2 Direkte skatter og avgifter til folketrygden

2.1 Innledning

I dette kapitlet omtales Regjeringens forslag til endringer i direkte skatter samt avgifter til folketrygden.

Alle skattepliktige, både personer og selskap, ilegges en flat skatt på 28 pst. på alminnelig inntekt. For personer består alminnelig inntekt av alle typer skattepliktige inntekter fratrukket fradragsberettigede utgifter som gjeldsrenter mv. samt minstefradrag i lønns- og pensjonsinntekt. Personfradrag trekkes fra ved beregning av skatt på alminnelig inntekt. Alminnelig inntekt for selskap er skattepliktig overskudd. Skatten på alminnelig inntekt for personer anslås til om lag 227 mrd. kroner i 2009, mens skatt på overskudd i selskap utenom petroleumssektoren anslås til om lag 47 mrd. kroner, jf. tabell 1.5.

Personinntekt er grunnlaget for toppskatt og trygdeavgift og beregnes kun for personlige skattytere. Personinntekten omfatter inntekt fra arbeid og pensjon uten fradrag av noen art. Selvstendig næringsdrivende (enkeltpersonforetak) skattlegges etter skjermingsmetoden. Den uskjermede delen av inntekten beskattes som personinntekt. Trygdeavgiften i 2009 er 3 pst. for pensjonsinntekter, 7,8 pst. for lønnsinntekter og næringsinntekter fra primærnæringer og 11 pst. for andre næringsinntekter. Toppskatten i 2009 er 9 pst. i trinn 1 og 12 pst. i trinn 2. Inntektene fra trygdeavgiften anslås til om lag 88 mrd. kroner, mens inntektene fra toppskatten anslås til om lag 19 mrd. kroner i 2009.

Progresjonen i inntektsbeskatningen er ivaretatt gjennom bunnfradrag (personfradrag, særskilt fradrag i arbeidsinntekt og minstefradrag) og toppskatt. Dette innebærer at skattytere med høy personinntekt normalt betaler forholdsvis mer i inntektsskatt enn personer med lav personinntekt.

Skattytere med forsørgeransvar for ektefelle samt enslige forsørgere skattlegges i klasse 2 og får dermed dobbelt personfradrag.

Formuesskatten er en del av den samlede skattleggingen av kapital. Alle personlige skattytere er skattepliktige for nettoformue over 470 000 kroner i 2009. Ektefeller betaler formuesskatt dersom deres samlede nettoformue overstiger 940 000 kroner. Inntektene fra formuesskatten anslås til om lag 12 mrd. kroner for personlige skattytere i 2009.

Som hovedregel betales det arbeidsgiveravgift av lønn og annen godtgjørelse til ansatte. I 2009 anslås inntektene fra arbeidsgiveravgiften til om lag 128 mrd. kroner.

Petroleumssektoren skattlegges etter særskilte regler. Samlede skatter og avgifter fra petroleumssektoren anslås til om lag 120 mrd. kroner i 2009.

Kommunene har anledning til å ilegge eiendomsskatt på boliger, fritidseiendommer, forretningsbygg, industribygg, lager og grunn (tomter mv.). Samlet proveny fra eiendomsskatten anslås til om lag 6 mrd. kroner i 2009.

Samlede direkte skatter utgjør anslagsvis 669 mrd. kroner i 2009, eller om lag 72 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene.

Figur 2.1 viser fordelingen av ulike skattearter som andel av samlede direkte skatter. Om lag 25 pst. av alle direkte skatter er skatt på bedrifter og petroleumsvirksomhet, 37 pst. er inntektsskatt på personer inkludert toppskatt, mens trygde- og arbeidsgiveravgift utgjør om lag 32 pst. Formues- og eiendomsskatt utgjør om lag 3 pst. av samlede direkte skatter.

Tabell 2.1 viser forslagene til skattesatser og beløpsgrenser for 2010. Tabellen viser også reglene for 2009 og endringene i pst. fra 2009 til 2010. Ved lønns- eller prisjustering fra 2009 til 2010 blir de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra de anslåtte lønns- og prisvekstene på hhv. 3,5 pst. og 1,8 pst., jf. tabell 2.1. For øvrig vises det til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen.

Kilde: Finansdepartementet.

2.2 Skatt på lønnstakere og pensjonister

2.2.1 Toppskatt

I 2009 betales det 9 pst. toppskatt på personinntekter (arbeids- og pensjonsinntekter) i intervallet 441 000 til 716 600 kroner (trinn 1) og 12 pst. toppskatt på personinntekter over 716 600 kroner (trinn 2).

Satsene i toppskatten ble redusert i 2006 som et ledd i skattereformen. Et mål med skattereformen var å få en mer lik skatt på aksjeinntekter og arbeidsinntekter, slik at det ikke lenger skulle være like lønnsomt å drive skattetilpasning med sikte på å få arbeidsinntekter skattlagt som aksjeinntekter. Etter at delingsmodellen er erstattet med skjermingsmetoden, er det ingen formelle begrensninger når det gjelder å ta arbeidsinntekt ut som aksjeinntekt. For å unngå endringer som øker den skattemessige forskjellsbehandlingen av arbeids- og kapitalinntekter, og dermed incentivene til å drive skattetilpasning, foreslår Regjeringen å holde satsene og innslagspunktene i toppskatten reelt uendret. Det innebærer at innslagspunktene justeres med anslått lønnsvekst til 456 400 kroner i trinn 1 og 741 700 kroner i trinn 2.

Det vises til forslag til § 3-1 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2010.

2.2.2 Standardfradrag

Bunnfradragene bidrar til en progressiv inntektsbeskatning ved at de reduserer gjennomsnittsskatten relativt mer for lave inntekter enn for høye inntekter. Dagens inntektsskattesystem har to generelle bunnfradrag: minstefradraget og personfradraget. Regjeringen foreslår at disse fradragene justeres med om lag anslått lønnsvekst.

Minstefradrag

Minstefradraget fastsettes som en andel av inntekten med en øvre og nedre grense. Det skilles mellom minstefradrag for lønnsinntekt og minstefradrag for pensjonsinntekt. For lønnsinntekt er satsen 36 pst. og øvre grense 70 350 kroner i 2009. Den nedre grensen er det såkalte lønnsfradraget, som er 31 800 kroner i 2009.

Minstefradraget for pensjonsinntekt er noe lavere enn minstefradraget for lønnsinntekt. I 2009 er satsen 26 pst., nedre grense 4 000 kroner og øvre grense 58 900 kroner.

Minstefradraget for lønnsinntekter og minstefradraget for pensjonsinntekter samordnes for skattytere som har både lønns- og pensjonsinntekter, slik at samlet fradrag ikke kan overstige øvre grense i minstefradraget for lønnsinntekter, dvs. 70 350 kroner i 2009.

Regjeringen foreslår at satsene i minstefradraget holdes uendret, og at de øvre grensene i minstefradraget oppjusteres med anslått lønnsvekst til 72 800 kroner for lønnsinntekt og til 60 950 kroner for pensjonsinntekt.

Det foreslås å holde lønnsfradraget på 31 800 kroner nominelt uendret fra 2009 til 2010.

Det vises til forslag til § 6-1 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2010.

Personfradrag

Personfradraget er et generelt bunnfradrag i alminnelig inntekt, det vil si at det gis i alle inntekter (lønns-, pensjons-, kapital- og næringsinntekter). Enslige forsørgere og ektepar der den ene ektefellen er hjemmeværende eller har lav arbeidsinntekt, skattlegges i klasse 2 og får dermed dobbelt personfradrag. I 2007 ble om lag 7 pst. av personlige skattytere lignet i klasse 2. Av disse var om lag 57 pst. enslige forsørgere. Regjeringen foreslår at personfradragene oppjusteres til 42 210 kroner i klasse 1 og 84 420 kroner i klasse 2.

Det vises til forslag til § 6-3 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2010.

2.2.3 Særskilte regler for trygdede

Pensjonister og andre personer med trygdeytelser blir i utgangspunktet skattlagt likt med andre personlige skattytere. Viktige unntak sikrer imidlertid at pensjonister betaler mindre skatt enn lønnstakere med samme inntekt. For det første er trygdeavgiften på pensjonsinntekt 3 pst., mens den er 7,8 pst. på lønnsinntekt. For det andre får alders- og uførepensjonister et særfradrag i alminnelig inntekt på opptil 19 368 kroner i 2009. For det tredje gjelder en særskilt skattebegrensningsregel for pensjonister, jf. nedenfor. Tidsbegrenset uførestønad regnes ikke som pensjon og skattlegges som lønn. Ytelsen gir imidlertid rett til særfradrag etter reglene for uførepensjonister. Rehabiliterings- og attføringspenger regnes heller ikke som pensjon og skattlegges i sin helhet som lønn.

Pensjonister med midlere og lave inntekter og formuer sikres en skattereduksjon gjennom skattebegrensningsregelen, jf. skatteloven § 17-1. AFP-pensjonister, enslige forsørgere med overgangsstønad og personer med alderspensjon fra folketrygden skattlegges etter skattebegrensningsregelen dersom dette gir lavere skatt enn ordinære skatteregler. Uførepensjonister kan skattlegges etter skattebegrensningsregelen dersom ervervsevnen er redusert med minst 2/3. Ved utgangen av 2008 hadde om lag 87 pst. av uførepensjonistene så lav ervervsevne. Skattebegrensningsregelen gjelder ikke mottakere av rehabiliterings- og attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad.

Med 2009-regler innebærer skattebegrensningsregelen at en nettoinntekt på 109 850 kroner for enslige og 198 150 kroner for ektepar er skattefri. Nettoinntekten beregnes som brutto lønns-, pensjons-, nærings- og kapitalinntekt fratrukket minstefradrag og eventuelle andre fradragsberettigede utgifter med tilknytning til erverv av inntekten. Andre fradrag, som særfradrag, inngår ikke. I tillegg blir et formuestillegg lagt til inntekten. I 2009 er formuestillegget 1,5 pst. av nettoformue over 200 000 kroner. Fordelen av skattebegrensningsregelen avtrappes ved at inntekter over skattefri nettoinntekt skattlegges med 55 pst.

Trygdeoppgjøret 2009 innebar en økning i minstepensjonen fra 1. mai 2009. Regjeringen har i tillegg forpliktet seg til en ytterligere økning i minstepensjonen slik at den fra 1. mai 2010 blir 2 G for enslige og 1,85 G for gifte minstepensjonister.

Regjeringen foreslår at den skattefrie nettoinntekten for enslige som kommer inn under skattebegrensningsregelen, justeres med anslått lønnsvekst til 113 700 kroner i 2010. Den skattefrie nettoinntekten for ektepar økes noe utover anslått lønnsvekst til 206 700 kroner for å sikre at grensen for å betale skatt også i 2010 blir høyere enn minstepensjonsnivået for minstepensjonistektepar. Endringen anslås å redusere provenyet i 2010 med om lag 100 mill. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført.

Det vises for øvrig til forslag til § 6-4 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2010.

Tabell 2.2 viser minstepensjon og grenser for skatt etter skattebegrensningsregelen for enslige alderspensjonister og alderspensjonistektepar med gjeldende regler og forslag til endring for 2010. Forslaget innebærer at en enslig pensjonist som kun har pensjonsinntekt, og ikke har fradrag utover standardfradrag eller nettoformue over 200 000 kroner, kan ha en pensjonsinntekt på om lag 153 650 kroner i 2010 uten å betale skatt. Til sammenligning vil en enslig lønnstaker med 153 650 kroner i lønn betale om lag 27 700 kroner i skatt i 2010.

Pensjonistektepar vil med de foreslåtte grensene ikke betale skatt dersom samlet brutto pensjonsinntekt er under om lag 279 300 kroner. Et ektepar med 279 300 kroner i samlet lønn vil betale om lag 48 150 kroner samlet i skatt med foreslåtte 2010-regler. Eksemplet forutsetter at inntekten er likt fordelt mellom ektefellene.

Figur 2.2 viser beregnet skatt på pensjonsinntekt for enslige alderspensjonister og på lønnsinntekt for lønnstakere i klasse 1 med Regjeringens forslag til skatteregler for 2010. Figuren illustrerer at pensjonister på alle inntektsnivåer betaler lavere skatt enn lønnstakere. Figuren viser også hva enslige alderspensjonister ville betalt i skatt uten skattebegrensningsregelen. Enslige alderspensjonister (uten formue over 200 000 kroner, uten andre inntekter enn pensjon og uten andre fradrag enn standardfradrag) vil med Regjeringens forslag betale skatt etter ordinære regler dersom pensjonsinntekten overstiger om lag 257 300 kroner.

Det anslås at vel 50 pst. av pensjonistene med avtalefestet pensjon (AFP) og alderspensjon vil bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen i 2010. Av disse vil anslagsvis 82 pst. betale inntektsskatt, mens anslagsvis 18 pst. ikke vil betale skatt. Om lag 56 pst. av uførepensjonistene vil bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen i 2010. Av disse vil anslagsvis 79 pst. betale inntektsskatt, mens anslagsvis 21 pst. ikke vil betale skatt.

Kilde: Finansdepartementet.

Det foreslås at særfradraget for alder og uførhet mv. på 19 368 kroner holdes nominelt uendret fra 2009 til 2010. Pensjonister med særfradrag får dermed en reell skatteskjerpelse på opptil om lag 190 kroner i 2010. Å holde særfradraget nominelt uendret får kun virkning for dem som har så høy inntekt eller formue at de ikke skattlegges etter skattebegrensningsregelen.

Departementet viser til Ot.prp. nr. 20 (2008-2009) Om lov om endringar i skatteloven mv. (kjeldeskatt på pensjonar mv.), der det ble foreslått at pensjonsutbetalinger fra norske pensjonsinnretninger skulle være skattepliktige også for personer som ikke er skattemessig bosatt i Norge. I tråd med odelstingsproposisjonen foreslås kildeskattesatsen satt til 15 pst. av pensjonsutbetaling fastsatt etter skatteloven kapittel 12, jf. forslaget til Stortingets skattevedtak § 3-5 nytt fjerde ledd første punktum. Endringen anslås å øke provenyet med om lag 230 mill. kroner påløpt og 185 mill. kroner bokført i 2010.

Av hensyn til EØS-avtalens krav til likebehandling mellom innenlandske og visse grensekryssende situasjoner er personer bosatt i annen EØS-stat på visse vilkår gitt rett til å skattlegges etter skattelovens alminnelige regler. I forslaget til skattevedtak § 3-5 nytt fjerde ledd andre punktum foreslås det presisert at den som velger å få sitt skattegrunnlag fastsatt på denne måten, også skal skattlegges etter satsene som gjelder for skattlegging etter skattelovens alminnelige regler.

2.2.4 Avvikle bruttotrekkordningen for hjemme-PC

Kjernen i hjemme-PC-ordningen er at fordel ved privat bruk av arbeidsgivers datautstyr utplassert i arbeidstakers hjem er skattefri. Dette skattefritaket, som gjelder utstyr finansiert av arbeidsgiver, påvirkes ikke av endringen nedenfor.

I tillegg til ovennevnte skattefritak kan skattyter finansiere den utplasserte PC-en ved trekk i bruttolønn (bruttotrekkordningen). Skattyter slipper da å betale skatt på lønn som brukes til å finansiere PC-en. Hjemme-PC-ordningen ble innført av Jagland-regjeringen og begrunnet med et ønske om å bygge opp den alminnelige IT-kompetansen. Ifølge undersøkelsen Norsk mediebarometer 2008 hadde 90 pst. av befolkningen tilgang til PC i hjemmet. Tilsvarende andel for de yrkesaktive var 96 pst. Dette tilsier at de fleste yrkesaktive har opparbeidet seg kompetanse på bruk av generelle IT-løsninger. Bruttotrekkordningen bidrar derfor nå i begrenset grad til generell kompetanseheving, og framstår først og fremst som en statlig subsidie til fornyelse av IT-utstyr i hjemmet.

Anslagsvis 88 000 personer inngår hvert år avtaler med finansiering av hjemme-PC ved bruttotrekk. Mange bedrifter tilbyr sine ansatte en slik ordning, og det gjør også en rekke kommuner.

Det er bare personer i arbeidsforhold som kan dra nytte av ordningen. Den favoriserer dem med høye inntekter, som har høyest marginalskatt og lettest kan inngå slike avtaler med arbeidsgiver. Med gjeldende toppskatt og arbeidsgiveravgift subsidieres PC-er med inntil 54,3 pst. Det er lite statistikk som viser inntektene til brukere av bruttotrekkordningen. En undersøkelse utført av TNS Gallup på oppdrag av IKT-Norge i 2005 viste at personer som hadde inngått bruttotrekksavtale, hadde brutto husholdningsinntekter på i overkant av 600 000 kroner i gjennomsnitt, dvs. noe over gjennomsnittet i Norge på 522 000 kroner i 2005.

I 2006 ble bruttotrekkordningen strammet inn ved at det ble fastsatt en øvre grense på 10 000 kroner for en vanlig avtale med 3 års varighet. Subsidieelementet i ordningen er dermed fortsatt betydelig. I og med at begrunnelsen for ordningen er sterkt svekket, vil Regjeringen oppheve adgangen til å gjennomføre bruttolønnstrekk med virkning for avtaler som inngås 13. oktober 2009 eller senere. Det vises også til at Sverige har strammet betydelig inn i sin bruttotrekkordning fra 2007 ved å innføre et skattepliktig inntektspåslag. Regjeringen vil gi en overgangsregel slik at bruttotrekkadgangen opprettholdes for avtaler som ble inngått før 13. oktober 2009. Trekkadgangen etter 12. oktober 2009 bortfaller likevel for tidligere inngåtte avtaler som forlenges eller på annen måte utvides etter dette tidspunktet.

Regjeringen foreslår som nevnt ingen endringer i skattefritaket for privat bruk av utstyr finansiert av arbeidsgiver. Arbeidsgivere kan dermed fortsatt utplassere hjemme-PC hos ansatte som har tjenstlig behov for dette, uten at det utløser skatteplikt.

Det antas at de fleste bruttotrekkavtalene løper over tre år, og den samlede skatteutgiften for ordningen anslås til 450 mill. kroner per år. Provenyøkningen av forslaget anslås derfor til 150 mill. kroner påløpt og bokført i 2010. I tillegg anslås en påløpt provenyøkning på 30 mill. kroner i 2009, 150 mill. kroner i 2011 og 120 mill. kroner i 2012.

2.2.5 Beskatning av andelshavere i nye boligselskap

Inntekt og formue i boligselskap fordeles på andelshaverne og skattlegges hos disse. I nye boligselskap skjer det først fra og med det inntektsår boligselskapet har ferdigstilt minst halvparten av boenhetene per 1. januar. Renteutgifter mv. som påløper før dette tidspunktet, blir akkumulert og fordelt over en periode på 4 år.

Norsk Boligbyggelag (NBBL) har pekt på at dagens regler forskjellsbehandler andelshavere og selveiere i samme situasjon. Denne forskjellsbehandlingen bør fjernes, og Regjeringen foreslår derfor å oppheve disse reglene. Dette medfører at andelshaverne skattlegges for boligselskapets inntekter og formue fra overtagelsen av boligen. Forslaget antas ikke å ha administrative konsekvenser eller provenyvirkning av betydning. Det vises til Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. - lovendringer.

2.2.6 Samordne fristene for betaling av tilleggsforskudd

Etter dagens ordning er fristen for å betale tilleggsforskudd på skatt 30. april for lønnstakere og pensjonister og 31. mai for næringsdrivende. Denne forskjellen skyldes de tilsvarende fristene for å levere selvangivelsen. Det kan i en del tilfeller være uklart hvorvidt enkelte skattytere driver næring. Skatteetaten har dermed i praksis ikke mulighet til i tide å fastslå sikkert hvilken frist som gjelder for disse skattyterne. Det kan derfor oppstå usikkerhet om betaling av tilleggsforskudd har skjedd innen fristen. Regjeringen foreslår derfor en felles frist, 31. mai. Provenytapet anslås til 6 mill. kroner.

2.2.7 Andre grenser og fradrag

Det legges opp til å lønnsjustere viktige grenser i personskattesystemet, herunder øvre grenser i minstefradraget, personfradraget og innslagspunktene i toppskatten. Dette innebærer en økning av disse grensene på 3,5 pst. Fradraget for fagforeningskontingent prisjusteres.

Enkelte beløpsgrenser mv. i personskattesystemet holdes nominelt uendret. Det gjelder bl.a. nedre grense for minstefradraget i lønnsinntekt, nedre grense for betaling av trygdeavgift, det særskilte fradraget i Finnmark og Nord-Troms, fisker- og sjømannsfradraget, det særskilte fradraget for landbruk mv., særfradraget for store sykdomsutgifter, maksimalt årlig sparebeløp i BSU, satser og nedre grense i fradraget for reiser mellom hjem og arbeid samt innslagspunktene i arveavgiften. Nominell videreføring av disse beløpsgrensene mv. anslås å øke provenyet med 262 mill. kroner påløpt og 193 mill. kroner bokført i 2010. Når det gjelder særfradraget for store sykdomsutgifter, er det til skattyters gunst at grensen holdes uendret.

2.3 Skatt på formue

2.3.1 Innledning

Formuesskatten spiller en sentral rolle i fordelingspolitikken. Formuesskatt utgjør et viktig supplement til inntektsbeskatningen, og balanserer den samlede skattleggingen av kapital og arbeid. En annen begrunnelse for å ha formuesskatt er hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet, som tilsier at beskatningen bør fordeles på flest mulig skattegrunnlag med lave skattesatser.

Samlet proveny fra formuesskatten anslås til om lag 12,8 mrd. kroner i 2010 med framskrevne 2009-regler. Med 2009-regler anslås 745 000 personer å betale formuesskatt i 2010, dvs. 20 pst. av skattyterne. Fordelingsvirkningene av formuesskatten er illustrert i tabellene 2.3 og 2.4. Tabell 2.3 viser gjennomsnittlig formuesskatt fordelt etter bruttoinntekt. Personer med mer enn 3 mill. kroner i bruttoinntekt ville med dagens regler fått en gjennomsnittlig formuesskatt på om lag 590 000 kroner i 2010. Anslagsvis en tredel av provenyet fra formuesskatten ville kommet fra denne gruppen, som utgjør om lag 7 200 personer. Tabell 2.4 viser fordelingen av formuesskatten etter nettoformue. De med mer enn 100 mill. kroner i nettoformue ville i gjennomsnitt betalt om lag 4,2 mill. kroner i formuesskatt i 2010. Samlet sett ville denne gruppen, dvs. om lag 700 personer, måtte betalt om lag 3,1 mrd. kroner i formuesskatt. En fjerning av formuesskatten ville mer enn halvert skatten for dem med nettoformue over 100 mill. kroner.

Beregningene bak tabell 2.3 og tabell 2.4 er utført på skattemodellen LOTTE. Modellen bygger på data om sammensetningen av inntekt og formue i befolkningen i 2007, som er sjablonmessig framskrevet til 2010. Det understrekes at beregningene er usikre og må tolkes med forsiktighet, spesielt fordi formuesverdier på bl.a. børsnoterte aksjer er betydelig redusert det siste året. Dette påvirker ikke minst formuesskatten og berører særlig høyinntektsgruppene, som eier mesteparten av aksjene.

Regjeringen har gjort mye for å styrke formuesskattens fordelingsegenskaper og treffsikkerhet. Blant annet er aksjerabatten og 80-prosentregelen (som ga nedsatt skatt for skattytere med høy skattepliktig formue relativt til alminnelig inntekt) fjernet. I tillegg er ligningsverdiene av både bolig, fritidsbolig og næringseiendom økt gjennom prosentvise oppjusteringer for å ta hensyn til økte markedsverdier. For næringseiendom som leies ut, er systemet for verdsetting vesentlig forbedret ved at formuesverdien fra og med 2009 beregnes med utgangspunkt i leieinntektene. Samtidig bidrar lav verdsetting og sikkerhetsventiler på 30 pst. for bolig- og fritidseiendom og 60 pst. for næringseiendom fortsatt til at formuesskatten begrenses for disse formuesobjektene. Figur 2.3 viser hvordan den effektive skattesatsen på ulike typer formue er økt fra 2005 til 2009.

Kilde: Finansdepartementet.

Utvidelsene av formuesskattegrunnlaget har blitt kombinert med en kraftig økning av bunnfradragene. For enslige skattytere er bunnfradraget tredoblet (til 470 000 kroner), mens det er mer enn femdoblet for ektepar (til 940 000 kroner). Dette har bidratt til at anslagsvis 900 000 personer betaler mindre formuesskatt i 2009 sammenlignet med 2005, og om lag 400 000 personer slipper formuesskatt sammenlignet med i 2005. Gjennom disse endringene har Regjeringen oppnådd en mer ønsket profil på formuesskatten, ved at noen få med store reelle formuer betaler mer skatt, mens mange med små formuer betaler mindre. I avsnitt 5.4 i denne proposisjonen gjøres det nærmere rede for fordelingsvirkningene av skatteoppleggene i perioden 2006-2009.

Dagens formuesskatt har likevel fortsatt svakheter, ikke minst når det gjelder ligningsverdiene av bolig. Ligningsverdiene av bolig som andel av omsetningsverdi (ligningsverdiandelene) kan variere med mange hundre prosent og gi forskjeller i formuesskatten på flere tusen kroner for sammenlignbare boliger. For eksempel kan nye, relativt rimelige boliger ha betydelig høyere ligningsverdiandel enn dyre, eldre boliger i attraktive områder i byene. Tilsvarende er ligningsverdiene for ikke-utleid næringseiendom i mange tilfeller svært lave, og i en god del tilfeller lik null.

Den skjeve verdsettingen av eiendom svekker treffsikkerheten og fordelingsegenskapene til formuesskatten fordi skatten kan reduseres ved å plassere midlene i skattegunstige formuesobjekter. Reglene oppmuntrer til å investere mer i denne typen formuesobjekter enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Noe av den kraftige veksten i boligpriser fra 1993 og fram til i dag skyldes den svært gunstige skattemessige behandlingen av bolig som investerings- og formuesobjekt. Tilsvarende har den gunstige formuesverdsettingen av næringseiendom bidratt til en kraftig prisvekst innenfor næringseiendomssegmentet.

Også Fordelingsutvalget peker på at dagens skjeve og vilkårlige ligningsverdier av bolig i formuesskatten er svært uheldig, jf. NOU 2009: 10. Formuesskatten er et mindre effektivt virkemiddel i fordelingspolitikken når den enkeltes formuesskatt avhenger av hvordan formuen er plassert, og i mindre grad av reelle verdier. Utvalget gir videre uttrykk for at dagens ligningsverdier gjør det svært attraktivt å investere i boliger som verdsettes lavt, noe som gir lavere verdiskaping for samfunnet fordi ressursene ikke brukes der de kaster mest av seg. Utvalget peker på at det er betydelige muligheter til å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet gjennom å erstatte dagens ligningsverdier med nye boligtakstverdier basert på anslåtte markedsverdier.

Regjeringen foreslår på denne bakgrunn følgende endringer i formuesskatten, som samlet gir lettelser på 760 mill. kroner:

• Det innføres et nytt system for å fastsette ligningsverdier av boligeiendom. Fritidseiendom, våningshus og bolig i utlandet omfattes ikke av forslaget. Det etableres en sjablon for kvadratmeterpriser som varierer med boligens geografiske beliggenhet, alder, størrelse og type (enebolig, småhus eller leilighet). Sjablonen baserer seg på prisstatistikk for omsatte boliger og oppdateres årlig. Denne systemendringen sikrer at ligningsverdiene vil endre seg i takt med boligprisene.

• For primærboliger fastsettes kvadratmetersatsen til 25 pst. av anslått omsetningsverdi per kvadratmeter. Sikkerhetsventilen, som innebærer at skattyter etter klage kan få nedsatt ligningsverdien til 30 pst. av markedsverdi, videreføres uendret for primærboliger. For såkalte sekundærboliger, dvs. boliger utover primærboligen som ikke defineres som nærings- eller fritidseiendom, fastsettes kvadratmetersatsen til 40 pst. av anslått omsetningsverdi per kvadratmeter. For sekundærboliger foreslås samme sikkerhetsventil som for næringseiendom, dvs. 60 pst. av markedsverdi.

• Ligningsverdien av fritidseiendommer oppjusteres med 10 pst.

• I dag inngår ligningsverdien av bolig, i likhet med andre formueskomponenter, i beregningen av formuestillegget i skattebegrensningsregelen for pensjonister mv. Det foreslås at primærbolig fjernes fra formuestillegget i skattebegrensningsregelen.

• Det innføres en ny verdsettingsmetode for ikke-utleid næringseiendom, basert på samme prinsipp som for utleid næringseiendom. Med utgangspunkt i selskapenes innrapportering av leieinntekter fra utleid næringseiendom utarbeides det satser for leieinntekter per kvadratmeter for ikke-utleid næringseiendom. I utgangspunktet skal kvadratmetersatsene differensieres etter geografi og bygningstype, men de endelige eiendomskategoriene vil fastsettes i forskrift. Sikkerhetsventilen, som innebærer at skattyter etter klage kan få nedsatt ligningsverdien til 60 pst. av markedsverdi, videreføres.

• Bunnfradraget i formuesskatten økes fra 470 000 kroner til 700 000 kroner (1 400 000 kroner for ektepar).

Endringene bidrar til å styrke formuesskattens gode fordelingsvirkninger, jf. avsnitt 2.3.4.

2.3.2 Svakheter med dagens system for å fastsette ligningsverdier av bolig

Behovet for en omlegging

Etter gjeldende regler fastsettes ligningsverdien av bolig når bygget er nyoppført, og normalt settes den til om lag 30 pst. av eiendommens kostpris for ny bygning og grunn. I tillegg gjelder en egen regel om at ligningsverdien ikke skal overstige 30 pst. av markedsverdien (sikkerhetsventilen). Ligningsverdien er dermed i utgangspunktet betydelig lavere enn markedsverdien. Ligningsverdiene endres ikke i forbindelse med omsetning, men ved generelle, prosentvise justeringer. Gjeldende regler er nærmere beskrevet i Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. - lovendringer.

Manglende oppjustering av ligningsverdiene kombinert med høy vekst i boligprisene over flere år, har ført til at forskjellen mellom ligningsverdier og omsetningsverdier har økt betydelig. Figur 2.4 viser utviklingen i ligningsverdiene som andel av omsetningsverdien for selveierboliger fra 1994 til og med 2008.

Prisveksten har vært særlig sterk i sentrale strøk, noe som har bidratt til å forsterke forskjellene i ligningsverdiandeler mellom by og land. Ifølge Statistisk sentralbyrås boligprisstatistikk har prisene om lag femdoblet seg i de store byene i perioden 1993-2009. I resten av landet har prisene «bare» tredoblet seg i samme periode. Til sammenligning er ligningsverdiene blitt oppjustert med 130 pst. over perioden. Dermed har også ligningsverdiene av bolig i gjennomsnitt blitt svært lave, anslagsvis 20 pst. av omsetningsverdi i 2007. I 1994 utgjorde ligningsverdiene i gjennomsnitt om lag 33 pst. av omsetningsverdiene.

Det er en klar sammenheng mellom høy markedsverdi og lav ligningsverdiandel. Figur 2.5 viser gjennomsnittlig ligningsverdiandel fordelt etter faktisk omsetningsverdi for eneboliger omsatt i 2007, og illustrerer at ligningsverdiandelen faller systematisk med omsetningsverdien.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Ifølge omsetningsstatistikken for 2007, dvs. omsatte boliger på Finn.no, hadde om lag 5 pst. av alle omsatte eneboliger en ligningsverdi som var lavere enn 5 pst. av omsetningsverdien. Av disse igjen hadde om lag 20 pst. en ligningsverdi som var lavere enn 2 pst. Blant omsatte leiligheter i 2007 hadde om lag 7 pst. en ligningsverdi som var lavere enn 5 pst. av omsetningsverdien, jf. figur 2.6 C. Dersom omsetningsstatistikken for eneboliger i 2007 er representativ for alle eneboliger i Norge, hadde anslagsvis 12 000 eneboliger en ligningsverdiandel lavere enn 2 pst. i 2007. 1

De store skjevhetene i ligningsverdier mellom boliger med høye og lave reelle verdier, mellom nye og eldre boliger og mellom by og land skaper en uholdbar forskjellsbehandling i skattleggingen. Det er urimelig at for eksempel en gammel leilighet til 5 mill. kroner med ligningsverdi på 2 pst. av boligens omsetningsverdi gir en maksimal formuesskatt på 1 100 kroner, mens en nyere leilighet til 2 mill. kroner med en ligningsverdiandel på 25 pst. kan gi inntil fem ganger så høy formuesskatt.

For å styrke formuesskattens legitimitet er det nødvendig at de store skjevhetene i formuesverdsettingen av bolig rettes opp. Samtidig er det ikke tilstrekkelig å justere formuesverdiene med en prosentsats, slik det har blitt gjort i de senere årenes budsjetter, jf. figur 2.4. For en bolig som i dag har en ligningsverdiandel på 8 pst., noe som ikke er uvanlig, må ligningsverdien øke med hele 275 pst. for at ligningsverdien skal utgjøre 30 pst. av omsetningsverdien. En så stor økning i ligningsverdiene på kort sikt anses ikke som aktuelt, blant annet fordi det ville innebære en urimelig administrativ byrde for skattyterne og skattemyndighetene i forbindelse med bruk av sikkerhetsventilen. På denne måten forsterker de relativt små, prosentvise økningene i ligningsverdi dagens forskjeller. Fortsatt formuesbeskatning av bolig krever derfor etter Regjeringens syn at systemet for verdsetting av boligeiendom endres slik at ligningsverdiene blir mer ensartede.

Vilkårligheten i dagens ligningsverdier gir dårligere ressursbruk

Med dagens regler for verdsetting av bolig investerer mange velstående personer i boliger med lav formuesverdi for å slippe unna eller redusere formuesskatten. Særlig vil eiendomsinvesteringer kombinert med gjeldsopptak kunne redusere formuesskatten vesentlig. Dette, sammen med den manglende inntektsbeskatningen av bolig, kan dermed gi en betydelig skattefordel sammenlignet med å ha pengene i bank eller å investere i aksjer.

At lav verdsetting av bolig i formuesskatten gir sterke incentiver til å investere i bolig framfor i andre formuesobjekter, er illustrert i tabell 2.5. Tabellen viser skattebesparelsen i form av både formuesskatt og inntektsskatt ved å investere i bolig framfor i aksjer eller bankinnskudd. Det er lagt til grunn at det investeres en nettoformue på 4 mill. kroner. Boligen som det investeres i, antas å ha en ligningsverdi på 15 pst. av omsetningsverdien, noe som tilsvarer om lag gjennomsnittlig ligningsverdiandel for eneboliger med en markedsverdi rundt 4 mill. kroner i 2007, jf. figur 2.5. For enkelhets skyld er det videre lagt til grunn at avkastningen på investeringene er den samme for bolig, børsnoterte aksjer og banksparing. Avkastningen settes til 3 pst., som også antas å være skjermingsrenten før skatt. Når en forutsetter at avkastningen på aksjer er lik skjermingsrenten før skatt, blir utlignet inntektsskatt den samme for investering i aksjer og banksparing. Tabellen viser også hva avkastningen etter skatt vil være dersom boligen i tillegg ilegges kommunal eiendomsskatt. Det finnes ingen oversikt over gjennomsnittlig kommunal eiendomsskatt for boliger til 4 mill. kroner. I beregningene er det derfor skjønnsmessig lagt til grunn at eiendomsskatt utgjør det dobbelte av gjennomsnittlig eiendomsskatt på en enebolig på 120 kvadratmeter. 2

Eksemplet i tabell 2.5 viser at en investering på 4 mill. kroner i bolig framfor i aksjer gir om lag 37 400 kroner i spart formuesskatt. Dersom en også inkluderer manglende inntektskatt på bolig, vil skattebesparelsen nær dobles.

Som det framgår av figur 2.5, har boliger med høyere markedsverdi enn 4 mill. kroner i gjennomsnitt en lavere ligningsverdiandel enn 15 pst. I 2007 hadde boliger som ble omsatt for over 10 mill. kroner, en gjennomsnittlig ligningsverdiandel på om lag 8 pst. Det er mao. mulig å «spare» vesentlig mer i formuesskatt enn det som framgår av dette eksemplet. Personer som ønsker å tilpasse seg bort fra formuesskatten, vil typisk ha incentiver til å investere i nettopp slike boliger.

I lys av den sterke formuesveksten de senere årene er det grunn til å tro at stadig flere har valgt å investere oppspart formue i en ekstra bolig, som for eksempel benyttes til utleie. Tall departementet har innhentet fra Skattedirektoratet over utviklingen i antallet personer som eier mer enn én bolig, tyder på dette. Fra 2001 til 2007 økte antallet personer som eier mer enn en bolig, med om lag 12 pst. til om lag 113 000 personer. Denne tendensen skaper økt press i boligmarkedet og kan drive prisene oppover. Det kan også være grunn til å tro at investeringer i boliger utover primærboligen særlig kan gå på bekostning av investeringer i næringsvirksomhet.

2.3.3 Forslag til ny metode for å fastsette ligningsverdien av boliger

Ny metode for å fastsette ligningsverdier

De skjeve ligningsverdiene av bolig kan etter Regjeringens vurdering bare rettes opp ved å fastsette nye ligningsverdier. En ordinær taksering av den enkelte bolig ville imidlertid være svært kostbar, ta lang tid, og ikke nødvendigvis gi en riktig markedsverdi. Nye verdsettingsregler må derfor baseres på sjabloner.

Erfaringene fra tidligere regjeringers forsøk på å oppnå «millimeterrettferdighet» ved å lage svært detaljerte sjablonmodeller, dvs. som sikrer at like boliger behandles likt i enhver dimensjon, herunder utsikt, om boligen har garasje, tomtestørrelse mv., har vist at det i praksis er svært vanskelig å lage et «perfekt» system. Det bør likevel ikke stå i veien for å rydde opp og sikre vesentlig større grad av likebehandling enn i dag. Regjeringen foreslår derfor at det innføres en forenklet verdsetting med utgangspunkt i observerte boligpriser per kvadratmeter og boligens areal. På den måten løser en dagens problem med at generelle prosentvise justeringer av ligningsverdiene over tid skaper store og vilkårlige skjevheter. Forslaget er dermed robust overfor endringer i boligprisene.

Det er lagt stor vekt på at et nytt verdsettingssystem skal være enkelt, og at kvadratmetersatsene skal fastsettes med utgangspunkt i noen få kjennetegn som ifølge statistisk analyse av boligprisene har størst betydning for omsetningsverdien. Ifølge Statistisk sentralbyrås analyser er de mest sentrale kjennetegnene boligens type (enebolig, småhus eller leilighet), størrelse, geografisk beliggenhet (bydel, kommune og grad av tettbebyggelse) og alder. Det nye systemet vil være svært enkelt for skattyterne å forholde seg til, og vil kun kreve en engangsrapportering av boligens areal, alder og ev. boligtype, jf. nærmere omtale i Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. - lovendringer.

Det legges opp til å skille mellom boligen eieren bor i selv (primærboligen), og boliger eieren ikke bor i og som ikke defineres som nærings- eller fritidseiendom, såkalte sekundærboliger. For primærboliger skal kvadratmetersatsen utgjøre 25 pst. av den beregnede kvadratmeterprisen, dvs. at en sikter mot en ligningsverdi tilsvarende 25 pst. av boligens omsetningsverdi. For sekundærboliger skal kvadratmetersatsen utgjøre 40 pst. av den beregnede kvadratmeterprisen. Høyere ligningsverdier for boliger utover primærboligen er etter Regjeringens syn et godt kompromiss mellom hensynet til å unngå investeringsvridninger og hensynet til å holde skattleggingen av folks hjem moderat. En sats på 40 pst. av beregnet kvadratmeterpris for sekundærbolig vil harmonere godt med verdsettingen av næringseiendom, som fra 2010 vil ligge på 40 pst. av omsetningsverdien både for utleid og ikke-utleid næringseiendom.

Forslaget vil redusere forskjellene i ligningsverdiandeler betydelig, og dermed gi stor grad av likebehandling sammenlignet med dagens regler. Det vil fungere godt for de fleste boliger å fastsette ligningsverdier med utgangspunkt i omsetningsverdier per kvadratmeter. Lav markedsverdi i distriktskommuner vil gjenspeiles i omsetningsverdiene, og forslaget vil dermed gi en vesentlig mer rettferdig fordeling av formuesskattebyrden mellom by og land enn i dag. Men siden forslaget nødvendigvis er sjablonbasert, vil det ikke treffe like godt i alle tilfeller. Det vil være enkeltboliger som fortsatt får en lavere ligningsverdi enn ønskelig, og enkeltboliger som får for høy verdi. For å sikre at ingen får en urimelig høy ligningsverdi videreføres sikkerhetsventilen, noe som innebærer at boligeierne kan kreve å få nedsatt ligningsverdien til 30 pst. av dokumentert markedsverdi. For sekundærboliger foreslås tilsvarende sikkerhetsventil som for næringseiendom, dvs. at ligningsverdien kan kreves nedsatt til 60 pst. av dokumentert markedsverdi.

Ideelt sett burde det også vært innført nye regler for å fastsette ligningsverdien av våningshus og fritidsbolig, siden skjevheten i ligningsverdiene for disse eiendomstypene trolig er minst like stor som for ordinære boliger. Det finnes imidlertid per i dag ikke god nok statistikk over omsetningsverdien av våningshus og fritidsboliger til å kunne lage et tilsvarende sjablonsystem for disse. Ettersom forslaget i gjennomsnitt innebærer en viss økning av ligningsverdiene av bolig (fra 20 pst. til 25 pst. av markedsverdi), bør imidlertid også ligningsverdiene av fritidsbolig økes noe for å bidra til likebehandling av boliger og fritidsboliger. Det foreslås på denne bakgrunn å oppjustere ligningsverdiene av fritidsbolig med 10 pst. Økningen må ses i sammenheng med at også eiere av fritidsboliger vil få glede av den store økningen i bunnfradraget i formuesskatten.

Regjeringen foreslår at det innføres følgende arealbaserte verdsettingsregler for bolig fra 2010:

• Nye ligningsverdier beregnes for alle boliger unntatt fritidsbolig, våningshus og bolig i utlandet. Ligningsverdier beregnes som en kvadratmetersats multiplisert med boligens areal.

• Kvadratmetersatsene baseres på Statistisk sentralbyrås boligformuesberegning. Kvadratmetersatsene differensieres med hensyn til geografisk plassering, boligtype, alder og areal. Inndelingen av landet i soner gjøres så detaljert som boligprisstatistikken gir grunnlag for. Relativt få observasjoner (omsetninger) i enkeltkommuner vil gjøre det nødvendig å slå sammen kommuner når statistikken skal benyttes til å beregne nye ligningsverdier. Særlig i distriktene vil det være aktuelt med større soner. I de store byene vil det derimot være nødvendig med en finere inndeling for å fange opp vesentlig prisvariasjon. Det vil også tas hensyn til at kvadratmeterprisen vil variere mellom tettbygd og spredtbygd strøk innenfor en sone.

• For primærboliger fastsettes kvadratmetersatsen til 25 pst. av beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter. Sikkerhetsventilen settes til 30 pst. av markedsverdi. For sekundærboliger fastsettes kvadratmetersatsen til 40 pst. av beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter, med en sikkerhetsventil på 60 pst. av markedsverdi. Dette er samme sikkerhetsventil som benyttes for næringseiendom. Markedsverdi kan dokumenteres gjennom takst/verdivurdering eller observerbar markedsverdi.

• Kvadratmetersatsene vil bli oppdatert årlig i takt med prisutviklingen på bolig. En årlig justering av ligningsverdiene vil ikke framstå som en skjerpelse (lettelse) i skatteopplegget, men kun som en justering i referansesystemet på tilsvarende måte som inntektsgrenser mv. justeres med anslått lønnsvekst. Endringer i nivået på formuesskatt på bolig må eventuelt skje gjennom vedtak om endret andel av kvadratmeterprisen som skal benyttes.

Endring i ligningsverdier med nytt system

Figur 2.6 viser hvordan fordelingen av ligningsverdiandeler (ligningsverdi som andel av omsetningsverdi) for eneboliger og leiligheter endres med Regjeringens forslag. Figuren er basert på opplysninger om omsetningsverdier og ligningsverdier for boliger omsatt på Finn.no. Den nye ligningsverdien for den enkelte bolig er anslått med utgangspunkt i de foreløpige, differensierte kvadratmeterprisene som er beregnet av Statistisk sentralbyrå, jf. boks 2.1. Det legges til grunn at alle boligene er primærboliger da det ikke er mulig å identifisere boliger som benyttes til sekundærboliger. De endelige kvadratmetersatsene vil gi en mindre variasjon i ligningsverdiandeler med det nye systemet enn det som framgår av figur 2.6. Men figuren viser likevel at det nye systemet for ligningsverdier av bolig vil bli vesentlig bedre enn dagens system.

Figur 2.6 viser at variasjonen i dag er stor, og at de nye ligningsverdiene vil ha en mindre spredning enn dagens ligningsverdier, spesielt i de største byene. Det vil fortsatt være noe variasjon i ligningsverdiene, men dette må en akseptere i et sjablonsystem som av praktiske grunner ikke kan ta hensyn til spesielle kjennetegn ved boligene som utsikt, standard mv. I figurene kommer variasjonen til uttrykk ved at noen boliger får en ligningsverdiandel under 20 pst., mens noen boliger får en ligningsverdi som andel av omsetningsverdi over 30 pst. Den stiplede linjen i figur 2.6 viser hvor mange som er over 30 pst. (sikkerhetsventilen). Figurene viser imidlertid tydelig at variasjonen og vilkårligheten i dagens ligningsverdier vil bli kraftig redusert. Gitt at omsatte boliger i 2007 gjenspeiler fordelingen av omsetningsverdi og ligningsverdier for alle boliger i landet, kan endringene for eneboliger og leiligheter med det nye systemet oppsummeres slik:

• Knapt noen av eneboligene får en ligningsverdiandel under 15 pst. med det nye systemet for formuesverdsetting (kun 2,2 pst.). Med dagens system har drøyt 40 pst. av eneboligene en ligningsverdiandel under 15 pst.

• Om lag 56 pst. av alle eneboligene får en ligningsverdiandel mellom 20 og 30 pst., mot kun 26 pst. med dagens ligningsverdier.

• I dag har om lag 44 pst. av eneboligene i de fire største byene en ligningsverdiandel under 10 pst. Denne andelen reduseres til 1,5 pst. Om lag 64 pst. av eneboligene i de fire største byene vil få en ligningsverdiandel mellom 20 og 30 pst., mot kun 10 pst. med dagens ligningsverdier.

• I dag har nesten 45 pst. av alle leilighetene en ligningsverdiandel under 15 pst. Denne andelen reduseres til kun 2 pst.

• Om lag 66 pst. av leilighetene får en ligningsverdiandel mellom 20 og 30 pst., mens det i dag er kun 26 pst. som ligger i dette intervallet.

• I dag har om lag 32 pst. av leilighetene i de fire største byene en ligningsverdi under 10 pst. Denne andelen reduseres til null. Om lag 67 pst. av leilighetene i de fire største byene vil få en ligningsverdi mellom 20 og 30 pst., mot kun 19 pst. med dagens ligningsverdier.

Resultatene over viser at Regjeringens forslag sikrer langt større grad av samvariasjon mellom omsetningsverdier og ligningsverdier. Korrelasjonskoeffisienten, som er et mye brukt mål på graden av samvariasjon mellom to variabler (i dette tilfellet ligningsverdi og omsetningsverdi), øker fra 0,45 til 0,85 for enebolig og fra 0,36 til 0,86 for leiligheter. 3

Anslagsvis 33 pst. av eneboligene og 18 pst. av leilighetene får en ligningsverdiandel over 30 pst. De fleste av disse ligger imidlertid i intervallet 30-35 pst. Den relativt store andelen må dessuten ses i sammenheng med at kvadratmetersatsene som benyttes i analysen, er foreløpige.

Arbeidet med å utvikle kvadratmeterpriser har vist at geografisk beliggenhet er den absolutt viktigste variabelen for å forklare prisforskjeller mellom boliger. Hvor finfordelt soneinndelingen kan bli, er nødvendigvis begrenset av omfanget på omsetningsstatistikken. I områder hvor det sjelden omsettes boliger, vil det heller ikke finnes statistikk om omsetningsverdier. Følgelig er det også umulig å lage en egen geografisk sone for slike områder. For disse områdene må en bruke opplysninger om omsetningsverdier mv. for boliger i tilgrensende områder, noe som kan gi en mindre treffsikker kvadratmeterpris i de områdene en mangler omsetningsstatistikk for. Statistisk sentralbyrå arbeider fortløpende med å forbedre soneinndelingene til sine boligprisstatistikker.

Eneboliger med lav omsetningsverdi er overrepresentert blant boligene som får en høy ligningsverdiandel. Blant de boligene som får en ny beregnet ligningsverdiandel over 35 pst., dvs. om lag 16 pst. av alle omsatte eneboliger i 2007, hadde om lag 30 pst. en faktisk omsetningsverdi under 1 mill. kroner i 2007. Til sammenligning ble kun 6 pst. av alle omsatte eneboliger omsatt til under 1 mill. kroner i 2007. Som påpekt skyldes dette at et system basert på gjennomsnittlige omsetningsverdier nødvendigvis ikke vil treffe for nedslitte eneboliger og/eller boliger med en svært ukurant beliggenhet. Statistikken viser også at om lag 20 pst. av eneboligene som får en ligningsverdiandel over 35 pst., også med dagens system har en ligningsverdiandel over 35 pst. At eierne av disse boligene ikke har krevd å få satt ned ligningsverdien til 30 pst. av markedsverdien (sikkerhetsventilen), skyldes trolig at de ikke betaler formuesskatt.

Leiligheter er i større grad enn eneboliger konsentrert i tettbygde strøk, og er mer homogene enn eneboligene. Følgelig gir den nye metoden for å fastsette ligningsverdier også mindre spredning for leiligheter enn for eneboliger. Men som vist i figur 2.6, vil også en del leiligheter få en ny, beregnet ligningsverdi som overstiger 30 pst. av omsetningsverdien (sikkerhetsventilen).

Økningen i antall boliger med ligningsverdi over 30 pst. av omsetningsverdi illustrerer behovet for å videreføre sikkerhetsventilen, slik at en unngår urimelige utslag i enkelttilfeller. Sikkerhetsventilen må ses som en integrert del av det nye verdsettingssystemet, jf. Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. - lovendringer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

2.3.4 Virkninger av endringene i formuesskatten

Samlet sett anslås forslagene til grunnlagsutvidelser i formuesskatten å gi en brutto innstramming på om lag 1,3 mrd. kroner. Regjeringen foreslår at provenyet av innstrammingen og ytterligere netto lettelser på 760 mill. kroner benyttes til å øke bunnfradraget til 700 000 kroner (1 400 000 kroner for ektepar), og til å fjerne primærbolig ved beregningen av formuestillegget i skattebegrensningsregelen. Fjerningen av primærbolig fra formuestillegget må ses i sammenheng med at dagens skjeve og vilkårlige ligningsverdier isolert sett også bidrar til at beregnet skatt gjennom skattebegrensningsregelen blir vilkårlig og skjev, jf. avsnitt 2.2.3 for en nærmere beskrivelse av skattereglene for pensjonister, herunder formuestillegget i skattebegrensningsregelen.

Fordelingsvirkninger av forslaget

Proveny- og fordelingsvirkningen av Regjeringens forslag til nytt system for formuesverdsetting av bolig, prosentvis oppjustering av ligningsverdiene av fritidseiendom, økt bunnfradrag og fjerning av bolig fra formuestillegget i skattebegrensningsregelen, er anslått ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Beregningene er som nevnt usikre, både fordi modellen er basert på et utvalg av skattytere og fordi datagrunnlaget er framskrevet fra 2007 til 2010.

Departementet vil også peke på at fordelingsvirkningene av forslaget trolig er sterkere enn det som framgår av tabellene nedenfor, ettersom det i begrenset grad har vært mulig å ta hensyn til at en del personer eier flere boliger. Det har dermed heller ikke vært mulig å inkludere virkningene av høyere verdsetting av sekundærboliger.

Forslaget innebærer at antall personer som betaler formuesskatt reduseres betydelig. Det anslås at om lag 625 000 personer vil betale formuesskatt i 2010 med forslaget, mens anslagsvis 745 000 personer anslås å betale formuesskatt med en videreføring av dagens regler i 2010, dvs. i referansesystemet for 2010. Ifølge LOTTE vil om lag 615 000 personer få redusert formuesskatt, mens om lag 155 000 får økt formuesskatt. Forslaget sett under ett gir i alt 760 000 personer en skattelettelse. Blant disse får en del personer lettelser utelukkende som følge av at bolig tas ut av formuestillegget i skattebegrensningsregelen. Om lag 130 000 personer får en skatteskjerpelse. For en tredel av disse er imidlertid skatteskjerpelsen mindre enn 500 kroner. Jo større skjerpelsen er, desto høyere er gjennomsnittlig bruttoinntekt. I den gruppen som får en skatteskjerpelse på mer enn 15 000 kroner, er den gjennomsnittlige bruttoinntekten på over 3 mill. kroner. Til sammenligning er gjennomsnittlig bruttoinntekt om lag 300 000 kroner for dem som får en skattelettelse på mer enn 6 000 kroner.

Tabell 2.7 viser endringen i skatt av Regjeringens forslag for henholdsvis alle personer og kun de som berøres av forslaget. Tabellen viser at opplegget har gode fordelingsvirkninger. Kun personer med bruttoinntekt over 3 mill. kroner får gjennomsnittlige skjerpelser. Resten av skattyterne får gjennomsnittlige lettelser. De samlede lettelsene er størst for personer med lav bruttoinntekt. Personer med en bruttoinntekt lavere enn 350 000 kroner får redusert skatten med anslagsvis 650 mill. kroner. Skattelettelsen for sistnevnte gruppe skyldes både økningen av bunnfradraget og fjerningen av bolig fra formuestillegget. I tillegg vil enkelte få lavere ligningsverdi av bolig med de nye verdsettingsreglene.

Forslaget om å fjerne formue knyttet til primærboligen ved beregning av formuestillegget i skattebegrensningsregelen vil gi en isolert lettelse til alle minstepensjonister mv. som omfattes av formuestillegget i skattebegrensningsregelen, og som har bolig. Fjerningen av bolig fra formuestillegget kombinert med økningen i bunnfradraget vil samlet sett redusere skattleggingen av minstepensjonister med over 100 mill. kroner. Pensjonister (ekskl. minstepensjonister) anslås samlet sett å betale om lag 560 mill. kroner mindre i skatt enn i dag, jf. tabell 2.8.

Som vist i figur 2.4, har den kraftige veksten i boligprisene ført til at forskjellen mellom markedsverdi og ligningsverdi har blitt relativt større i sentrale strøk enn i mindre tettbygde strøk, hvor prisveksten har vært mindre. Men det er også store variasjoner innenfor byene. Dette illustreres av særskilte beregninger departementet har fått utført for Oslo. For eksempel viser statistikk for 2007 at gjennomsnittlig ligningsverdi for de som eier bolig, er noe høyere i Stovner bydel enn i Frogner bydel, enda boligprisene er vesentlig høyere på Frogner enn på Stovner. En oppretting av ligningsverdiene vil dermed gi en viss omfordeling mellom personer i formuesskatteposisjon i ulike bydeler i Oslo, hvor skatteskjerpelsen særlig vil tilfalle personer i noen få vestlige bydeler. Dette skyldes både at det er mange flere med positiv nettoformue i disse bydelene, og at svært lave ligningsverdiandeler er særlig utbredt her. Samlet for Oslo anslås kun 8 pst. av skattyterne å få skatteendringer av en viss størrelsesorden (over 2 000 kroner i skjerpelser eller lettelser). Om lag 300 personer i Oslo anslås å få skjerpelser over 15 000 kroner. Denne gruppen har en gjennomsnittsinntekt på over 4,3 mill. kroner, og må antas å være en gruppe som har nytt særlig godt av dagens skattefavorisering gjennom urimelig lave ligningsverdier. En verdsetting som i større grad gjenspeiler den faktiske formuen vil dermed bidra til en mer rettferdig fordeling både mellom ulike regioner og mellom ulike bydeler.

Eksempler på endring i skatt og ligningsverdi

Det foreslåtte nivået på bunnfradraget sikrer at bolig i de fleste tilfeller ikke vil gi formuesskatt dersom eieren ikke har annen formue. For eksempel vil et ektepar uten gjeld eller annen formue kunne ha en bolig med omsetningsverdi opp til 4,7 mill. kroner (maksimalgrensen på 30 pst. av omsetningsverdi) uten å komme i formuesskatteposisjon, mens enslige kan ha en bolig med en omsetningsverdi på over 2,3 mill. kroner. Gitt verdsetting til 25 pst., som er gjennomsnittet og det en sikter mot med nytt system, kan omsetningsverdiene for hhv. et ektepar og en enslig uten gjeld eller annen formue være 5,6 mill. kroner og 2,8 mill. kroner før de utløser formuesskatt. Mange vil også ha noe gjeld på boligen slik at de kan ha omsetningsverdier langt over dette uten å komme i formuesskatteposisjon.

Endringen i skatt for hhv. en enslig, et ektepar og en minstepensjonist (som skattlegges etter skattebegrensningsregelen), er illustrert med noen eksempler i tabell 2.9. Eksemplene viser hva skatteendringen vil bli for en bolig med omsetningsverdi på 2 mill. kroner (4 mill. kroner for ekteparet) og ulike nivåer på ligningsverdien som andel av omsetningsverdi i dag. Det er lagt til grunn at alle er i formuesskatteposisjon, og at de vil dra full nytte av økningen i bunnfradraget. I minstepensjonisteksemplet er det lagt til grunn at fjerningen av primærbolig i formuestillegget får full virkning.

Gitt disse forutsetningene vil enslige som i dag har en bolig med en ligningsverdiandel lik gjennomsnittet (20 pst.), få en lettelse med Regjeringens forslag. Det skyldes at økningen i bunnfradraget mer enn oppveier økningen i ligningsverdi. Et ektepar vil få desto større lettelser med tilsvarende ligningsverdiandel, mens en minstepensjonist også vil få lettelser dersom ligningsverdiandelen er lik 10 pst. Dette følger av at ligningsverdien av primærbolig fjernes i formuestillegget. Lettelsene vil bli større jo høyere den opprinnelige ligningsverdiandelen er.

2.3.5 Ny metode for å formuesverdsette næringseiendom som ikke leies ut

Ligningsverdiene av utleid næringseiendom fastsettes fra 2009 til 40 pst. av nåverdien av den faste, periodevise utleieinntekten. Den nye metoden er nærmere omtalt i Ot.prp. nr 1 (2008-2009) Skatte- og avgiftsopplegget 2009 - lovendringer. At formuesverdien beregnes med utgangspunkt i en nåverdimetode, er ikke et nytt prinsipp i skattesystemet. Metoden benyttes bl.a. til å fastsette ligningsverdien av skog og eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg.

Det nye systemet for å fastsette ligningsverdier av utleid næringseiendom ble innført fordi ligningsverdiene av næringseiendom som andel av markedsverdi var skjeve og forholdsvis lave i gjennomsnitt, anslagsvis 25 pst. av markedsverdiene. Mange utleide næringseiendommer hadde en ligningsverdi vesentlig under dette, og det var ikke uvanlig at ligningsverdien manglet helt eller var satt til én krone. Varierende prisvekst for ulike typer næringseiendom og i ulike områder av landet hadde ført til at skjevheten i formuesverdiene mellom ulike typer næringseiendom og mellom næringseiendommer i by og land var blitt svært stor.

Tall fra innrapporterte skjemaer våren 2009 for utleid næringseiendom viser at anslagsvis 1 pst. av næringseiendommene hadde en ligningsverdi i 2007 som var satt til null eller én krone. Med den nye metoden fikk disse eiendommene for 2008 i gjennomsnitt tildelt en ny ligningsverdi på snaut 4,5 mill. kroner. Mao. anslås den gjennomsnittlige markedsverdien av disse eiendommene å være drøyt 11 mill. kroner. Figur 2.7 viser hvordan ligningsverdiens andel av anslått markedsverdi (ligningsverdiandelene) varierer med markedsverdien av eiendommen. Tendensen er at ligningsverdiandelen er lavere jo høyere markedsverdien er på eiendommen. Det er uheldig at skattesystemet favoriserer dyre næringseiendommer på denne måten. Dette illustrerer hvor viktig det var å få på plass et system for å fastsette nye ligningsverdier av utleid næringseiendom.

Kilde: Skattedirektoratet og Finansdepartementet.

Det var ikke mulig å fastsette ligningsverdiene av ikke-utleid næringseiendom på samme måte som for utleid næringseiendom. Det skyldtes manglende informasjon om hvor store inntekter eiendommen ville gitt om den hadde vært leid ut til markedsleie. For likevel å sikre en viss likebehandling mellom utleid og ikke-utleid næringseiendom, ble ligningsverdiene økt med 60 pst. for ikke-utleid næringseiendom. Denne oppjusteringen ble anslått å øke ligningsverdien som andel av markedsverdi (ligningsverdiandelen) for ikke-utleid næringseiendom fra 25 til 40 pst. i gjennomsnitt, dvs. til det samme gjennomsnittlige nivået som for utleid næringseiendom. En slik generell oppjustering av ligningsverdiene kan imidlertid ikke rette opp skjevheten og vilkårligheten i ligningsverdier blant ikke-utleid næringseiendom. Mange næringseiendommer som ikke leies ut, mangler fortsatt en ligningsverdi eller den kan være ubetydelig sammenlignet med eiendommens markedsverdi.

Sikkerhetsventilen for næringseiendom ble redusert fra 80 pst. til 60 pst. i 2009. Sikkerhetsventilen innbærer at skattyter etter klage kan få satt ned ligningsverdien til 60 pst. av dokumentert markedsverdi.

Regjeringen mener det er svært uheldig at en rekke næringseiendommer som ikke leies ut, fortsatt har svært lav ligningsverdi, og dermed kan gi vesentlig lavere formuesskatt enn tilsvarende eiendommer som leies ut. Forskjellene i ligningsverdier vil dessuten kunne øke over tid fordi ligningsverdiene av utleid næringseiendom automatisk vil følge utviklingen i leieverdiene, mens eventuelle endringer i ligningsverdiene av ikke-utleid eiendom fastsettes administrativt. Videre vil dagens forskjellige regler for å fastsette ligningsverdier av utleid og ikke-utleid næringseiendom kunne påvirke lønnsomheten av å eie kontra å leie næringseiendom. Hensynet til likebehandling og et velfungerende marked for næringseiendom tilsier derfor at det innføres et nytt system for å fastsette ligningsverdier av ikke-utleid næringseiendom som sammenfaller godt med dagens metode for å fastsette ligningsverdier av utleid næringseiendom.

På denne bakgrunnen varslet Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak at den fram mot budsjettet for 2010 ville jobbe med sikte på å legge fram et slikt forslag. Det ble pekt på at et nytt system for å fastsette ligningsverdier av ikke-utleid næringseiendom trolig ville kunne utformes med utgangspunkt i bl.a. informasjonen om utleieverdier som det nye verdsettingssystemet for utleid næringseiendom ville gi.

Regjeringen foreslår at det fra og med 2010 innføres en ny verdsettingsmetode for ikke-utleid næringseiendom, basert på samme prinsipp som for utleid eiendom. Grunnlaget for formuesverdsettingen er eiendommens areal multiplisert med en fastsatt kvadratmetersats. I utgangspunktet vil kvadratmetersatsene variere med hensyn til eiendommens geografiske beliggenhet og type eiendom, og fastsettes med utgangspunkt i innrapporterte leieinntekter fra utleid næringseiendom. Den nye ligningsverdien av en ikke-utleid næringseiendom vil utgjøre 40 pst. av eiendommens anslåtte markedsverdi.

Det vises til Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. - lovendringer for en nærmere omtale av forslaget til en ny metode for verdsetting av ikke-utleid næringseiendom.

Ifølge Skattedirektoratet foreligger det om lag 40 000 rapporteringer for inntektsåret 2008 knyttet til utleid næringseiendom. Datamaterialet danner et godt utgangspunkt for å utarbeide et sjablonsystem for å verdsette ikke-utleid næringseiendom, og departementet er i gang med dette arbeidet.

Det legges opp til en relativt grov inndeling av næringseiendom på grunnlag av beliggenhet og eiendomstype (eiendomskategorier) ut fra hva datamaterialet gir et godt statistisk grunnlag for. Etter forslaget skal kvadratmetersatsene for hver eiendomskategori oppdateres hvert år.

Med det relativt store datamaterialet for utleide næringseiendommer er det klart at treffsikkerheten i fastsettingen av ligningsverdier vil bli vesentlig bedre enn med dagens regler. Samtidig er det uunngåelig at en sjablonmetode vil gi for høy eller for lav ligningsverdi for en del eiendommer sett i forhold til faktisk markedsverdi. Sikkerhetsventilen vil hindre urimelige utslag i enkelttilfeller fordi den sikrer at ingen eiendommer behøver å få en ligningsverdi høyere enn 60 pst. av markedsverdi.

En tilsiktet virkning av forslaget vil være at en del næringseiendommer vil få økt ligningsverdien betydelig. Det følger av at disse eiendommene tidligere har hatt svært lav ligningsverdi. På den andre siden vil en del eiendommer få redusert ligningsverdien som følge av at de i dag har en ligningsverdi over 40 pst., jf. at ligningsverdien økte sjablonmessig med 60 pst. fra 2008 til 2009. I sum anslås det at forslaget ikke vil ha nevneverdige provenyvirkninger.

Forslag til utfyllende forskriftsregler om verdsetting av ikke-utleid næringseiendom, herunder inndeling i eiendomskategorier, vil bli sendt på alminnelig høring tidlig i 2010.

2.4 Næringsbeskatningen

2.4.1 Eiendomsskatt i sjøområdet

Eigedomsskattelova har i dag ingen særlig regulering av hvor langt ut i sjøområdet adgangen til å skrive ut eiendomsskatt strekker seg. I statsbudsjettet for 2009 ble det derfor varslet at Finansdepartementet ville sende på høring et forslag for å avklare eigedomsskattelovas virkeområde i sjøterritoriet. Departementet foreslo at grensen trekkes ved grunnlinjene, og at endringen gis virkning fra og med skatteåret 2009. Grunnlinjene trekkes som rette linjer mellom de ytterste skjær ved lavvann, tvers over fjordmunninger. Høringsforslag ble sendt på høring 20. oktober 2008, med høringsfrist 2. desember 2008.

Næringsorganisasjonene som representerer foretak som har rørledninger, kabler mv. i sjøområdet, og selskap som driver næringsvirksomhet i sjøområdet, har under høringen stilt seg bak forslaget om at grensen for eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene. De fleste kommunene, samt Kommunenes Sentralforbund (KS), er kritiske til forslaget, og mener grensen må være territorialgrensen, som trekkes 12 nautiske mil ut fra grunnlinjene. Videre anførte flere kommuner at høringsforslaget fører til en betydelig svekkelse av inntektsmulighetene til kommunene, og at staten må kompensere dette tapet.

Ifølge tall fra Oljeindustriens Landsforening (OLF) for 2006 skrev 21 kommuner ut eiendomsskatt på petroleumsinstallasjoner i sjøområdet på til sammen om lag 50 mill. kroner. Fastsettelse av grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet ved grunnlinjene vil kunne gi et provenytap for kommunene på om lag 35 mill. kroner fra eiendomsskatt fra petroleumsvirksomheten. På grunn av fradragsrett i inntektsskatten og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) er det staten som bærer det vesentlige av eiendomsskattekostnadene i petroleumssektoren. I tillegg vil noen kommuner få redusert eiendomsskatt fra sjøkabler for overføring av elektrisk kraft og telekommunikasjon, noe som er anslått til om lag 1 mill. kroner.

Selv om eigedomsskattelova ikke har hatt en særlig regulering av hvor langt ut i sjøområdet adgangen til å skrive ut eiendomsskatt strekker seg, og spørsmålet må anses som uavklart, har flere kommuner skattlagt ledningssystemer for petroleumssokkelen, de fleste helt ut til territorialgrensen. Slike installasjoner til havs vil i de fleste tilfeller ha liten tilknytning til kommunene. Det må ha vært påregnelig for kommunene at disse inntektene kunne falle bort som følge av en lovendring eller en lovavklaring.

I tillegg utvidet flere kommuner sjøområdet hvor de skriver ut eiendomsskatt i 2004, da territorialgrensen ble utvidet fra fire nautiske mil til 12 nautiske mil. Forholdet til eiendomsskatten ble ikke vurdert i denne sammenheng. Deler av inntektstapet skriver seg derfor fra skatteinntekter som kommunene har hatt i noen få år.

De reduserte skatteinntektene må ses i sammenheng med at kommunene nå får et klart rettslig grunnlag for å skrive ut eiendomsskatt ut til grunnlinjene, og at kommunene fra og med skatteåret 2009 kan skrive ut eiendomsskatt på (flytende) oppdrettsanlegg i sjøområdet. Det vises også til at kommunene vil beholde i størrelsesorden 30 pst. av det samlede provenyet på 50 mill. kroner fra eiendomsskatt i sjøområdet, dvs. fra installasjoner som ligger innenfor grunnlinjene. Videre har flere av de berørte kommunene med inntekter fra eiendomsskatt på undervannsinnretninger frie inntekter, inkludert eiendomsskatt og konsesjonskraft, godt over landsgjennomsnittet. Virkningene for kommunesektoren samlet sett må derfor anses begrenset.

I høringen har det ikke framkommet nye momenter som tilsier at forslaget bør justeres. Regjeringen foreslår, i samsvar med høringsforslaget, at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene. Endringen foreslås å tre i kraft med virkning fra og med skatteåret 2010. Videre foreslås det en overgangsregel for kommuner som for skatteåret 2009 skrev ut eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet mellom grunnlinjene og territorialgrensen. Overgangsregelen gir en gradvis nedtrapping av den eiendomsskatten kommunene har skrevet ut i slike områder, slik at den er utfaset i 2012.

Det vises til nærmere omtale i Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. - lovendringer.

2.4.2 Skattefradrag for kostnader til forskning og utvikling

Innledning

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling (Skattefunn) ble innført for små og mellomstore foretak fra 1. januar 2002, og for alle foretak fra 1. januar 2003. Skattefunn er et regelstyrt virkemiddel, hvor foretakene selv velger ut støtteberettigede prosjekter. Alle prosjekter som tilfredsstiller kravene i lov og forskrift, gir rett til skattefradrag etter de samme kriteriene. Formålet er å stimulere næringslivets egen FoU-innsats. Regjeringen vil videreføre ordningen.

Skattefradragets størrelse beregnes og avgrenses etter nærmere regler i skatteloven § 16-40 med tilhørende forskrift. Fra 1. januar 2009 er fradragsgrunnlaget per foretak maksimalt 5,5 mill. kroner for egenutført FoU, og maksimalt 11 mill. kroner for summen av egenutført FoU og innkjøp fra godkjente FoU-institusjoner. Norges forskningsråd godkjenner innholdet i prosjektene ut fra forskriftens FoU-definisjon, men stiller ikke nærmere krav til tema eller formål. Videre er det et vilkår at kostnadene som medtas i fradragsgrunnlaget, er attestert av revisor. Ligningsmyndighetene kontrollerer oppgitte kostnader og fradrag ift. regelverket for Skattefunn og samlet offentlig støtte til foretaket ift. statsstøtteregelverket. Dersom skattefradraget er høyere enn utlignet skatt for skattyteren, blir det overskytende beløpet utbetalt fra staten ifm. skatteoppgjøret.

Anvendelse og omfang

Mange foretak gjennomfører FoU-prosjekter som gir skattefradrag. Tabell 2.11 viser antall foretak som har benyttet ordningen. I 2007 var det vel 2 400 foretak som fikk slikt fradrag eller utbetaling. Antall foretak er redusert for hvert år siden 2004. Samtidig har det vært en vekst i gjennomsnittlig støttebeløp per foretak fra 379 000 kroner i 2004 til 405 000 kroner i 2007.

Tabellen viser også utviklingen i skatteutgiften (tapte skatteinntekter), både ut fra budsjett i godkjente prosjekter og faktiske fradrag ved skatteoppgjøret. Næringslivet mottok 977 mill. kroner i støtte gjennom Skattefunn for inntektsåret 2007, en reduksjon på 14 pst. fra 2006. Reduksjonen skyldes i hovedsak at det ble innført et tak på timesatsen for egne ansatte.

Videre framkommer hvor stor del av støtten som er utbetaling utover utlignet skatt. Utbetalinger utgjør 76 pst. av det samlede støttebeløpet for inntektsåret 2007. Det viser at ordningen i hovedsak benyttes av foretak utenfor skatteposisjon. Skattefunn fungerer dermed i det vesentlige som en tilskuddsordning.

Forskningsrådet har godkjent om lag 3 500 prosjekter som vil være fradragsberettigede ved skatteoppgjøret for 2008 dersom de ble gjennomført med det omsøkte FoU-innholdet. Foretakene har budsjettert disse prosjektene til om lag 8,3 mrd. kroner i alt. Erfaringsmessig blir kostnadene og følgelig skattefradraget en del mindre enn oppgitt på søknadstidspunktet. For prosjekter som er godkjent i 2006 og tidligere, må skattefradraget også korrigeres for innføring av maksimal timesats fra 2007. På dette grunnlaget anslås skatteutgiften til om lag 1 mrd. kroner for inntektsåret 2008.

Tilgangen av nye søknader i 2009 var per 1. september noe mindre enn året før. Prosjektene ser imidlertid ut til å være en del større i gjennomsnitt enn tidligere. Skatteutgiften anslås til om lag 1,1 mrd. kroner påløpt i 2009 (bokført i 2010).

Finansdepartementets vurdering

Regjeringen la i januar 2009 fram St.prp. nr. 37 (2008 - 2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Som en del av Tiltakspakken ble ordningen med skattefradrag for FoU utvidet med virkning fra 1. januar 2009. Taket på beregningsgrunnlaget for egenutført FoU ble hevet fra 4 til 5,5 mill. kroner, mens taket for innkjøp fra godkjent FoU-institusjon ble hevet fra 8 til 11 mill. kroner. Regjeringen foreslår å videreføre de nye beløpsgrensene for inntektsåret 2010.

Flere tiltak for bedre økonomistyring i Skattefunn er gjennomført fra 2007, bl.a. er fradragsgrunnlaget for eget FoU-personell (lønn og indirekte kostnader) begrenset til 500 kroner per time og maksimalt 1850 timer årlig per person. Av hensyn til stabilitet og tillit til ordningen er det nødvendig med god økonomistyring slik at misbruk unngås. Departementet vil derfor følge opp arbeidet med å bedre økonomistyringen.

2.5 Tiltak mot skatteunndragelser

Regjeringen prioriterer kampen mot skatte- og avgiftsunndragelser høyt. Store verdier unndras i dag fra fellesskapet. Dette undergraver solidariteten som finansieringen av de offentlige velferdsordningene i Norge bygger på. De som unndrar skatter og avgifter, velter byrdene over på lojale og lovlydige skattytere. Tiltak mot skatteunndragelser er derfor også et viktig ledd i arbeidet for en mer rettferdig fordeling.

For å bekjempe skatte- og avgiftsunndragelser har Regjeringen de siste fire årene styrket budsjettene til skatteetaten og toll- og avgiftsetaten og fremmet lovendringer. Samtidig har Norge vært aktiv i det internasjonale arbeidet mot skatteparadiser. I budsjettet for 2010 følger Regjeringen opp en rekke av forslagene fra Skatteunndragelsesutvalget, jf. NOU 2009: 4 Tiltak mot skatteunndragelser. De av utvalgets forslag som ikke fremmes nå, vil bli vurdert senere.

Regjeringen foreslår tiltak som retter seg mot bruken av kontante betalingsmidler. Svart omsetning skjer i stor utstrekning gjennom bruk av kontanter, og det er ønskelig at en større del av betalingsstrømmene skjer gjennom banker og andre finansinstitusjoner, slik at transaksjonene blir sporbare og dermed vanskeligere å skjule. For å bidra til dette foreslås det tiltak både overfor næringsdrivende og privatmarkedet, samt tiltak mot brudd på deklareringsplikten for valuta og andre betalingsmidler.

For å redusere bruken av kontanter foreslås det å nekte fradragsrett for kostnader som ikke er betalt via bank, hvis beløpet er over 10 000 kroner. Forslaget omfatter både nektelse av inntektsfradrag etter skatteloven og fradrag for inngående avgift etter merverdiavgiftsloven.

Videre foreslås det at den som kjøper tjenester eller varer sammen med tjenester, skal kunne bli gjort medansvarlig for skatt og merverdiavgift som er unndratt av den som leverer tjenesten. Forslaget gjelder omsetning der kjøpesummen overstiger 10 000 kroner og kjøperen ikke har betalt via bank.

Betalingsmidler over 25 000 kroner som føres ut eller inn av Norge, skal deklareres hos tollmyndighetene. For å bedre etterlevelsen av deklareringsplikten foreslår Regjeringen at tollmyndighetene ved brudd på deklareringsplikten skal få adgang til å ilegge et overtredelsesgebyr på inntil 30 pst. av beløpet som ikke er deklarert.

I tillegg foreslår Regjeringen å følge opp Skatteunndragelsesutvalgets forslag om

• å gi Økokrim en utvidet adgang til å videreformidle opplysninger om mistenkelige transaksjoner mottatt etter hvitvaskingsloven til skatteetaten og toll- og avgiftsetaten,

• at revisor skal pålegges å sende revisors nummererte brev til den revisjonspliktige som begrunner hvorfor næringsoppgaven eller kontrolloppgaven ikke er underskrevet, i kopi til skattetaten,

• at skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne gi opplysninger til Tilsynsrådet for advokatvirksomhet,

• å lovfeste at skattyter skal opptre lojalt og aktsomt og innføre en tilsvarende bestemmelse om alminnelig opplysningsplikt som i ligningsloven i skatte- og avgiftslovgivningen for øvrig, og

• å presisere i ligningsloven at toårsfristen for endring av ligningen ikke gjelder i de tilfeller hvor skattyteren har unnlatt å gjøre ligningsmyndighetene oppmerksom på feil ved ligningen og skatteoppgjøret som han er, eller burde være, klar over.

Det vises til nærmere omtale av forslagene i Prop 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget mv. - lovendringer.

2.6 Kommunale og fylkeskommunale skattører og fellesskatt for 2010

Fastsettingen av skattørene skjer innenfor et samlet opplegg for kommuneøkonomien, og må ses i sammenheng med skattereglene, utviklingen i skattegrunnlagene og fordelingen av inntektsveksten til kommunene og fylkeskommunene mellom rammeoverføringer og skatter.

I Kommuneproposisjonen 2010 ble det varslet at skattørene på vanlig måte fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet. I Kommuneproposisjonen 2009, som ble lagt fram i mai 2008, ble det signalisert at skattøren skal fastsettes slik at skatteinntektene for kommunesektoren vil utgjøre 45 pst. av de samlede inntektene. Skatteinntekter utgjorde 47 pst. av de samlede inntektene i kommuneforvaltningen i 2008. For 2009 anslås skatteandelen til 44 pst. Dette må ses i sammenheng med at rammeoverføringene til kommunesektoren ble økt både i forbindelse med tiltakene i St.prp. nr. 37 (2008-2009) i januar og i Revidert nasjonalbudsjett 2009. I den finanspolitiske tiltakspakken ble også kommunesektoren kompensert med økte rammeoverføringer for det reelle inntektsbortfallet knyttet til lavere anslåtte skatteinntekter. Usikkerhet knyttet til den videre økonomiske utviklingen og kommunesektorens behov for sikre inntekter tilsier at skatteandelen ikke økes vesentlig i 2010.

Etter en samlet vurdering foreslår Regjeringen å holde kommunale og fylkeskommunale skattører uendret fra 2009 til 2010. Skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter anslås med dette å bli noe redusert fra 2009 til 2010. Reduksjonen skyldes forvaltningsreformen, som innebærer at fylkeskommunene fra 1. januar 2010 blir tilført noen nye oppgaver, bl.a. knyttet til riksveier. Økningen i fylkeskommunenes inntekter som følge av forvaltningsreformen bevilges som rammetilskudd og økt momskompensasjon, og medfører dermed isolert sett at skattens andel av samlede inntekter for fylkeskommunene vil bli noe redusert. Dersom de økte rammeoverføringene knyttet til forvaltningsreformen holdes utenom, anslås skatteandelen å øke noe fra 2009 til 2010.

2.7 Trygdeavgift og andre avgifter til folketrygden (kap. 5700 post 71 og 72)

2.7.1 Trygdeavgift m.m.

Næringsinntekt ilegges en trygdeavgift på 11 pst., mens satsen er 7,8 pst. på lønnsinntekt. I primærnæringene betaler den enkelte næringsdrivende 7,8 pst. trygdeavgift. Den formelle satsen er imidlertid 11 pst. også her, som for annen næringsinntekt. Mellomlegget dekkes av en særskilt produktavgift i fiskerinæringen, jf. nedenfor, og av staten over jordbruksavtalen for jord- og skogbruksnæringen. Den høyere satsen for selvstendig næringsdrivende utenom primærnæringene skyldes at det ikke ilegges arbeidsgiveravgift på næringsinntekt. Av pensjonsinntekt mv. betales det en trygdeavgift på 3 pst.

Den nedre grensen for å betale trygdeavgift er etter gjeldende regler 39 600 kroner. Deretter trappes trygdeavgiften opp med 25 pst. av lønnsinntekten mellom 39 600 kroner og 57 558 kroner. Fordi det ikke blir innkrevd skatt dersom samlet skatt er under 100 kroner, og trygdeavgiften utgjør 25 pst. av lønnsinntekten, er nedre grense for å betale skatt i praksis 40 000 kroner. Dette omtales gjerne som «frikortgrensen».

Produktavgiften i fiskerinæringen skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften. Med forslaget for 2010 er forskjellen mellom høy sats og mellomsats 3,2 prosentpoeng. Videre skal produktavgiften dekke arbeidsgiveravgift på hyre, en kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd (0,2 pst. av inntekten), de faktiske utgiftene som folketrygden har i forbindelse med frivillig tilleggstrygd for sykepenger, samt utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsledige i næringen. Regjeringen foreslår i tråd med tilråding fra Fiskeri- og kystdepartementet av 4. september 2009 at produktavgiftssatsen fastsettes til 2,9 pst. i 2010. I brevet fra Fiskeri- og kystdepartementet heter det bl.a.:

«Fiskeri- og kystdepartementet har innhentet prognose på førstehåndsverdi og pensjonsgivende inntekt fra Fiskeridirektoratet. NAV har kommet med opplysninger om utviklingen i kostnadene ved kollektiv tilleggstrygd til sykepenger for fiskere, mens Garantikassen for fiskere har opplyst om utviklingen i utbetalingene av arbeidsledighetstrygd for fiskere så langt i år, og gitt prognose for 2010.

Følgende størrelser ligger til grunn ved fastsetting av nivået på produktavgiften for 2010:

	Mill. kroner
Førstehåndsverdi som det skal betales produktavgift av	12 200,0 mill. kr
Dette gir en pensjonsgivende inntekt på	4 701,0 mill kr

Fiskeri- og kystdepartementet vil legge til grunn følgende prognoser for ytelser produktavgiften skal dekke i 2010.

Andel medlemsavgift (3,2 pst. av inntekt)	150,4 mill. kr
Yrkesskadetrygd (0,2 pst. av inntekt)	9,4 mill. kr
Dagpenger ved arbeidsledighet	29,0 mill. kr
Kollektiv tilleggstrygd for syketrygd	166,6 mill. kr
Totalt	355,4 mill. kr

Avgiftssatsen for 2009 er på 2,8 %, og det ble ikke vurdert som nødvendig å justere satsen i fm revidert nasjonalbudsjett (RNB). Foreløpige regnskapstall og prognoser for resten av året, viser at avgiftssatsen for hele 2008 skulle vært 2,9 %. Prognosene som lå til grunn for vurderingene i fm RNB ser derfor så langt ut til å holde (jf. brev til Finansdepartementet av 4. mai 2009).

Beregning ut fra prognosene for 2010 tilsier at riktig sats på produktavgiften vil være 2,9 % for 2010, som er en oppgang på 0,1 prosentpoeng sammenlignet med satsen for 2009. Økningen skyldes i hovedsak forventninger om høyere utbetalinger av syketrygd.»

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringen for 2010.

2.7.2 Ny teknisk utforming av Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden

Innledning

I de senere årene er mange regler om arbeidsgiveravgift blitt tilføyd i Stortingets årlige vedtak om avgifter til folketrygden. Disse reglene er alle plassert i en og samme bestemmelse, § 1, som dermed er blitt svært omfangsrik. Reglene er følgelig blitt vanskelig tilgjengelige, og departementet foreslår derfor å dele opp bestemmelsen og redigere stoffet slik at det blir lettere tilgjengelig.

Bakgrunn

Stortingets årlige vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden har over tid fått en uhensiktsmessig struktur. Vedtaket er ordnet i tre paragrafer, § 1 om arbeidsgiveravgift, § 2 om trygdeavgift og § 3 om forskriftsfullmakt. Som følge av de svært omfattende reglene om differensiert arbeidsgiveravgift, er § 1 blitt svært lang og uoversiktlig.

Fra å være delt på bokstavene a-f i vedtaket for 1999, er § 1 i vedtaket for 2009 delt på bokstavene a-m. De nyere bokstavene g, i, j og k er igjen delt i ledd. Bokstavene g og k har tre ledd hver, og bokstav i og j har fire ledd hver. Bokstav j første ledd er igjen delt i nr. 1 og nr. 2. Paragrafen er således inndelt i inntil 3 nivåer; først bokstaver, deretter ledd, deretter nr. Hvert av disse nivåene er igjen delt inn i strekpunkter, for eksempel inneholder bokstav f ti strekpunkter, bokstav g første ledd inneholder tolv strekpunkter, og bokstav j første ledd nr. 2 inneholder fire strekpunkter.

Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets vurdering vil det være hensiktsmessig å fordele teksten på flere paragrafer, slik at man unngår å måtte dele den ene paragrafen i så mange undernivåer.

Regelen om full arbeidsgiveravgiftssats er i gjeldende § 1 plassert i bokstav h, og reglene om hvor virksomheten anses å drives, er plassert i bokstav i. I det nye forslaget gis disse viktige bestemmelsene en mer sentral plassering.

Reglene om hvilke satser som gjelder, er i gjeldende vedtak fordelt på de fleste bokstavene i § 1. Også reglene om hvilke områder som hører hjemme i hvilke soner, er fordelt på mange bokstaver. I det nye forslaget tilstrebes en samlet plassering av regler som hører sammen.

Ved en ny struktur på vedtaket videreføres alle nåværende regler i vedtaket, da det ikke er tilsiktet noen materielle endringer som følge av den nye strukturen. Vedtaket kan dermed ikke bli vesentlig kortere enn før. Ved å omredigere vedtaksteksten som foreslått, oppnår en likevel at denne blir mer lesbar og lettere tilgjengelig.

I forslaget til ny vedtakstekst er paragrafen om arbeidsgiveravgift delt i fem paragrafer. De viktige reglene om hvor virksomheten anses å drives, står i § 1. Kommunenes fordeling på de ulike sonene er plassert i § 2. Reglene om satser for sonene står i § 3, herunder regelen om 0-sats på Svalbard. Særreglene om avgiftssats for stålproduksjon og skipsverft står i § 4. Særregelen om produkter som ikke omfattes av EØS-avtalen, plasseres i § 5.

Som følge av disse endringene forskyves gjeldende vedtaks §§ 2 og 3 om trygdeavgift og forskriftsfullmakt til §§ 6 flg.

I forslaget er også gjeldende § 2 om trygdeavgift splittet noe opp, i § 6 om trygdeavgift av pensjon mv., § 7 om trygdeavgift av lønnsinntekt mv. og § 8 om trygdeavgift av næringsinntekt mv.

Regelen om forskriftsfullmakt er plassert i § 9 i forslaget. Sammen med denne plasseres regelen fra nåværende § 1 bokstav m om at det er satsen på 14,1 pst. som skal legges til grunn for arbeidsgiveravgift fastsatt i kgl.res. med hjemmel i denne bestemmelsen.

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2010.

2.7.3 Soneplassering for arbeidsgiveravgift i virksomhet som driver med utleie av arbeidskraft

Innledning

Reglene om differensiert arbeidsgiveravgift kan utnyttes av virksomheter som driver arbeidsutleie. Foretak som er arbeidsgiver, anses i utgangspunktet å drive virksomhet i den kommunen hvor foretaket er registrert, jf. § 1 bokstav i første ledd i Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2009. Virksomheter med innleide arbeidstakere kan tilpasse seg dette ved å etablere administrasjonskontor med begrenset aktivitet i tiltakssonen, mens de utleide arbeidstakerne arbeider i andre soner. Dermed nyter virksomheten godt av 0-satsen for arbeidsgiveravgift, selv om arbeidstakerne i det alt vesentlige arbeider utenfor tiltakssonen.

Dette er en uønsket avgiftsmessig tilpasning. Departementet foreslår derfor at slike typer virksomheter fra og med 2010 skal betale avgift i den sonen hvor hoveddelen av arbeidstakerens arbeid utføres i løpet av avgiftsterminen, dersom dette er en annen sone enn der hvor virksomheten er registrert.

Bakgrunn

Regelen om at arbeidsgiveren anses for å drive virksomhet i den kommunen hvor foretaket er registrert, ble innført i trygdeavgiftsvedtaket som ledd i statsbudsjettet for 2007.

Tidligere avgjorde arbeidstakers bosted hvilken sats differensiert arbeidsgiveravgift skulle beregnes etter. ESAs retningslinjer tillater imidlertid bare støtte til virksomheter i kommuner innenfor et nærmere angitt geografisk virkeområde. Derfor ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift lagt om slik at en nå i stedet baserer seg på hvor virksomheten er lokalisert.

Da dette nye lokaliseringskriteriet ble innført, ble det i forarbeidene gitt uttrykk for at reglene skulle endres dersom det ble behov for å forhindre uønskede tilpasninger, jf. St. prp. nr. 1 (2006-07) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, avsnitt 2.5.2.6:

«Departementet vil følge nøye med på hvordan avgiftsvedtaket fungerer i praksis og gjennomføre regelendringer der det er behov for å demme opp for uønsket tilpasning. Dette kan for eksempel være aktuelt i tilfeller av arbeidsutleie.»

Departementets vurderinger og forslag

Erfaringene til nå viser at det er behov for å forhindre uønskede tilpasninger til lokaliseringskriteriet når det gjelder arbeidsutleie. Det har vist seg at virksomheter utnytter ordningen med sonefastsettelse etter registreringsadresse for å spare arbeidsgiveravgift.

Det kan skje ved at en virksomhet som driver arbeidsutleie, lovlig kan oppnå 0-sats for alle arbeidstakerne dersom et administrasjonskontor med aktivitet legges i 0-satsområdet, selv om arbeidstakerne er utleid til arbeidsgivere med virksomhet i andre avgiftssoner.

Etableringen av administrasjonskontor i tiltakssonen bidrar ikke til å skape nevneverdig aktivitet der, men virkningen er likevel at arbeidsgiveravgiften får 0-sats for de utleide arbeidstakerne, i motsetning til avgift for andre arbeidstakere på de samme arbeidsplassene utenfor tiltakssonen. Når etableringen av administrasjonskontoret i 0-satssonen har en viss realitet, vil skattemyndighetene vanskelig kunne ty til gjennomskjæring i disse sakene, selv om virksomheten reelt sett utøves andre steder. I en bindende forhåndsuttalelse kom således Skattedirektoratet nylig til at det er innenfor tilpasningsmulighetene som følger av avgiftsvedtaket for inntektsåret 2009, at et selskap skiller ut en del av sin arbeidsutleievirksomhet i et eget aksjeselskap med administrasjon lokalisert på et sted i nullsonen. Slik tilpasning gir dermed ikke grunnlag for ulovfestet gjennomskjæring.

Målet med regionalt redusert arbeidsgiveravgift er å opprettholde og styrke bosettingen i de svakere regionene i Norge, ved å stimulere sysselsetting i disse regionene. Dette målet tilsier at faktisk sysselsetting i sentrale, folkerike regioner bør holdes utenfor avgiftslempningen, selv om forholdet er organisert som arbeidsutleie fra et kontor lokalisert i 0-satssone eller lavsatssone.

Etter departementets vurdering bør derfor avgiftsvedtaket endres. Det bør forhindres at arbeidsutleieforetak med virkning for arbeidsgiveravgiften kan registreres i 0-sone eller lavavgiftssone når mesteparten av arbeidstakernes arbeid utføres andre steder i landet. Regelverket som fastsetter hvilken sonesats som skal benyttes ved arbeidsutleie, bør derfor endres.

Regelverket inneholder allerede en særregel om sonefastsetting av avgiftssats for såkalt ambulerende virksomhet, jf. § 1 bokstav i tredje ledd i 2009-vedtaket. Dette kan for eksempel være foretak innen transportbransjen og bygg- og anleggsbransjen. Dersom en arbeidstaker i slik ambulerende virksomhet utfører mer enn halvparten av sitt arbeid i en annen sone enn der hvor arbeidsgiverens virksomhet er registrert, ev. som underenhet, er det avgiftssatsen i denne andre sonen som skal benyttes ved avgiftsberegning av denne ansattes lønn, istedenfor avgiftssatsen i registreringssonen.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det skal gjelde en tilsvarende særregel ved arbeidsutleie som den regelen som gjelder for såkalt ambulerende virksomhet. Det betyr at man også ved arbeidsutleie skal betale avgift i sonen hvor hoveddelen av arbeidstakerens arbeid utføres, når dette er en annen sone enn der foretaket er registrert. Det vises til forslag til en slik regel i § 1 fjerde ledd i forslaget til nytt vedtak. Regelen vil være fordelaktig for arbeidsgivere med registrering i høyavgiftssone, men som sender arbeidstakere på lengre oppdrag i 0-sonen eller en lavavgiftssone.

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2010.

2.7.4 Arbeidsgiveravgift på kontinentalsokkelen

Personer bosatt utenfor Norge, og som arbeider på utenlandske spesialskip på norsk kontinentalsokkel og i norsk territorialfarvann, faller utenfor folketrygdlovens anvendelsesområde og kan ikke bli medlem av norsk folketrygd. Det skal likevel svares arbeidsgiveravgift for lønn mv. til slike personer dersom skipene driver virksomhet i tilknytning til leting eller utvinning av undersjøiske petroleumsforekomster, slik at de er omfattet av petroleumsskatteloven.

Departementet foreslår å gi unntak fra arbeidsgiveravgiftsplikt for ytelser til ansatte på skip tilknyttet petroleumssektoren som faller utenfor folketrygdlovens anvendelsesområde. Endringen foreslås med virkning fra og med inntektsåret 2009. På skjønnsmessig grunnlag anslås provenytapet til 20 mill. kroner påløpt i 2009 og bokført i 2010. Det vises til nærmere omtale i Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. - lovendringer.