4 Toll

4.1 Innledning

Ved innførsel av varer skal det betales toll etter tolltariffens ordinære satser vedtatt av Stortinget, med mindre det er tollfrihet i henhold til preferanseavtaler eller -ordninger eller fritak med hjemmel i stortingsvedtak. Tolltariffen angir, i tillegg til de ordinære tollsatsene, også preferansetollsatser i henhold til inngåtte handelsavtaler. Preferansetollbehandling forutsetter at krav til varens opprinnelse er oppfylt og dokumentert. Det samme gjelder for den ensidige preferanseordningen overfor utviklingsland.

Toll som beskytter norske produsenter fra utenlandsk konkurranse på det norske markedet har ulike virkninger. Importtoll fører normalt til økte produksjonskostnader for det øvrige næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn blitt best mulig utnyttet til høy verdiskaping og velferd.

Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk. I tillegg kommer tollbeskyttelsen av den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien. Av industrivarene er for tiden bare enkelte klær og tekstiler pålagt toll. Tollsatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet.

4.1.1 Om toll og tollsatser

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar til å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk, og utgjør en overveiende del av skjermingsstøtten, som ifølge OECDs beregninger for 2008 er på om lag 9,3 mrd. kroner.

Tollsatsene er dels spesifikke, dels verdibaserte. De høyeste tollsatsene er på viktige landbruksvarer som også produseres i Norge, f.eks. storfekjøtt og melkeprodukter. For bearbeidede landbruksvarer, som f.eks. pizza, bakervarer og sjokolade er tollnivået moderat, mens det er tollfrihet for landbruksvarer som ikke produseres i Norge, eksempelvis sitrusfrukter, bananer, kaffe og ris.

For enkelte landbruksvarer kan tolltariffens ordinære satser i perioder reduseres etter vedtak i Statens landbruksforvaltning. Mange anvendte tollsatser er derfor i praksis betydelig lavere enn de tollsatsene som følger av tolltariffen.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer, medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer. De multilaterale forhandlingene i regi av WTO omtales under avsnitt 4.2.

4.1.2 Tollinntekter

Tollinntektene bestemmes av de anvendte tollsatsene og mengden varer som importeres. Samlede tollinntekter var i 2008 nærmere 2,1 mrd. kroner. Dette betyr at tollinntektene utgjør en relativt liten andel av statens samlede inntekter. Tollinntektene fra import av landbruksvarer og råvarer utgjorde om lag 1,4 mrd. kroner. Figur 4.1 viser deklarert toll for landbruksvarer mv. og industrivarer i 2008. Figuren skiller mellom EU/EFTA, utviklingsland og øvrige land. Det framgår at det er importen fra utviklingslandene som står for en stor del av tollen på industrivarer. Det meste av toll på landbruksvarer er knyttet til import fra EU.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

4.2 Multilaterale forhandlinger i WTO

4.2.1 Doha-runden

I St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak avsnitt 4.2.1 ble det gitt en beskrivelse av den pågående forhandlingsrunden i Verdens handelsorganisasjon (WTO), hvor Norge deltar aktivt. Det har vært svært vanskelig å komme til enighet om hovedelementene i en avtale, og tidsskjemaet er endret flere ganger. Etter at et uformelt ministermøte i juli 2008 ikke førte til resultater, ble det lagt fram nye avtaleutkast i desember 2008. Det har vært liten framdrift i forhandlingene etter dette, men målet er å få avsluttet forhandlingene i løpet av 2010. En ordinær ministerkonferanse i WTO skal avholdes i desember 2009.

4.3 Tollpreferansesystemet for utviklingslandene - GSP

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at de enkelte industriland gir utviklingslandene bedre markedsadgang på sine varer. GSP er en unilateral (ensidig) ordning, og kan i prinsippet ensidig trekkes tilbake eller endres. GSP-ordninger kan være ulikt utformet fra de enkelte industrilandenes side.

EU, Sveits og Norge har samordnet opprinnelsesreglene i sine respektive GSP-ordninger. Dette åpner for at produsenter i utviklingslandene kan anvende materialer med opprinnelse i EU, Sveits eller Norge i sin produksjon, og deretter eksportere ferdigvaren til Europa uten at varen mister GSP-status. Innsatsvarer fra EU, Sveits eller Norge teller dermed på lik linje med utviklingslandets egne produkter når det gjelder tollpreferanser.

Den norske GSP-ordningen ble etablert i 1971 og er siden endret flere ganger. Siden 2002 er det gitt toll- og kvotefri innførsel for alle varer fra de minst utviklede landene (MUL), mens øvrige utviklingsland innrømmes nedsatt toll for de industri- og landbruksvarene som ellers er tollbelagt, med unntak for en del tekstilvarer og klær. Fra 1. januar 2008 ble ordningen utvidet slik at 64 land nå har tollfri markedsadgang til Norge.

4.3.1 Opprinnelsesreglene i GSP - endringer i EU

Kommisjonen sendte i juli 2009 ut et forslag til nye og enklere opprinnelsesregler i EUs GSP-ordning. De foreslåtte endringene innebærer at eksportører og importører i større grad blir ansvarlige for å sikre overholdelse av regelverket om bl.a. opprinnelsesbevis og direkte transport, og at dette blir avgjørende for å oppnå preferansetollbehandling. Etter Kommisjonens forslag vil tollmyndighetene i eksportlandet ha ansvaret for å verifisere opprinnelseserklæringene. Ansvarsforholdet blir dermed klarere, og i samsvar med EUs generelle omlegging av ansvar og bevisbyrde i tollsaker. Norge og øvrige EFTA-land har fulgt arbeidet med de nye GSP-opprinnelsesreglene i EU og gitt enkelte tekniske innspill til Kommisjonen. For at utviklingslandene skal kunne benytte de ulike GSP-ordningene i Europa effektivt, vil det være behov for en viss samordning mellom EFTA og EU. Tilsvarende vil endringer i den norske GSP-ordningen bli vurdert i løpet av 2010.

4.4 EØS-avtalen og de øvrige handelsavtalene

4.4.1 Nye handelsavtaler

EFTAs handelsavtaler er et viktig supplement til Norges medlemskap i WTO. Avtalene bidrar til å sikre norske bedrifter markedsadgang og motvirker diskriminering av norsk eksport i de landene som det inngås slike avtaler med.

EFTA har inngått 18 handelsavtaler med 27 tredjeland. Handelsavtalen med Canada trådte i kraft 1. juli 2009. EFTA og Samarbeidsrådet for Gulfen (GCC) bestående av Bahrain, De forente arabiske emirater, Kuwait, Oman, Qatar og Saudi-Arabia, undertegnet en handelsavtale på EFTAs ministermøte på Hamar 22. juni. Det tas sikte på å ratifisere handelsavtalen med Colombia i løpet av 2009. Norge er gjennom EFTA også i forhandlinger med Albania, Algerie, India, Peru, Serbia og Ukraina. Det ligger an til at forhandlingene med Albania, Peru og Serbia kan sluttføres i løpet av 2009. Det er stillstand i EFTAs forhandlinger med Thailand.

Norge og Kina har gjennomført fem forhandlingsrunder. Handelen mellom Norge og Kina har økt kraftig og den har fått et betydelig omfang. Kina er nå vår tredje viktigste handelspartner, etter EU og Nord-Amerika. Forhandlingene med Kina gis høy prioritet. EFTA og Russland tar sikte på å innlede forhandlinger i løpet av 2009. Forhandlingene med India, Russland og Ukraina anses som de viktigste pågående forhandlinger gjennom EFTA.

EFTA besluttet å innlede forhandlinger med Hong Kong under EFTAs ministermøte på Hamar 22. juni 2009. Det ble videre foreslått at Vietnam inviteres til å gjennomføre en felles forstudie med sikte på framtidige forhandlinger.

Asia er et satsingsområde for EFTA og Norge, og det arbeides med sikte på forhandlinger med Indonesia og Malaysia.

I tilfelle iverksettingstidspunktet for nye handelsavtaler faller i budsjettperioden, foreslås det at departementet gis fullmakt til å iverksette de tollmessige sider ved disse avtalene. Det vises til forslag til vedtak § 2 annet ledd.

4.4.2 Forhandlinger med EU på landbruksområdet

Etter EØS-avtalen artikkel 19 skal avtalepartene med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer (melk, kjøtt, grønnsaker mv.) med sikte på en gradvis gjensidig liberalisering innenfor rammen av partenes respektive nasjonale landbrukspolitikk. Forrige avtale etter artikkel 19 ble iverksatt 1. juli 2003. En ny runde med artikkel 19-forhandlinger mellom Norge og EU ble startet i mai 2006, og det er hittil avholdt sju formelle forhandlingsmøter med Kommisjonen. Forhandlingene vil fortsette utover høsten 2009.

4.4.3 EUs forslag om forhåndsvarsling ved inn- og utførsel av varer

Som et ledd i kampen mot helse- og miljøfarer og terrorisme, ble EUs felles tollregelverk endret i 2006 for å sikre forsvarlige risikoanalyser ved inn- og utførsel av varer over EUs yttergrenser. Endringene er i samsvar med anbefalinger fra Verdens tollorganisasjon (World Customs Organization, WCO) om et rammeverk for å sikre en trygg og effektiv global handel (WCO SAFE Framework of Standards). De viktigste endringene innebærer:

• krav om forhåndsvarsling av varer før disse kan passere EUs yttergrenser

• etablering av et system med autoriserte økonomiske operatører (Authorized Economic Operators, AEO), som bl.a. kan gis visse lettelser fra varslingsplikt/kontroll

• samordning av de kriterier som skal legges til grunn for risikovurdering

Autorisering av økonomiske operatører ble iverksatt i EU 1. januar 2008. Forhåndsvarsling av varer ble iverksatt 1. juli 2009, men det er etablert en overgangsordning som innebærer at forhåndsvarsling ikke vil bli obligatorisk før etter 31. desember 2010.

I dialog med tollmyndighetene har norsk næringsliv uttrykt bekymring for at forhåndsvarsling av varer mellom Norge og EU kan bli en teknisk handelshindring. Aktørene fryktet forsinkelser ved grensepassering mellom Norge og EU. I møter med Kommisjonen argumenterte derfor Norge for viktigheten av å søke praktiske løsninger for å hindre at kravet om forhåndsvarsel ble en barriere i samhandelen mellom EU og Norge. Etter flere forhandlingsmøter åpnet Kommisjonen i 2008 for at Norge på visse vilkår kan unntas kravet om forhåndsvarsling. Kommisjonens hovedvilkår var at Norge innførte forhåndsvarsling av varer mellom Norge og andre land enn EU-land. Kommisjonen stilte også vilkår om en ordning med autoriserte økonomiske operatører etter EUs retningslinjer og samordning av kriteriene som skal legges til grunn for risikovurderingen.

Unntaket fra forhåndsvarsling ved vareførsel mellom Norge og EU ble nedfelt i EØS-avtalens Protokoll 10 om forenkling av kontroll og formaliteter i forbindelse med godstransport. En EØS-komitebeslutning om endring av EØS-avtalens protokoll 10 ble vedtatt 30. juni 2009 og trådte i kraft påfølgende dag, 1. juli 2009. Det vises for øvrig til omtale i St.prp. nr. 71 (2008-2009).

4.4.4 EUs forbud mot omsetning av selprodukter

EU vedtok 27. juli 2009 forbud mot omsetning av selprodukter. Forbudet rammer all norsk eksport av selprodukter til EU fra 2010. Norge anser at forbudet er i strid med WTO-regelverket, og vil anmode om tvisteløsningskonsultasjoner i WTO. Canada forventes å gjøre det samme.

4.4.5 Revisjon av opprinnelsesreglene i Europa

Opprinnelsesreglene avgjør om en gitt handelsvare kan anses å ha rett til preferansetollbehandling innen et frihandelsområde, og bestemmer i hvilken grad det kan anvendes innsatsvarer fra et tredjeland i en produksjon. Betegnelsen kumulasjon benyttes når virksomheter i flere land kan samarbeide ved framstillingen av en frihandelsvare. Etablering av et kumulasjonsområde innebærer følgelig at produkter og arbeidsinnsats fra flere land kan benyttes, og det legges dermed til rette for økt internasjonal arbeidsdeling og samhandel.

I prosessen med å etablere en regional konvensjon for opprinnelsesreglene i alle frihandelsavtalene i EuroMed-området 1 har Kommisjonen nå presentert et utkast til konvensjonstekst. Konvensjonen vil erstatte opprinnelsesreglene i den enkelte frihandelsavtale inngått mellom landene i dette området. Det er forventet at etableringen av denne opprinnelseskonvensjonen vil bli besluttet av de berørte landenes ministre i oktober 2009. En slik konvensjon vil gjøre eventuelle endringer av opprinnelsesreglene enklere for administrasjonene, samtidig som reglene blir mer oversiktlige og forutsigbare for brukerne.

EFTA-statene har gitt tekniske innspill til konvensjonsutkastet, og det blir herunder vurdert om det skal gjøres visse unntak fra de opprinnelsesregler som er inntatt i de bilaterale avtalene om landbruksråvarer. Etter at det politisk er besluttet at en slik konvensjon skal iverksettes, vil de formelle vedtaksprosedyrene igangsettes. Det vil i den kommende perioden bli sett på mulighetene til å forenkle regelverket på en del områder før den endelige versjon av konvensjonen vedtas. En iverksetting av en slik felles regional konvensjon for opprinnelsesregler vil kreve teknisk endring av alle frihandelsavtaler som EFTA-landene har inngått i EuroMed området.

4.5 Forvaltning av tollregimet for landbruksvarer

Statens landbruksforvaltning forvalter importvernet for landbruksvarer med hjemmel i lov om toll og vareførsel.

Totalt ble det importert landbruksvarer for 33,7 mrd. kroner i 2008. Dette er en verdiøkning på om lag 16 pst. fra 2007, noe som bl.a. skyldes høye priser i verdensmarkedet for landbruksvarer i 2008. Tollsatser for RÅK-varer 2 er underlagt et eget handelsregime der tollsatsene i utgangspunktet skal utjevne forskjeller i prisene på råvarer som inngår i de bearbeidede varene. Av total import av landbruksvarer sto RÅK-varer for om lag 7 mrd. kroner.

4.5.1 Administrative tollnedsettelser

Tolltariffens satser vil kunne nedsettes der Statens landbruksforvaltning er gitt fullmakt til dette ved stortingsvedtak og lovhjemmel. Forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer fastsetter hvordan tollnedsettelsene skal beregnes.

Generelle tollnedsettelser, jf. tolloven § 9-2, gis i hovedsak på varer innenfor målprissystemet i jordbruksavtalen, og gjøres gjeldende for alle aktører som importerer i perioden med tollnedsettelse. Informasjon om de generelle tollnedsettelsene blir kunngjort på nettstedet til Statens landbruksforvaltning. Interessenter kan abonnere på slike nyheter. I 2008 ble det gitt over 300 generelle tollnedsettelser.

Individuelle tollnedsettelser kan gis til bedrifter eller personer etter søknad, jf. tolloven § 9-3. Adgang til å gi tollnedsettelser er regulert i ulike forskrifter, se vedlegg 2 for oversikt over tollnedsettelsene som er gitt med hjemmel i de ulike forskriftene. Tollnedsettelsene gis for en bestemt vare i en gitt periode. Nivået på den nedsatte tollen avhenger bl.a. av produkt og prisnivåer innenlands og utenlands. Statens landbruksforvaltning innvilget om lag 3 000 individuelle tollnedsettelser i 2008.

4.5.2 Fordeling av tollkvoter

Statens landbruksforvaltning forvalter en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Disse er dels fastsatt i internasjonale avtaler, dels hører de under tollpreferanseordningen for utviklingsland (GSP) og dels andre ensidige fastsatte kvoter. Det vises til tolloven § 9-4 om tildeling av tollkvoteandeler for landbruksvarer. Kvotene er hjemlet i ulike forskrifter under Landbruks- og matdepartementet. Toll- og avgiftsdirektoratet forvalter fem tollkvoter for tollfri innførsel fra EU hvor importmengden er fastsatt i verdi. Disse tollkvotene fordeles fortløpende etter søknadstidspunkt ved tolldeklarering i TVINN-systemet.

Kvotene som fordeles av Statens landbruksforvaltning er enten tollfrie eller har en redusert tollsats i forhold til de ordinære tollsatsene. De fleste tollkvotene fordeles ved auksjon. Prisen som betales for en kvote ved auksjonering, kommer i tillegg til en eventuell tollsats på kvoten og vil variere avhengig av etterspørselen i markedet. De tollkvotene som ikke auksjoneres, fordeles i hovedsak ut fra historisk import eller søknadstidspunkt.

Auksjon som fordelingsmetode for importkvoter tilfredsstiller kravet om lik og god informasjon til alle. Auksjonene gjennomføres via nettet og resultatene blir umiddelbart tilgjengelig for alle. Metoden sikrer dermed en åpen prosess der alle markedsaktører får lik tilgang. Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde 53 mill. kroner i 2008. Auksjonsprovenyet tilfaller statskassen. Budgivere som får tilslag ved auksjonen, må innbetale auksjonsbeløpet før de kan benytte importrettigheten (kvoteandelen). De enkelte aktørers andel av kvoten er omsettelig. Den faktiske utnyttelse av de enkelte kvotene varierer imidlertid sterkt og avspeiler markedssituasjonen for produktet i det enkelte år, se tabell 2.2 i vedlegg 2. Statens landbruksforvaltning innvilget om lag 1 400 importtillatelser i 2008 under disse ordningene.

4.5.3 Fastsettelse av tollsatser for bearbeidede jordbruksvarer

For bearbeidede jordbruksvarer hvor det gjennom inngåtte frihandelsavtaler ikke er satt en spesifikk tollsats, verditollsats eller tollsats på grunnlag av standardresept, fastsetter Statens landbruksforvaltning etter søknad nedsatt tollsats på grunnlag av råvareinnhold. Tollsatsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte vare, og er basert på innmeldte råvaredeklarasjoner fra importører. I 2008 ble det fastsatt 8 500 slike tollsatser.

Tollsatsene har i hovedsak gyldighet i tre år. Det var registrert 49 000 slike tollfastsettelser i databasen ved utgangen av 2008, noe som er en økning på i overkant av 10 pst. fra året før.

4.5.4 Tollvernet for korn

Forvaltningen av tollvernet for korn, mel og kraftfôr består både av administrering av tollkvoter (matkorn, oljefrø og karbohydratråvarer til kraftfôr) og administrering av generelle tollnedsettelser (matmel, proteinråvarer og fett til kraftfôr).

Det kan fastsettes tollkvoter i henhold til bestemmelsene i forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer. Kvotene skal supplere den norske avlingen og fastsettes slik at markedsbalanse kan oppnås. En markedsmessig balanse oppnås ved at forbruket av mat- og fôrkorn tilsvarer summen av norsk produksjon og supplerende import, og at omsetningen kan skje til de priser som er avtalt i jordbruksavtalen.

Kvotenes størrelse fastsettes på bakgrunn av årlige prognoser for norsk produksjon og forbruk, samtidig som det tas hensyn til forventet tollfri import fra lavinntektsland (land som Norge unilateralt har gitt tollfrihet ved eksport til Norge). Norske Felleskjøp har som markedsregulator ansvaret for løpende å utarbeide prognoser. Kvotene fordeles ved auksjon.

De siste årene har det i perioder vært tollfri import av matkorn og de fleste kornvarer til bruk i kraftfôr. Dette skyldes høye priser på importert korn.

4.6 Omsetning av proviant til fartøy som driver fiske og fangst i fjerne farvann

Det vises til forslag til lovendringer i Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. - lovendringer, kap. 13. Lovendringene innebærer at gjeldende kompensasjonsordning for toll, særavgifter og merverdiavgift på proviant forbrukt om bord på fartøyer som driver fiske og fangst i fjerne farvann endres til direkte fritak. Provenytapet ved omleggingen er anslått til om lag 3 mill. kroner.

4.7 Endringer i tolltariffen

Forslaget til tollvedtak § 5 annet ledd gir departementet fullmakt til å innarbeide nye tariffoppdelinger eller endre gjeldende oppdelinger. Nye vareslag og produktutvikling kan gjøre det nødvendig å endre oppdelingene, for eksempel slik at nye varelinjer innarbeides. Endringsbehov kan også oppstå der det oppdages feil som må rettes opp, eller ord og uttrykk bør endres for å gjøre tolltariffen mer korrekt og entydig i forhold til den engelske og franske originalteksten. Felles for de fleste endringene er at de ikke - eller bare i ubetydelig grad - vil innvirke på tollbelastningen for den enkelte varesending.

Det har vært tradisjon for å omtale departementets praktisering av fullmakten i budsjettproposisjonene. Omtalen er ofte svært detaljert og lite tilgjengelig. I tråd med bestemmelsene i den nye tolloven som trådte i kraft 1. januar 2009, vil forslag til endringer i tariffoppdelinger nå bli håndtert i samsvar med reglene om høring og kunngjort på egnet måte, se tolloven § 1-6 og Ot.prp. nr. 58 (2006-2007) s. 159. Dette vil sikre en grundigere saksbehandling der ulike hensyn blir vurdert, og at endringene begrunnes og gjøres offentlig kjent. Departementet legger til grunn at det ikke er behov for en detaljert redegjørelse av slike tariffendringer i forbindelse med statsbudsjettet, men at bare de endringer som har betydning for statens inntekter eller har nærings- eller handelspolitiske konsekvenser blir omtalt i proposisjonen. Av samme grunn vil det normalt heller ikke være nødvendig å presentere gjennomførte eller planlagte endringer i tariffoppdelingen som proposisjonsvedlegg. Under henvisning til § 1 i tollvedtaket, vil det etter dette hovedsakelig bare være forslag til satsendringer som inntas som vedlegg til proposisjonen.