6 Bør elektronisk kontroll av besøksforbud kunne ilegges i andre tilfeller enn ved brudd på besøksforbud?
6.1 Gjeldende rett
Det vises til punkt 5.1.1 om adgangen til å ilegge besøksforbud, kontaktforbud og kontaktforbud med elektronisk kontroll. De konstitusjonelle og menneskerettslige rammene er omtalt i punkt 4.
6.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på om det i «særskilte tilfeller» kan være behov for å ilegge elektronisk kontroll uten at det foreligger brudd på et besøksforbud. En slik adgang ville trolig kun unntaksvis være aktuell å benytte, men kunne få betydning for de mest alvorlige sakene der besøksforbud fortsatt vil være et egnet tiltak, samtidig som sakene ikke er så alvorlige at pågripelse og fengsling er naturlig.
Departementet varslet i høringsnotatet punkt 6.1.3 side 36 at det eventuelt ville vurdere en slik ordning mer inngående i oppfølgingen, og bemerket at ordningen måtte vurderes i lys av våre menneskerettslige forpliktelser:
«Etter departementets syn er det ikke opplagt at en slik ordning vil være akseptabel etter EMK TP4-2 og retten til bevegelsesfrihet. Selv om elektronisk kontroll etter sin art først og fremst er et tiltak som skal sørge for at det underliggende besøksforbudet overholdes, vil det øke intensiteten i inngrepet i bevegelsesfriheten. […] Samtidig er det heller ikke klare holdepunkter for at en slik ordning, der det i den enkelte sak anses nødvendig og proporsjonalt, ikke vil bli akseptert av EMD.»
6.3 Høringsinstansenes syn
Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet er positive til å innføre en adgang til i særskilte tilfeller å ilegge besøksforbud med elektronisk kontroll uten vilkår om forutgående brudd. Dette gjelder Advokatfirmaet Salomon Johansen, Agder politidistrikt, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, JURK, KDI, Kripos, Krisesenteret for Tromsø og omegn, Likestillings- og diskrimineringsombudet, LO, MiRA Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn, Nok. Oslo – senter mot incest og seksuelle overgrep, Nordland politidistrikt, Politidirektoratet, Stine Sofies Stiftelse, Sør-Øst politidistrikt, Trøndelag politidistrikt og Troms politidistrikt.
Advokatforeningen og Øst politidistrikt er derimot negative til en slik adgang. Etter Øst politidistrikts syn er det tvilsomt om det vil være mange saker hvor det er for inngripende å varetektsfengsle, og samtidig nødvendig og forholdsmessig å ilegge elektronisk kontroll uten brudd på besøksforbud. Ved en unntakshjemmel som foreslått øker sannsynligheten for å ilegge unødvendig inngripende tvangsmidler. Dette fordi det i en tidlig etterforskningsfase er vanskelig å vurdere om tiltaket er nødvendig og forholdsmessig. Videre bemerkes det at det kan være prosessdrivende å forklare hvorfor noe ikke utgjør et «særskilt tilfelle».
Kripos og Politidirektoratet mener at det unntaksvis kan være behov for en adgang til å ilegge elektronisk kontroll uten at det foreligger brudd på besøksforbud, i tilfeller hvor det er objektive og dokumenterte holdepunkter for at den forbudet skal beskytte, risikerer å bli utsatt for forbrytelser mot liv, helse eller frihet. Nordland politidistrikt mener at det kan være behov for en slik adgang i tilfeller hvor det gjennom rettskraftige avgjørelser er konstatert flere alvorlige trusler eller voldstilfeller mot den trusselutsatte. Trøndelag politidistrikt mener at det kan være behov for adgangen i tilfeller der det foreligger en forhistorie med for eksempel domfellelse for vold og brudd på besøksforbud mot andre enn den personen et nytt besøksforbud skal beskytte. Videre peker høringsinstansen på at det kan være behov i saker om æresrelatert vold hvor det er høy risiko for vold eller drap, i saker der det er iverksatt strenge skjermingstiltak og det har vært lekkasjer og tvil om at adresse kan være kjent, og eventuelt i andre saker om fengslingssurrogater. Agder politidistrikt mener at adgangen bør forbeholdes enkelte saker med en viss alvorlighet, for eksempel hvor en person tidligere er domfelt for mishandling i nære relasjoner og har brutt besøksforbud mot en tidligere partner. Høringsinstansen bemerker at det for disse tilfellene bør vurderes å stille krav til siktelse for forhold med en strafferamme av en viss lengde. Advokatfirmaet Salomon Johansen mener at elektronisk kontroll bør kunne ilegges når sakens art og alvor tilsier det, for eksempel ved svært alvorlig vold eller trusler, eller når det dreier seg om psykiatri eller andre tilfeller av «tikkende bomber». JURK ser behov for en unntakshjemmel i alvorlige saker, særlig i saker om vold i nære relasjoner hvor det ennå ikke foreligger dom. Etter høringsinstansens syn er det et presserende behov for å beskytte disse menneskene:
«I særlige tilfeller hvor bevisene for vold eller mishandling i nære relasjoner er sterke, bør det kunne ilegges elektronisk kontroll også før det kan konstateres brudd på besøksforbudet. Statens forpliktelser til å sikre beskyttelsen av kvinnens liv bør i slike tilfeller veie tyngre enn voldsutøvers bevegelsesfrihet. […]
Til departements uttalelse om at det det ikke opplagt at en slik ordning vil være akseptabel etter EMK TP4-2 og retten til bevegelsesfrihet, vil JURK særskilt bemerke at i de aller fleste tilfeller vil den voldsutsattes bevegelsesfrihet bli begrenset av hensyn til voldsutøvers. I saker om vold i nære relasjoner aksepterer vi at den voldsutsatte og eventuelle barn må flytte til et krisesenter, eller leve på skjult adresse, mens voldsutøver får bli i hjemmet. Krisesentrene er i mange deler av landet langt fra der kvinnen og barna bor, slik at den voldsutsatte blir tvunget til å bytte skole og flytte fra jobb, familie og nærmiljø. Disse kvinnene må flytte til et helt nytt sted, og får sin bevegelsesfrihet slik vesentlig begrenset uten å ha begått kriminelle handlinger.
JURK mener at det vil kunne anses å være forholdsmessig i visse tilfeller å innskrenke voldsutøvers bevegelsesfrihet, slik at den voldsutsatte får beholde sin. Er det overveiende bevis for alvorlig vold mot partner eller barn, som eksempelvis bilder, eller gjentagende politiutrykninger til vold i hjemmet, så bør det kunne ilegges elektronisk kontroll fra første stund. JURK ber departementet utrede nærmere hvordan en slik regulering kunne vært formulert og vilkårene for ileggelse av elektronisk kontroll i disse særskilte tilfellene.»
KDI, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Sør-Øst politidistrikt og Troms politidistrikt mener at det vil være behov for en hjemmel til å ilegge elektronisk kontroll av besøksforbud uten vilkår om forutgående brudd i tilfeller hvor et besøksforbud ikke alene anses som et tilstrekkelig tiltak for å ivareta en trusselutsatt persons sikkerhet, eller når varetektsfengsling ikke er aktuelt på tidspunktet hvor beskyttelsen er nødvendig. Troms politidistrikt uttaler:
«Politidistriktet har erfaring med en konkret sak hvor dette hadde vært aktuelt. Her benyttet politiet voldsalarm og besøksforbud uten at dette var tilstrekkelig til å beskytte den fornærmede part. Saken er et grovt eksempel hvor den fornærmede tross disse tiltakene, ble utsatt for frihetsberøvelse og voldtekt. Elektroniske spor indikerte også mulige planer om drap/selvdrap. Trusselutøver hadde besøksforbud og den fornærmede var utstyrt med voldsalarm. Hadde risiko vært godt og riktig vurdert, og man hadde funnet at elektronisk kontroll hadde vært aktuelt, så kunne dette ha forebygget både voldtekt og frihetsberøvelse. Forut for de alvorlige hendelsene var det ikke grunnlag i sakens opplysninger for varetektsfengsling. Saken endte med domfellelse til forvaringsstraff.»
Troms politidistrikt bemerker også at det kan være behov for en slik adgang i tilfeller hvor det er svært viktig å beskytte barn.
Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter ser også behov for en snever unntakshjemmel, men mener at terskelen for å bruke denne bør være høy. Likestillings- og diskrimineringsombudet gir uttrykk for at vilkårene bør være særlig strenge.
NIM påpeker at ordningen kan medføre en vesentlig risiko for uforholdsmessige tiltak. Et alternativ kan være å innføre en adgang til å ilegge elektronisk kontroll når det foreligger nærmere bestemte holdepunkter for at alvorlig kriminalitet ellers vil bli begått. Videre bemerker høringsinstansen at forslaget reiser en del spørsmål knyttet til vilkårene for ileggelse og prosessuelle rettssikkerhetsgarantier. Dette knytter seg blant annet til straffbare handlinger som kan begrunne tiltaket, hvilken risiko som kreves for at slike handlinger vil bli begått, varigheten av besøksforbudet med elektronisk kontroll og hvorvidt slik ileggelse skal være basert på de samme rettssikkerhetsgarantiene som i straffesaker. Etter høringsinstansens syn bør departementet komme tilbake til disse spørsmålene i en ny høring.
Nordland og Troms og Finnmark statsadvokatembeter er noe i tvil om det bør åpnes for elektronisk kontroll i andre tilfeller enn ved brudd på besøksforbud. Dette må i så fall være i de særtilfeller hvor det kan tjene som alternativ til varetektsfengsling. En annen situasjon hvor det kunne være aktuelt, er der det foreligger en domfellelse i tingretten som omfatter kontaktforbud med elektronisk kontroll, men hvor dommen ankes og det går lang tid før anken behandles og dommen blir rettskraftig. I en slik situasjon har tingretten kommet til at det skal idømmes elektronisk kontroll, og situasjonen mellom partene kan eskalere på grunn av saksbehandlingen i rettssystemet.
Oslo statsadvokatembeter er også usikker på om det bør åpnes for elektronisk kontroll i andre tilfeller enn ved brudd på besøksforbud. Høringsinstansen påpeker at en mulighet kan være å innføre en adgang til å beslutte elektronisk kontroll bare ved brudd, og innhente erfaringer og se om det i praksis er behov for en unntaksregel etter noe tid, slik også Agder politidistrikt og Øst politidistrikt fremhever.
Pro Sentret uttaler at det hovedsakelig vil være behov for en unntakshjemmel dersom ikke-fysiske krenkelser som trakassering via internett, telefon eller lignende, ikke blir ansett som en overtredelse av besøksforbudet som begrunner elektronisk kontroll.
Oslo statsadvokatembeter og Øst politidistrikt bemerker at vilkåret «særskilte tilfeller» ikke gir særlig veiledning for når regelen skal kunne komme til anvendelse. Oslo politidistrikt og Politidirektoratet bemerker at det bør gis eksempler og klare retningslinjer i forarbeidene. Oslo politidistrikt trekker frem at dette for eksempel kan være tilfeller hvor gjerningspersonen har en omfattende voldshistorikk, eller tidligere har brutt et besøksforbud, som viser manglende evne eller vilje til å overholde et forbud.
Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter uttaler:
«I tilfeller hvor det ikke foreligger brudd på et besøksforbud, og hvor det er et straffbart forhold som ligger til grunn for et behov for elektronisk kontroll, vil trolig varetektsfengsling være nærliggende. Selv om elektronisk kontroll som varetektsurrogat ikke er en del av lovforslaget, bemerkes det at flere tilfeller hvor det vil være aktuelt med elektronisk kontroll uten at det foreligger et brudd, trolig også vil være aktuelle for vurdering av varetektsurrogat dersom det vedtas å gjeninnføre ordningen tilsvarende den som ble vedtatt ved lov 24. mai 2013 nr. 19.»
Etter Øst politidistrikts syn er det vanskelig å konstatere at det er nødvendig å ilegge elektronisk kontroll før man har prøvd ut besøksforbud uten slik kontroll. Høringsinstansen anser det som mer naturlig å vurdere elektronisk kontroll som et alternativ til varetektsfengsling, når vilkårene for dette er oppfylt.
For at politiet skal kunne bruke elektronisk kontroll som et varetektssurrogat uten at dette per nå er hjemlet i loven, bør kompetansen til å beslutte elektronisk kontroll på dette grunnlaget, ifølge Oslo politidistrikt, ligge til retten.
6.4 Departementets vurdering
Departementet foreslår en snever adgang til å ilegge elektronisk kontroll av besøksforbud også når det ikke foreligger brudd på et ilagt besøksforbud, se første ledd tredje punktum i forslaget til ny § 222 g i straffeprosessloven. Bestemmelsen vil i prinsippet kunne være aktuell både i tilfeller hvor det foreligger et besøksforbud som ikke er brutt forsettlig, og i tilfeller hvor det ikke er ilagt besøksforbud. Den kan følgelig være aktuell også ved grovt uaktsomme overtredelser av besøksforbud.
Behovet for å beskytte personer som befinner seg i særlig alvorlige og sårbare situasjoner, slik dette er belyst i høringen, taler med styrke for å foreslå en slik «sikkerhetsventil». Høringen har vist at behovet for forebyggende tiltak er reelt, og de fleste høringsinstansene er positive til at det innføres en unntakshjemmel. Særlig vises det til tilfeller der påtalemyndigheten ikke har andre egnede tiltak til rådighet som er tilstrekkelige til å gi mennesker som har blitt eller risikerer å bli utsatt for trusler, vold, eller andre alvorlige krenkelser, den beskyttelsen de trenger.
I høringsnotatet vurderte departementet i liten grad de menneskerettslige rammene for en slik hjemmel. Hensynet til overholdelse av statens sikringsplikt etter EMK taler for at beskyttelsestiltaket elektronisk kontroll også bør kunne anvendes i særlige tilfeller hvor det ikke er mistanke om brudd på et ilagt forbud, men hvor det likevel er særlige holdepunkter for at fornærmede har behov for slik beskyttelse. Samtidig er den grunnleggende avveiningen som dette lovforslaget bygger på, mellom rettighetene til den som tiltaket skal beskytte og rettighetene til den som får begrenset sin bevegelsesfrihet ved tiltaket, helt sentral også her. Det er uansett klart at det kan gjøres inngrep i bevegelsesfriheten etter EMK TP4-2, så lenge de alminnelige inngrepskriteriene overholdes. Et slikt tiltak vil ha som formål å forebygge forbrytelser eller å beskytte andres rettigheter og friheter.
Departementet viser også til at det har skjedd en rettsutvikling i svensk rett. Etter den svenske lagen om kontaktförbud kan «utvidgat kontaktförbud» med «elektronisk övervakning» ilegges også uten forutgående brudd på et kontaktforbud. For å kunne treffe en slik «förstahandsåtgärd» må grunnvilkårene for «kontaktförbud» være oppfylt, og det må antas at det ikke vil være tilstrekkelig med et alminnelig kontaktforbud.
Departementet kan, også i lys av endringene i svensk rett, ikke se at EMK TP4-2 er til hinder for at det innføres en hjemmel til å ilegge elektronisk kontroll uten forutgående brudd på besøksforbud. En slik adgang vil etter departementets syn derimot være med på å oppfylle sikringsplikten etter EMK. Der det foreligger en reell og umiddelbar fare for vold, er det myndighetenes plikt å umiddelbart iverksette konkrete tiltak for å forhindre dette, jf. EMDs uttalelser i Kurt mot Østerrike (nærmere omtalt i punkt 4.2).
Departementet vil derfor foreslå en adgang til å beslutte elektronisk kontroll uten krav om forsettlig brudd på besøksforbud. Hjemmelen forutsettes brukt kun unntaksvis og med stor forsiktighet. Det foreslås en snever unntaksregel, som bare skal kunne anvendes når det antas påkrevd, er forholdsmessig og det er på det rene at andre og mindre inngripende beskyttelsestiltak ikke vil strekke til, jf. straffeprosessloven § 170 a. Påtalemyndigheten må i disse tilfellene derfor vurdere svært nøye om vilkårene for å treffe en beslutning om elektronisk kontroll er oppfylt.
I kravet om at elektronisk kontroll kun kan ilegges dersom det antas påkrevd for å hindre at noen begår en straffbar handling mot en annen person, ligger det et strengt beviskrav. Etter en helhetsvurdering må det foreligge en sterk grad av sannsynlighetsovervekt for at vedkommende vil begå et lovbrudd i fremtiden om vedkommende ikke ilegges slik kontroll. Sannsynlighetsovervekt er ikke tilstrekkelig. Når det her i særlige tilfeller kan ilegges elektronisk kontroll uten at det foreligger mistanke om krenkelse av et besøksforbud, er det etter departementets syn naturlig at vurderingen av fremtidig risiko kommer tydelig til uttrykk i bestemmelsen.
Forholdsmessighetsvurderingen vil bli helt sentral også her. Momentene som er nevnt i punkt 5.4.4 om krav til forholdsmessighet, herunder momentene nevnt i Halleskov og Holsts rapport omtalt i punkt 4.3.2, vil på samme måte være relevante når man skal foreta en konkret forholdsmessighetsvurdering i slike særlige tilfeller. Avveiningen kan likevel bli annerledes, fordi terskelen for ileggelse er høyere etter forslaget her.
I tilfeller hvor besøksforbud med elektronisk kontroll unntaksvis ilegges uten at det fra før foreligger et besøksforbud, vil det ikke på forhånd ha vært gitt informasjon om at brudd på et besøksforbud kan medføre elektronisk kontroll. At det ikke er gitt informasjon, bør etter departementets syn generelt sett medføre at terskelen for å ilegge elektronisk kontroll, heves noe.
Når det gjelder hvilke «særlige tilfeller» som bør kunne begrunne en beslutning på dette stadiet, har departementet funnet det naturlig å se hen forarbeidene til endringene i den svenske lagen om kontaktförbud, hvor det fra 1. januar 2022 ble åpnet for «elektronisk övervakning» uten krav om forutgående brudd på et «kontaktförbud», og til innspillene fra høringsinstansene i den norske høringen i 2021.
I de svenske forarbeidene uttales det at fordi det må foretas en risikovurdering basert på «samtliga omständigheter i det enskilda fallet», er det vanskelig å angi nærmere hvilke forhold som typisk bør foreligge for at «elektronisk övervakning» skal kunne være aktuelt. Følgende er likevel trukket frem i Prop. 2020/21:217 punkt 6.2 side 24:
«Som utgångspunkt kan dock de generella omständigheter som redan i dag kan beaktas vid bedömningen av om ett kontaktförbud ska meddelas eller inte vara relevanta även vid bedömningen av om ett utvidgat kontaktförbud bör förenas med elektronisk övervakning, t.ex. tidigare brott mot skyddspersonen, karaktären av sådana brott och om det rör sig om enstaka eller flera gärningar (jfr prop. 1987/88:137 s. 41). Vidare kan parternas bostads- och arbetsförhållanden få betydelse. Att parterna bor eller arbetar i samma stad eller nära varandra kan utgöra omständigheter som medför att det oftare finns skäl att överväga elektronisk övervakning än i de fall parterna bor och arbetar längre ifrån varandra. Att den som kontaktförbudet avses gälla redan före det att beslutet meddelats gett uttryck för att denne inte avser att respektera beslutet är också en sådan omständighet som kan tillmätas betydelse vid bedömningen av om elektronisk övervakning bör beslutas.»
Departementet ser det slik at de omstendighetene som er fremhevet i de svenske forarbeidene, bør kunne være relevante også etter den norske bestemmelsen.
Etter departementets syn må det være en konkret og overhengende risiko for en alvorlig straffbar handling mot den som besøksforbudet skal beskytte. Det bør likevel ikke stilles nærmere krav for eksempel til siktelse for forhold med en strafferamme av en viss lengde.
På den ene siden bør en risiko for ikke-fysiske krenkelser av besøksforbud som for eksempel telefonoppringninger, klart nok ikke være tilstrekkelig. Annerledes vil det kunne stille seg der det foreligger trusler om drap eller vold. Foreligger det for eksempel en historikk mellom to foreldre med felles barn med omfattende trakassering eller vold, og det er en særskilt høy risiko for brudd på besøksforbudet, bør dette etter omstendighetene kunne gi grunnlag for elektronisk kontroll. I alle tilfeller må det foretas en konkret helhetsvurdering der kravet om nødvendighet og forholdsmessighet, herunder risikoen for lovbrudd, vil stå sentralt. Tidligere lovbrudd overfor den forbudet skal beskytte, eller lovbrudd overfor andre, og manglende vilje til å overholde andre forbud eller holdepunkter for at forbud ikke vil bli overholdt, bør tas i betraktning.
Etter forslaget skal elektronisk kontroll i disse tilfellene kunne ilegges med samme varighet som i brudd-situasjonene, dvs. i hele eller deler av perioden som besøksforbudet gjelder eller blir besluttet å gjelde for. De samme rettssikkerhetsgarantiene som gjelder ved elektronisk kontroll som følge av brudd på besøksforbud, skal gjelde også i disse særlige tilfellene. Når elektronisk kontroll ilegges uten at det foreligger mistanke om brudd på et allerede ilagt besøksforbud, er det særlig viktig at eventuelle begjæringer om oppheving eller endring av kontrollen som innkommer før det har gått seks måneder, vurderes grundig av påtalemyndigheten. Dersom det foreligger nye forhold eller endrede omstendigheter, må betydningen av dette vurderes nøye.