vanskelig for å se at det vil være grunnlovmessig problematisk med tilsvarende omlegning også for personer som er 40–50 år på tidspunktet for lovendringen.

Ut over dette finner vi det, på bakgrunn av kildetilfanget, vanskelig å angi mer presist hvor grensen for det grunnlovmessig akseptable går på dette punktet. Vi må i denne omgang nøye oss med å peke på at de grunnlovmessige betenkelighetene vil avhenge av en avveining av en rekke faktorer, inkludert følgende:

• Hvor omfattende bortfall det er tale om etter at omstillingsperioden er over

• Om etterlattepensjonen utgjør eneste eller den vesentlige inntektskilden for vedkommende, eller om den kun utgjør et begrenset supplement til annen inntekt

• Hvilke årskull som rammes (jo eldre, desto mer betenkelig)

• Hvor lenge etterlattepensjonen har løpt

Der en er utenfor tilfeller hvor det er grunnlag for sikre konklusjoner, må en forutsetning for at mer vidtgående inngrep kan aksepteres, være at lovgiver på det generelle plan har en godt fundert oppfatning om at det er realistisk å skaffe alternative inntektskilder når omstillingsperioden utløper. Videre må det være av betydning at en, etter at de alternative kildene er tatt i betraktning, ikke står igjen med et meget vesentlig inntektsbortfall. Det må i den sammenheng være grunnlovmessig akseptabelt at det for personer der det har vist seg urealistisk at de kan skaffe seg inntekt ved arbeid, får kompensasjon i form av andre ytelser etter folketrygdloven. På s. 12 i ASDs brev 18. mai 2017 nevnes arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og dagpenger. Den enkelte kan ikke ha noe grunnlovmessig krav på at ytelsen til livsopphold fortsatt har karakter av en særskilt etterlattepensjon. Om en slik løsning er akseptabel, må det være opp til lovgiver å vurdere.

Selv om det ut fra en generell vurdering kan anses realistisk å bygge på at den etterlatte kan skaffe alternative inntektskilder når omstillingsperioden utløper, vil det alltid oppstå enkelttilfeller der forutsetningen ikke slår til. Det er etter Høyesteretts praksis ikke noe krav etter Grunnloven § 97 at rent individuelle omstendigheter, knyttet til den enkelte persons situasjon, må fanges opp av de nye reglene. Vi viser her til resonnementet i Rt. 2006 s. 262 avsnitt 101:

«Ankende part har imidlertid med styrke fremholdt at hun har gjort hva hun kunne for å skaffe seg utdannelse og arbeid etter skilsmissen i 1979, men det ble umulig på grunn av trafikkulykken. Jeg er enig med A i at hun derfor rammes hardt. Hun har gjort hva hun kunne for å skaffe seg en stilling som hun kunne leve trygt i, og som ville ha gitt en god pensjon. Men jeg kan vanskelig se at slike konkrete begivenheter skulle ha vært tatt hensyn til av lovgiveren, eventuelt ved en unntaksregel.»

ASD har i sitt brev 18. mai 2017 på s. 14 gjort oppmerksom på at det «[f]ra enkelte hold er … uttrykt bekymring for at utvalgets forslag vil ramme kvinner som har vært gift med nordmenn i utlandet, og innvandrerkvinner med permanent opphold i Norge, særlig hardt». ASD peker i den forbindelse på at de forholdene som skaper særlige problemer for disse gruppene (manglende utdanning og lav deltakelse i arbeidslivet blant innvandrerkvinner i Norge, samt dårlig utbygd utdanningssystem og manglende sosialt sikkerhetsnett i andre land), «ikke [kan] være bestemmende for utforming av de nye etterlatteytelsene i folketrygden».

Vi er enig i at slike forhold ikke kan bestemme utforming av de nye etterlatteytelsene i folketrygdloven. Spørsmålet er imidlertid om det ut fra Grunnloven § 97 er påkrevd å gi overgangsbestemmelser som er særskilt tilpasset denne gruppens behov.

Vi finner det vanskelig å bygge på at det ut fra Grunnloven § 97 er nødvendig å gi overgangsregler som er tilpasset disse to gruppenes særskilte behov. Situasjonen blant innvandrerkvinner vil i betydelig grad kunne variere, blant annet ut fra hvilke land de kommer fra. Også blant persongrupper som ikke hører blant innvandrerne, vil det kunne være visse grupper som har særlig dårlige forutsetninger for å kunne delta i arbeidslivet, uten at det av den grunn er aktuelt å vedta særlige overgangsbestemmelser. Utdanningssystemet og det sosiale sikkerhetsnettet vil kunne være svært varierende i ulike land. Særskilte tilpasninger på dette punktet ville langt på vei innebære at en måtte ta rent individuelle hensyn ved utforming av overgangsregler. Høyesterett har ikke sett det som nødvendig, jf. Rt. 2006 s. 262 avsnitt 101.

Med hilsen