27 Videreføring av prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse
27.1 Innledning
For inntektsåret 1998 ble det foretatt en landsdekkende prøveordning med utsendelse og innlevering av forhåndsutfylt selvangivelse. Dette var en utvidelse av den prøvedriften som ble gjennomført i fem utvalgte kommuner for inntektsåret 1997. I Ot.prp. nr. 1 (1998-99) kapittel 21.4 uttalte departementet at:
«Dersom prøveprosjektet for inntektsåret 1997 og 1998 er vellykket, er departementets målsetting at en permanent ordning med forhåndsutfylt selvangivelse skal tas i bruk og være landsdekkende fra og med inntektsåret 1999. I forbindelse med permanent innføring av en ordning med forhåndsutfylt selvangivelse på landsbasis, er det nødvendig med en rekke endringer i ligningsloven. Departementet vil komme tilbake til dette.»
Den endelige evalueringen av prøveordningen vil ikke kunne foretas før ligningen for inntektsåret 1998 med påfølgende klagebehandling er gjennomført. Departementet foreslår derfor at prøveordningen videreføres for inntektsåret 1999. Dersom konklusjonen blir at ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse er vellykket tar departementet sikte på å gjøre ordningen permanent fra og med inntektsåret 2000.
27.2 Bakgrunn
Arbeidet med å forenkle selvangivelsen har pågått over flere år. Ved lov av 22. desember 1989 nr. 97 ble det fra og med inntektsåret 1990 innført en ordning med forenklet selvangivelse (FSA). I St.meld. nr. 35 (1986-87) ble det uttalt at:
«Departementet er kommet til at en også i Norge inntil videre bør bygge på en ordning med bare begrenset forhåndsutfylling av selvangivelsen, kombinert med en forsikring fra skattyter vedrørende innholdet i oppgavene. Når systemet har vært i drift noen tid og datagrunnlaget er blitt av tilstrekkelig høy kvalitet, vil en kunne vurdere på nytt spørsmålet om overgang til preutfylling av selvangivelsen».
I Ot.prp. nr. 1 (1997-98) kapittel 16.2 ga departementet uttrykk for at datagrunnlaget i skatteforvaltningen nå hadde nådd en så høy kvalitet at det ikke ville være betenkelig å innføre en ordning med forhåndsutfylt selvangivelse. En foreslo å gjennomføre en prøveordning med obligatorisk bruk av slik selvangivelse i fem kommuner for inntektsåret 1997. Samtidig ble det uttalt at en tok sikte på å gjøre ordningen landsdekkende fra og med inntektsåret 1998. Ligningsloven § 4-2 nr. 7 ble endret. Med hjemmel i denne bestemmelsen fastsatte Skattedirektoratet 16. desember 1997 forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse.
Prøvedriften ble foretatt i kommunene Andebu, Askøy, Enebakk, Skedsmo og Tønsberg. Prøveordningen omfattet om lag 78 000 skattytere. I Ot.prp. nr. 1 (1998-99) konkluderte departementet med at erfaringene fra prøveprosjektet var tilfredsstillende. Departementet foreslo samtidig at prøveprosjektet skulle fortsette i inntektsåret 1998, og at det skulle utvides til å omfatte hele landet. Behovet for fortsatt prøvedrift ble særlig begrunnet med muligheten for å foreta en endelig evaluering. Videre ble det pekt på de knappe fristene for å foreta eventuelle endringer, og ønsket om å utvikle videre ulike måter for skattyterne til å rapportere opplysninger til ligningsmyndighetene på.
27.3 Kort om erfaringene med den landsdekkende prøveordningen
Prøveordningen omfattet for inntektsåret 1998 om lag 3,2 millioner skattytere (inkludert fritaksskatteytere). Av disse fikk omkring 2,7 millioner skatteoppgjøret i juni. Ligningen for de øvrige skattytere som omfattes av prøvedriften ble lagt ut i september. Dette gjelder blant annet skattytere som har søkt om utsettelse, som ikke har levert selvangivelse, ektefeller av næringsdrivende, hvor det skal foretas stikkprøvekontroll og selvangivelser som ikke er ferdigbehandlet.
Skattedirektoratet har samlet de erfaringer fra prøvedriften som forelå fram til 1. juli 1999 i en erfaringsrapport. Den endelige evalueringen av prøvedriften for inntektsåret 1998 vil først foreligge når ligningsbehandlingen av de som fikk utlegg i september er gjennomført.
Den foreløpige gjennomgangen tyder på at prøvedriften så langt har fungert tilfredsstillende. Gjennomføringen har teknisk sett gått bra, og prøvedriften er gjennomført uten forsinkelser. Brukerundersøkelser som ble foretatt i begynnelsen av mai konkluderte med at brukerne er positive til den nye selvangivelsen. Rundt 90 prosent av de spurte ga uttrykk for at det var forholdsvis lett å bruke den nye selvangivelsen. Hele 84 prosent mente den nye selvangivelsen var enklere å bruke enn tidligere selvangivelser.
Skattedirektoratets gjennomgang viser også at det er rom for forbedringer, og at det er behov for avklaringer med hensyn til regelverket. Dette gjelder blant annet hvordan avgrensingen av hvilke skattytere som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse skal foretas, om det fortsatt er behov for en adgang for ektefeller til å levere felles selvangivelse, og om klagefristen over ligning som legges ut i juni måned bør endres. Videre nevnes at det er behov for å se nærmere på adgangen til å levere selvangivelse via tastafon og internett.
27.4 Departementets vurderinger
Departementet tilrår at prøveprosjektet videreføres også for inntektsåret 1999. Det er i denne sammenheng lagt særlig vekt på at den endelige evalueringen av prøvedriften for inntektsåret 1998 ikke vil foreligge før senere høsten 1999. Av tidsmessige årsaker vil det heller ikke være mulig å foreta større endringer i opplegget for ligningsbehandlingen på et så vidt sent stadium i prosessen. I tillegg vil det være fordelaktig med erfaring fra et «normalår» med landsdekkende bruk av den nye selvangivelsen for både skattyterne og ligningsetaten før det eventuelt fastsettes permanente regler. Departementet legger vekt på at en skal ha et best mulig erfaringsmateriale som grunnlag for å foreslå de permanente reglene for forhåndsutfylt selvangivelse.
Med hensyn til den praktiske gjennomføringen av ligningen vil det være uten betydning hvorvidt reguleringen framgår av lov eller forskrift. Dersom det senere blir bestemt å innføre permanente regler vil departementet tilrå at disse gis i lovs form. Det vises her til reglenes karakter og hensynet til tilgjengelighet for skattyterne.
En fortsatt prøvedrift krever ingen lovendringer på nåværende tidspunkt. Etter at den endelige evalueringen foreligger vil det imidlertid kunne bli aktuelt å vurdere om det skal foretas endringer med virkning for inntektsåret 1999 i klagefristen for skattytere med utlegg i juni. Det vises her til at den gjeldende fristen kan bli kort dersom den utløper på et tidspunkt hvor mange normalt avvikler sommerferie.