2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Norge er en av verdens ledende havnasjoner. Vår kystlinje er en av verdens lengste, og vi råder over havareal som er mer enn seks ganger større enn vårt landareal. Dette gir store muligheter også utover dagens etablerte havnæringer.
De tre tradisjonelle havnæringene; olje- og gass, maritim næring og sjømatnæringen, står for en betydelig andel av norsk verdiskaping og er viktige for sysselsettingen. Norge har bygget opp verdensledende kompetansemiljøer innen de tradisjonelle havnæringene og dette gir et godt utgangspunkt også for utvikling av andre havnæringer. Et bredt spekter av havnæringer har potensial for å gi viktige bidrag til verdiskaping. Størst verdiskaping får vi ved å bruke havet på en bærekraftig måte.
Utnyttelse av mineraler på havbunnen kan bli en viktig næring. Omfanget av disse ressursene er så langt i begrenset grad kartlagt, men det er potensielt tale om betydelige verdier, også på norsk sokkel. Eventuell kommersiell utvinning av mineralforekomster ligger et stykke frem i tid og betinger blant annet utvikling av teknologi, utarbeidelse av regelverk og utreding av miljøeffekter. Internasjonalt er sektoren i sin spede begynnelse. I årene som kommer forventes det økt interesse for undersøkelser etter og utvinning av mineralforekomster til havs både globalt og på norsk kontinentalsokkel.
Regjeringen varslet i Meld. St. 22 (2016–2017) Hav i utenriks- og utviklingspolitikken, at den ville foreslå en ny lov om mineralvirksomhet på norsk kontinentalsokkel.
Formålet er å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av mineralforekomstene på norsk kontinentalsokkel. Forvaltningen skal legge til rette for verdiskaping innenfor forsvarlige miljø- og sikkerhetsmessige rammer. Gjeldende lovgivning er ikke utformet for slik aktivitet.
2.2 Nærmere om mineraler på havbunnen
2.2.1 Generelt
Mineraler er naturlig forekommende grunnstoffer og kjemiske forbindelser som har karakteristiske fysiske egenskaper som f.eks. krystallform, farge, strekfarge, glans, hardhet, spaltbarhet, brudd, densitet og optiske forhold.
Det finnes en rekke typer mineralforekomster på havbunnen, herunder flermetalliske noduler og skorper, massive sulfidforekomster, fosfater og metalliske sedimenter. Ikke alle forekomstene anses å være aktuelle for utvinning. Av særlig interesse for utvinning på store havdyp kan nevnes flermetalliske noduler, flermetalliske sulfider og forekomster som finnes i flermetalliske skorper utfelt på undersjøiske fjell, rygger og platåer.
2.2.2 Flermetalliske sulfider
Flermetalliske sulfider utvikler seg gjennom prosesser rundt og under aktive hydrotermale skorsteiner («black smokers»). De flermetalliske sulfidene inneholder hovedsakelig bly, sink, barium, kobber, kobolt, gull og sølv. Disse forekomstene er av samme type som kjente kobbergruver på land i Norge, eksempelvis Løkken, Røros, Sulitjelma og Visnes. Forekomstene ble i sin tid dannet langs spredningsrygger på havbunnsskorpen og deretter skjøvet opp på kontinentalskorpen under den kaledonske fjellkjededannelsen for ca. 430 millioner år siden.
Hydrotermale skorsteiner ble observert første gang i 1979 etter at det to år tidligere var blitt oppdaget varme kilder i nærheten av Galápagosøyene. Langs ryggene der havbunnsskorpene går fra hverandre eller møtes i Atlanterhavet og i Stillehavet er det stor vulkansk aktivitet. Der havbunnskorpen sprekker opp og danner forkastninger og åpne sprekker, trenger sjøvann ned i skorpen. Sjøvannet varmes opp av underliggende magmakamre til omkring 400°C og strømmer opp igjen til havbunnen som en undersjøisk geysir. Det varme vannet bringer med seg ioner fra en rekke metaller oppløst fra havbunnsskorpen, og sammen med et stort innhold av svovel, felles det ut flermetalliske sulfider på havbunnen.
Noe av metallsulfidene utfelles rett ved utløpet og er med på å bygge opp såkalte svarte skorsteiner som kan bli flere titalls meter høye. Det finnes også hvite skorsteiner, noe som gjenspeiler at vannet som kommer opp har en noe lavere temperatur. Det finnes et biologisk mangfold rundt de undersjøiske varme skorsteinene. Etter noen tusen år slutter den hydrotermale aktiviteten i den aktuelle skorsteinen, og det dannes nye hydrotermale systemer i spredningsaksen. Skorsteiner som ikke er aktive faller etter en tid sammen til grushauger og den unike faunaen flytter seg videre til nye aktive systemer.
De inaktive feltene er vanskelig å oppdage med teknologien som i dag er tilgjengelig. Det forskes for å påvise utdødde hydrotermalfelt, men foreløpig er det de aktive feltene som er mest utforsket.
2.2.3 Flermetalliske noduler/manganknoller
Mineraler bundet i flermetalliske noduler finnes på alle dyp og i alle hav, men konsentrasjonen er størst i havbasseng og på dyphavssletter på mellom 4 000 og 6 000 meters dybde hvor sedimentasjonsraten er lav. Ofte er nodulene spredt over et stort område, noe som kan gjøre utvinning mindre aktuelt. De største kjente forekomstene av slike noduler er i de sentrale deler av Stillehavet, i den såkalte Clarion Clipperton-sonen. Det er bare i Stillehavet og Det indiske hav at det til nå er funnet forekomster av økonomisk interesse.
Nodulene utvikler seg rundt en kjerne, eksempelvis et steinfragment eller et skjell, og bygges opp av jern- og manganrikt materiale som utfelles fra sjøvannet rundt. De vokser svært langsomt, bare millimeter i løpet av millioner av år.
Den kjemiske sammensetningen i nodulene varierer noe og det er særlig nodulene som også inneholder nikkel, kopper og kobolt i tillegg til mangan som er økonomisk sett er mest interessante.
2.2.4 Flermetalliske skorper
De flermetalliske mangan-jern-skorpene forekommer typisk i områder der det er bart fjell på havbunnen. De er derfor å finne på toppen og på flankene av undersjøiske fjell og på undersjøiske rygger og platåer på 400 – 4 000 meters dybde. Disse skorpene dannes ved at metaller felles ut fra havvannet som oksider og fester seg på underlaget av fast fjell, og deretter vokser videre som lamina. Grunnen til at de forekommer der det er bart fjell, er at i disse områdene er strømforholdene og topografien slik at sedimenter ikke blir avsatt. Alt etter konsentrasjonen av metaller i vannmassene lokalt, vil disse skorpene vokse med ulik hastighet.
De flermetalliske skorpene inneholder hovedsakelig mangan og jern med mindre mengder andre metaller. Skorpenes innhold av kobolt, titan, scandium, litium, niob, zirkonium, nikkel, platina, molybden, tellur, kobber, wolfram, mangan, vanadium og sjeldne jordarter kan være av økonomisk interesse. Dette er i dag først og fremst knyttet til forekomstene som ligger på 1 000 til 2 500 meters dyp. Metallinnholdet varierer med vannmassene over, slik at det kan være andre metaller som er interessante i skorper som forekommer på norsk kontinentalsokkel.
2.2.5 Skjellsand, sand, grus og leire
Utvinning av sand og grus foregår utenfor en rekke land rundt Nordsjøen. De største produsentene er Nederland og Storbritannia. Sand og skjellsand finnes hovedsakelig i grunnere farvann, mens grus finnes både på grunt og dypere vann.
Skjellsand er delvis nedbrutte kalkskall fra skjell og andre marine organismer. De viktigste organismene i dannelsen av skjellsand er mollusker (skjell og snegler), rur, kråkeboller og kalkalger. Dannelse av skjellsand avhenger både av vekstbetingelser for kalkdannende organismer, og avsetningsbetingelser etter at organismene er døde. Forekomstene er i områder hvor tilførselen av minerogent materiale (sand, grus og leire) er lav. Samtidig må det være tilstrekkelig bølgeenergi for en effektiv knusing av skallene. Generelt avsettes de største og groveste partiklene på grunt vann, mens de finere partiklene blir ført ned på dypere vann, eller i avskjermede basseng. Skjellmaterialet føres ofte inn på lesiden av holmer og skjær. Det er også vanlig å finne masseforekomster av skjellsand i områder med sterk strøm, eller områder hvor det tidligere har vært sterk strøm med høy næringstilgang.
2.3 Mineraler på norsk kontinentalsokkel
Den norske kontinentalsokkelen dekker betydelige havområder. På deler av sokkelen har petroleumsvirksomhet foregått i flere tiår. Med unntak av begrenset utvinning av skjellsand, sand og grus i kystnære områder, har det derimot vært liten virksomhet knyttet til mineralforekomster på havbunnen. Forskning viser at det kan være potensiale for utvinning av slike mineraler. På deler av den midtatlantiske ryggen på den norske kontinentalsokkelen kan eksempelvis hydrotermale skorsteiner gi opphav til drivverdige forekomster av flermetalliske sulfider.
Det er denne forekomsttypen det i dag er forsket mest på. Den midtatlantiske spredningsryggen er en undersjøisk fjellkjede i sonen mellom den amerikanske og den eurasiske havbunnsskorpen. På grunn av den pågående vulkanismen og hydrotermale aktiviteten langs ryggen dannes sulfidforekomster på havbunnen. Hydrotermale skorsteiner ligger på dybder helt ned til 2 500 meter under havoverflaten. Den grunneste er oppdaget på toppen av en undersjøisk vulkan bare 20 meter under havoverflaten på Atlanterhavsryggen mellom Jan Mayen og Framstredet. Universitetet i Bergen har i flere år påvist og forsket på en rekke aktive hydrotermale systemer langs Mohnsryggen.
Oljedirektoratet har også påvist forekomsten av tykke manganrike skorper på brattskrentene av Jan Mayen-ryggen og Vøringsutstikkeren. Forskningstokt i området i samarbeid mellom Oljedirektoratet og Universitetet i Bergen, gir indikasjoner på et potensial for utvinning av manganrike skorper. Analyser av Oljedirektoratets prøver viser høye verdier av økonomisk interessante metaller som scandium, litium, vanadium og sjeldne jordarter.
Man kan forvente at det på norsk kontinentalsokkel også finnes forekomster av mangan-jern-skorpe rundt Yermakplatået i Polhavet, samt rundt Bouvetøya.
Forekomster av flermetalliske jern-mangan-noduler på norsk sokkel kan ikke utelukkes, men er hittil ikke oppdaget.
Utvinning av skjellsand foregår spredt langs kysten, med de største opptakene på Vestlandet. Skjellsand brukes som kalkningsmiddel i landbruket og som kalktilskudd i kraftfor og hønsefor. Skjellsand brukes også til kalking av vassdrag, strøsand, vannrensing og kunstige sandstrender. Norges geologiske undersøkelse (NGU), det tidligere direktoratet for naturforvaltning, som nå er en del av Miljødirektoratet, og Norsk institutt for vannforskning (NIVA) har samarbeidet om å kartlegge utbredelsen av skjellsand i kystnære områder. Deres datasett, basert både på kartlegging og modellering, viser hvor det ligger skjellsand på havbunnen en rekke steder. I tillegg har NGU kartlagt skjellsandforekomster (tykkelse og volum) i flere fylker.
Rogaland og Hordaland er blant fylkene med høyest forekomster av skjellsand. Hordaland fylkeskommune har vist til at det er påvist cirka 50 millioner m3 skjellsand på havbunnen utenfor Hordaland. Forekomstene av skjellsand som i dag utvinnes ligger i hovedsak innenfor grunnlinjene.
Utvinning av sand og grus fra havbunnen foregår i flere land rundt Nordsjøen, men ikke utenfor Norge. Sand- og grusforekomster utenfor norskekysten kan ha en potensiell økonomisk verdi på lang sikt. Kartlegging i regi av Skagerrakprosjektet og flere andre prosjekter har påvist områder med sand og grus i Nordsjøen og Skagerrak. Det er også kartlagt grusressurser i Hundvikfjorden og Gloppefjorden i Sogn og Fjordane. NGU har en grus- og pukkdatabase med informasjon om disse og et fåtall andre marine sand- og grusforekomster i fylker der slik kartlegging er foretatt.
2.4 Undersøkelses- og utvinningsmetoder
Mineralvirksomhet på havbunnen kan være utfordrende fordi forekomstene, med unntak av skjellsand, sand, grus og leire, særlig finnes på de store havdyp. Det har blitt utført noen forsøk på utvinning, men teknologi for kommersiell utvinning på store havdyp er ennå ikke ferdig utviklet. Den siste tids utvikling av teknologi har imidlertid kommet dithen at sannsynligheten for utvinning innen få år har økt.
For utvinning av de ulike mineralforekomstene vil det sannsynligvis være behov for forskjellig utstyr og teknikker. Flere faktorer kan påvirke hvordan utvinning vil skje, blant annet omfanget og hvor lenge utvinningen vil pågå, hvilke effekter aktiviteten kan få på miljøet, verdien av mineralene og muligheten for inntjening.
Sonderende leting etter sulfidforekomster på havbunnen har primært blitt gjennomført langs de midtoseaniske ryggene, hovedsakelig ved hjelp av sonar, vannkjemi og gass-sniffere, som kan indikere hvor hydrotermale skorsteiner er aktive. Enkelte forekomster har blitt kjerneboret eller prøvetatt med grabb. Robotisert utstyr har blitt benyttet til å filme, fotografere og prøveta fra de enkelte hydrotermale feltene.
Undersjøisk mineralutvinning kan bli viktig for norsk leverandørindustri i fremtiden. Norge har utvunnet olje og gass på kontinentalsokkelen i snart 50 år. Teknologiutvikling har vært nødvendig for å gjøre slik utvinning lønnsom og mulig. Kompetansen som den norske leverandørindustrien har opparbeidet seg kan tenkes å kunne spille en rolle i utvikling av metoder og teknologi for undersøkelse og utvinning av også andre naturressurser fra havbunnen.
2.5 Sameksistens med andre aktiviteter
Kartlegging av mineralressurser kan i stor grad gjennomføres uten at det får vesentlige konsekvenser for andre aktiviteter i området. Når utvinning eventuelt blir aktuelt, vil behovet for å ivareta hensynet til annen aktivitet bli større. I det følgende gis det en omtale av hvordan annen aktivitet kan bli berørt av aktivitet knyttet til mineralutvinning på havbunnen, og en oversikt over noen utfordringer som ligger i sameksistens mellom mineralvirksomhet og andre næringer. I gjennomgangen av lovforslaget vises det hvordan slike utfordringer er løst i eksisterende regelverk og hvilke nye bestemmelser som ligger i lovforslaget.
2.5.1 Forvaltningsplaner
Helhetlige forvaltningsplaner er etablert som grunnlag for en helhetlig og økosystembasert forvaltning av alle norske havområder: Barentshavet – Lofoten, Norskehavet og Nordsjøen – Skagerrak. Forvaltningsplanene er helhetlige fordi de omfatter og vurderer menneskelig påvirkning på havmiljøet samlet. Planene er økosystembasert, fordi de menneskelige aktivitetene forvaltes med utgangspunkt i de rammene som økosystemet setter for opprettholdelse av dets struktur, virkemåte, produksjon og naturmangfold.
Forvaltningsplanene er lagt fram i meldinger til Stortinget. Formålet med forvaltningsplanene er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Forvaltningsplanene bidrar til klarhet i overordnede rammer, samordning og prioriteringer i forvaltningen av havområdene. Det er gjeldende sektorregelverk som ligger til grunn for regulering av aktivitet i forvaltningsplanområdet. De respektive sektormyndighetene har ansvaret for å følge opp tiltakene i forvaltningsplanene. Planene er basert på et helhetlig faglig grunnlag om miljøtilstand, marine økosystemer, aktivitet og verdiskaping og samlet belastning på økosystemene.
2.5.2 Fiskeriaktivitet
Sameksistens mellom mineralutvinning til havs og fiskerier kan gjøre seg gjeldende på flere måter. Det kan tenkes at begge virksomheter vil benytte samme havområder. Uten nærmere forholdsregler kan det ikke ses bort fra at den ene næringens virksomhet vil kunne ha negativ effekt på den andre næringens virksomhet. Utslipp og forurensning av det marine miljøet som følge av mineralvirksomhet på havbunnen, kan ha negativ påvirkning på både fiskeri- og havbruksnæring. Forurensende stoffer kan ha negativ påvirkning på marine arter, og kan være en utfordring for sjømattryggheten.
I en vurdering av mulige sameksistensutfordringer mellom mineralutvinning til havs og fiskerivirksomhet kan det være hensiktsmessig å se hen til erfaringer med sameksistens mellom fiskerivirksomhet og petroleumsutvinning. Per i dag har petroleumsnæringen og fiskerinæringen langt på vei lykkes med å få til felles bruk av de norske havområdene.
2.5.3 Petroleumsaktivitet
I henhold til lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) § 10-1 andre ledd skal petroleumsvirksomheten foregå i sameksistens med andre næringer. Petroleumsloven har også en bestemmelse i § 3-13 om hva man skal gjøre dersom andre naturforekomster enn petroleum finnes i området, og hvordan aktiviteten eventuelt skal fordeles mellom dem. Tilsvarende bestemmelser om sameksistens, prioritet og kollisjonsregler foreslås innpasset i den nye loven.
Dersom det gjennomføres undersøkelse etter mineraler på deler av norsk sokkel som ikke er åpnet for petroleumsvirksomhet, vil kommersielle selskap samtidig også kunne få kunnskap om petroleumsressurser. Slike virkninger må ivaretas gjennom vilkår for mineralvirksomheten.
2.5.4 Skipsfart
Innretninger brukt til utvinning til havs vil på grunn av sikkerhetssonene rundt dem kunne beslaglegge et visst areal. Normalt kan skipsfart planlegge sine seilingsruter utenfor områder med faste og flyttbare innretninger. I kystnære områder kan det være mindre muligheter til dette. Havne- og farvannsloven og plan- og bygningsloven er relevante i denne sammenheng, jf. punkt 3.4.
2.5.5 Marin bioprospektering
Marin bioprospektering reguleres av lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova). På kontinentalsokkelen gjelder også lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) §§ 57 og 58 om forvaltning, uttak og utnyttelse av genetisk materiale så langt de passer.
I områder rundt hydrotermale skorsteiner vil det kunne finnes organismer med unike bioaktive stoffer, som vil kunne få stor kommersiell verdi, f. eks. til produksjon av nye legemidler, vaskemidler, enzymer til biokjemiske prosesser, bioteknologi med mer. Dette kan føre til at marin bioprospektering og mineralvirksomhet kan komme i konflikt med hverandre. Det legges til grunn at arealbehovet for opphenting/utvinning av biologisk materiale ikke er slik at bioprospektering vil ha et konkurrerende arealbehov som gjør mineralvirksomhet umulig, om enn visse begrensninger kan måtte innføres. Det kan imidlertid tenkes tilfeller hvor et selskap som utvinner mineraler tar opp større kvanta biologisk materiale sammen med mineralene, eller forurenser på en måte som er ødeleggende for bioprospektering i samme område. Slike virkninger må ivaretas gjennom vilkår for og regulering av mineralvirksomheten, jf. også forholdet til havressurslova §§ 3 og 9.
2.5.6 Kabler og rørledninger
Det følger av Havrettskonvensjonen artikkel 79 første ledd at alle stater har rett til å legge undersjøiske kabler og rørledninger på kontinentalsokkelen, også over andre staters kontinentalsokkel. Kyststaten har imidlertid rett til å treffe rimelige tiltak for blant annet å undersøke kontinentalsokkelen og utnytte dens naturforekomster.
Produsert gass transporteres fra norsk sokkel til kontinentet i et nettverk av rørledninger. I tillegg finnes det rørledninger for transport av olje, og kabler for bl.a. overføring av elektrisk kraft på kontinentalsokkelen. Ved fremtidig mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen vil det være viktig å sikre at slik aktivitet foregår slik at den ikke berører sikkerheten for eksisterende rørledninger og kabler. En fremtidig pågående mineralvirksomhet må også tåle at rørledninger eller kabler kan bli lagt over områder som er omfattet av tillatelser til mineralvirksomhet.
2.5.7 Havvindturbiner og andre installasjoner for energiutvinning
Fornybar energiproduksjon og omforming og overføring av elektrisk energi til havs reguleres i dag av lov om fornybar energiproduksjon til havs av 4. juni 2010 nr. 21 (havenergilova). Lovens formål er å legge til rette for utnytting av fornybare energiressurser til havs i samsvar med samfunnsmessige målsetninger. I tillegg skal loven sikre at energianlegg blir planlagt, bygget og disponert slik at hensynet til energiforsyning, miljø, trygghet, næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt.
Dersom det blir utvikling av fornybare energiressurser til havs i fremtiden, må slik energiutnyttelse skje i samspill med andre aktiviteter, herunder eventuell mineralvirksomhet. Både energiproduksjon og mineralvirksomhet kan innebære bruk av sokkel, vannsøyle og havoverflate, og aktivitetene kan dermed komme i konflikt med hverandre dersom de foregår i de samme områdene.
2.5.8 Vitenskapelig havforskning
Havforskning, særlig bunnundersøkelser, men også annen forskning, vil kunne bli begrenset dersom mineralvirksomhet foregår over større områder. Noen av områdene som er særlig interessante for mineralvirksomhet på grunn av de geologiske forholdene, kan også være av særlig interesse for vitenskapelig forskning på både mineraler og organismer. Samtidig kan mineralvirksomhet gi nye data som, dersom de gjøres allment tilgjengelige, vil være av interesse for ulike forskningsmiljøer.
En utvinningstillatelse etter mineraler i et område bør ikke hindre vitenskapelig forskning i det samme området, så lenge havforskningen ikke er til urimelig ulempe for mineralvirksomheten.