7 Nærmere om lovforslaget

7.1 Prinsipper og mål

7.1.1 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsutkastet at formålet med loven skal være å legge til rette for undersøkelse etter og utvinning av andre mineralforekomster enn petroleumsforekomster på norsk kontinentalsokkel i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, slik at hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten, næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt.

Høringsforslaget er basert på det grunnleggende prinsippet om statens eierskap til ressursene og at staten derfor både har rett og plikt til å sørge for en ansvarlig ressursforvaltning. På samme måte som ressursene eies av staten, legges det til grunn at ressursforvaltningen er en eksklusiv rett for staten.

Høringsforslaget legger til grunn at mineralvirksomhet skal foregå på en forsvarlig måte og ivareta hensynet til sikkerhet for personell, miljø og de økonomiske verdier innretninger og fartøyer representerer. Videre fastslås det at mineralvirksomheten ikke unødvendig eller i urimelig grad må vanskeliggjøre annen virksomhet som fiske og skipsfart. Alle rimelige foranstaltninger skal tas for å unngå skade på dyre- og plantelivet i havet, kulturminner på havbunnen, og forurensning og forsøpling av havbunnen, dens undergrunn, havet, luften eller på land.

7.1.2 Høringsinstansenes syn

LO mener det er viktig og riktig å ha klare forventninger til eventuelle inntekter og ringvirkninger. LO mener høringsforslaget ikke uttrykker en like klar forventning til utnyttelsen av mineralressursene som petroleumsloven § 1-2 stiller til utvinning av petroleum og foreslår en bestemmelse som tilsvarer den som finnes i petroleumsloven.

Norsk olje og gass påpeker at målet med regelverket er å legge til rette for verdiskaping innenfor forsvarlige miljø- og sikkerhetsmessige rammer og anser målsettingen som særdeles viktig hensyntatt at havet og sokkelen er felles for flere næringer. Videre fremhever Norsk olje og gass som viktig at staten har eierskap til ressursene på samme måte som for olje- og gassforekomstene, at mineralforekomstene skal undergis en effektiv og langsiktig ressursforvaltning, at naturressursene tilhører samfunnet og må forvaltes etter langsiktige og bærekraftige prinsipper, at staten gis en eksklusiv rett til ressursforvaltning, herunder statlig kontroll med ressursundersøkelser og utvinning etter samme prinsipp som for petroleumsressursene.

Natur og Ungdom, Naturvernforbundet, Sabima, Greenpeace og Forum for Utvikling og Miljø viser til at Norge vedtok FNs bærekraftsmål i november 2015, der utviklingsmål 14 er innrettet på vern og bærekraftig bruk av havet: «Bevare og bruke hav og marine ressurser på en måte som fremmer bærekraftig utvikling», med delmål om å «Hindre og gjennomføre en sterk reduksjon av alle typer marin forurensing fram mot 2025.»Forum for Utvikling og Miljø mener at dersom Norge skal etterleve dette, må målsettingen med en slik lov være en samfunnsøkonomisk lønnsom og bærekraftig forvaltning av mineralressursene, og det må først utredes om mineralutvinning i det hele tatt er forenlig med å hindre alle typer marin forurensing fram mot 2025. Naturvernforbundet, Sabima og Greenpeace reagerer på at det foreslås en lov som har som formål å legge til rette for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på kontinentalsokkelen og der hovedmålsettingen er en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av mineralressursene, uten at det først har blitt diskutert om det er miljømessig forsvarlig å åpne opp for gruvedrift på havbunnen. Naturvernforbundet, Sabima, Greenpeace, Natur og Ungdom og Forum for Utvikling og Miljø mener det er potensielt store konflikter mellom fiskeri og gruvedrift på havbunnen, spesielt på grunn av utslipp og forurensning av det marine miljø som følge av mineralutvinning og eventuell dumping av avgangsmasser.

Naturvernforbundet, Sabima, Greenpeace og Forum for Utvikling og Miljø ber om at «føre var» prinsippet blir presisert i lovteksten.

Norges Fiskarlag påpeker at det er uklart hvordan slike mineraler eventuelt skal utvinnes og hvilken teknologi som skal benyttes, og at de tanker en nå gjør seg kan være endret når den tid kommer at slik aktivitet kan være realiserbar på norsk sokkel. Dette gjør det vanskelig å si noe om konsekvensene for sameksistensen med andre næringer, herunder fiskeri. I forbindelse med den foreslåtte bestemmelsen om krav til forsvarlig virksomhet påpeker Norges Fiskarlag at en må ta særlig hensyn til selve naturgrunnlaget for norske fiskerier. Videre at en må definere klarere hva som konkret menes med at mineralvirksomheten ikke i «urimelig grad» må vanskeliggjøre bl.a. fiske og at «alle rimelige foranstaltninger» skal tas.

Petroleumstilsynet påpeker at hensynet til pågående petroleumsvirksomhet, inkludert sikkerhetssoner etablert iht. petroleumsloven, må respekteres.

Kristiansund kommune påpeker viktigheten av at sårbare økosystemer vernes for inngrep som potensielt kan ødelegge for viktige fiskeressurser og artsmangfold. Føre-var-prinsippet bør gjelde, og det bør ikke gis tillatelse til oppstart av gruvedrift før man har kartlagt hvilke effekter slik drift har for det marine miljøet.

Klima- og miljødepartementet påpeker at mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen kan medføre betydelige miljøvirkninger. Omfanget vil blant annet avhenge av det biologiske mangfoldet på stedet og hvilken teknologi og metode som benyttes for undersøkelser og utvinning. Utvinning kan videre være arealkrevende og kan føre til varige skader på havbunnen. Det er derfor nødvendig å sikre at miljøforhold ivaretas ved virksomhet, herunder at nødvendig kunnskap innhentes forut for aktivitet. Klima- og miljødepartementet viser i denne forbindelse til kravene i naturmangfoldloven §§ 8-10 om kunnskapsgrunnlaget, føre var-prinsippet og vurdering av samlet belastning.

Forsvarsdepartementet påpeker viktigheten av Forsvarets skyte- og øvingsfelt i sjø og aktiviteten i disse. Forsvarsdepartementet mener det er svært viktig at kystsoneplanleggingen og eventuelt fremtidige konsesjonsrunder tar hensyn til Forsvarets arealbruksinteresser slik at Forsvarets operative evne og behovet for alliert øving og trening ivaretas.

Havforskningsinstituttet viser til at Den internasjonale havbunnsmyndigheten i utkast til regelverk vedrørende utvinning bl.a. foreslår å legge vekt på ‘føre-var’ prinsippet. I lys av den rådende kunnskapsmangelen om miljøforhold, habitater og organismesamfunn, spesielt i dype områder av norsk kontinentalsokkel, mener instituttet dette også bør reflekteres i norske krav.

Direktoratet for mineralforvaltning peker på at økt kunnskap om marine ressurser og økosystemer trolig vil medføre økt interesse for industriell utnyttelse av havområdene. Dette medfører behov for økt fokus på sameksistens med andre næringer.

7.1.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet mener det er viktig at sentrale målsettinger og prinsipper nedfelles i et regelverk som gir et solid grunnlag for forvaltning av mineralressursene.

Formål

Departementet mener at hovedmålsettingen må være en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av mineralressursene. Hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten og hensynet til øvrig næringsvirksomhet og andre interesser, skal ivaretas. Rammevilkårene i lovverket skal legge til rette for at mineralressursene skal kunne utnyttes slik at det gir et overskudd til samfunnet, samtidig som man avveier mineralvirksomhetens betydning mot andre interesser og deres betydning, herunder deres økonomiske betydning. Regelverket skal altså legge til rette for verdiskaping innenfor forsvarlige miljø- og sikkerhetsmessige rammer.

Det at lovforslaget skal regulere en virksomhet som foreløpig ikke har kommet i gang, og hvor omfang og økonomi er usikkert, taler etter departementets mening for en noe annen utforming av formålsbestemmelsen enn i petroleumsloven. Departementet har ved utformingen av forslaget til formålsbestemmelse funnet det mer naturlig å se hen til andre havrelaterte og ressursrelaterte lover som havressurslova, mineralloven og havenergilova.

Statens eiendomsrett til ressurser

Det er et bærende prinsipp i norsk rett at fellesskapet, representert ved staten, eier naturressursene i våre havområder. Dette er fastsatt for ressursene i vannsøylen i havressurslova § 2, for petroleumsressursene i petroleumsloven § 1-1, for undersjøiske reservoarer til lagring av CO₂ i CCS-forskriften § 1-2 og for andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum i kontinentalsokkelloven § 2. Retten til energiproduksjon til havs er tilsvarende forbeholdt staten, jf. havenergilova § 13.

På land skiller man i mineralloven mellom mineraler som er eid av staten og mineraler som er eid av grunneier. Disse betegnes i mineralloven § 7 som henholdsvis statens mineraler og grunneiers mineraler. Et slikt skille er ikke relevant for mineraler på kontinentalsokkelen, da alle mineraler utenfor grensen for den private eiendomsrett i sjø (marbakken) anses å tilhøre staten. Eventuelle tillatelser til undersøkelse etter og utvinning av havbunnsmineraler vil dermed ikke gi noen form for eierskap til mineraler som fremdeles befinner seg på havbunnen. Rettighetshaveren etter en tillatelse får etter lovforslaget først eiendomsrett til mineralene når de er tatt opp.

Statens eksklusive rett til ressursforvaltning

På samme måte som ressursene eies av staten, legges det til grunn at ressursforvaltningen er en eksklusiv rett for staten. Departementet foreslår at dette nedfelles i loven. Dette betyr at aktivitet som innebærer undersøkelse eller utvinning krever tillatelse fra staten.

Statens eksklusive rett til ressursforvaltning når det gjelder undersøkelse av ressurser på eller under havbunnen på norsk kontinentalsokkel er i dag fastslått i kontinentalsokkelloven § 2 og 1970-forskriften om undersøkelser § 1.

Statens eksklusive rett til å regulere utvinning av undersjøiske naturforekomster er i dag nedfelt i kontinentalsokkelloven § 2. En tilsvarende bestemmelse for petroleum finnes i petroleumsloven § 1-2, og for utnyttelse av undersjøiske reservoarer til lagring av CO₂ i CCS-forskriften § 1-2.

Reguleringen skal legge til rette for verdiskaping

Den foreslåtte loven skal bidra til at verdiskapingspotensialet kan realiseres.

Ressursundersøkelse og utvinning på store havdyp vil kreve store ressurser og utvikling av ny teknologi som fortsatt er uprøvd. For å sikre forutberegnelighet for markedsaktørene, og gi grunnlag for investeringsbeslutninger, vil det være ønskelig med langsiktighet og stabile rammevilkår. Det er hensiktsmessig å legge opp til konkurranse og det er sentralt å sikre fremdrift og aktivitet etter at tillatelser er tildelt. Dette er viktige hensyn bak det tillatelsesregimet departementet foreslår, jf. punkt 7.5.3 og 7.6.3.

Bak prinsippet om verdiskaping ligger også at en rimelig andel av verdiskapingen knyttet til dette kommer hele det norske samfunnet til gode. Ved åpning for mineralutvinning på norsk kontinentalsokkel må skatteregimet for slik virksomhet avklares. Dette må reguleres i skatte- og avgiftslovgivningen og inngår ikke i forslaget til ny lov.

Virksomhet må skje innenfor miljø- og sikkerhetsmessige forsvarlige rammer og i sameksistens med andre brukere av havet

Lovforslaget fastslår at mineralvirksomhet skal foregå på en forsvarlig måte og ivareta hensynet til sikkerhet for personell, miljø og de økonomiske verdier innretninger og fartøyer representerer. Videre fastlås det at mineralvirksomheten ikke unødvendig eller i urimelig grad må vanskeliggjøre annen virksomhet som fiske og skipsfart. Alle rimelige foranstaltninger skal tas for å unngå skade på dyre- og plantelivet i havet, kulturminner på havbunnen, og forurensning og forsøpling av havbunnen, dens undergrunn, havet, luften eller på land.

Det sikkerhetsmessige aspektet med mineralvirksomhet må ivaretas og departementet foreslår egne bestemmelser om dette. Kravene til sikkerhet vil være påvirket av hvilken risiko de enkelte deler av aktiviteten utgjør. Generelt antas risikoen knyttet til mineralvirksomhet å være mindre og annerledes enn petroleumsvirksomhet, men særlig aktivitet på store havdyp vil kunne være krevende.

Mineralvirksomhet på havbunnen vil kunne ha betydelige miljøvirkninger. Hvilke virkninger vil avhenge av det enkelte området, det biologiske mangfoldet på stedet, type teknologi som anvendes, utvinningsmetoder og type forekomster.

Utvinning kan være arealkrevende og kan føre til endringer på havbunnen. Dette kan medføre ødeleggelse av leveområder for marine organismer. Spesielt i områder rundt såkalte hydrotermale skorsteiner finnes sjeldne naturtyper med helt spesielle organismer og arter som er tilpasset et unikt livsmiljø. Disse hydrotermale skorsteinene er aktive i noen tusen år før de dør ut og etterlater seg «sulfidgrushauger». Hovedmengden av sulfidmalmressursene ligger i disse haugene. Organismene og artene er tilpasset det fenomenet at hele faunaen på den enkelte skorstein dør ut når aktiviteten på skorsteinen opphører. Artene overlever derfor ved at de har evnen til kontinuerlig å spre seg til og kolonisere nye skorsteiner som oppstår andre steder.

Mineralutvinning på havbunnen vil også kunne medføre utslipp av avgangsmasser, som igjen kan føre til nedslamming med negative konsekvenser for sårbar bunnfauna. Havstrømmer kan frakte rester fra utvinning på tvers av økosystemer. Deponering av avgangsmasser må vurderes ut fra massenes miljøegenskaper og miljøverdiene i det aktuelle området. Strømforhold som kan påvirke sedimenteringen må også kartlegges. Egnet sted for deponering av massene, enten på sjøbunnen eller på land, må vurderes ut fra dette. Eventuell rensing av massene før deponering vil begrense negative miljøvirkninger. Muligheten for slik rensing bør undersøkes nærmere.

Boring og kjemikaliebruk i forbindelse med mineralvirksomhet kan gi skadelige virkninger i det marine miljøet. Vann som brukes i prosessering av malm på båt eller plattform kan inneholde partikler, tungmetaller eller kjemikalier. Avhengig av innholdet i dette vannet, kan det være behov for rensing før vannet slippes ut i sjøen. Utslipp av prosessvann vil også kunne gi temperaturendringer i sjøen.

I tillegg til de ovenfor nevnte mulige miljøvirkningene av mineralvirksomhet på havbunnen, vil eventuell støy, rystelser og bruk av lys kunne påvirke organismene i området. Virksomheten vil også innebære utslipp til luft av blant annet klimagasser, NOx og SOx fra skipstrafikk og energianlegg på skip og plattformer.

Frem til i dag er det begrensede deler av bunnarealene på norsk sokkel som er kartlagt med hensyn til biologi og økologi. Dette kan gjøre det utfordrende for myndighetene å avgjøre hvilke konkrete miljøkrav som skal stilles for å sikre forsvarlige rammer ved igangsetting av virksomhet. Det bør gjennomføres grunnlagsundersøkelser på aktuelle steder før oppstart for å øke kunnskapen.

Ressursundersøkelse vil ha minimale miljøkonsekvenser. Det foreslåtte lovverket legger til grunn at det uansett virksomhet som hovedregel skal foreligge en konsekvensutredning før tillatelse gis. Mineralvirksomhet må også ha tillatelse etter forurensningsloven, hvor det vil kunne stilles konkrete vilkår for å sikre en miljømessig forsvarlig virksomhet. Ved vurderingen av om tillatelse skal gis og på hvilke vilkår, skal det legges vekt på forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med fordeler og ulemper ved tiltaket for øvrig. Det vil for øvrig også kunne stilles vilkår knyttet til sjømattrygghet.

Den internasjonale havbunnsmyndigheten har utarbeidet retningslinjer for miljøkonsekvensanalyser. Det foreligger også godkjente regionale retningslinjer, eksempelvis Havbunnsmyndighetens retningslinjer for Clarion Clipperton-sonen i Stillehavet. Slike retningslinjer kan være relevante å se hen til ved utformingen av de krav norske myndigheter skal stille til analyser. De nærmere kravene til miljøkonsekvensutredninger på de forskjellige stadiene kan fastlegges i forskrift.

Når det gjelder forslaget fra Naturvernforbundet, Sabima, Greenpeace, Forum for Utvikling og Miljø og Natur og Ungdom om det bør innføres et moratorium på mineralutvinning på havbunnen, vil departementet påpeke at lovforslaget legger opp til at både undersøkelse og utvinning krever tillatelse og at dette som hovedregel ikke kan gis før etter en åpningsprosess. En åpningsprosess vil innebære en konsekvensutredning som må belyse de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området.

Flere av høringsinstansene har tatt til orde for at et føre-var-prinsipp må gjelde og noen har også ment at dette bør tas inn i loven. Departementet viser til at dette har kommet til uttrykk i naturmangfoldloven § 9. Denne bestemmelsen gjelder også på kontinentalsokkelen. Departementet har ikke funnet grunn til å ta dette inn i lovforslaget.

Departementet vil understreke viktigheten av prinsippet om sameksistens. Forslaget om at mineralvirksomhet ikke unødvendig eller i urimelig grad må vanskeliggjøre eller hindre skipsfart, fiske, luftfart eller annen virksomhet tilsvarer petroleumslovens formuleringer. Når det gjelder Norges Fiskarlag sin uttalelse om at en må definere klarere hva som konkret menes med at mineralvirksomheten ikke i urimelig grad må vanskeliggjøre bl.a. fiske, vil departementet vise til forarbeidene til petroleumsloven der det fremgår at dette må avgjøres konkret i det enkelte tilfellet.

7.2 Virkeområde

7.2.1 Forslag i høringsnotatet

Saklig virkeområde

I høringsnotatet ble det foreslått at den nye loven skal gjelde for kommersiell utnyttelse av alle mineraler på kontinentalsokkelen. Undersøkelse og utvinning av petroleumsforekomster vil fortsatt reguleres av petroleumsloven.

Det ble foreslått at både mineraler som befinner seg på havbunnens overflate og de som ligger under skal være omfattet av loven. Eventuell mineralutvinning av sjøvann foreslås ikke omfattet.

Det ble foreslått at vitenskapelig forskning på naturressurser på havbunnen fremdeles skal reguleres av kontinentalsokkelloven.

For marine arter, planter og genetisk materiale som tas opp i forbindelse med mineralvirksomheten, ble det foreslått at Kongen kan gi nærmere bestemmelser om lovens anvendelse.

Geografisk virkeområde

I høringsnotatet ble det foreslått at loven gis anvendelse på mineralforekomster i indre norske farvann, i sjøterritoriet og på kontinentalsokkelen.

Det ble foreslått at havområder utenfor norsk biland i Antarktis unntas fra lovens geografiske virkeområde.

Mot land ble det foreslått å avgrense den nye lovens virkeområde mot grensen for privat eiendomsrett ut i sjø. Innenfor gjelder mineralloven, jf. mineralloven § 4.

Det ble også foreslått en bestemmelse om at loven kan gis anvendelse på norsk landterritorium for så vidt gjelder videre bearbeiding når slik bearbeiding er nødvendig for eller utgjør en integrert del av utvinningen av havbunnsmineraler.

7.2.2 Høringsinstansenes syn

Forskningsrådet peker på at lovforslaget ikke gjelder vitenskapelig forskning og at det er viktig at dette fortsatt vil følge gjeldende regelverk med hjemmel i kontinentalsokkelloven. Forskningsrådet forutsetter at vitenskapelig forskning på metoder heller ikke er omfattet av lovforslaget.

Direktoratet for mineralforvaltning mener forvaltningen av Norges mineralressurser bør baseres på et enhetlig regelverk, uavhengig av lokalisering av ressursene og at forvaltningen av mineralressursene på havbunnen bør harmoniseres med minerallovens overordnede prinsipper. Direktoratet for mineralforvaltning mener at som et minimum bør utvinning av mineraler i kystnære områder, herunder forekomster som strekker seg ut over land og ut i sjø samt skjellsand, sand og grus, være underlagt mineralloven.

Norsk Bergindustri peker på at loven bør ta utgangspunkt i den utvidede norske kontinentalsokkelen, herunder midthavsryggen/spredningsryggen, bruddsonen ved Jan Mayen, enkelte områder ved Vøringsplatået. Også NTNU viser til at forekomstene på midthavsryggen ligger innenfor norsk jurisdiksjon på den utvidede norske kontinentalsokkelen.

Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet viser til at det foreslås at Kongen kan gi nærmere bestemmelser om lovens anvendelse på marine arter, planter og genetisk materiale som tas opp som ledd i mineralvirksomhet. Klima- og miljødepartementet understreker at denne bestemmelsen må ses i lys av hva som er naturlig å regulere i henhold til lovens formål og ikke komme i konflikt med annet regelverk. Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet gjør oppmerksom på at tilgang til genetisk materiale også vil kunne reguleres av naturmangfoldloven §§ 57 og 58 som gjelder på kontinentalsokkelen. Miljødirektoratet savner en nærmere begrunnelse for bestemmelsen i lys av lovens formål og eksisterende regelverk. Miljødirektoratet peker på at det fremgår av forarbeidene til naturmangfoldloven at nevnte bestemmelser vil gjelde sammen med reglene i havressurslova i sjø, og at det legges opp til at reguleringen av uttak og utnytting av genetisk materiale hjemles i en felles forskrift etter de to nevnte lovene, og legger derfor til grunn at bestemmelser om genetisk materiale hjemles i eksisterende regelverk og ikke i den nye loven.

Miljødirektoratet peker på at det i utkastet foreslås at Kongen kan bestemme at loven også skal gjelde for videre bearbeiding av mineraler fra en utvunnet undersjøisk mineralforekomst som foregår på norsk landterritorium. Miljødirektoratet savner en nærmere begrunnelse for denne bestemmelsen, herunder når slik utvidelse kan være aktuelt.

Nordic Mining mener at lovgivningen også bør muliggjøre internasjonal aktivitet fra norske selskaper.

7.2.3 Departementets vurdering og forslag

Saklig virkeområde

Gjeldende kontinentalsokkellov gjelder for alle undersjøiske naturforekomster unntatt petroleum og bunnfaste arter, jf. § 1 første og tredje ledd. Det foreslås at den nye loven skal gjelde for kommersiell utnyttelse av alle mineraler på kontinentalsokkelen. Undersøkelse og utvinning av petroleumsforekomster vil fortsatt reguleres av petroleumsloven. Andre naturressurser, herunder undersjøiske reservoarer til lagring av CO₂, og utnyttelse av undersjøiske gruveganger, vil fremdeles være omfattet av kontinentalsokkelloven av 1963.

I kontinentalsokkelloven § 1 første ledd fremgår det at loven gjelder «vitenskapelig utforskning […] og undersøkelse etter og utnyttelse». Det foreslås at vitenskapelig forskning på naturressurser på havbunnen, herunder petroleum og mineraler, fremdeles reguleres av kontinentalsokkelloven. Departementet viser til uttalelsen fra Forskningsrådet og er enig i at vitenskapelig forskning på metoder heller ikke er omfattet av lovforslaget. Den nye loven om mineralvirksomhet vil dermed omhandle aktivitetene undersøkelse (kartlegging) og utvinning. Forslaget til lov inneholder en definisjon av hva som faller inn under hvert av disse begrepene, jf. behandlingen i punkt 7.3 nedenfor og utkastet til definisjonsparagraf i lovforslaget.

Det er ressurser på havbunnen og i grunnen under denne som er regulert i gjeldende kontinentalsokkellov. Tilsvarende virkeområde foreslås for undersøkelse og utvinning av mineraler i den nye loven. Dette betyr at både mineraler som befinner seg på havbunnens overflate og de som ligger under er omfattet. Derimot vil ikke eventuell mineralutvinning fra sjøvann være omfattet.

Miljødirektoratet ønsker en nærmere begrunnelse for forslaget om at det kan gis nærmere bestemmelser om lovens anvendelse på marine arter, planter og genetisk materiale som tas opp som ledd i mineralvirksomhet i lys av lovens formål og eksisterende regelverk. Departementet vil påpeke at man i dag har begrenset kunnskap om hvordan undersøkelse og utvinning vil foregå og man ikke kan utelukke at marine arter, planter og genetisk materiale kan bli tatt opp i forbindelse med mineralvirksomhet. Slikt uttak vil kunne falle inn under det saklige virkeområde til havressurslova som vil kunne være relevant hjemmelsgrunnlag for å regulere slikt uttak. Når uttaket skjer som en del av mineralvirksomheten og for å oppfylle formålet i lovforslaget, finner departementet det naturlig å foreslå en hjemmel for nærmere regulering av dette, men utelukker ikke at det kan være grunn til å hjemle eventuelle bestemmelser om dette også i havressurslova. Det vises også til punkt 3.4.4 ovenfor om forholdet til havressurslova.

Geografisk virkeområde

Gjeldende rett – kontinentalsokkelloven og petroleumsloven

Kontinentalsokkelloven fra 1963 gjelder for virksomhet i indre norsk farvann, på sjøterritoriet og på kontinentalsokkelen, jf. § 1 første ledd. Med kontinentalsokkelen menes havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder som strekker seg ut over norsk sjøterritorium gjennom hele den naturlige forlengelse av landterritoriet til ytterkanten av kontinentalmarginen, men ikke kortere enn 200 nautiske mil fra grunnlinjene som sjøterritoriets bredde er målt fra, likevel ikke utover avgrensningslinjen mot annen stats sokkel med mindre annet følger av folkerettens regler for kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil fra grunnlinjene eller overenskomst med vedkommende stat, jf. § 1 første ledd.

Kontinentalsokkelloven kommer også til anvendelse ved virksomhet i området utenfor den norske del av kontinentalsokkelen dersom dette følger av særskilt avtale med fremmed stat eller av folkeretten for øvrig, jf. § 1 andre ledd.

Petroleumsloven gjelder også for indre farvann, sjøterritoriet og på kontinentalsokkelen, se petroleumsloven § 1-4, men ifølge femte ledd gjelder den ikke i indre farvann eller i sjøterritoriet utenfor Svalbard.

Forslag til geografisk virkeområde

I ny lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen foreslår departementet at det geografiske virkeområdet fra kontinentalsokkelloven i hovedsak videreføres. Det foreslås at den nye loven gis anvendelse i indre norske farvann, i sjøterritoriet og på kontinentalsokkelen.

Mot land foreslås det at lovens virkeområde avgrenses mot grensen for privat eiendomsrett ut i sjø. Det vil si at den nye loven gjelder fra marbakken. Innenfor gjelder mineralloven, jf. mineralloven § 4. Det er naturlig at regelverket for mineralutvinning på norsk kontinentalsokkel starter der mineralregelverket på land slutter for å unngå overlapp mellom lovene og lovtomme rom.

Det foreslås at territorialfarvannet utenfor Svalbard, Jan Mayen og Bouvetøya omfattes av den nye loven.

Territorialfarvannet utenfor Svalbard er unntatt etter petroleumsloven. Det gjelder et strengt miljøregelverk i området. Store deler av territorialfarvannet er dessuten verneområder. Tilsvarende miljøhensyn som for Svalbard gjør seg gjeldende for Jan Mayen og for Bouvetøya. Territorialfarvannet utenfor Bouvetøya har siden 1971 vært fredet som naturreservat, og utenfor Jan Mayen siden 2010, dog slik at ved Jan Mayen er et marint område i, og 500 meter utenfor, Båtvika som ikke er omfattet av naturreservatet. På grunn av miljøregelverket og verneverdiene i verneområdene i territorialfarvannet ved Svalbard og naturreservatene i territorialfarvannet ved Jan Mayen og Bouvetøya legges det til grunn at det ikke vil bli åpnet for undersøkelse og utvinning av mineralressurser i territorialfarvannet ved Svalbard, Jan Mayen og Bouvetøya.

Det foreslås at havområder utenfor norsk biland i Antarktis unntas fra lovens geografiske virkeområde. Det vil si at loven ikke skal gjelde på kontinentalsokkelen utenfor Dronning Maud Land og Peter I Øy. De norske kravsområdene med tilhørende havområder dekkes av Antarktistraktaten som gjelder sør for 60° S. I 1991 ble det vedtatt en miljøprotokoll for Antarktis, som forbyr mineralutvinning i minst 50 år fra ikrafttredelsen. Leting etter, og utvinning av, petroleumsressurser i havområdene ved Dronning Maud Land er følgelig ikke aktuelt. Det samme gjelder mineralaktivitet.

Kontinentalsokkelen utenfor Bouvetøya vil etter ordlyden være omfattet av lovutkastet. Territorialfarvannet utenfor Bouvetøya har siden 1971 vært fredet som naturreservat. Det anses for tiden heller ikke aktuelt å tillate mineralutvinning på sokkelen utenfor territorialfarvannet. På sikt kan det imidlertid ikke utelukkes at det vil være aktuelt å åpne for undersøkelse av ressurser på sokkelen utenfor territorialfarvannet. Av den grunn bør regelverket gjelde også der for å sikre at all virksomhet oppfyller de nødvendige krav til blant annet miljøvern og sikkerhet.

Departementet mener det er gode grunner til å foreslå en egen lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen som er basert på andre prinsipper enn mineralloven som gjelder på land og som gir mulighet til å regulere virksomheten særskilt ut fra at den skal finne sted i sjøen. Departementet er således ikke enig med Direktoratet for mineralforvaltning som mener at forvaltningen av mineralressurser bør baseres på et mest mulig enhetlig regelverk, uavhengig av lokalisering av ressursene. Departementet ser at det vil være et mangfold av mineralressurser som faller under det foreslåtte virkeområde, slik Direktoratet for mineralforvaltning påpeker, men mener lovforslaget inneholder fleksibilitet som gjør at forvaltningen kan tilpasses ulike ressurser.

Når det gjelder spørsmålet om mineraler i kystnære områder, og særlig for forekomster av skjellsand, sand og grus i slike områder, ser departementet at dette er en virksomhet som skiller seg klart fra utvinning av mineraler på store havdyp. Det at virksomheten foregår i sjø og ikke i områder underlagt privat eiendomsrett, gjør imidlertid at det er mer naturlig å regulere denne i loven her enn i mineralloven som gjelder på land. Det foreslås imidlertid et eget kapittel i lovforslaget med særlige regler for forekomster av skjellsand, sand og grus i kystnære områder der fylkeskommunen gis myndighet.

Når det gjelder forekomster som strekker seg ut over land og ut i sjø, foreslås det en endring som presiserer at mineralloven kommer til anvendelse på gruver med innslagspunkt på land.

Det foreslås at Kongen kan bestemme at loven også skal gjelde for videre bearbeiding av mineraler fra en utvunnet undersjøisk mineralforekomst som foregår på norsk landterritorium, men denne muligheten er begrenset til tilfeller der slik virksomhet er nødvendig for eller en integrert del av utvinningen. Miljødirektoratet savner en nærmere begrunnelse for bestemmelsen, herunder når slik utvidelse kan være aktuelt. Det kan tenkes innretninger på land for bearbeiding som den som utvinner mineraler er avhengig av å bruke, f.eks. pga. fysisk tilknytning eller geografisk beliggenhet. Det vil da kunne være behov for at bestemmelsene i lovforslaget om f.eks. samordnet virksomhet kommer til anvendelse også for bearbeidelse på land. Dette har vært praktisk når det gjelder petroleumsvirksomhet og petroleumslovens virkeområde er utformet for å ivareta dette. Departementet finner at det er grunn til også å ha denne muligheten i den foreslåtte loven for å kunne ivareta ressursforvaltningsmessige hensyn.

Kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil

Departementet antar Norsk Bergindustri og NTNU med «den utvidete norsk kontinentalsokkelen» sikter til norsk kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil fra grunnlinjene.

Gjeldende lovgivning skiller ikke mellom kontinentalsokkel innenfor og utenfor 200 nautiske mil fra grunnlinjene og det foreslås heller ikke et slikt skille i forslaget til ny lov.

Det antas generelt ikke nødvendig med en distinksjon mellom sokkel innenfor og utenfor 200 nautiske mil, men på sikt kan det bli behov for ulike beskatningsregler i lys av Havrettskonvensjonens artikkel 82 om avgiftsbetaling til Den internasjonale havbunnsmyndigheten for utvinning (produksjon) av ikke-levende ressurser på nasjonal sokkel utenfor 200 nautiske mil.

På bakgrunn av dette foreslås det en bestemmelse om at det for mineralvirksomhet utenfor 200 nautiske mil kan pålegges en avgift til Den internasjonale havbunnsmyndigheten.

Havbunn utenfor norsk kontinentalsokkel

Gjeldende kontinentalsokkellov får til en viss grad anvendelse i områder utenfor norsk kontinentalsokkel. Dette følger av § 1 andre ledd hvor det fremgår at loven også kommer til anvendelse for «virksomhet som nevnt i første ledd i området utenfor den norske del av kontinentalsokkelen dersom dette følger av særskilt avtale med fremmed stat eller av folkeretten for øvrig.»

I forslaget til ny lov er det lagt opp til at loven kun skal få anvendelse for mineralvirksomhet på norsk kontinentalsokkel.

Nordic Mining mener at lovgivningen bør muliggjøre internasjonal aktivitet fra norske selskaper.

Forslaget til ny lov omhandler ikke mineralvirksomhet på havbunnen utenfor nasjonal jurisdiksjon. Som omtalt under punkt 4 kan mineralvirksomhet i Området bare skje etter inngåelse av en kontrakt mellom det aktuelle selskapet eller staten og Havbunnsmyndigheten. Aktiviteten må skje i henhold til nærmere fastsatte vilkår og de reguleringer som er vedtatt av Havbunnsmyndigheten. Dersom et selskap er kontraktør, må det ha en såkalt sponsorstat. Denne sponsorstaten påtar seg et visst begrenset kontroll- og oppfølgingsansvar overfor selskapets aktivitet. I dette ligger blant annet en forutsetning om at staten har nasjonal lovgivning som ivaretar ansvar knyttet til rollen som sponsorstat. Det er ikke vedtatt nødvendig lovgivning for at Norge kan være sponsorstat og det foreslås heller ikke slike regler i den nye loven.

7.3 Definisjoner

7.3.1 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo enkelte definisjoner i lovutkastet. Begrepet «mineralvirksomhet» med to underbegreper; «undersøkelse» og «utvinning» ble foreslått definert. Videre ble begrepene «innretning», «rettighetshaver» og «operatør» foreslått definert. Tilvarende begreper er for petroleumsvirksomhet definert i petroleumsloven.

Mineralvirksomhet ble foreslått definert gjennom en henvisning til bestemmelsen om saklig virkeområde som innebærer at dette begrepet omfatter all virksomhet knyttet til undersøkelse og utvinning av andre mineralforekomster enn petroleumsforekomster på havbunnen og grunnen under denne.

Begrepet «innretning» ble foreslått definert med en noe annen ordlyd enn man finner i tilsvarende bestemmelse i petroleumsloven, men uten at det var tilsiktet en realitetsforskjell.

Det ble ikke foreslått en definisjon av «mineral». En slik definisjon finnes heller ikke mineralloven. Departementet foreslo heller ikke inntatt i loven et klart definert skille mot undersøkelser som foretas som ledd vitenskapelig forskning. Departementet påpekte at dette må som i dag avgjøres etter en konkret vurdering av hvert enkelt tilfelle.

7.3.2 Høringsinstansenes syn

Undersøkelse

Norsk Bergindustri mener uttrykket prospektering bør brukes for undersøkelse med et kommersielt formål.

NTNU viser til utkastet til definisjon av «undersøkelse» og stiller spørsmål ved hvordan grunne boringer defineres. NTNU mener det er viktig at det gjøres gode grenseoppganger/definisjoner av vitenskapelig forskning kontra annen virksomhet som dekkes av loven.

Utvinning

LO og Norsk Bergindustri ber om at om at det tas inn i lovteksten at «utvinning» også omfatter vedlikehold.

Natur og ungdom, Naturvernforbundet, Sabima, Greenpeace og Forum for Utvikling og Miljø viser til at «deponering av eventuelt overskuddsmateriale fra driften» inngår som del av definisjonen av utvinning i høringsutkastet og at det også fremgår at dette skal behandles etter forurensningsloven. Disse organisasjonene frykter at å åpne opp for å dumpe avgangsmasse fra mineralutvinning på havbunnen i sjødeponi igjen vil øke omfanget av sjødeponi, med de alvorlige miljøkonsekvensene det kan føre til.

Innretning

Som nevnt ovenfor foreslo departementet i høringsnotatet en definisjon av begrepet «innretning» med en noe annen ordlyd enn man finner i tilsvarende bestemmelse i petroleumsloven, men uten at det var tilsiktet en realitetsforskjell. LO, Sjøfartsdirektoratet og Norges Rederiforbund har i høringsrunden avgitt omfattende kommentarer som vedrører dette.

Sjøfartsdirektoratet viser bl.a. til at skipssikkerhetsloven gjelder både for norske og utenlandske skip og at den på en ikke uttømmende måte ivaretar Norges flagg- og kyststatsinteresser. Sjøfartsdirektoratet peker på at grensegangen mellom det maritime og det petroleumsrettede regelverket er avklart ved at de maritime funksjonene til flyttbare innretninger reguleres av det maritime regelverket, mens de petroleumsrettede funksjonene reguleres av petroleumsregelverket. Sjøfartsdirektoratet peker på at de og Petroleumstilsynet har nedlagt mye arbeid for å klargjøre avgrensningene mellom skip og flyttbare innretninger, begrepsapparatet, regelverket og tilsynsordningene og at høringsnotatet speilvender systematikken som er lagt til grunn ved utformingen av skipssikkerhetsloven og gjeldende petroleumsloven på en uheldig måte. Sjøfartsdirektoratet mener man bør bygge på systematikken som er lagt til grunn for innholdet i skipssikkerhetsloven og i petroleumsloven.

Også Norges Rederiforbund mener høringsforslaget bryter fundamentalt med ordningen i petroleumsloven, hvor skip ikke omfattes, med mindre de påtar seg sentrale petroleumsaktiviteter eller på annen måte er i direkte kontakt med brønn- eller prosesseringsanlegg. Norges Rederiforbund mener den nærmere grensedragningen mellom innretnings- og fartøysaktivitet bør følge gjeldende praksis fra petroleumsvirksomheten, likevel slik at man i grensetilfeller bør legge vekt på den antatt lavere risiko som er forbundet med mineralvirksomhet. Norges Rederiforbund antar at den lavere risiko ikke gir faglig grunnlag for å utøve mer inngripende jurisdiksjon over skip som deltar i denne mineralvirksomhet enn den som har fungert godt i petroleumsindustrien gjennom årtier. Norges Rederiforbund mener høringsforslaget innebærer et motsetningsforhold mellom innretningsbegrepet i den generelle folkerettsreservasjonen i forslaget.

LO viser til at definisjonen i høringsforslaget av innretning også omfatter skip som deltar i mineralvirksomheten, men ikke skip som transporterer mineraler. LO mener dette må nyanseres da det kan tenkes at et skip som deltar i utvinningen også forestår transporten og at det er uheldig om et skip går inn og ut av regelverket og norsk lov. LO foreslår at det bare er skip som utelukkende transporterer mineraler som ikke skal anses for å være innretning. LO mener at departementet legger en for snever forståelse av folkeretten til grunn og viser til at mange sokkelstater stiller krav for alle offshorefartøy til arbeids-/oppholdstillatelse, nasjonale lønns- og arbeidsvilkår. LO mener arbeidsplassene på skip skal følge de norske lovene for slik aktivitet, at det er det norske avtaleverket skal brukes for ansatte i virksomhet på norsk sokkel, at det må fastslås i norsk lov at norsk arbeidervernlovgivning og norske sikkerhetskrav skal gjelde på norsk kontinentalsokkel uavhengig av skipets flagg og at dette innebærer bl.a. en endring av skipsarbeidslovens virkeområde.

Også Petroleumstilsynet mener det er forholdsvis stor forskjell mellom høringsforslaget og petroleumslovens innretningsbegrep. Petroleumstilsynet forstår høringsforslaget slik at også det som iht. petroleumsloven ville vært kategorisert som «forsynings- og hjelpefartøy» kunne være innretning etter høringsforslaget.

7.3.3 Departementets vurdering og forslag

Undersøkelse

Departementet foreslår en definisjon av «undersøkelse» i tråd med høringsutkastet.

Når det gjelder grensen mellom undersøkelser etter lovforslaget og undersøkelser som foretas som ledd vitenskapelig forskning legger departementet til grunn at dette fortsatt må avgjøres etter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Oljedirektoratet kan avslå en søknad om vitenskapelig forskning dersom dens karakter og omfang tilsier at den har et kommersielt formål. Aktører som ønsker å drive kommersielle undersøkelser vil ha et insentiv til å søke om en undersøkelsestillatelse basert på regelverket i den nye loven gjennom bestemmelser om datakonfidensialitet, se omtale under punkt 7.11. Det antas derfor at grensedragningen mellom vitenskapelig forskning og kommersielle undersøkelser i praksis ikke vil medføre utfordringer av betydning.

Departementet har ikke funnet grunn til i lovforslaget å foreslå en maksimal grense for grunne boringer under en undersøkelsestillatelse, men det antas at det normalt bare vil være aktuelt med relativt grunne boringer. Antallet boringer og hvor dypt disse går, antas i praksis å måtte reguleres i den enkelte tillatelse.

Utvinning

Departementet foreslår en definisjon av «utvinning» i tråd med høringsutkastet.

Departementet anser «drift» for også å omfattet «vedlikehold» og ser derfor ikke behov for at ordet vedlikehold tas inn i lovteksten slik LO og Norsk Bergindustri foreslår.

Dersom overskuddsmateriale skal deponeres, vil det antagelig være en integrert del av utvinningsopplegget og driften og kan ha betydning for ressursforvaltningen. Ressursforvaltningshensynene ved eventuell deponering bør behandles som en del av plan for utvinning. Departementet finner derfor at dette bør inngå i definisjonen av utvinning, selv om det også krever tillatelse etter forurensningsloven.

Innretning

Departementet foreslår en definisjonen av «innretning» med en ordlyd som fullt ut er i tråd med tilsvarende definisjon i petroleumsloven. Departementet ser at et avvik i ordlyd, slik det ble foreslått i høringsnotatet, kan reise spørsmål om realitetsforskjell og ettersom dette ikke er tilsiktet, er det naturlig å benytte en ordlyd i tråd med petroleumsloven. Det er i dag usikkert hvordan innretninger og driftsopplegg vil utformes og det må legges til grunn at det vil avvike fra petroleumsvirksomheten. Det kan derfor være behov for å avklare den konkrete avgrensningen av hva som skal anses som innretning for mineralvirksomhet på et senere tidspunkt.

Rettighetshaver og operatør

Departementet foreslår definisjoner av «rettighetshaver» og «operatør» i tråd med høringsutkastet.

7.4 Åpning av områder for undersøkelse og utvinning

7.4.1 Forslag i høringsnotatet

Åpning av areal

Departementet foreslo i høringsnotatet at tillatelse til mineralvirksomhet som hovedregel kun kan gis etter at et nærmere avgrenset område er åpnet for mineralvirksomhet. Dette gjelder både for tillatelse til undersøkelse og utvinning. Før Kongen i statsråd beslutter å åpne et område foreslo departementet at det skal gjennomføres en strategisk konsekvensutredning. Utkast til beslutning om å åpne et område for mineralvirksomhet, med tilhørende konsekvensutredninger, skal sendes på høring. Konsekvensutredningen skal bidra til å belyse de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området, slik at dette kan ligge til grunn når det skal tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, området kan åpnes for mineralvirksomhet.

Unntak fra åpning av areal

Departementet foreslo i høringsutkastet at kravet til åpningsprosess kan fravikes for kystnære mineralforekomster av skjellsand, sand og grus. Dette er forekomster hvor fylkeskommunene i dag gir utvinningstillatelser basert på eksisterende retningslinjer.

Departementet foreslo også at det i andre særskilte tilfeller skal kunne tildeles tillatelser uten at området er åpnet, dersom det besluttes av Kongen i statsråd.

7.4.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om dette er positive til et system med åpningsprosess i forkant av tillatelser til undersøkelse og utvinning. Noen av høringsinstansene har synspunkter på åpningsprosessen.

Naturvernforbundet, Sabima og Greenpeace mener det i utgangspunktet er positivt at det legges opp til et system der undersøkelse og utvinning av havbunnsmineraler følger samme prinsipp som for petroleumsressursene, slik at det er staten som bestemmer hvilke områder som kan åpnes. Disse mener det er positivt at konsekvensutredningen er offentlig styrt, men mener forslaget til lovtekst bør endres, slik at det blir slått fast at det skal være to separate vedtak, et vedtak om å gjennomført en konsekvensutredning med tilhørende høringsrunde, og et vedtak, etter at konsekvensutredning med høringsrunde er over, om eventuelt å legge fram forslag til åpning av et område.

Tekna mener loven bør skille tydelig mellom konsekvensutredning og åpning. En konsekvensutredning bør ikke skje som en del av en åpningsprosess, men forut for en eventuell åpningsprosess.

Norsk Bergindustri peker på at en strategisk konsekvensutredning før man vet hva man vil finne vil måtte være skjematisk, og at det bør tydeliggjøres at en strategisk konsekvensutredning vil være noe helt annet enn den konsekvensutredning som kreves for drift/utvinning. Videre påpekes det at konsekvensene vil kunne være forskjellige avhengige av typer mineraler og hvordan forekomsten ligger.

Nordic Mining mener modellen med at staten åpner visse områder er godt innarbeidet og støtter at åpningen skal være felles gjeldende både for undersøkelser og utvinning.

Norges Fiskarlag mener det er svært viktig at det i forkant gjennomføres en grundig og næringsnøytral konsekvensutredning som på en forsvarlig måte belyser og gjør at en kan ta nødvendig hensyn til fiskeriene, viktige gyte- og oppvekstområder, sjømattrygghet og marint miljø og at aktuelle myndigheter og fiskeriorganisasjoner blir hørt på et tidlig tidspunkt. Norges Fiskarlag peker på at konsekvensutredning som hovedregel skal bygge på eksisterende kunnskap og at det per i dag eksisterer svært lite kunnskap om konsekvenser av mineralutvinning til havs på havmiljø og andre næringer. Effektene vil variere mye i forhold til hvilken type virksomhet det kan være snakk om, og hvor utvinningen er tenkt å foregå. Norges Fiskarlag mener at det må være et offentlig ansvar å framskaffe god og nøytral bakgrunnskunnskap, som grunnlag for slike konsekvensutredninger.

Kristiansund kommune mener at beslutningen om å åpne et område bør gå til Stortinget, slik tilfelle er for petroleumsvirksomheten.

Havforskningsinstituttet støtter strategiske konsekvensutredninger som offentlig anliggende.

Norges Geologiske Undersøkelse mener det bør defineres minstekrav til hva som er «tilstrekkelig kunnskap» for åpning av ulike områder. F.eks. bør det før det åpnes for utvinning av sandressurser være gjennomført kartlegging tilsvarende Mareano-kartlegging.

Miljødirektoratet peker på at lovforslaget bygger på samme forvaltningsmodell som for petroleum og havenergi som innebærer at staten først bestemmer seg for i hvilke områder det er aktuelt å drive mineralvirksomhet og dernest gjennomfører en strategisk konsekvensutredning, før området eventuelt åpnes for undersøkelsestillatelse. Miljødirektoratet påpeker at for mineralvirksomhet på land er regimet annerledes. Her er alle områder i prinsippet åpne med mindre eksplisitt unntatt, med den begrensning at man må inngå avtale med grunneier eller få tillatelse fra Direktoratet for mineralforvaltning til å foreta undersøkelser. Miljødirektoratet mener at tilsvarende forvaltningsmodell for å beslutte undersøkelser og utvinning av mineraler på land, bør gjelde på sokkelen. Miljødirektoratets utgangspunkt er at sårbare naturverdier bør vernes, og utover dette må undersøkelse og utvinning vurderes konkret i forbindelse med den enkelte søknad. En slik løsning ville etter deres syn kunne løst utfordringen knyttet til når områder bør kartlegges, og hvordan stille fornuftige rammer uten tilstrekkelig kunnskap. Miljødirektoratet mener den begrensede interessen for mineralprosjekter på sokkelen i dag, taler for at det ikke settes i gang større åpningsprosesser. Det synes videre lite rimelig at staten skal bære alle kostnadene med konsekvensutredning av områder, særlig dersom utredningen tar utgangspunkt i ett eller flere bestemte prosjekter.

Miljødirektoratet mener det er viktig at det fastsettes nærmere bestemmelser om strategiske konsekvensutredninger, bl.a. for å unngå tvil om prosessen hva gjelder høringer. Miljødirektoratet forutsetter at berørte får anledning til å kommentere på utkast til utredningsprogram.

Direktoratet for mineralforvaltning støtter forslaget om strategisk konsekvensutredninger og mener at miljø- og øvrige hensyn bør ivaretas ved en uavhengig vurdering for å gi legitimitet til beslutninger om mineralutvinning på kontinentalsokkelen.

Utenriksdepartementet viser til hovedregelen som fremgår av lovutkastet om at tillatelse til mineralvirksomhet bare kan gis i områder som er åpnet, men at Kongen i statsråd kan gjøre unntak fra dette. Muligheten for slikt unntak bør etter Utenriksdepartementets syn bare benyttes i enkelttilfeller, eksempelvis kan det være tale om å tillate uttak av begrensede mengder mineraler i et område hvor det for øvrig ikke er ønskelig eller hensiktsmessig å åpne for mineralvirksomhet.

7.4.3 Departementets vurdering og forslag

Åpning av areal

Departementet foreslår at man også for mineralvirksomhet baserer seg på en åpningsprosess tilsvarende den som foretas for petroleumsvirksomhet og havenergi. Dette gir staten best kontroll med utviklingen og legger til rette for konkurranse om det arealet som åpnes. Departementet foreslår at verken undersøkelsestillatelse eller utvinningstillatelse som hovedregel skal kunne tildeles før det er besluttet åpning av et område for mineralvirksomhet.

Formålet med konsekvensutredningen vil være å belyse ressursmessige, miljømessige, samfunnsmessige og næringsmessige forhold samt konsekvenser for annen bruk av området. Departementet vil være ansvarlig for å gjennomføre konsekvensutredningen og tar beslutning om å starte dette arbeidet. Konsekvensutredningsprogrammet må besluttes konkret for det enkelte området.

Typiske elementer vil være å belyse de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området, en viss oversikt over hvilke mineralressurser som kan være aktuelle og hvor de befinner seg, de miljømessige forholdene, mulige farer for forurensing, samt antatte næringsmessige, økonomiske og sosiale virkninger. Konsekvensutredningsprogrammet kan også vise behov for ytterligere vitenskapelige studier i området som må iverksettes før konsekvensutredningen kan avsluttes og eventuell åpning besluttes.

I 1970-forskriften om undersøkelser etter visse andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum på den norske kontinentalsokkel mv. baserer man seg på at alle områder av norsk kontinentalsokkel i prinsippet er tilgjengelige for undersøkelser med mindre de er spesifikt unntatt. Dette tilsvarer det regimet man har for mineralutvinning på land. På land ligger begrensningene i at man må ha grunneiers eller statens tillatelse til å foreta undersøkelser av forekomstene, samt særskilt tillatelse fra Direktoratet for mineralforvaltning for prøveuttak over en viss størrelse.

For undersøkelser etter petroleumsressurser på kontinentalsokkelen og utvinning har man gått bort fra dette prinsippet og gått over til et system basert på en egen åpningsprosess før det er mulig å søke om undersøkelsestillatelse i et nærmere angitt område. Områder som ikke er åpnet er da stengt for petroleumsvirksomhet. Sentralt i petroleumsloven er at åpning krever at det er gjennomført en konsekvensutredning, og at denne er foretatt av staten. Det følger av petroleumsforskriften at åpning av et nytt område for petroleumsvirksomhet skal forelegges Stortinget.

I havenergilova baserer man seg også på et konsesjonsrettighetsregime som innebærer at etablering av fornybar energiproduksjon til havs i utgangspunktet bare kan finne sted etter at staten har åpnet nærmere bestemte geografiske områder for søknader om konsesjon. Det er imidlertid også lagt opp til at det i særlige tilfeller kan gis unntak fra reglene om åpning av areal. I forarbeidene viser man til at dette kan tenkes å være aktuelt ved ulike former for testprosjekter eller for enkeltstående innretninger av begrenset varighet. Havenergilova bestemmer at det er Kongen i statsråd som beslutter åpning av et område for konsesjonssøknader. Før åpning av et område skal det være foretatt en konsekvensutredning, som skal inkludere vurderinger av miljømessige og samfunnsmessige konsekvenser, inklusive konsekvenser for andre næringsinteresser. Loven gir departementet fullmakt til å gi nærmere regler om dette.

Departementet er enig i bemerkningen fra Norges Fiskarlag om at konsekvensutredningen på en forsvarlig måte må belyse hensynet til fiskeri, sjømattrygghet, viktige gyte- og oppvekstområder og marint miljø. Departementet legger til grunn at dette omfattes av lovforslagets formulering «miljømessige forhold, samt antatte næringsmessige, økonomiske og sosiale virkninger».

Det foreslås at utkast til beslutning om å åpne et område for mineralvirksomhet med tilhørende konsekvensutredninger skal sendes på høring. Kongen kan etter lovforslaget fastsette nærmere bestemmelser om slike konsekvensutredninger. Departementet viser til uttalelsen fra Miljødirektoratet og legger til grunn at berørte instanser normalt bør ha anledning til å kommentere på utredningsprogrammet. Det foreslås at den konkrete beslutningen om å åpne et område legges til Kongen i statsråd, men avhengig blant annet av størrelsen på området som åpnes, vil det kunne være naturlig å forelegge saken for Stortinget før slik beslutning tas.

Unntak fra åpning av areal

Det anses at det ikke er behov for å ha en egen åpningsprosess for å utnytte forekomster av skjellsand, sand og grus i kystnære områder. Dette er forekomster hvor fylkeskommunene i dag gir utvinningstillatelser basert på retningslinjer fastsatt i 1993 av det daværende Nærings- og handelsdepartementet med hjemmel i kontinentalsokkelloven § 2. Det geografiske området for fylkeskommunenes kompetanse til å gi slike tillatelser er i praksis begrenset til én nautisk mil fra grunnlinjene. Det foreslås en forskriftshjemmel slik at Kongen kan fastsette nærmere regler for lovens anvendelse på slike forekomster, og fortsatt delegering til fylkeskommunene. Et unntak for virksomhet på slike forekomster i kystnære strøk betyr ikke at konsekvensutredninger ikke må foretas, men at det kan ses hen til det planverk som fylkeskommunene har fastlagt og de konsekvensutredninger som allerede er foretatt for slik virksomhet innenfor den enkelte fylkeskommunes områder.

Det foreslås også at Kongen i statsråd i særlige tilfeller kan gjøre unntak fra kravet om at et område må være åpnet før tillatelse til mineralvirksomhet gis. Departementet vil påpeke at hovedregelen, både for undersøkelse og utvinning, vil være at et område må være åpnet før det kan gis tillatelse til mineralvirksomhet. Nødvendige konsekvensutredninger for den enkelte virksomhet vil uansett måtte foretas.

7.5 Undersøkelsestillatelse

7.5.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsutkastet foreslo departementet bestemmelser om tildeling av undersøkelsestillatelse der det fastsettes at departementet etter skriftlig søknad kan gi en undersøkelsestillatelse for inntil fem år. Det ble foreslått en egen hjemmel for departementet til i forskrift å kunne fastsette nærmere hvilke vilkår som skal knyttes til en tillatelse, herunder krav til teknologi og de sikkerhetstiltak som anses påkrevd og krav om å melde aktivitet. Vilkår kan også fastsettes i den enkelte tillatelse.

Departementet foreslo at undersøkelsestillatelse ikke skal gi enerett til undersøkelse i de områder som er nevnt i tillatelsen og at den heller ikke skal gi fortrinnsrett ved tildeling av utvinningstillatelse. Departementet foreslo at en undersøkelsestillatelse etter denne loven ikke skal være til hinder for aktivitet i medhold av petroleumsloven, kontinentalsokkelloven, havressurslova eller havenergilova.

Søknaden skal redegjøre for hvilke undersøkelser som ønskes foretatt, formålet med undersøkelsene, når og hvor undersøkelsene planlegges gjennomført. Det ble foreslått at departementet ved forskrift skal kunne fastsette de nærmere krav til søknadens innhold. Departementet foreslo også at det skal betales et behandlingsgebyr for søknad om undersøkelsestillatelse og at størrelsen på dette fastsettes av departementet i forskrift.

Departementet foreslo at det som hovedregel ikke kan gis undersøkelsestillatelse i områder som allerede omfattes av tillatelser til utvinning av havbunnsmineraler, men at departementet i særlige tilfeller kan gjøre unntak fra dette hvor undersøkelsestillatelsen gjelder andre mineraler enn dem som er omfattet av en pågående eller planlagt utvinning i henhold til godkjent plan for utvinning og den som har utvinningstillatelsen samtykker.

Det ble foreslått at rettighetshaver til en undersøkelsestillatelse senest fem uker før aktiviteten påbegynnes skal sende en rekke relevante opplysninger til departementet, Oljedirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet og Forsvarsdepartementet. Videre at departementet ved forskrift kan fastsette nærmere bestemmelser om denne meldingen og gi pålegg om at fartøy som driver undersøkelse skal bruke utstyr som overvåker og rapporterer aktiviteten til fartøyet.

7.5.2 Høringsinstansenes syn

Norsk Bergindustri uttaler at nær alle minerallover i verden legger til grunn at finneren av en forekomst har fortrinnsrett, og at de med stor sannsynlighet får utnytte forekomstene. De mener at dette er nødvendig for å få selskaper til å investere i leting og at et regime tilsvarende petroleumsindustrien vil virke avskrekkende for mineralindustrien. De mener det ikke er rasjonelt at flere selskaper undersøker de samme områdene og viser til samfunnets ønske om aktivitet. Norsk Bergindustri påpeker behovet for teknologiutvikling og for uttesting av produksjonsutstyr for å gjøre forekomstene økonomiske og dette kan være langvarige prosesser. De mener fem år er for kort når en ser kostnadene knyttet til undersøkelsene opp mot tillatelsens varighet og foreslår en minimumsperiode på ti år med mulighet for forlengelse.

NHO viser til høringsuttalelsen fra Norsk Bergindustri, og mener departementet bør vurdere nøye de problemstillingene som bergindustrien peker på. Til tross for enkelte fellestrekk mellom utvinning av mineral- og petroleumsressurser er ulikhetene mellom de to næringene signifikante. NHO ber departementet særskilt vurdere næringens innspill knyttet til undersøkelsestillatelse og fortrinnsrett.

Nordic Mining mener det må etableres tydelige incentiver for å generere leteaktivitet og at hovedprinsippet fra land om eksklusivitet til undersøkelsesområdet må videreføres til havbunnsmineraler. De mener også at det være betydelige fordeler om regelverket har lignende prinsipper som den internasjonale havbunnsmyndigheten benytter i Området. Nordic Mining anbefaler derfor en modell basert på eksklusiv leterett, og tidsavgrenset eksklusivitet på data-informasjon. De mener at fem års varighet for undersøkelsesrett er for kort tid da undersøkelser på havbunnen krever langt mer omfattende planlegging, gjennomføringstid og kapital. De anbefaler at dette økes til ti år.

NTNU peker på at det på land er prioritet knyttet til undersøkelsestillatelser og ser det som uheldig at det ikke legges opp til det i dette lovforslaget i forhold til motivasjon for industrien til å ta risikoen med kostnader knyttet til undersøkelser. NTNU mener fem år er for kort i forhold til kostnadene og de nødvendige aktivitetene i forbindelse med denne typen undersøkelser.

Norges geologiske undersøkelse savner en bedre vurdering av konsekvenser ved å innføre undersøkelsesrettigheter uten eksklusivitet. Hvis metallprospekterende industri tar med seg praksis fra land til havbunnen, vil dette kunne effektivt hindre investeringer i undersøkelser av norsk sektor. NGU har ikke en fast oppfatning av hvordan dette bør være, men tror at en form for forutsigbarhet kan være nødvendig.

Direktoratet for mineralforvaltning mener minerallovens prinsipp med trinnvis økning av myndighetskrav balansert mot tiltakshavers rettigheter knyttet til tildeling av stedfestet undersøkelsesrett, utvinningsrett og driftskonsesjon er egnet også for utvinning på havbunnen. Direktoratet støtter konkurranseelementet som ligger i lovforslaget ved tildeling av rettigheter, men mener konkurranse bør være knyttet til tildeling av undersøkelsesrett og være avgjørende for rettighetshavers prioritet. Videre mener direktoratet at en undersøkelsesrett med første prioritet bør etterfølges av en fortrinnsrett for tillatelse til utvinning.

Norsk olje og gass uttrykker tilfredshet med at utkastet til ny lov om mineralutvinning er bygget etter samme mønster som petroleumsloven og påpeker at i så måte følger departementet opp utviklingen av annen lovgivning som for eksempel havenergilova.

LO støtter en ny lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen og påpeker at forslaget bygger på de velkjente prinsippene som er nedfelt i petroleumsloven og derved legger til rette for en god nasjonal styring og kontroll med en eventuell utvinning av mineraler. LO mener forslaget tilrettelegger for en aktiv letevirksomhet slik at drivverdige mineraler kan oppdages, utvikles og settes i produksjon og sikre forvaltning til felleskapets beste.

Miljødirektoratet mener det bør stilles krav til at søknaden inneholder en vurdering av miljømessige konsekvenser av undersøkelsene, samt beskrivelse av naturmiljøet i det området det skal foregå aktivitet. Miljødirektoratet antar at det ikke vil være rimelig å kreve full grunnlagsundersøkelse, men mener at en søknad som minimum må inneholde vurdering ut fra foreliggende kunnskap og eventuelle forundersøkelser. Dette er særlig viktig dersom aktiviteten ikke krever tillatelse etter forurensningsloven der slik informasjon vanligvis blir innhentet som del av konsesjonsbehandlingen. Miljødirektoratet minner om naturmangfoldloven §§ 8-12. Miljødirektoratet foreslår at det fremgår av lovteksten at søknaden skal inneholde en vurdering av miljømessige konsekvenser av undersøkelsene, samt en beskrivelse av hvordan naturmangfoldet i området er tenkt ivaretatt.

Tekna påpeker behov for å skape industriell utvikling og kompetansearbeidsplasser av disse naturressursene, gjennom å sette krav om teknologi-, nærings- og områderelevant forskning og utvikling til aktører som ønsker å undersøke eller utvinne mineraler på havbunnen. Tekna mener dette bør fremgå av lovteksten for tildeling av undersøkelsestillatelse og utvinningstillatelse.

Samferdselsdepartementet og Kystverket påpeker at Kystverket bør være på listen over de som får melding i forbindelse med undersøkelser mv. Begrunnelsen for dette er det generelle behovet for overvåking av sjøtrafikk utaskjærs, og et spesielt behov for den virksomheten som analyseenheten ved Vardø trafikksentral har ansvar for.

7.5.3 Departementets vurdering og forslag

Hvordan tillatelsesregimet utformes vil være viktig for å kunne forvalte mineralressursene slik at de bidrar til størst mulig verdiskaping i tråd med lovens formål og slik at virksomheten foregår på forsvarlig måte. Det vil være betydelige forskjeller mellom petroleumsvirksomheten og virksomhet knyttet til havbunnsmineraler. Departementet finner likevel grunn til å foreslå et tillatelsesregime som baseres på de samme hovedtrekkene som man finner i petroleumsloven; en ikke-eksklusiv undersøkelsestillatelse og en eksklusiv utvinningstillatelse med tilhørende arbeidsforpliktelse.

Departementet foreslår at rettighetshaver etter en undersøkelsestillatelse får eksklusivitet i en viss periode til de data som samles inn. Rettighetshaver kan således selge denne informasjonen eller bruke den i konkurransen om å få tildelt en eksklusiv utvinningstillatelse. Dette legger til rette for ulike forretningsmodeller og vil gi insentiver til letevirksomhet også uten at det gis fortrinnsrett til etterfølgende utvinningstillatelse. Det vises til punkt 7.11 om datakonfidensialitet. Ved at undersøkelsestillatelse ikke gir fortrinnsrett til etterfølgende utvinningstillatelse, kan det stilles mindre strenge krav til et selskap som søker om undersøkelsestillatelse. Dette bidrar til å legge til rette for undersøkelsesaktivitet.

Departementets forslag legger til rette for konkurranse om mulighetene før det tildeles eksklusiv, langsiktig utvinningstillatelse i et geografisk avgrenset område. Det selskapet som først blir tildelt en undersøkelsestillatelse for et område er ikke nødvendigvis det selskapet som er best egnet til å utvinne forekomstene i området. Før tildeling av langsiktig utvinningstillatelse bør departementet ha mulighet til å vurdere om en søker er egnet og dersom det er grunnlag for konkurranse, hvilken søker som er best egnet. Dette er viktig for å nå målsettingene for ressursforvaltningen.

Departementet finner derfor at undersøkelsestillatelsen ikke bør gi prioritet til senere utvinningstillatelse.

Når det gjelder innspillene fra Norsk Bergindustri, NHO, Nordic Mining, NTNU, Norges geologiske undersøkelse og Direktoratet for mineralforvaltning vil departementet dessuten påpeke at undersøkelsesaktivitet også kan foregå under en utvinningstillatelse. Som det fremgår under punkt 7.6 vil denne først tildeles for en initiell periode på inntil ti år med mulighet for forlengelse. Den initielle perioden under en utvinningstillatelse vil typisk innebære en fortsatt letefase der tillatelsens eksklusivitet og muligheten for å kreve forlengelse utover initiell periode, dersom arbeidsforpliktelsen er oppfylt, gir forutsigbarhet for rettighetshaver og legger til rette for større investeringer.

Når det gjelder varigheten av undersøkelsestillatelsen vil departementet påpeke at denne bør tilpasses varigheten av undersøkelsesprogrammet som skal gjennomføres. Departementet vurderer det slik at det er tilstrekkelig med varighet inntil fem år. En rettighetshaver kan dessuten på et senere tidspunkt søke ny undersøkelsestillatelse for det samme området.

Det foreslås å åpne for at fysisk eller juridisk person fra enhver stat skal kunne tildeles undersøkelsestillatelse. På undersøkelsesstadiet er det ønskelig å legge til rette for et størst mulig antall aktører. Som etter petroleumsloven er ikke undersøkelsestillatelse forbeholdt norsk selskap. Et krav om å etablere et datterselskap i Norge for undersøkelser kan bli et hinder for at undersøkelser finner sted.

Når det gjelder uttalelsen fra Tekna mener departementet det kan vise seg ønskelig å stille vilkår i den retningen Tekna tar til orde for, men at det er for tidlig å konkludere med dette nå. Det kan stilles vilkår både for undersøkelsestillatelser og utvinningstillatelser.

Aktiviteter under en undersøkelsestillatelse gjelder leting etter og kartlegging av mineralforekomster. Departementet finner ikke grunn til å foreslå et generelt krav i loven om at søknad om undersøkelsestillatelse skal inneholde en vurdering av miljømessige konsekvenser av undersøkelsene, samt en beskrivelse av hvordan naturmangfoldet i området er tenkt ivaretatt, slik det er foreslått av Miljødirektoratet. Departementet vil imidlertid kunne kreve slike opplysninger og vurderinger dersom det har behov for dette i forbindelse med behandling av søknad om undersøkelsestillatelse.

Departementet foreslår at Kystverket settes på listen over de instanser rettighetshaver skal sende melding til senest fem uker før aktiviteten etter en undersøkelsestillatelse påbegynner.

7.6 Utvinningstillatelse mv.

7.6.1 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsutkastet at det på nærmere bestemte vilkår skal kunne tildeles utvinningstillatelse som gir rettighetshaver enerett til undersøkelse etter og utvinning av alle mineralforekomster i det området som er omfattet av tillatelsen. Rettighetshaver etter utvinningstillatelsen får eiendomsretten til de mineraler som utvinnes.

Utvinningstillatelsen kan tildeles til ett selskap eller flere selskaper sammen. For utvinningstillatelser etter petroleumsloven har hovedregelen vært å tildele utvinningstillatelsen til flere selskaper sammen. Dette gir mulighet for at flere selskaper bidrar med kompetanse og kapital til virksomheten under tillatelsen. Dersom en utvinningstillatelse er delt mellom flere rettighetshavere, utpeker departementet én av dem som operatør

Det ble foreslått at den som tildeles utvinningstillatelse skal være juridisk person stiftet i overensstemmelse med norsk lovgivning registrert i Foretaksregisteret, når ikke annet følger av internasjonale avtaler.

For å legge til rette for konkurranse mellom selskap foreslo departementet at området som det kan søkes om utvinningstillatelse for som hovedregel skal utlyses før tildeling, men at Kongen som unntaksregel i særlige tilfeller kan tildele utvinningstillatelse uten utlysning. I høringsnotatet ble det pekt på at bruk av unntaksregelen kan være særlig aktuelt i startfasen. Videre at dette for eksempel kan være der det åpenbart ikke er grunnlag for konkurranse på grunn av kjent aktørbilde eller der det er tale om små forekomster med begrenset økonomisk betydning eller tilleggsareal til en eksisterende utvinningstillatelse.

Departementet la til grunn at tildeling av utvinningstillatelse skal skje på grunnlag av saklige og objektive kriterier sett hen til de aktuelle mineralforekomstene. Det ble foreslått at søknad om utvinningstillatelse bl.a. skal redegjøre for hvilke mineralforekomster som er identifisert i området, hvilke mineraler eller mineralforekomster som planlegges utvunnet, søkerens finansielle evne, teknologiske kompetanse og tekniske gjennomføringsevne og den foreslåtte utbyggingsløsning. Videre at det skal betales et behandlingsgebyr for søknad om utvinningstillatelse.

Det er viktig å sikre aktivitet i områder som tildeles og departementet foreslo derfor at søknad om utvinningstillatelse skal ledsages av forslag til et arbeidsprogram og at rettighetshaver kan pålegges en nærmere bestemt arbeidsforpliktelse.

Arbeidsforpliktelsen skal fullføres innenfor en initiell periode på inntil ti år, som kan søkes forlenget i perioder av inntil fem år dersom arbeidsforpliktelsen og vilkår for øvrig er oppfylt. Slik forlengelse kan typisk være ønskelig hvis en plan for utvinning vil kunne bli forelagt departementet for godkjennelse innen utløpet av forlengelsesperioden.

Høringsutkastet legger også opp til at rettighetshaver etter initiell periode skal levere tilbake en del av området og således må fokusere sin virksomhet.

Når plan for utvinning er forelagt departementet for godkjennelse, kan rettighetshaver kreve utvinningstillatelsen forlenget med inntil 20 år. Departementet kan også beslutte ytterligere forlengelser utover forlengelsesperioden på 20 år. Dersom utvinning ikke igangsettes innen fem år etter at plan for utvinning er godkjent, foreslo departementet at utvinningstillatelsen bortfaller. Departementet foreslo også at rettighetshaver kan levere tilbake hele eller deler av området som er omfattet av utvinningstillatelsen forutsatt at forpliktelser og vilkår er oppfylt, og at det kan gi forskrifter om hvordan områder som tilbakeleveres skal være avgrenset.

Departementet foreslo en egen hjemmel for at det i forskrift eller for den enkelte tillatelse kan fastsette vilkår for en tillatelse, herunder omfanget av den arbeidsforpliktelse som skal oppfylles, krav til teknologi, den finansielle sikkerhet som skal stilles, og de sikkerhetstiltak for virksomheten som anses påkrevd.

Områder for utvinningstillatelser må angis med geografiske koordinater og det ble foreslått at det benyttes samme referansesystem som etter petroleumsloven, der kontinentalsokkelen inndeles i blokker med en størrelse på 15 breddeminutter og 20 lengdeminutter.

Utvinningstillatelsen gir rettighetshaver enerett til undersøkelse etter og utvinning av alle mineralforekomster i det området som er omfattet av tillatelsen. Departementet foreslo imidlertid at rettighetshaver ikke skal kunne motsette seg at andre legger rørledning eller kabel i samme området eller plasserer andre innretninger der, såfremt disse ikke er til urimelig ulempe for rettighetshaver eller er innenfor sikkerhetssone fastsatt av departementet. I høringsutkastet ble det videre foreslått at det gjøres klart at det i det tildelte området kan tildeles tillatelser og utføres aktivitet i henhold til petroleumsloven, kontinentalsokkelloven, havressurslova og havenergilova, når dette ikke medfører urimelig ulempe for den mineralvirksomhet som rettighetshaver driver i medhold av utvinningstillatelsen. Dersom det skulle bli konflikt mellom ulike rettigheter og virksomheter innenfor samme område, inneholder høringsutkastet forslag til bestemmelser som gir Kongen myndighet til å bestemme hvordan det skal prioriteres og som regulerer konsekvenser av dette.

Departementet foreslo at overdragelse av en utvinningstillatelse ikke kan skje uten samtykke fra departementet. Det samme gjelder annen direkte eller indirekte interesseoverføring eller deltakelse i tillatelsen, herunder bl.a. overdragelse av aksjeposter og andre eierandeler som kan gi bestemmende innflytelse over en rettighetshaver som innehar andel i en tillatelse. Overdragelse av rettighetshavers eiendomsrett til faste innretninger kan ikke skje uten departementets samtykke. Departementet foreslo også at skifte av operatør skal være betinget av departementets godkjennelse.

7.6.2 Høringsinstansenes syn

Tekna påpeker viktigheten av at det kan stilles vilkår i forbindelse med undersøkelsestillatelse og utvinningstillatelse som gjelder teknologi-, nærings- og områderelevant forskning og utvikling, jf. punkt 7.5.2 ovenfor.

Norsk olje og gass påpeker at det, som for petroleumsvirksomheten, er viktig at ikke store arealer båndlegges, men at utnyttelse av området skjer effektivt og med en aktivitetsplikt og at det for all virksomhet på sokkelen gjelder at næringene undergis langsiktige og stabile rammevilkår.

Norsk Bergindustri stiller spørsmål om hvorfor selskaper skal ta risiko og pådra seg kostnader i undersøkelsesfasen, også til utvikling av ny teknologi, hvis dette ikke gir grunnlag for rett til utvinning. Norsk Bergindustri viser til forslaget om at det i særlige tilfeller kan tildeles utvinningstillatelse uten utlysning og påpeker at det i størst mulig grad bør tydeliggjøres når dette kan være aktuelt.

Nordic Mining støtter at utvinningstillatelsen skal være eksklusiv. De mener det også er grunn til at området det gis tillatelser til tilpasses «norske» forhold og derfor er mindre enn hva som ligger til grunn internasjonalt.

Utenriksdepartementet viser til den foreslåtte unntaksbestemmelsen om at det i særlige tilfeller kan tildeles utvinningstillatelse uten utlysning. Utenriksdepartementet mener denne unntaksmuligheten bør begrenses til tilfeller som ikke kommer i konflikt med hensynet til samfunnsmessig forsvarlig utvinning og konkurranse om utvinning av ressursene. Utenriksdepartementet påpeker at slik høringsnotatet er utformet, åpner det for unntak fra utlysning «i startfasen». Dersom unntaket praktiseres på denne måten, risikerer man å ikke få testet interessen blant næringsaktører i inn- og utland og det foreslås derfor at denne formuleringen fjernes. Utenriksdepartementet mener også man bør være tilbakeholden med å gjøre unntak fra hovedbestemmelsen der «hvor det er kjent aktørbilde». Erfaringen fra petroleumsvirksomheten tilsier at «kjent aktørbilde» ikke er en fast størrelse, og at nye aktører kommer til. Utenriksdepartementet ser ikke bort fra at dette kan være annerledes for skjellsandforekomster innenfor avgrensede regionale områder, men for forekomster på større havdyp bør det ikke utelukkes at nye selskap vil vise interesse.

Miljødirektoratet mener at noe informasjon om naturmangfold bør foreligge i forbindelse med søknad om utvinning, bl.a. bør søker redegjøre for identifisert naturmangfold basert på eksisterende kunnskapsgrunnlag, herunder informasjon innhentet i forbindelse med strategisk konsekvensutredning og undersøkelsene.

LO mener at prinsippet om at norske lønns- og arbeidsvilkår skal gjelde for all utvinning av mineralforekomster er helt fundamentalt og at søknaden om tillatelse derfor må inneholde en erklæring om at disse vilkårene vil bli oppfylt for alle underleverandører til den som får tillatelse.

Når det gjelder inndeling av kontinentalsokkelen gjør Kystverket oppmerksom på at referering til koordinater i foreslått lovtekst ikke er entydig da den ikke refererer til et datum. Det påpekes at det brukes ulike datum, bl.a. refererer norske sjøkart til WGS 84 datum, mens i petroleumsindustrien er blokkinndelingen referert til ED 50 datum, hvilket antas å være av historiske årsaker.

7.6.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet ser det som sentralt at utvinningstillatelsen gjennom eksklusivitet og varighet legger til rette for langsiktige investeringer i undersøkelse og utvinning av havbunnsmineraler. Samtidig skal den tilhørende arbeidsforpliktelsen og forpliktelsen til å levere tilbake områder bidra til aktivitet i områdene som tildeles.

Det er ikke ønskelig at man gir utvinningstillatelser for store områder, da dette medfører at man reserverer et område for ett selskap som således kan hindre at andre selskap forsøker seg i dette området. Når en mineralforekomst kommer i drift, bør det arealet rettighetshaver sitter igjen med være basert på hva som er industrielt og miljømessig ønskelig sett hen til blant annet produksjonsmetode, eksisterende teknologi, områdets fysiske karakteristika og forekomstenes utstrekning. Hvor ressursen finnes i drivverdig omfang vil være det sentrale utgangspunktet. Området kan omfatte det som kan kalles «en logisk gruveenhet». Det bør verken være større eller mindre enn det som er nødvendig. Dette kan medføre at det blir forskjellige størrelser på utvinningstillatelsenes områder avhengig av geografiske formasjoner, eller type mineraler.

Det legges også til grunn at det kan fastsettes en arealavgift som ved sin størrelse og eventuelle progressivitet gir rettighetshaver insentiv til å tilbakelevere areal. En slik arealavgift kan fastsettes i de årlige stortingsvedtakene om særavgift til statskassen. Innkreving av arealavgift som særavgift kan delegeres til departementet eller underliggende etat.

Utvinning av mineraler på store havdyp vil være krevende og kostbart. Til en viss grad må en regne med at de første søknadene om utvinningstillatelser vil måtte komme fra selskap som på det tidspunktet enten ikke har erfaring med tilsvarende utvinning fra andre kontinentalsokler, eller som ikke har erfaring med den aktuelle teknologien. Departementet legger stor vekt på at utvinning må foregå på en miljømessig forsvarlig måte og med den beste tilgjengelige teknologien. Selv om søker ikke har erfaring fra tilsvarende prosjekter, vil selskapets teknologiske kompetanse og tekniske gjennomføringsevne være relevante faktorer for myndighetenes vurdering av om vedkommende skal få en tillatelse. På tidspunktet for søknad om utvinningstillatelse må søker redegjøre for hvilke mineralressurser som er identifisert i området og hvilke mineralforekomster som søkeren planlegger å utvinne – forutsatt at dette er kjent. Søkers finansielle styrke kan være relevant for om et utvinningsprosjekt skal kunne gjennomføres og søknaden bør derfor redegjøre for dette.

Kriteriene som departementet vil legge vekt på ved tildeling av en tillatelse bør kunngjøres på forhånd. Tildeling må skje på grunnlag av saklige og objektive kriterier sett hen til de aktuelle mineralforekomstene. Kunngjøring vil legge til rette for at det best egnede selskapet får tildeling.

Etter departementets syn bør hovedregelen altså være utlysning før tildeling av utvinningstillatelse. Dette gir myndighetene styring med hvilke områder som skal utlyses på hvilke tidspunkter og legger til rette for konkurranse mellom søkere. Dette i motsetning til et søknadsbasert system der det vil være opp til en søker å bestemme når og hvor han vil søke om utvinningstillatelse. Utlysning før tildeling har vært systemet i petroleumsvirksomheten siden begynnelsen på 1960-tallet. Det har gjort det mulig å gjennomføre konsesjonsrunder og en skrittvis utforskning av nye områder, samtidig som myndighetene har kunnet dra nytte av konkurransesituasjonen mellom selskapene til beste for ressursforvaltningen. Det at vi i dag har begrenset kunnskap om hvilken interesse det vil være for tildeling av utvinningstillatelser for havbunnsmineraler endrer ikke viktigheten av utlysning før tildeling, men det bør legges opp til en viss fleksibilitet i regelverket slik at det i særlige tilfeller kan tildeles utvinningstillatelse uten forutgående utlysning.

Når det gjelder uttalelsen fra Utenriksdepartementet om den foreslåtte muligheten til i særlige tilfeller å tildele utvinningstillatelser uten utlysing, vil departementet påpeke at hovedregelen som foreslås er at områder skal utlyses før tildeling. Dersom det er grunnlag for konkurranse på dette stadiet av virksomheten, bør dette utnyttes. Samtidig vil departementet påpeke at det i dag ikke er en velutviklet industri for undersøkelse etter og utvinning av havbunnsmineraler og at det ikke er gitt at det vil være grunnlag for konkurranse. Bruk av unntaksregelen kan således være særlig aktuelt i startfasen.

Når det gjelder Miljødirektoratets forslag om at søker bør redegjøre for identifisert naturmangfold basert på eksisterende kunnskapsgrunnlag, herunder informasjon innhentet i forbindelse med strategisk konsekvensutredning og undersøkelsene, vil dette være informasjon som myndighetene i utgangspunktet har selv.

Kystverket har påpekt av lovutkastet ikke viser til datum når det gjelder referansesystemet og blokkinndeling. Departementet legger til grunn at det er hensiktsmessig å bruke den samme blokkinndelingen for petroleum og mineraler. Den etablerte blokkinndelingen er basert på ED 50 datum. Mineralvirksomhet kan være aktuelt i områder på kontinentalsokkelen som foreløpig ikke er inndelt i blokker og hvor referansesystemet således ikke er etablert. Ved blokkinndeling i nye områder kan det være naturlig å benytte WGS 84 datum, men dette må vurderes ved fastleggelsen av blokkinndeling.

7.7 Plan for utvinning mv.

7.7.1 Forslag i høringsnotatet

Plan for utvinning

Departementet foreslo i høringsutkastet en bestemmelse om at en plan for utvinning av mineralforekomsten skal forelegges departementet for godkjennelse. Planen skal inneholde en beskrivelse av utvinningen og en konsekvensutredning. Departementet skal i eget offentlig dokument begrunne vedtaket om å godkjenne eller ikke godkjenne plan for utvinning. Departementet foreslo at det skal kunne frafalle krav om plan for utvinning.

Forsvarlig utvinning

Departementet foreslo en bestemmelse om forsvarlig utvinning tilsvarende den man finner i petroleumsloven. Det ble foreslått at utvinning skal foregå på en slik måte at mest mulig av de mineraler som finnes i hver enkelt forekomst, eller i flere forekomster sammen, blir produsert, men også at utvinningen skal skje i samsvar med forsvarlige tekniske, miljømessige og sunne økonomiske prinsipper. Videre at rettighetshaver pålegges en aktivitetsplikt som innebærer at rettighetshaver skal foreta fortløpende vurderinger og iverksette nødvendige tiltak for å nå målsettingen.

Samordning

I høringsutkastet ble det også foreslått en bestemmelse om samordning av utvinning dersom det er rasjonelt å utvinne to eller flere mineralforekomster som ikke har samme rettighetshaver sammen. Det ble også foreslått bestemmelser om tredjepartsbruk av innretninger. Slike bestemmelser kan bli viktige for ressursforvaltningen og for å bidra til verdiskaping i tråd med forslag til formålsbestemmelse. Tilsvarende bestemmelser finnes i petroleumsloven.

Særskilt tillatelse til anlegg og drift

I høringsnotatet ble det pekt på at det ikke kan utelukkes at det i enkelte tilfeller vil være behov for å anlegge innretninger eller infrastruktur utenfor utvinningsområdet, eller fellesfasiliteter for flere utvinningsområder. Det kan være behov for innretninger på kontinentalsokkelen eller i vannsøylen. Eventuelle behov for å bygge ilandføringshavn eller prosesseringsanlegg på land, eller annen infrastruktur på land, dekkes i utgangspunktet ikke av denne loven, men vil være dekket av plan- og bygningsloven som for infrastruktur for annen virksomhet på land. Det foreslås imidlertid at loven også skal kunne gis anvendelse for videre bearbeiding av mineraler fra en utvunnet undersjøisk mineralforekomst som foregår på land når slik bearbeiding er nødvendig for eller utgjør en integrert del av utvinningen, jf. punkt 7.2 ovenfor. Dette kan medføre behov for særskilte tillatelser og konsekvensutredninger.

Ilandføring

Departementet foreslo en bestemmelse om at departementet kan bestemme hvor og på hvilken måte ilandføring av mineraler skal skje.

7.7.2 Høringsinstansenes syn

Norsk Bergindustri fraråder at krav om slik plan skal kunne frafalles av departementet, og at det hvert fall bør det være klart hvilke forhold som gjør at slik plan kan frafalles. Klima- og miljødepartementet viser til at det er beskrevet i merknadene til bestemmelsen at det kun antas å være aktuelt å frafalle krav til plan for utvinning der det er tale om meget små mineralforekomster eller der hvor det er tale om tilleggsareal til en eksisterende utvinning. I lys av dette burde det inntas et kvalifiserende element i bestemmelsen, slik som «i særlige tilfeller» eller lignende. Miljødirektoratet legger til grunn at dersom fravik av krav til plan også innebærer unntak fra krav til konsekvensutredning, må det skje gjennom en søknad om at utredningsplikten er oppfylt som relevante myndighetsinstanser får anledning til å uttale seg om.

Miljødirektoratet mener det bør fremgå av bestemmelsen at rettighetshaver skal opplyse om hvilke tillatelser det er søkt om etter annen lovgivning, f.eks. om det er søkt om tillatelse etter forurensningsloven.

Miljødirektoratet legger til grunn at plan for utvinning, inkludert konsekvensutredning skal sendes på ordinær høring og anbefaler at dette presiseres i loven.

Norsk Bergindustri påpeker at bestemmelsen om forsvarlig utvinning er generelt utformet og foreslår at det henvises til at «best tilgjengelig teknologi» (BAT) til enhver tid skal legges til grunn for søknad/drift på forekomster og påpeker at det bør stilles tydelige krav til grundige undersøkelser av havbunnen før det startes opp aktivitet. Også NTNU mener at BAT skal ligge til grunn for søknad/drift på forekomstene. Norsk Bergindustri mener en bør kreve BAT også i tilknytning til ilandføring.

Advokatforeningen peker på at det legges opp til et system der det gis forurensningstillatelser iht. forurensingsloven § 11 for slik rutinemessig forurensing. I likhet med petroleumsvirksomheten bør det settes vilkår om bruk av BAT og bruk av minst mulig forurensende stoffer (nullutslipp), samt krav om ilandbringelse av forurenset masse (kaks/avfall). Advokatforeningen mener at slike prinsipper vil kunne utbroderes i eventuelle fremtidige miljø- og sikkerhetsforskrifter for næringen.

Advokatforeningen mener at en eventuell konflikt mellom tillatelse til å dumpe/injisere avfall fra mineralvirksomhet og dumpingforbudet i OSPAR-konvensjonen bør avklares før man eventuelt tildeler utvinningstillatelser for mineralvirksomhet og uansett i god tid før godkjennelse av plan for utvinning av mineralforekomster.

Norsk Bergindustri mener det kreves betydelig kompetanse hos myndighetene for at samordning bør foretas av myndighetene. Dette kan med fordel i utgangspunktet overlates til aktørene selv, men det er i samfunnets interesse å beholde en viss kontroll. NTNU tar opp om den foreslåtte samordningsbestemmelsen relaterer seg til separate forekomster eller ulike mineraler i samme forekomst.

LO mener Norges tilgang på råvarer og fornybare ressurser må utnyttes for å skape verdier og sysselsetting i Norge og at kompetansen som er i alle ledd i verdikjeden til industriell bearbeiding av råvarer i Norge må utnyttes. I denne sammenheng mener LO det er viktig at forslaget åpner for at det kan innføres pålegg om ilandføring generelt eller for den enkelte utvinningstillatelse. Også Norsk Bergindustri mener det er positivt av lovforslaget åpner for å kreve ilandføring og videreforedling i Norge. Dette styrker mulighetene for å bygge opp norske kunnskapsbaserte verdikjeder, leverandørbedrifter og fagmiljøer i tilknytning til et mineraluttak på norsk sokkel. NTNU mener valg av ilandføringsløsning må være et resultat av teknologiske, økonomiske og samfunnsmessige aspekter og vurdering av disse. Norges Fiskarlag mener at hvor, og på hvilken måte, ilandføring (og evt. etterfølgende prosessering) av mineraler skal skje vil kunne ha store konsekvenser for fiskeri og havmiljø. Norges Fiskarlag ber om at fiskeriforvaltning og fiskernes organisasjoner også får informasjon om dette på et tidlig tidspunkt, slik at innspill herfra vil kunne tas tilstrekkelig hensyn til.

7.7.3 Departementets vurdering og forslag

Som det fremgår ovenfor foreslås det at en utvinningstillatelse skal ha to faser. Den første er en letefase som skal lede frem til utvinning av en konkret mineralforekomst. Den andre fasen er selve utvinningen av den konkrete mineralforekomsten. Det er i denne fasen de store og langsiktige inngrepene foretas. For denne fasen vil det være behov for at rettighetshaver utarbeider en selvstendig utvinningsplan, som godkjennes av departementet.

I petroleumsloven opererer man med en «plan for utbygging og drift» (PUD), som nærmere beskrevet i petroleumsloven § 4-2. I mineralloven har man et tilsvarende system med det som der benevnes «driftskonsesjon». For ikke å blande dette sammen med begrepene under de andre lovene foreslås det at man i loven her omtaler dette som en «plan for utvinning».

Departementet foreslår at en plan for utvinning skal inneholde to hovedelementer: Beskrivelse av utvinningen og en konsekvensutredning. Innholdet og kravene til detaljer og vedlegg til en plan for utvinning vil kunne variere avhengig av hvilke mineraler det er snakk om og hvor virksomheten skal foregå.

Når det gjelder uttalelsene fra Norsk Bergindustri og Klima- og miljødepartementet om hvorvidt departementet bør kunne frafalle krav om plan for utvinning og på hvilke vilkår dette eventuelt skal kunne skje, har departementet funnet grunn til å ta inn en begrensning om at dette kun kan skje i «særlige tilfeller». Dette vil typisk kunne være der det dreier seg om meget små mineralforekomster eller det er tale om tilleggsareal til en eksisterende utvinning. Det vil også kunne være aktuelt å frafalle krav om plan for utvinning når det gjelder mindre utvinninger av f.eks. sand og grus i kystnære områder. Det kan også vurderes å kreve en forenklet plan.

Når det gjelder uttalelsen fra Miljødirektoratet er departementet enig i at det bør framgå av bestemmelsen at rettighetshaver skal opplyse om hvilke tillatelser det er søkt om etter annen lovgivning. Når det gjelder behandlingen av plan for utvinning, herunder konsekvensutredningen og høringsprosess, legger departementet til grunn at høringsprosessen vil være knyttet til konsekvensutredningen og at de nærmere bestemmelser om dette vil kunne fastsettes ved forskrift.

I god tid før fremleggelse av plan for utvinning skal rettighetshaver utarbeide forslag til utredningsprogram. Forslaget skal gi en kort beskrivelse av eventuell utbygging, av aktuelle utvinningsløsninger og, på bakgrunn av tilgjengelig kunnskap, av antatte virkninger for andre næringer og miljø, herunder eventuelle grenseoverskridende miljøvirkninger. Departementet godkjenner utredningsprogrammet og vil kunne stille vilkår om ytterligere undersøkelser.

Kravet til konsekvensutredning må tilpasses den aktuelle utvinningen og hvor den skal finne sted. For mindre utvinningstillatelser av skjellsand, sand, grus og leire i kystnære områder, samt for utvinningstillatelser hvor utbyggingen ikke kan antas å ha vesentlige konsekvenser, må departementet kunne beslutte at det skal foretas forenklede konsekvensutredninger. I unntakstilfeller bør det også være mulig for departementet å beslutte at kravet om konsekvensutredning fravikes helt eller delvis.

Dersom en utbygging kan få vesentlige grenseoverskridende miljøvirkninger, skal departementet oversende utredningsprogrammet – og den etterfølgende konsekvensutredningen – på høring også til berørte stater. Ligger utvinningsområdet mot det internasjonale havbunnsområdet utenfor nasjonal jurisdiksjon, kan det også være aktuelt å sende utredningsprogrammet til Havbunnsmyndigheten.

Hovedprinsippet om konsekvensutredning som del av plan for utvinning vil bli nedfelt i loven, mens de mer detaljerte reglene vil fremgå av forskrift.

Departementet foreslår en bestemmelse om forsvarlig utvinning som tilsvarer deler av den man finner i petroleumsloven og som ble sendt på høring. Etter departementets forslag skal utvinningen skje i samsvar med forsvarlige tekniske, miljømessige og sunne økonomiske prinsipper, og rettighetshaverene pålegges en aktivitetsplikt som innebærer at de skal foreta fortløpende vurderinger og iverksette nødvendige tiltak for å nå målsettingen. Departementet finner ikke grunn til å foreslå en bestemmelse om at utvinning skal foregå på en slik måte at mest mulig av de mineraler som finnes i hver enkelt forekomst, eller i flere forekomster sammen blir produsert, slik man finner i petroleumsloven og slik det ble forelått i høringsutkastet. For mineralforekomstene vil det ikke være reservoar- og trykkmessige forhold som begrunner en slik bestemmelse, og en slik bestemmelse vil for mineralvirksomhet kunne stå i kontrast til målsettingen om lønnsom produksjon.

Når det gjelder spørsmålet fra NTNU om den foreslåtte samordningsbestemmelsen relaterer seg til separate forekomster eller ulike mineraler i samme forekomst, viser departementet til at rettighetshaver til en utvinningstillatelse i henhold til lovforslaget vil ha enerett til alle mineralforekomster i det området som er omfattet av tillatelsen.

Departementet foreslår at det kan gis en egen tillatelse til anlegg og drift av innretninger når retten ikke følger av en godkjent plan for utvinning under en utvinningstillatelse. Dette vil typisk kunne være aktuelt dersom det anlegges felles infrastruktur til bruk for flere ulike utvinningstillatelser.

Norsk Bergindustri tar til orde for at krav om bruk av «best tilgjengelig teknologi» (BAT) bør fremkomme i loven. Departementet viser til at kravet til BAT reguleres under forurensningsloven.

Den samfunnsøkonomiske betydningen av mineralvirksomhet på norsk sokkel kan forsterkes dersom ilandføring og videreforedling av mineralene foregår i Norge. Departementet har funnet grunn til å foreslå en bestemmelse om dette, men vil påpeke at dersom bestemmelsen anvendes, må dette skje innenfor rammen av de folkerettslige avtaler som Norge er bundet av.

7.8 Avslutning av virksomhet

7.8.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det vist til at petroleumsloven har detaljerte regler for avslutning av petroleumsvirksomheten, som er utbygget ytterligere i petroleumsforskriften, og at mineralloven har regler om oppryddingsplikt. Departementet fant det hensiktsmessig å foreslå krav til avslutningsplan. Gitt omfanget av de innretninger som det forventes behov for, for å ta mineraler opp fra havbunnen, fant man en mer detaljert regulering hensiktsmessig, slik som i petroleumsloven. Departementet foreslo at rettighetshaver skal ha en opprydningsplikt både mens arbeidene pågår og etter at disse er avsluttet.

Departementet foreslo at rettighetshaver skal fremlegge en avslutningsplan, som hovedregel senest to år før en utvinningstillatelse eller en særskilt tillatelse til anlegg og drift utløper eller oppgis eller bruken av en innretning endelig opphører. Planen skal omfatte forslag til fortsatt produksjon eller nedstengning og disponering av innretningene. Den skal inneholde en beskrivelse av avslutningen og en konsekvensutredning og departementet kan bl.a. kreve ytterligere opplysninger og vurderinger. Planen skal danne grunnlag for departementets vedtak om disponering.

7.8.2 Høringsinstansenes syn

Norsk Bergindustri påpeker bl.a. at prisene på mineraler vil være sykliske, at det kan tenkes tilfeller der det økonomiske grunnlaget for uttaket faller bort før tiden og at det bør vurderes å kreve i hvert fall et opplegg for rask, men forsvarlig avslutning også tidligere enn to år før tillatelsen utløper. Videre gjør Norsk Bergindustri oppmerksom på at man på land ser tilfeller av at økonomien tvinger selskaper over i situasjoner med driftshvile, m.a.o. at en ønsker å gjenåpne gitt endrede økonomiske forutsetninger.

Norges Fiskarlag mener undersjøisk gruvevirksomhet kan vanskeliggjøre fiskeriene over store områder, spesielt om det tillates dumping av overskuddsmasse. Det må kunne drives et forsvarlig og risikofritt fiske der det tidligere har vært drevet marin mineralutvinning. Norges Fiskarlag mener derfor det bør utarbeides en egen forskrift om hvilke oppryddingstiltak som må gjennomføres før et område kan leveres tilbake etter avsluttet virksomhet. En plan for opprydding bør foreligge på et tidlig stadium, fortrinnsvis allerede ved søknad.

Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet mener det bør fremgå av loven at departementet skal kunne kreve «restaurering» av områder.

Direktoratet for mineralforvaltning mener at inngrepet på havbunnen ved mineralutvinning trolig vil være radikalt og at uttak vil kunne strekke seg over svært store arealer for å oppnå tilstrekkelig lønnsomhet. Direktoratet for mineralforvaltning erfarer fra mineralutvinning på land at det er viktig at avslutningen inngår som en del av en helhetlig plan for utvinning av forekomsten, slik at uttaket kan tilpasses planlagt avslutning gjennom hele utvinningsperioden. Direktoratet for mineralforvaltning mener det er viktig at helheten i driften vurderes ved planlegging av uttak.

Advokatforeningen peker på at det legges opp til en tilsvarende regulering som for petroleumsvirksomhet og at utkastets § 9-2 gir myndighetene kompetanse til å kreve sikkerhetsstillelse. For å sikre gjennomføring av avslutningsplan etter utkastets § 5-3 og at staten ikke blir sittende igjen med kostnad og ansvar utover det som følger av folkeretten, mener Advokatforeningen at det kan være aktuelt med en nærmere utredning av finansieringsløsninger, som for eksempel fondsavsetninger i produksjonsfasen.

7.8.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet mener det er viktig med et solid regelverk for avslutningsfasen, som krever vurderinger både fra rettighetshaverne og myndighetene før virksomheten avsluttes og det fattes vedtak om disponering av innretningene. I vurderingene som skal ligge til grunn for vedtaket om disponering foreslår departementet at det skal legges vekt på tekniske, sikkerhetsmessige, miljømessige og økonomiske forhold og hensynet til andre brukere av havet. Avslutningsplanen med tilhørende konsekvensutredning som rettighetshaverne utarbeider skal kunne danne grunnlaget for disse vurderingene. Dette tilsvarer petroleumslovens regulering.

Flere av høringsinstansene har pekt på betydningen av å adressere disponering og opprydning på et tidlig tidspunkt. Departementet foreslår at plan for utvinning og den tilhørende konsekvensutredningen skal omfatte forebyggende og avbøtende tiltak samt opplysninger om hvordan en innretning vil kunne disponeres ved avslutning av mineralvirksomheten. Departementet foreslår også en egen forskriftsbestemmelse som innebærer at det kan fastsettes nærmere krav til en plan for utvinning ved forskrift. Denne vil kunne gi grunnlag for nærmere bestemmelser om hvordan disponering og opprydning skal adresseres av rettighetshaver allerede ved utarbeidelse av plan for utvinning og tilhørende konsekvensutredning.

Departementet foreslår at rettighetshaver skal sørge for forsvarlig opprydning både mens utvinningen pågår og ved avslutning. Videre at rettighetshaver skal gjennomføre de tiltak departementet fastsetter om opprydning og avslutning.

Utvinning av mineraler vil kunne medføre betydelige inngrep på havbunnen. Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet mener det bør fremgå av loven at departementet skal kunne kreve «restaurering» av områder. Departementet antar dette kan forstås som en tilbakeføring eller rekonstruksjon av området mer eller mindre til sin opprinnelige tilstand og form. Departementet antar at et generelt krav om «restaurering» normalt ikke vil være forenlig med mineralvirksomhet på havbunnen og at dette normalt uansett ikke vil være et forholdsmessig tiltak. Departementet har merket seg at mineralloven ikke inneholder et slikt krav til restaurering for mineralvirksomhet på land, men en plikt til forsvarlig opprydning av området, slik det også foreslås i loven her. Departementet utelukker likevel ikke at vilkår om slik tilbakeføring i særlige tilfeller kan tenkes fastsatt. Rettighetshaver bør i så fall gis forutberegnelighet med hensyn til et slikt krav, og dette bør derfor avklares ved tildeling av utvinningstillatelse eller godkjennelse av plan for utvinning.

Advokatforeningen påpeker forhold knyttet til finansiering av opprydnings- og disponeringsforpliktelsene. Departementet vil i denne sammenheng påpeke at lovforslaget innebærer at dersom det er flere rettighetshavere til en tillatelse, eller andre ansvarlige, hefter disse solidarisk for økonomiske forpliktelser. En tidligere rettighetshaver er etter forslaget også subsidiært økonomisk ansvarlig. Departementet er enig med Advokatforeningen i at det kan bli aktuelt med en nærmere utredning av løsninger for å sikre at rettighetshaver finansierer også disponeringsfasen, som for eksempel fondsavsetninger i produksjonsfasen.

Departementet foreslår bestemmelser om ansvar, bortfall av heftelser og en rett til statlig overtakelse av faste innretninger tilsvarende de man finner i petroleumsloven.

7.9 Sikkerhetssoner og andre særskilte krav til sikkerhet

7.9.1 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsutkastet et eget kapittel om særskilte krav til sikkerhet ved aktiviteten. Det ble foreslått en bestemmelse om at virksomheten skal foregå slik at et høyt sikkerhetsnivå kan opprettholdes i virksomheten og utvikles i takt med den teknologiske utviklingen, og at Kongen kan gi forskrifter om sikker utvinning. Videre ble det foreslått bestemmelser om beredskap, sikkerhetssoner, stansing av virksomhet ved fare- og ulykkessituasjoner og krav til rettighetshavers kvalifikasjoner. Forslagene til bestemmelser om disse temaene tilsvarer bestemmelser i petroleumsloven.

7.9.2 Høringsinstansenes syn

Norsk olje og gass påpeker at forslaget til bestemmelser om sikkerhetssoner og andre særskilte krav til sikkerhet i stor grad er basert på petroleumslovens regler.

Petroleumstilsynet mener utkastet til ny lov i liten grad behandler spørsmål om sikkerhet i virksomheten som skal reguleres, og at erfaringen viser at det vil kunne få uheldige sikkerhetsmessige konsekvenser dersom man velger å la virksomheten utvikle seg uten et gitt rammeverk og tilsynsregime som legger til rette for forsvarlig virksomhet og forutsigbarhet for aktørene. Siden man legger opp til et tilsvarende regime som petroleumsloven, bør man bruke de erfaringene som man har gjort seg gjennom årene med regulering av petroleumsvirksomheten.

Kystverket viser til at både havenergilova og petroleumsloven med forskrifter har bestemmelser om sikkerhetssoner og mener det vil være hensiktsmessig å se disse bestemmelsene i sammenheng. En koordinert og sammenfallende regulering av sikkerhetssoner, merking og navigasjonsveiledning i disse sektorene vil være hensiktsmessig.

7.9.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet foreslår et kapittel om særskilte krav til sikkerhet med en bestemmelse om at virksomheten skal foregå slik at et høyt sikkerhetsnivå kan opprettholdes og utvikles i takt med den teknologiske utviklingen, og at Kongen kan gi forskrifter om sikkerhet. Det foreslås bestemmelser om beredskap, sikkerhetssoner, stansing av virksomhet ved fare- og ulykkessituasjoner og krav til rettighetshavers kvalifikasjoner. Forslagene til bestemmelser om disse temaene tilsvarer bestemmelser i petroleumsloven. Mer detaljerte bestemmelser forutsettes fastsatt i forskrift som etablerer rammerverk slik Petroleumstilsynet etterlyser.

Mineralvirksomhet på norsk sokkel vil kunne foregå i alt fra kystnære og relativt grunne områder til de store havdyp. De sikkerhetskrav som bør stilles til virksomheten med sikte på å møte fare- og ulykkessituasjoner som kan medføre tap av menneskeliv eller personskade, forurensning eller stor materiell skade, vil antakelig variere med type aktivitet og hvor den foregår. De konkrete krav fylkeskommunene i dag stiller til firmaer som driver uttak av skjellsand i indre farvann antas ikke å være de samme som vil bli anvendt på drift av f.eks. en sulfidforekomst på store havdyp.

De generelle kravene til sikkerhetsdokumentasjon, prosedyrer og rutiner, samt nødvendig opplæring av personellet, antas likevel å gjelde uavhengig av mineralforekomst og sokkelområde. Tilsvarende gjelder for beredskapsplaner og rutiner for øvelser o.l. Det foreslås av denne grunn at den nye loven skal fastsette hovedprinsippene og kravene til at virksomhet skal foregå på en sikker måte og med nødvendige beredskapsplaner, men ellers overlate til Kongen å gi nærmere regler om dette.

På samme måte som for petroleumsinstallasjoner og havenergiinstallasjoner vil det være behov for å kunne fastsette sikkerhetssoner rundt innretninger som benyttes i mineralvirksomheten. Sikkerhetssonenes utstrekning er regulert i Havrettskonvensjonens artikkel 80, jf. artikkel 60 nr. 4 og 5, med en maksimal utstrekning på 500 meter rundt innretningene. Petroleumsloven kapittel 9 og havenergilova kapittel 5 har også regler om dette.

Det vil bli tatt stilling til hvilken myndighet som skal ha ansvar for å følge opp sikkerhet og beredskap i mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen.

7.10 Nærmere om forurensning og erstatningsansvar

7.10.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsutkastet foreslo departementet en bestemmelse om ansvar for skadeforvoldelse som innebærer at rettighetshaver skal være erstatningsansvarlig for forurensingsskade på objektivt grunnlag. Det ble foreslått at reglene i forurensingsloven kapittel 8 om erstatning for forurensingsskade gjelder så langt de passer. Dersom noen som utfører oppdrag for rettighetshaver blir erstatningsansvarlig, ble det foreslått at rettighetshaver også hefter for disse.

Departementet foreslo også et eget kapittel i loven med særlige regler om erstatning til norske fiskere. Dette tilsvarer petroleumsloven kapittel 8 og havenergilova kapittel 6.

Som i havenergilova ble det ikke foreslått et eget kapittel om forurensingsskade, men dette vil følge forurensningslovens regler.

7.10.2 Høringsinstansenes syn

Norsk olje og gass påpeker at forurensning fra havbunnvirksomhet vil kunne påvirke og hindre annen næringsvirksomhet i området. Norsk olje og gass er kjent med at petroleumsloven og havenergilova har nærmere regler om dette og registrerer med tilfredshet at disse reglene er tilpasset i den nye loven.

Norges Fiskarlag påpeker at fiskeriene er basert på fornybar biologisk produksjon og er derfor grunnleggende avhengig av et rent og rikt hav.

Norges Fiskarlag bemerker at eventuell erstatning til norske og utenlandske fiskere som følge av arealbeslag, dumping og/eller forurensning fra undersjøisk gruvedrift må være siste utvei. Som hovedregel må det stilles krav til at undersjøisk gruvedrift ikke må kunne ødelegge for fiskerier eller havmiljø. I forbindelse med eventuell mineralutvinning på sokkelen må det være et ufravikelig krav at slik utvinning ikke må kunne gå utover sjømattryggheten. I tillegg til at dette kan føre til miljø- og helseskade, vil det kunne ødelegge for omdømme og markedsverdi for norsk sjømat.

Norges Fiskarlag konstaterer at mineralutvinning på kontinentalsokkelen formelt sett også vil være regulert av forurensningslovens bestemmelser, men mener at forurensningsloven ikke har fungert tilfredsstillende i forhold til å stille vilkår som ivaretar hensynet til sjømattrygghet. Norges Fiskarlag påpeker at matloven § 3 (Stedlig virkeområde) slår fast «Loven gjelder for norsk land- og sjøterritorium, norske luft- og sjøfartøyer, og innretninger på norsk kontinentalsokkel» og ber departementet om å vurdere om også matloven kan bidra til å sikre at eventuell gruvevirksomhet til havs ikke går på bekostning av hensynet til sjømattrygghet.

Kystverket mener det bør vurderes å klargjøre operatørens ansvar for å iverksette tiltak ved fare for slik forurensning eller faktisk forurensning fra virksomheten som ikke er tillatt i medhold av konsesjon eller bestemmelsene i lovforslaget, samt erstatningsansvar ved skade eller tap som følge av slik forurensningsfare eller forurensning. Kystverket viser i denne forbindelse til petroleumslovgivningen. Her forutsettes det at operatøren opprettholder egen beredskap som dekker alle forurensningshendelser fra virksomheten uten bistand fra offentlige ressurser og gis en lovbestemt handleplikt samt objektivt kostnadsansvar for forurensningsskader som følge av virksomheten.

Samferdselsdepartementet og Kystverket legger til grunn at virksomhet som omfattes av lovforslaget vil omfattes av forurensningslovens bestemmelser om akutt forurensning, herunder bestemmelser om direkte gjennomføring ved forurensningsmyndigheten, overtagelse av ledelsen av håndteringen av hendelsen, kostnadsrefusjon og erstatning. Kystverket mener operatørens erstatningsansvar for skade eller tap som følge av slike hendelser, herunder ansvar for det offentliges kostnader for gjennomføring av tiltak på vegne av operatøren, bør klargjøres. Kystverket viser i denne forbindelse til det objektive kostnadsansvaret i forurensningsloven og petroleumslovgivningen. Det bør vurderes å gi tilsvarende bestemmelser om objektivt kostnadsansvar i foreliggende regelverk. Det er vesentlig å sikre økonomisk dekning av eventuelle erstatningskrav, og det er positivt at det foreslås å gi bestemmelser om krav til forsikring i forbindelse med tillatelser.

7.10.3 Departementets vurdering og forslag

Forurensningsloven vil få anvendelse for virksomhet etter loven her. Det vises til punkt 3.4.5 ovenfor.

Departementet foreslår en bestemmelse om ansvar for skadeforvoldelse som innebærer at rettighetshaver skal være erstatningsansvarlig for forurensingsskade på objektivt grunnlag. Videre foreslås det en bestemmelse om at reglene i forurensingsloven kapittel 8 om erstatning for forurensningsskade gjelder så langt de passer. Dersom noen som utfører oppdrag for rettighetshaver blir erstatningsansvarlig, foreslår departementet at rettighetshaver også hefter for disse.

Departementet foreslår et eget kapittel i loven med særlige regler om erstatning til norske fiskere, som tilsvarer petroleumsloven kapittel 8 og havenergilova kapittel 6.

Departementet vil vise til at utvinning av havbunnsmineraler er vesensforskjellig fra petroleumsvirksomhet blant annet når det gjelder skadepotensialet knyttet til akuttutslipp. Dette vil reflekteres i de tiltak rettighetshaver vil bli stilt overfor når det gjelder blant annet beredskap.

Når det gjelder Kystverkets uttalelse vil departementet også vise til punkt 7.9 ovenfor og de deler av lovforslaget som gjelder sikkerhet, beredskap, sikkerhetssoner, stansing av virksomhet ved fare- og ulykkessituasjoner og krav til rettighetshavers kvalifikasjoner. Etter disse bestemmelsene har rettighetshaver og andre som deltar i virksomheten plikt til opprettholde effektiv beredskap med sikte på å møte de relevante fare- og ulykkessituasjoner ved den konkrete virksomheten som bl.a. kan medføre forurensning og å påse at nødvendige tiltak iverksettes, slik det også er etter petroleumsloven. Departementet foreslår også at det kan bestemme at det skal stilles tilleggsressurser til rådighet, og departementet kan iverksette tiltak for å fremskaffe slike tilleggsressurser for rettighetshavers regning, slik det også kan etter petroleumsloven.

Det tas som utgangspunkt at den type virksomhet som det er gitt tillatelse til, og den type forurensning fra f.eks. dumping av slagg som tillatelsen (med tilhørende utslippstillatelse) åpner for, ikke skal medføre ansvar utover den eventuelle skade eller tap som påføres annen type økonomisk aktivitet. Utvinning av mineraler må forventes å medføre inngrep i naturen og vil kunne påvirke vannsøylen over utvinningsstedet, men såfremt det er akseptert i tillatelsene må dette anses akseptabelt. Det legges til grunn at staten ikke vil akseptere skader over et visst nivå. Videre at avbøtende tiltak underlegges kost-/nyttevurderinger.

Ovennevnte utgangspunkt, og de nevnte folkerettslige forpliktelser i punkt 7 ovenfor, er gjennomført i norsk rett ved forurensningsloven. Loven kommer til anvendelse på virksomhet på norsk kontinentalsokkel, jf. § 4.

Hvilke tillatelser som vil være nødvendig, og hvilke vilkår som skal stilles i dem må vurderes konkret av forurensningsmyndigheten i det enkelte tilfelle. Forurensningsloven § 74 åpner for at det kan gis nærmere forskrifter om forurensning fra virksomhet på kontinentalsokkelen og om opprydding. Det konkrete behovet for nye forskrifter drøftes ikke nærmere her. I stedet legges det til grunn at dette behovet må gjennomgås når de første tillatelsene til undersøkelse og utvinning blir gitt.

Straff i form av bøter eller fengsel, samt stans av virksomhet, må være midler som er tilgjengelige dersom en rettighetshaver bevisst eller uaktsomt bevirker større miljøskader. Straffebestemmelsene i forurensningsloven § 78 anses å komme til anvendelse på mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen. Det foreslås også en generell straffebestemmelse i loven her.

Norges Fiskarlag har vist til matlovens virkeområde og anmodning om vurdering av denne. Departementet ser ikke at loven her gir grunnlag for å foreslå endringer i matloven. Både loven her og forurensningsloven vil stille krav til mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen.

7.11 Rapportering, data mv. og taushetsplikt

7.11.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsutkastet foreslo departementet bestemmelser om rettighetshavers plikt til å sende departementet eller den det utpeker prøver av mineraler og biologisk materiale som tas opp fra havbunnen, rapporter, data, prøver, resultater, tolkninger og andre opplysninger. Videre foreslo departementet bestemmelser om taushetsplikt og om at departementet kan fastsette varighet av slik taushetsplikt.

7.11.2 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning er positiv til lovforslagets prinsipper for rapporteringsplikt og datainnsamling og viser til at et viktig prinsipp i norsk forvaltning er åpenhet og tilgjengeliggjøring av data. Det er sentralt at lovforvalter har kunnskap om tilgjengelig materiale og blant annet kan verifisere behovet for nye undersøkelser for å utrede forekomsten. Direktoratet for mineralforvaltning mener det er nødvendig at lovforvalter ilegges ansvaret for innsamling og oppbevaring av undersøkelsesdata, inkludert innsamling av prøvemateriale. Direktoratet for mineralforvaltning er også enig i forslaget om at taushetspliktens varighet presiseres i en egen forskrift hvor offentlighetsprinsippet ivaretas samtidig som behovet for konfidensialitet sikres.

Forskningsrådet påpeker at en viktig faktor for å fremme vitenskapelig forskning er god tilgang på data, prøver og resultater og viser til positive erfaringer fra petroleumsvirksomheten. Åpne datasett, slik det blir praktisert av Oljedirektoratet med hjemmel i petroleumsloven, har vært svært viktig for å utvikle både norske og internasjonale forskningsmiljøer og å utvikle forskningsbasert kunnskap om ressursene. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at for stor grad av krav til åpenhet kan være hemmende for kommersielle interesser. Forskningsrådet er positiv til at lovforslaget inneholder tilsvarende regelverk, og antar at en fornuftig balanse kan finnes for varighet av taushetsplikt.

Norges geologiske undersøkelse mener man bør tilstrebe at data/informasjon om norske metallressurser og grusforekomster underlegges et felles informasjons-/dataregime.

Norsk Bergindustri mener verdien av en taushetsplikt må vurderes i forhold til verdien av prioritet ved utvinningstillatelse. For et selskap som prospekterer etter mineraler vil det være viktig å få tilgang til informasjon fra tidligere undersøkelser. Dette skaper en dynamikk i prospekteringen som er nødvendig. Norsk Bergindustri mener det er uforståelig at lovforslaget legger praksis i petroleumssektoren til grunn og ikke erfaringene fra mineralindustrien på land. Åpenhet om prøver og data fra undersøkelser/prospektering er ikke bare bra for selskaper som vil se på et område med nye øyne, men det er også avgjørende for forskning og en kunnskapsbasert forvaltning.

Norsk Bergindustri mener deler av mineralloven bør innføres slik at selskapene innleverer alle data fra tilbakelevert område. Det er i samfunnets interesse at prospekteringen etter ressurser fortsetter. Norsk Bergindustri mener offentliggjøring av data vil kunne være problematisk dersom det åpnes opp for at flere firmaer skal ha undersøkelsesrett i samme område på samme tid.

Klima- og miljødepartementet mener innsamling av data om havbunnen er viktig for å øke kunnskapen om det marine miljø, og at den foreslåtte hjemmelen til å kunne kreve inn prøver av biologisk materiale derfor vil være et nyttig verktøy i denne sammenheng. Det anses aktuelt å benytte denne i de fleste tilfeller.

Miljødirektoratet påpeker at overlevering av data kan reguleres gjennom forskrift, men også standard, jf. at en standard fastsetter informasjonsstrukturen i data. Dersom det finnes internasjonale eller nasjonale standarder for aktuelle temaer, vil det være en stor fordel om alle aktører benytter seg av disse. Miljødirektoratet anbefaler at begrepet «standard» tas inn i bestemmelsen.

Miljødirektoratet peker på at naturmangfoldlovens krav til kunnskap vil generere data som generelt ikke vil være av konfidensiell art, og som dels vil kunne leveres til eksisterende nasjonale databaser og publiseres fortløpende.

Miljødirektoratet påpeker at informasjon om naturmangfold, kulturminner og utslipp til miljøet må være offentlig. Det vises bl.a. til miljøinformasjonsloven kapittel 3.

Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet mener bestemmelsen om taushetsplikt kan presiseres når det gjelder kvalifiserende elementer, slik som f.eks. «av konkurransemessig betydning» i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Miljødirektoratet peker bl.a. på at Grunnloven § 100 femte ledd oppstiller et krav om at unntak fra offentlighet krever «tungtveiende grunner» og at det i dette ligger et krav til at taushetsplikten ikke kan gå lenger enn det behovet for hemmelighold tilsier.

Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet mener at forholdet til miljøinformasjonsloven kan klargjøres.

Justis- og beredskapsdepartementet mener sentrale hensyn som forutberegnelighet og likebehandling taler for at taushetspliktens lengde fastsettes gjennom lov eller forskrift og ikke gjennom enkeltvedtak. Det bør reguleres gjennom klare rammer og skjæringstidspunkter for når taushetsplikten inntrer og opphører.

Petroleumstilsynet antar at lovutkastets bestemmelse om rapporteringskrav om datainnsamling mv. også omfatter materiale og opplysninger av betydning for sikkerhet ved virksomheten.

7.11.3 Departementets vurdering og forslag

For at myndighetene skal ha best mulig grunnlag for å forvalte ressurser i havet, er tilgang til eksisterende data viktig. Innenfor olje- og gassvirksomhet pålegges selskap og institusjoner å innlevere kopi av data som samles inn på norsk sokkel til Oljedirektoratet uten vederlag. Disse data lagres i Oljedirektoratets databank og gjøres tilgjengelig for industrien i samsvar med gjeldende regler om taushetsplikt i petroleumslovgivningen. Oljedirektoratet har i tillegg ansvaret for kartleggingen av ressursene og geologien på den norske kontinentalsokkelen og er således den ledende kompetanseetat for kunnskap om geologiske forhold på norsk sokkel.

For mineralnæringen på land er det Norges geologiske undersøkelse (NGU) som fremskaffer og formidler kunnskap om berggrunn, løsmasser, grunnvann og mineralressurser. I dette inngår geologisk kartlegging av fastlandet og havbunnen på den grunne delen av kontinentalsokkelen, samt flybåren geofysisk kartlegging av Norges landarealer og kontinentalsokkel.

Systematisk innsamling av data vil være en viktig kilde for forvaltning av havområdene. Uten tilgang til data er det også en risiko for at utviklingen innenfor mineralnæringen skjer på utvalgte rettighetshaveres premisser. Det er ikke sannsynlig at staten vil foreta en helhetlig kartlegging av mineralressurser på kontinentalsokkelen. Innsamling av data vil derfor i stor grad måtte skje gjennom vitenskapelig forskning og av kommersielle aktører som ønsker å delta i mineralutvinning.

For å sikre god forvaltning av områdene, må det derfor reguleres hvordan innsamlede data skal gjøres tilgjengelig for myndighetene. Departementet foreslår en bestemmelse om rapporteringskrav og datainnsamling mv. Bestemmelsen omfatter også materiale og opplysninger av betydning for sikkerhet.

På visse vilkår bør data også kunne gjøres tilgjengelig for potensielle aktører. En regulert deling av data kan være viktig for å initiere nye prosjekter og dermed øke verdiskapingen på norsk kontinentalsokkel. Det må tas hensyn til at data som samles inn fra havbunnen kan benyttes til ulike formål. Derfor er det valgt en løsning hvor alle data skal overleveres til departementet eller den departementet utpeker.

Departementet foreslår en bestemmelse som gir departementet myndighet til i enkeltvedtak eller forskrift å fastsette at geologiske forhold i materiale og opplysninger som innsendes skal underlegges særskilt taushetsplikt, og å fastsette varighet av denne. Departementet må nærmere vurdere hva som skal underlegges særskilt taushetsplikt og hvilke perioder som er aktuelle for de ulike typer materiale, opplysninger, data mv., når departementet fastsetter forskrift. Begrunnelsen for en slik taushetsplikt ligger i det økonomiske potensialet for den som har tillatelse etter loven og muligheten for å utvikle forretningsmodeller rundt innsamling av data mv. Rettighetshaver etter for eksempel en undersøkelsestillatelse vil kunne ønske å selge data som samles inn til andre for å kunne tjene inn kostnadene ved undersøkelsene og vil også kunne ha slik datainnsamling for videresalg som forretningsmodell. Dette krever at det gis forutsigbarhet for hvor lenge dataene vil kunne hemmeligholdes. Dette er grunnleggende for det tillatelsesregime departementet foreslår, jf. punkt 7.5. Samtidig har myndighetene et ønske om både å få tilgang til all denne informasjonen, og til å kunne gjøre den tilgjengelig for andre. Dette er altså søkt løst ved en særskilt bestemmelse om taushetsplikt.

Departementet er enig med Justis- og beredskapsdepartementet at det er argumenter som taler for at taushetspliktens lengde normalt bør fastsettes gjennom lov eller forskrift og ikke gjennom enkeltvedtak. Samtidig mener departementet at det særlig i en startfase vil kunne være behov for å fastsette varigheten av taushetsplikten i enkeltvedtak, typisk i forbindelse med at det gis undersøkelsestillatelse. Dette fordi departementet kan ha begrenset grunnlag for å vurdere hvor lang taushetspliktsperiode det er nødvendig å fastsette for at rettighetshaver skal ha tilstrekkelig insentiv til å investere i undersøkelser. Departementet foreslår derfor at det skal ha mulighet til å fastsette varigheten av taushetsplikten både i forskrift og ved enkeltvedtak.

Departementet har i merknaden til bestemmelsen i punkt 9 kommentert forholdet til miljøinformasjonsloven.

7.12 Andre forhold

7.12.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet bestemmelser om forsikringsplikt og sikkerhetsstillelse, plikt til å etterleve loven og påse at bestemmelser blir overholdt, tvangsmulkt, overtredelsesgebyr, midlertidig stans av virksomhet, tilbakekall av tillatelse, omgjøring av vilkår i tillatelse og straff.

7.12.2 Høringsinstansenes syn

LO foreslår at det tas inn tilsvarende bestemmelse som i petroleumsloven § 10-2 om ledelse av petroleumsvirksomhet, base mv., der det bl.a. fremgår krav til rettighetshavers organisasjon i Norge og at forholdene blir lagt til rette for fagforeningsvirksomhet.

LO mener videre at det må etableres et nasjonalt ressurssenter for prospektering i Norge, som dekker mineralområder på sjø og land. LO mener det må etableres et statlig mineralselskap som skal delta i å forvalte verdiene som finnes på norsk territorium.

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at forvaltningens omgjøringsadgang normalt også omfatter adgangen til tilbakekall. De relevante vurderingsmomentene ved vurderingen av forvaltningens tilbakekallsadgang vil således være de samme som ved vurderingen av forvaltningens omgjøringsadgang. Siden tilbakekall er en vidtgående form for omgjøring, vil likevel tilbakekall være mest aktuelt i tilfeller der grunnene som taler for omgjøring gjør seg særlig sterkt gjeldende, og andre former for omgjøring ikke anses tilstrekkelige. Justis- og beredskapsdepartementet stiller derfor spørsmål ved om vilkårene for disse forvaltningsreaksjonene bør reguleres i to ulike bestemmelser, som foreslått i høringsutkastet, og mener det vil være bedre å forene de to bestemmelsene i høringsutkastet i en felles paragraf. Justis- og beredskapsdepartementet mener det kan være naturlig å oppstille denne paragrafen etter mønster av § 65 i mineralloven, som angir en rekke forhold som kan gi grunnlag for omgjøring, og at omgjøring blant annet kan skje i form av oppheving, endring av stilte vilkår i en tillatelse eller tilbakekall av tillatelsen.

Også Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet ber om klargjøring av den foreslåtte bestemmelsen om omgjøring. Miljødirektoratet viser til forurensningsloven § 18 som uttrykkelig sier at vilkår kan endres eller oppheves, at det kan stilles nye vilkår og at tillatelsen etter forurensningsloven om nødvendig kan trekkes tilbake. Miljødirektoratet mener ny kunnskap på miljøområdet kan tilsi at det er behov for å stille nye vilkår og foreslår derfor at adgangen til å stille nye vilkår presiseres i lovteksten.

Forsvarsdepartementet uttaler at det er viktig at hensynet til nasjonal sikkerhet ivaretas i tilstrekkelig grad i loven eller i forskriftsregulering, og at hensynet til nasjonal sikkerhet i utvinningstillatelser bør gjøres eksplisitt.

7.12.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet legger vekt på at de selskapene som engasjerer seg i mineralvirksomhet etter loven skal kunne ivareta og oppfylle sine økonomiske forpliktelser. Forslaget til bestemmelser om sikkerhetsstillelse og forsikringsplikt må ses i denne sammenhengen.

Departementet finner at det er behov for bestemmelser som sikrer at forpliktelser gjennomføres, men også bestemmelser som sanksjonerer overtredelser. Departementet foreslår således bestemmelser om tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og straff. Det foreslås også at departementet på visse vilkår midlertidig kan stanse virksomheten.

Departementet har ikke funnet grunn til å foreslå en bestemmelse tilsvarende petroleumsloven § 10-2 om ledelse av petroleumsvirksomhet, base mv., slik LO foreslår. Ettersom mineralvirksomhet på havbunnen vil være en ny virksomhet, uten etablerte aktører i noen del av en verdikjede og med usikker lønnsomhet, finner ikke departementet nå grunnlag for å foreslå krav til rettighetshavers organisasjon. Departementet foreslår imidlertid at den som tildeles utvinningstillatelse skal være juridisk person stiftet i overensstemmelse med norsk lovgivning og registrert i Foretaksregisteret, jf. punkt 7.6. Det foreslås også en bestemmelse om at rettighetshaver skal ha de nødvendige kvalifikasjoner til å uføre arbeidet på en forsvarlig måte, jf. punkt 7.9. Dette vil også innebære krav til rettighetshavers organisasjon. Mer konkrete krav kan i fremtiden tenkes forskriftsfestet i medhold av loven. Departementet foreslår heller ikke en bestemmelse om fagforeningsvirksomhet.

Statsdeltagelse i form av at staten har direkte deltakerandeler i utvinningstillatelser er en viktig del av det norske konsesjonssystemet for petroleum. Departementet har merket seg at LO mener det må etableres et statlig mineralselskap, men departementet foreslår ikke nå en bestemmelse om statlig deltakelse i utvinningstillatelse for mineraler. Departementet har lagt vekt på at dette i dag ikke er en etablert kommersiell virksomhet og at lønnsomheten i fremtidig virksomhet er usikker.

Departementet har vurdert høringsuttalelsene fra Justis- og beredskapsdepartementet og Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet vedrørende omgjøring og tilbakekall av tillatelse. Istedenfor separate bestemmelser om tilbakekall og omgjøring, som ble foreslått i høringsutkastet, foreslår departementet en bestemmelse basert på den man finner i mineralloven § 65, men med et tillegg som reflekterer petroleumslovens bestemmelse om tilbakekall ved oppløsning, akkord- eller konkursbehandling. Tillatelser etter andre lover, som forurensningsloven, vil kunne ha egne bestemmelser om endring av vilkår, som kan komme til anvendelse på mineralvirksomheten uavhengig av tillatelse etter loven her.

Departementet har på bakgrunn av uttalelsen fra Forsvarsdepartementet tatt inn en mer utfyllende tekst i merknaden til § 4-1 tredje ledd. Det klargjøres her hvilke hensyn som typisk vil anses som «saklige». Hensynet til nasjonal sikkerhet er etter departementes syn et slikt hensyn.

7.13 Særlige regler for forekomster av skjellsand, sand og grus i kystnære områder

7.13.1 Forslag i høringsnotatet

Etter dagens regelverk for undersøkelse eller utnytting av skjellsand, sand og grus kan Kongen pålegge fylkeskommunen å utøve myndigheten med hjemmel i kontinentalsokkelloven § 2 andre ledd. Daværende Nærings- og energidepartement fastsatte 1. april 1993 retningslinjer som omhandler saksbehandling og tildeling av konsesjoner i henhold til kontinentalsokkelloven. Retningslinjene er senere endret noe ved rundskriv 20. desember 1994. Tillatelser til å utnytte skjellsand, sand og grus innenfor virkeområdet etter plan- og bygningsloven, gis således i dag av fylkeskommunene basert på disse retningslinjene.

Departementet foreslo i høringutkastet at det ved forskrift skal kunne gis nærmere regler og unntak fra lovens bestemmelser når det gjelder skjellsand, sand og grus i kystnære områder.

Videre foreslo departementet at fylkeskommunenes myndighet når det gjelder skjellsand, sand og grus i kystnære områder videreføres, men slik at dette fremkommer direkte i loven. Forslaget innebærer å opprettholde et skille mellom utvinning av skjellsand, sand og grus i kystnære områder, og den virksomheten som foregår på sokkelen lenger ute.

7.13.2 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning peker på at lovforslaget legger opp til å lovfeste at fylkeskommunene skal være forvaltningsorgan for uttak av skjellsand, sand og grus i kystnære områder og antar at likhetene med utvinning av disse mineralressursene på land er større enn forskjellene. Direktoratet for mineralforvaltning mener det fremstår som uheldig at utvinning av disse ressursene til havs blir underlagt et annet lovverk enn tilsvarende utvinning på land. Direktoratet for mineralforvaltning mener det er uheldig å tillegge fylkeskommunene, som kun har et regionalt avgrenset ansvarsområde, forvaltningsansvaret for disse spesifikke ressursene.

Nordland fylkeskommune peker på at alle tillatelser til uttak av mineraler, metaller, sand, grus og pukk i dag gis av statlige myndigheter eller direktorat som har fått delegert denne myndigheten, bortsett fra for undersjøiske forekomster av skjellsand, sand og grus der myndighet til å gi tillatelse til undersøkelse og uttak er delegert til fylkeskommunene. Selv om det ikke er mange slike konsesjoner som omsøkes i Nordland i løpet av en femårsperiode, er det et merarbeid for fylkeskommunen som lettere vil kunne ivaretas av den myndighet som jobber med dette til daglig. Nordland fylkeskommune mener det er dårlig bruk av ressurser å skulle ivareta en kompetanse som «brukes» så sjelden og at dersom fylkeskommunes myndighet skal videreføres, burde den også omfatte tilsvarende ressurser på land, f.eks sand, grus og pukk.

Hordaland fylkeskommune er positiv til forslaget om ny lov og til forslaget der om å videreføre fylkeskommunes fullmakt til å gi tillatelse til utvinning av skjelsand, sand og grus. Hordaland fylkeskommune ser behov for at det så snart som mulig etter at loven er vedtatt blir utarbeidet oppdaterte saksbehandlingsregler for søknader om tillatelse til utvinning av skjellsand, sand og grus i de kystnære områdene.

7.13.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet har merket seg at det er ulike syn blant høringsinstansene på hvorvidt fylkeskommunen fortsatt bør ha myndighet når det gjelder skjellsand, sand og grus i kystnære områder.

Departementet foreslår at slik myndighet legges til fylkeskommunen. Departementet finner at denne oppgaven kan ses i sammenheng med fylkeskommunens samfunnsutviklerrolle. Oppgavene omfatter vekst-vern-vurderinger og næringsutvikling og har koplinger til regional planlegging som krever dialog med kommunene og næringsliv.

På bakgrunn av dette og at fylkeskommunene allerede i mange år har hatt myndighet når det gjelder undersøkelse og utnytting av skjellsand, sand og grus innenfor virkeområdet etter plan- og bygningsloven, er det naturlig at myndighet tillegges fylkeskommunene direkte i loven.

Departementet foreslår at det ved forskrift skal kunne gis nærmere regler og unntak fra lovens bestemmelser når det gjelder skjellsand, sand og grus i kystnære områder. Når det gjelder uttalelsen fra Direktoratet for mineralforvaltning om at det fremstår som uheldig at utvinning av disse ressursene til havs blir underlagt et annet lovverk enn tilsvarende utvinning på land, viser departementet til vurderingen under punkt 7.2.3.