5 Fordelingsvirkninger av skattesystemet

5.1 Innledning

I dette kapitlet gis en oversikt over fordelingsegenskapene til det gjeldende skatte- og avgiftssystemet samt fordelingsvirkningene av Regjeringens forslag til skattendringer for 2010. I tillegg vises fordelingsvirkningene av skatteendringene i den foregående stortingsperioden sett under ett.

Skatt er ett av flere virkemidler for å utjevne inntektsforskjeller og bedre situasjonen for dem med lave inntekter. Bruken av skattesystemet i fordelingspolitikken må ses i sammenheng med innsatsen på andre områder. Direkte støtteordninger er ofte mer målrettede enn skattesystemet for å tilgodese bestemte vanskeligstilte grupper (lavinntektsgrupper, uføre, enslige forsørgere mv.) eller husholdninger som befinner seg i bestemte livsfaser (småbarnsfamilier, studenter, pensjonister mv.). Regjeringen har økt en rekke overføringer til vanskeligstilte grupper. Blant annet er bostøtten utvidet og minstepensjonen økt. Rehabiliterings- og attføringspenger og overgangsstønaden for enslige forsørgere mv. er også økt.

Den progressive skattleggingen av arbeids- og pensjonsinntekter gjennom toppskatt og bunnfradrag bidrar til å omfordele inntekt. I kapitalbeskatningen av personer er det lagt vekt på at alle netto kapitalinntekter skal være skattepliktige uten spesielle fradrag. Kapitalbeskatningen har likevel et vesentlig progressivt element gjennom formuesskatten.

En effektiv omfordeling av inntekt via skattesystemet forutsetter at alle inntekter skattlegges. Dersom skattepliktig inntekt ikke samsvarer med faktisk inntekt, svekkes den reelle omfordelingen av inntekt mellom personer på ulike inntektsnivåer. Svakt begrunnede fradragsordninger og særregler vil i mange tilfeller begunstige grupper med høye inntekter.

Skatteunndragelser bidrar også til at skattepliktig inntekt ikke samsvarer med faktisk inntekt. Tiltak mot skatteunndragelser er et viktig ledd i arbeidet for en mer rettferdig fordeling. I budsjettet for 2010 foreslår Regjeringen flere tiltak for å redusere omfanget av skatte- og avgiftsunndragelse, jf. avsnitt 2.5.

Fordelingspolitikk gjennom avgiftssystemet er normalt mindre treffsikkert enn gjennom bruk av direkte skatter. Det er vanligvis mer effektivt å rette fordelingspolitikken direkte mot forskjeller i inntekt enn mot forbruk av spesielle varer og tjenester. Avgiftssystemet har derfor en mindre sentral rolle i fordelingspolitikken enn de direkte skattene.

5.2 Inntekts- og formuesfordelingen og skattesystemets progressivitet

Forskjellige inntektsarter og formuesobjekter skattlegges ulikt. Sammensetningen av inntekt og formue i befolkningen har derfor betydning for hvordan endringer i skattesystemet påvirker fordelingen.

Figur 5.1 viser hvordan ulike inntektsarter i gjennomsnitt fordeler seg etter nivået på bruttoinntekten. Tallene er basert på selvangivelsesstatistikken for 2007. Sammensetningen av inntekt er vesentlig annerledes for personene med høyest bruttoinntekt enn for personer med lavere inntekter. Mens personer med lavere inntekter først og fremst har lønns- og pensjonsinntekt, er nærings- og kapitalinntekter, særlig aksjeinntekter, konsentrert blant dem med høy inntekt. Selv om aksjeinntektene er betydelig redusert sammenlignet med 2005, da tilpasninger til utbytteskatten resulterte i svært høye utbytter, utgjør aksjeinntektene nesten 20 pst. av de samlede inntektene for dem med inntekt over 3 mill. kroner. For en nærmere beskrivelse av hvordan aksjeeiere tilpasset seg skattereformen 2006, vises det til kapittel 6 i St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (selvangivelsesstatistikken 2007) og Finansdepartementet.

Figur 5.2 viser hvordan ligningsverdien av ulike formueskomponenter fordeler seg etter bruttoinntekt. Figuren viser at det er sterk samvariasjon mellom skattemessig bruttoformue og bruttoinntekt. Bruken av skattemessige verdier gjør imidlertid at formuen undervurderes, ettersom enkelte formuesobjekter verdsettes vesentlig lavere enn reelle verdier. Særlig er ligningsverdiene av bolig og annen fast eiendom fastsatt langt lavere enn omsetningsverdiene, og avviket mellom ligningsverdi og omsetningsverdi er i gjennomsnitt størst for boliger med høye omsetningsverdier, jf. avsnitt 2.3. I 2007 var det dessuten fortsatt en rabatt på 20 pst. i verdsettingen av aksjer mv. Figur 5.2 viser at aksjer og andre verdipapirer utgjør den største formueskomponenten for de aller rikeste. Denne skjevfordelingen er en viktig del av forklaringen på de store årlige inntektsforskjellene. Fjerningen av aksjerabatten har bidratt til at den reelle formuen til dem med de største formuene skattlegges i langt større grad enn tidligere. Lave ligningsverdier av næringseiendom innebærer imidlertid at mange ikke-børsnoterte aksjer verdsettes langt lavere enn den reelle verdien.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (selvangivelsesstatistikken 2007) og Finansdepartementet.

Figur 5.3 gir et bilde på hvordan skattebyrden (skatt som andel av bruttoinntekt inkludert skattefrie ytelser) er fordelt mellom personer på ulike inntektsnivå. Figuren viser at skattesystemet er progressivt, dvs. at gjennomsnittsskatten øker med inntekten. Progressivitet i skattesystemet er et sentralt virkemiddel for å nå fordelingspolitiske mål.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

5.3 Fordelingsvirkninger av skatteopplegget 2010

I budsjettet for 2010 foreslår Regjeringen endringer i formuesskatten mv. som samlet innebærer en netto lettelse på 760 mill. kroner. Det innføres nye og mer treffsikre regler for å fastsette ligningsverdier av boligeiendom og ikke-utleid næringseiendom, og bunnfradraget økes kraftig, til 700 000 kroner (1,4 mill. kroner for ektepar). Samtidig fjernes egen bolig (primærboligen) fra formuestillegget for pensjonister mv. som skattlegges etter skattebegrensningsregelen. Ligningsverdiene av fritidseiendommer økes med 10 pst., og ligningsverdien av sekundærboliger økes til 40 pst. av anslått omsetningsverdi. Det vises til nærmere omtale av endringene i formuesskatten i avsnitt 2.3.

Det høye nivået på bunnfradraget betyr at et ektepar med minst like stor gjeld som formue utenom bolig kan ha en bolig til en verdi av minst 4,7 mill. kroner (2,3 mill. kroner for en enslig) uten å måtte betale formuesskatt. Forslaget innebærer at antall personer som betaler formuesskatt, reduseres med 120 000, til 625 000. Fjerning av primærbolig fra formuestillegget i skattebegrensningsregelen vil gi redusert inntektsskatt til alle minstepensjonister mv. som får skattebegrensning, har egen bolig og en nettoformue over 200 000 kroner.

Utover endringene i formuesskatten foreslår ikke Regjeringen større endringer i personbeskatningen. Innslagspunktene i toppskatten og øvre grenser i personfradraget og minstefradraget oppjusteres med om lag lønnsveksten. Det betyr at en lønnsmottaker med lønnsvekst tilsvarende anslått lønnsvekst fra 2009 til 2010 og som ikke har særskilte fradrag, vil få om lag uendret gjennomsnittsskatt.

Tabell 5.1 viser gjennomsnittlig endring i skatt som følge av forslaget til skatteopplegg for 2010, fordelt etter bruttoinntekt. Alle inntektsgrupper unntatt de med de høyeste inntektene, får lettelse i gjennomsnitt. Det vises til avsnitt 2.3 for nærmere omtale av fordelingsvirkningene av endringene i formuesskatten. Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE, jf. boks 5.1 for en nærmere beskrivelse av LOTTE og referansesystemet.

5.4 Fordelingsvirkninger av skatteopplegget i perioden 2006-2009

Regjeringen har i hele stortingsperioden lagt stor vekt på omfordeling gjennom skattesystemet. I løpet av perioden er skattene økt betydelig for dem med høye formuer og høy inntekt. Følgende endringer i skattereglene i perioden har hatt mye å si for å styrke omfordelingen gjennom skattesystemet:

• I tråd med Skatteutvalgets og Bondevik II-regjeringens forslag ble det innført en utbytteskatt fra 2006.

• Minstefradraget er økt fra 57 400 kroner til 70 350 kroner, noe som har bidratt til å redusere gjennomsnittsskattesatsen mest på de laveste inntektsnivåene.

• Formuesbeskatningen av aksjer er økt ved at aksjerabatten er fjernet.

• 80-prosentregelen, som ga nedsatt skatt for skattytere med høy skattepliktig formue relativt til alminnelig inntekt, er fjernet.

• Ligningsverdien er økt med 66 pst. for bolig og med 140 pst. for næringseiendom.

• Bunnfradraget i formuesskatten er økt fra 151 000 kroner til 470 000 kroner i perioden.

Disse endringene har bidratt til et mer effektivt og rettferdig skattesystem ved at skattepliktige inntekter og formue i større grad gjenspeiler reelle verdier. Personer med høye formuer har fått økt skatt, mens økte bunnfradrag har sikret lettelser eller uendret skatt for dem med små formuer. Formuesverdsetting mer i tråd med reelle verdier bidrar dessuten til bedre ressursbruk og høyere avkastning for samfunnet, jf. avsnitt 2.3.

Tabell 5.2 og 5.3 viser fordelingsvirkninger av skatteendringene i perioden 2006-2009. Beregningene er gjennomført med skattemodellen LOTTE, jf. boks 5.1. Tabell 5.2 viser gjennomsnittlig endring i skatt fra 2005 til 2009 i ulike intervaller for bruttoinntekt, mens tabell 5.3 viser gjennomsnittlig endring i skatt i ulike intervaller for nettoformue. Tabellene er utarbeidet ved å ta utgangspunkt i skatten med 2009-regler og deretter beregne hvor mye skatten endrer seg dersom 2009-reglene erstattes med skattereglene som gjaldt i 2005 (lønns- og prisjustert). Skattereformen i 2006 kompliserer en slik beregning i skattemodellen LOTTE. Det har derfor vært nødvendig å gjøre visse forutsetninger, særlig knyttet til fjerningen av delingsmodellen. Tabell 5.2 illustrerer fordelingsvirkninger når en ser bort fra fjerningen av 80-prosentregelen. Virkningen av å fjerne 80-prosentregelen har det kun vært mulig å innarbeide i beregningene av skatteøkninger fordelt etter nettoformue, jf. tabell 5.3. Beregningene bygger på data om sammensetningen av inntekt og formue i befolkningen i 2007, som er sjablonmessig framskrevet til 2009. Det understrekes at beregningene er usikre og må tolkes med særlig forsiktighet nå etter omslaget i økonomien, spesielt fordi formuesverdier av bl.a. børsnoterte aksjer er betydelig redusert. Dette påvirker ikke minst formuesskatten, og berører særlig høyinntektsgruppene, som eier mesteparten av aksjene.

Tabell 5.2 viser at personer med over 3 mill. kroner i inntekt i gjennomsnitt har fått en skatteskjerpelse på om lag 530 000 kroner under denne regjeringen. Endringene i formuesskatten (utenom fjerningen av 80-prosentregelen) står for om lag 40 pst. av denne skjerpelsen, noe som illustrerer hvor viktig formuesskatten er som fordelingspolitisk instrument. I tillegg er fjerningen av 80-prosentregelen alene anslått å øke skatten med over 800 000 kroner for de aller mest formuende, dvs. personer med over 100 mill. kroner i formue, jf. tabell 5.3. Velstående bidrar med andre ord vesentlig mer til fellesskapet enn tidligere. De mest formuende personene har fått en gjennomsnittlig skatteskjerpelse på drøyt 3,3 mill. kroner de siste fire årene (utenom virkningen av 80-prosentregelen).

Samlet sett har endringene i perioden 2006-2009 ført til at om lag 950 000 personer har fått netto lettelser i formuesskatten. Bunnfradraget er mer enn tredoblet for enslige og mer enn femdoblet for ektepar. Omtrent 400 000 færre personer vil betale formuesskatt i 2009 sammenlignet med 2005-reglene.

5.5 Betydningen av skatte- og avgiftssystemet for husholdningenes velferd

I dette avsnittet presenteres beregninger som viser fordelingsvirkningene av skatte- og avgiftssystemet når det også tas hensyn til størrelsen på den samlede husholdningsinntekten og størrelsen på husholdningen. Det er i boks 5.2 gjort nærmere rede for hvordan inntekten for den enkelte personen i husholdningen beregnes.

Figur 5.4 viser det samlede nivået på skatter og avgifter per person med dagens regler, målt i pst. av den justerte inntekten og fordelt på ulike inntektsgrupper. Befolkningen er rangert etter stigende inntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Husholdningsmedlemmene i eksempel 1 i boks 5.2 vil f.eks. havne i inntektsgruppe 8, og husholdningsmedlemmene i eksempel 2 vil havne i inntektsgruppe 9. Figuren viser at personer med lave forbruksmuligheter (lav justert inntekt) også har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter. Mens figur 5.3 illustrerer progressiviteten i skattesystemet som skatt i pst. av skattbar bruttoinntekt, illustrerer figur 5.4 skatt og avgift i forhold til den justerte inntekten, som altså i større grad er ment å gi et bilde av en persons forbruksmuligheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som det framgår av figur 5.4, bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at bruttoinntekt benyttes som inntektsbegrep i beregningene. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt, og har dermed en mindre andel disponibelt til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes, og dermed belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene, som andel av inntekten.

Beregningene er statiske og fanger dermed ikke opp utviklingen over tid. Studier viser at livsinntekten er mye jevnere fordelt enn årsinntekten, og at antall personer med særlig lav inntekt et enkelt år er langt høyere enn antall personer med særlig lav inntekt over flere år.

Den justerte inntekten er ment å gi uttrykk for en persons forbruksmuligheter. En person kan eksempelvis ha lav justert inntekt fordi hennes egen bruttoinntekt er lav, eller fordi hun har forsørgeransvar for andre medlemmer av husholdningen som ikke har inntekt.