1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2010

1.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte.

Ved å bringe samlede skatter og avgifter tilbake til 2004-nivå har Regjeringen skapt rom for å styrke velferdsordningene og fellesgodene. Samtidig er fordelingsprofilen i skattesystemet bedret. Formuesskatten og arveavgiften er redusert for folk flest, mens de med store aksjeinntekter og høy formue har fått skjerpelser. Problemene med skattehull og skattefavorisering av aksjer og næringseiendom er kraftig redusert. Skattereformen 2006, som innebar at satsforskjellen mellom arbeids- og kapitalinntekter ble redusert, har redusert muligheten til å slippe unna en vesentlig andel av skatten ved å omgjøre arbeidsinntekter til kapitalinntekter. Økt minstefradrag har gitt lettelser til de med lave og midlere inntekter.

Regjeringen har styrket avgiftene som virkemiddel for å bedre miljøet. Samlet i perioden er miljø- og energirelaterte avgifter økt med drøyt 1,5 mrd. kroner. CO₂-avgiften er økt for innenriks luftfart, og det er innført NO_x-avgift som i hovedsak er erstattet med en avtale. I tillegg er grunnavgiften på fyringsolje, bensinavgiften og dieselavgiften økt. Store deler av de nasjonale utslippene av klimagasser er omfattet av EUs kvotedirektiv, og bedrifter og forbrukere står dermed overfor en pris på sine utslipp. Regjeringen har videre lagt om bilavgiftene i mer miljøvennlig retning. Engangsavgiften avhenger nå bl.a. av kjøretøyenes CO₂-utslipp, og årsavgiften har blitt differensiert etter bilenes miljøegenskaper. CO₂-utslippene fra nye personbiler har gått kraftig ned som følge av dette.

Regjeringen har også gjort mye for å redusere gebyrer som overstiger statens kostnader ved å produsere de aktuelle tjenestene. Samlet har Regjeringen redusert overprisede gebyrer med vel 550 mill. kroner i perioden.

De gode fordelings- og miljøegenskapene til skatte- og avgiftssystemet videreføres og styrkes i Regjeringens forslag til budsjett for 2010. Blant annet forbedres formuesskatten ytterligere, miljøavgiftene styrkes, og det gjennomføres viktige tiltak for å bekjempe skatteunndragelser.

Formuesskatten forbedres

Regjeringen har gjort mye for å rette opp skjevheter i formuesskatten, men fortsatt gir de betydelige variasjonene i ligningsverdier av bolig som andel av omsetningsverdi (ligningsverdiandelen) opphav til en uholdbar forskjellsbehandling av boligeiere. Ligningsverdiandelene kan i dag variere fra nær null til over 30 pst. Eldre boliger i områder med spesielt sterk prisstigning (byer og sentrale strøk) har typisk de laveste ligningsverdiandelene. Men det er også store variasjoner innenfor byene. I Oslo er for eksempel gjennomsnittlig ligningsverdi for de som eier bolig, noe høyere i Stovner bydel enn i Frogner bydel, enda boligprisene er vesentlig høyere på Frogner enn på Stovner.

Regjeringen foreslår å rette opp de skjeve ligningsverdiene ved å innføre et nytt sjablonbasert system for å fastsette ligningsverdiene av boligeiendom. Fritidseiendommer, våningshus og bolig i utlandet omfattes ikke av forslaget. De nye ligningsverdiene settes lik boligens areal multiplisert med en kvadratmetersats som tar hensyn til boligens geografiske beliggenhet (bydel, kommune og spredtbygd eller tettbygd strøk), areal, alder og boligtype (enebolig, småhus og leilighet). For primærboliger (egen bolig) fastsettes kvadratmetersatsen til 25 pst. av beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter, mens kvadratmetersatsen for sekundærboliger, dvs. boliger utover primærboligen som ikke defineres som nærings- eller fritidseiendom, fastsettes til 40 pst. av beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter. Dagens ordning med en sikkerhetsventil videreføres, slik at skattyter etter klage kan få satt ned ligningsverdien til 30 pst. av dokumentert markedsverdi (60 pst. for sekundærbolig). I tillegg oppjusteres ligningsverdiene av fritidseiendommer med 10 pst.

Regjeringen foreslår å øke bunnfradraget i formuesskatten kraftig, fra 470 000 til 700 000 kroner (1,4 mill. kroner for ektepar). Videre fjernes primærboligen ved beregning av eventuelt formuestillegg i skattebegrensningsregelen for pensjonister og enslige forsørgere (med overgangsstønad). Samlet innebærer formuesskattepakken en netto skattelette på 760 mill. kroner.

Forslaget til ny metode vil innebære at systemet for verdsetting både blir mer korrekt og mer rettferdig. Verdsetting av ulike boliger vil i større grad gjenspeile den faktiske formuen, og det vil bidra til mer rettferdig fordeling mellom ulike inntektsgrupper og mellom ulike regioner og bydeler. Den kraftige økningen i bunnfradraget sikrer at alle inntektsgrupper unntatt de med de høyeste inntektene får lettelser i gjennomsnitt, og lettelsene er størst for lavinntektsgruppene. Om lag 120 000 færre personer vil betale formuesskatt.

Om lag 760 000 personer vil få redusert skatt som resultat av forslaget, mens om lag 130 000 personer får økt skatt. For en tredel av disse er imidlertid skatteskjerpelsen mindre enn 500 kroner. Jo høyere nivået på skjerpelsen er, desto høyere er gjennomsnittlig bruttoinntekt. I den gruppen som får en skatteskjerpelse på mer enn 15 000 kroner, er den gjennomsnittlige bruttoinntekten på over 3 mill. kroner, mens gjennomsnittlig bruttoinntekt er om lag 300 000 kroner for dem som får en skattelettelse på mer enn 6 000 kroner.

I det nye systemet for å fastsette ligningsverdier av boligeiendom oppdateres kvadratmetersatsene årlig i takt med utviklingen i boligprisene. Det innebærer at formuesskatten vil øke i høykonjunkturer med kraftig boligprisvekst og reduseres i lavkonjunkturer med fallende boligpriser. Denne systemendringen styrker formuesskattens bidrag til automatisk å stabilisere norsk økonomi ved konjunktursvingninger.

Også ligningsverdiandelene for næringseiendom har variert mye og gitt opphav til forskjellsbehandling. Derfor ble det i budsjettet for 2009 innført en ny metode for å fastsette ligningsverdier av næringseiendom som leies ut. Metoden innebærer at det er etablert en klar sammenheng mellom ligningsverdien og eiendommens utleieverdi.

Samtidig signaliserte Regjeringen at den ville legge fram forslag i 2010-budsjettet om ny sjablonmetode for å fastsette ligningsverdier av næringseiendom som ikke leies ut, basert på samme prinsipp som for utleid eiendom. Målet er å øke likebehandlingen av næringseiendom uavhengig av utleie. Basert på selskapenes innrapportering av leieinntekter fra utleid næringseiendom vil det bli utarbeidet satser for leieinntekter per kvadratmeter for ikke-utleid næringseiendom. Kvadratmetersatsene differensieres geografisk og etter type næringsbygg så langt som de innrapporterte leieinntektene gir et godt statistisk grunnlag for dette. Ny ligningsverdi vil utgjøre 40 pst. av eiendommens anslåtte omsetningsverdi. Sikkerhetsventilen for næringseiendom videreføres, slik at skattyter etter klage kan få satt ned ligningsverdien til 60 pst. av dokumentert omsetningsverdi.

Tiltak mot skatteunndragelser

Regjeringen prioriterer kampen mot skatte- og avgiftsunndragelser høyt. Store verdier unndras i dag fra fellesskapet. Dette undergraver solidariteten som finansieringen av de offentlige velferdsordningene i Norge bygger på. De som unndrar skatter og avgifter, velter byrdene over på lojale og lovlydige skattytere. Tiltak mot skatteunndragelser er derfor også et viktig ledd i arbeidet for en mer rettferdig fordeling.

For å bekjempe skatte- og avgiftsunndragelser har Regjeringen de siste fire årene styrket budsjettene til skatteetaten og toll- og avgiftsetaten. Samtidig har Norge vært aktiv i det internasjonale arbeidet mot skatteparadiser. I budsjettet for 2010 følger Regjeringen opp flere av forslagene fra Skatteunndragelsesutvalget. På grunn av at det er relativt kort tid siden utvalget leverte sin innstilling og den offentlige høringen ble avsluttet, har det ikke vært praktisk mulig å vurdere alle forslagene fra Skatteunndragelsesutvalget. De av utvalgets forslag som ikke fremmes i 2010-budsjettet, vil bli vurdert senere.

I 2010-budsjettet foreslår Regjeringen bl.a. å følge opp tiltak som retter seg mot bruken av kontante betalingsmidler. Svart omsetning skjer i stor utstrekning gjennom bruk av kontanter, og det er ønskelig at en større del av betalingsstrømmene skjer gjennom banker og andre finansinstitusjoner, slik at transaksjonene blir sporbare og dermed vanskeligere å skjule. For å bidra til dette foreslås det tiltak både overfor næringsdrivende og privatmarkedet samt tiltak mot brudd på deklareringsplikten for valuta og andre betalingsmidler. Det vises til nærmere omtale av de enkelte forslagene i avsnitt 2.5 i denne proposisjonen og Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. - lovendringer.

Avgiftsendringer som styrker miljøet

Arbeidet med å legge om bilavgiftene i mer miljøvennlig retning blir videreført i 2010. CO₂-utslippene fra nye personbiler er redusert fra 177 g/km i 2006 til 152 g/km i perioden januar-august 2009. Regjeringen har et mål om at gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra førstegangsregistrerte personbiler skal være 120 g/km i 2012. For å framskynde nedgangen i CO₂-utslippene fra førstegangsregistrerte kjøretøy foreslås det at avgiftssatsene for kjøretøyenes CO₂-utslipp økes ytterligere fra 1. januar 2010. Denne økningen blir oppveid av lavere avgiftssatser for kjøretøyenes effekt. I tillegg vil drosjene ikke lenger få 60 pst. rabatt i engangsavgiften for kjøretøyenes CO₂-utslipp.

For å motvirke at gass konkurrerer ut mer miljøvennlige alternativer blir det innført en CO₂-avgift på innenlands bruk av gass til oppvarming i bygg fra 1. april 2010. Det blir samtidig innført en energiavgift på gass der satsene blir differensiert etter minstesatsene i EU. Omsetningspåbudet for biodrivstoff har bidratt til at biodiesel har blitt innblandet i ordinær diesel for å nå kravet om 2,5 pst. biodrivstoff i 2009. Statens inntekter fra dieselavgiften har blitt tilsvarende redusert. Fritaket for autodieselavgift for andel biodiesel blir derfor halvert i 2010 med sikte på endelig utfasing i 2011. Fra 1. juli 2009 ble det forbudt å deponere nedbrytbart avfall på fylling. Dette fører til at miljøkostnadene ved avfallsdeponering blir lavere enn tidligere, og avgiftssatsen ved deponering av avfall blir derfor redusert fra 1. januar 2010.

Merverdiavgiftsplikt på kultur og idrett

Regjeringens oppfølging av Kulturmomsutvalgets forslag til momsplikt for kultur og idrett med 8 pst. sats er omtalt i avsnitt 3.2.2. I Regjeringens skisse til reform legges det opp til at scenekunst unntas fra avgiftsplikt, mens avgiftsplikten for idrett søkes avgrenset til den mest profesjonelle delen av idretten. Regjeringen vil fremme konkrete lovforslag på et senere tidspunkt med sikte på iverksettelse fra 1. juli 2010.

Sektoravgifter og gebyrer

For 2010 er det foreslått at sektoravgifter og overprisede gebyrer samlet sett blir redusert med 5 mill. kroner. Blant annet reduseres kystavgiften, og årsavgiften for havnesikkerhet blir avviklet.

Andre endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår enkelte andre endringer i skatter og avgifter:

• Ordningen med at arbeidstaker skattefritt kan finansiere egen PC ved trekk i bruttolønn, avvikles. Ordningen fjernes for nye avtaler mellom arbeidstaker og arbeidsgiver som inngås 13. oktober 2009 eller senere. Det gjøres ingen endringer i skattefritaket for privat bruk av utstyr finansiert av arbeidsgiver.

• Den skattefrie nettoinntekten for ektepar som kommer inn under skattebegrensningsregelen, økes med mer enn anslått lønnsvekst, til 206 700 kroner i 2010. Det sikrer at ektepar med kun minstepensjon fortsatt ikke skal betale skatt på inntekten. Den skattefrie nettoinntekten for enslige lønnsjusteres. Dermed forblir også ensliges minstepensjon skattefri.

• Fristen for å betale tilleggsforskudd på skatt er i dag 30. april for lønnstakere og pensjonister og 31. mai for næringsdrivende. Fra 2010 innføres en felles frist, 31. mai.

• Fra 2010 vil andelshavere i nye boligselskap skattlegges for boligselskapets inntekter og formue fra overtagelsen av boligen. I dag skattlegges andelshaverne først når boligselskapet har ferdigstilt minst halvparten av boenhetene per 1. januar.

• Grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene. Eiendomsskatt som er utskrevet for områder utenfor denne grensen, trappes ned gradvis slik at den er utfaset i 2012.

• Foretak som driver arbeidsutleie, skal fra 2010 betale avgift i den sonen der hoveddelen av arbeidet utøves, selv når dette er en annen sone enn der virksomheten er registrert.

• Det gis unntak fra arbeidsgiveravgiftsplikt for ytelser til ansatte på skip på norsk kontinentalsokkel som faller utenfor folketrygdlovens anvendelsesområde.

• Avgiftene på tobakkvarer økes med 5 pst. reelt fra 1. januar 2010.

• Kompensasjonsordningen for avgifter for proviant til bruk om bord i fiske- og fangstfartøy i fjerne farvann endres til direkte fritak.

1.2 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Skatteløftet ble oppfylt ved framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2007. I forbindelse med senere budsjetter og tiltakspakken for å motvirke konsekvensene av det økonomiske tilbakeslaget er det gitt lettelser sammenlignet med 2007-budsjettet på til sammen 239 mill. kroner. Dette innebærer at det er rom for nye skatte- og avgiftsøkninger på 239 mill. kroner i 2010-budsjettet, jf. tabell 1.1.

Tabell 1.2 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2010.

Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2010. Referansesystemet for skatt er basert på 2009-regler, men der alle inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen er justert til 2010-nivå med anslått lønnsvekst fra 2009 til 2010 på 3,5 pst. Det innebærer at en skattyter uten særskilte fradrag mv. og med en årlig lønnsvekst på 3,5 pst. får samme gjennomsnittsskatt i referansesystemet for 2010 som i 2009. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er justert med anslått prisvekst fra 2009 til 2010 på 1,8 pst. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2009 til 2010. Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret fra 2009 til 2010.

Tabell 1.3 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2010 samt tall for de to foregående årene, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.4 viser bokførte provenyvirkninger som følge av nye forslag til regelendringer for 2010, fordelt på kapittel og post. Det er et avvik mellom bokførte nye skatte- og avgiftsøkninger i 2010 i tabell 1.2 og tabell 1.4 på 3 mill. kroner som følge av at berørte næringer kompenseres ved innføring av avgift på naturgass og LPG. Provenyet av å innføre avgift på naturgass og LPG er i henhold til operasjonaliseringen av skatteløftet ført netto, dvs. brutto avgiftsproveny fratrukket kompensasjoner.

1.3 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.5 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 932 mrd. kroner i 2009, hvorav om lag 85 pst. tilfaller staten, knapt 13 pst. kommunene og drøyt 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer om lag 33 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 27 pst. kommer fra personlige skattytere, mens om lag 22 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 15 pst. av statens inntekter i 2009 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 3 pst.

1.4 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig myndighetsutøvelse finansieres normalt ved ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. På enkelte områder dekkes imidlertid de statlige utgiftene helt eller delvis inn gjennom innkreving av gebyrer eller sektoravgifter.

Gebyrer skal være betaling for konkrete, statlige myndighetshandlinger overfor enkeltpersoner eller virksomheter, og et nytt gebyr skal derfor ikke kunne settes høyere enn statens kostnad ved å utføre den aktuelle handlingen. Eksisterende gebyrer som overstiger kostnadene for de statlige myndighetshandlingene de skal finansiere, innebærer en fordekt beskatning. Det er et mål for Regjeringen å redusere slike gebyrer til et nivå som tilsvarer tjenestens produksjonskostnader. Som en oppfølging av dette er overprisede gebyrer redusert med vel 550 mill. kroner siden 2007. Blant annet er gebyrene for tvangsforretninger satt ned med 230 mill. kroner og passgebyret for barn og voksne er kraftig redusert. Nedsettelsen i 2008 av passgebyret for voksne fra 990 kroner til 450 kroner ga et provenytap på over 200 mill. kroner.

Sektoravgifter er øremerket for å finansiere bestemte formål. De kan likevel betraktes som vanlige skatter og avgifter fordi betaling av dem ikke motsvares av konkrete gjenytelser fra staten. Sektoravgifter er fastsatt med hjemmel i lov. Dette til forskjell fra særavgifter, som fastsettes av Stortinget for ett år av gangen, jf. Grl. § 75 bokstav a. De statlige gebyrene og sektoravgiftene er nærmere omtalt i de enkelte departementenes fagproposisjoner.

For å tydeliggjøre skillet mellom gebyrer og sektoravgifter, og for å synliggjøre at sektoravgifter er en form for skattlegging, ble sektoravgifter fra og med budsjettåret 2007 ført opp i egen kapittelserie under skatter og avgifter i statsbudsjettet. Enkelte ordninger som tidligere ble benevnt som gebyrer, er også omdefinert til sektoravgifter og budsjetteres nå under disse kapitlene. Tabell 1.6 viser anslag på bokførte inntekter fra sektoravgifter fordelt etter kapittel og post. Tallene er avrundet til nærmeste hele mill. kroner.

Forslag til endringer

I statsbudsjettet for 2010 foreslår Regjeringen endringer i sektoravgifter som gir et samlet provenytap på 5 mill. kroner. Sektoravgiften knyttet til inntektsuavhengig vederlag fra TV2 avvikles fra og med 2010 ettersom statens avtale med TV2 utgår ved kommende årsskifte. Dette gir et provenytap på 29 mill. kroner. På Fiskeri- og kystdepartementets område foreslås det å avvikle årsavgiften for havnesikkerhet og å redusere kystavgiften under Kystverket fra 34 til 30 pst. Disse to forslagene gir lettelser på henholdsvis 15 og 12 mill. kroner. På den annen side legges det opp til å øke Kredittilsynets sektoravgift med 41 mill. kroner og kontroll- og tilsynsavgiften knyttet til akvakultur med 10 mill. kroner. De foreslåtte endringene inngår i skatte- og avgiftsopplegget, jf. tabell 1.2.

Det er i tillegg enkelte andre endringer i tabellen over sektoravgifter som ikke påvirker skatte- og avgiftsopplegget, men som i sum fører til at budsjetterte sektoravgifter øker sterkt fra 2009 til 2010. Under Kultur- og kirkedepartementet legges det opp til å øke årsavgiften fra stiftelser med om lag 5 mill. kroner, mot tilsvarende reduksjon i refusjonene fra Norsk Tipping og Norsk Rikstoto på kap. 3305. Kystverkets avgifter og jeger- og fiskeravgiftene, som tidligere stod oppført som gebyrer på hhv. Fiskeri- og kystdepartementets og Miljøverndepartementets budsjett, omgjøres fra 2010 til sektoravgifter under kapitlene 5575 og 5578. Disse endringene bidrar isolert sett til å øke statens inntekter fra sektoravgifter med 740 mill. kroner. Med virkning fra og med 2010-budsjettet blir dessuten miljøavgiften på plantevernmidler og sektoravgiften knyttet til Bergvesenet omgjort til særavgifter og legges på nye budsjettkapitler. Se omtale i avsnitt 3.25.