16 Saker i statsråd etter at regjeringen har varslet sin avskjed og når den er et forretningsministerium

16.1 Saker i statsråd etter at regjeringen har varslet sin avskjed

Det går gjennomgående noe tid fra en statsminister offentlig gir uttrykk for at han/hun vil søke avskjed og til avskjedssøknaden fremmes i statsråd. I denne første perioden er ikke regjeringen et forretningsministerium, og rent juridisk vil det ikke ligge særskilte begrensninger i regjeringens myndighet i denne mellomperioden. Noen saker kan det også være grunn til at regjeringen bør fremme, f.eks. av hensyn til nødvendig framdrift i saksbehandlingen. I visse tilfeller kan dessuten regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget tilsi at saker bør legges fram.

En regjering må likevel være varsom med å fatte beslutninger i politisk kontroversielle saker allerede fra det tidspunkt statsministeren har erklært utad at han/hun vil innlevere regjeringens avskjedssøknad når en ny regjering er klar til å overta. I samme kategori står inngåelse av internasjonale avtaler som innebærer at Norge tar på seg forpliktelser eller varsling internasjonalt av hvilke forpliktelser Norge er innstilt på å påta seg, enkeltvedtak i større og viktige saker, utnevnelser av de høyeste embetsmenn og oppnevnelse av styrer og råd. Det kan også være grunn til å utvise forsiktighet mht. oppnevning av utvalg. Under tidligere regjeringer har det imidlertid skjedd at utredningsutvalg har blitt oppnevnt i statsråd etter at statsministeren offentlig har gitt uttrykk for at han vil søke avskjed.

16.2 Saker i statsråd når regjeringen er forretningsministerium

En regjering er et forretningsministerium fra det tidspunkt statsministeren har innlevert sin avskjedssøknad til Kongen. Det er praksis for at Kongen henstiller regjeringen om å fortsette som forretningsministerium for å ivareta de «løpende forretninger» inntil en ny regjering kan utnevnes. Forretningsministeriet varer inntil Kongen i statsråd har innvilget avskjedssøknaden og utnevnt en ny regjering.

Regjeringens myndighet som forretningsministerium når den selv har søkt avskjed er ikke regulert i Grunnloven. Rammen for regjeringens fullmakter ble i 2007 kodifisert i Grunnloven § 15 tredje ledd for den situasjon at regjeringen har fått et mistillitsvotum mot seg i Stortinget. Grunnloven § 15 tredje ledd sier at: «Når Stortinget har fattet beslutning om mistillit, kan bare de forretninger utføres som er nødvendige for en forsvarlig embetsførsel.» I forarbeidene til § 15 tredje ledd er det imidlertid antatt at regelen også vil kunne «danne et naturlig utgangspunkt for forretningsministeriers kompetanse i sin alminnelighet, uavhengig av hvilket grunnlag regjeringen har søkt avskjed på», jf. Dokument nr. 19 (2003-2004) Rapport til Stortingets presidentskap fra utvalget til å utrede alternativer til riksrettsordningen.

I rapporten punkt 5.4.7 er forretningsministeriets myndighet drøftet. Utvalget uttaler blant annet:

Forslaget er utformet som en utpreget rettslig standard. Hva som må ansees som "nødvendig for en forsvarlig Embetsførsel" vil variere fra sak til sak. Et forretningsministerium skal la være å treffe vedtak som er politisk omstridte, og begrense seg til å håndtere "løpende forretninger". Som et utgangspunkt bør et forretningsministerium ikke foreta seg noe som det kan være en mulighet for at flertallet i Stortinget er imot.

[…]

Ut v a l g e t peker på at i tilfeller der det er nødvendig å handle raskt, for eksempel under internasjonale kriser eller økonomiske kriser, må forretningsministeriet være berettiget til å treffe de nødvendige tiltak, selv om tiltakene skulle ansees som politisk viktige eller kontroversielle. Slike kriser - og kravet til handling - har en tendens til å være upåvirket av norske regjeringsskifter. For at tiltaket skal være berettiget må imidlertid forretningsministeriet ha konsultert Stortingets organer.

På den annen side er det klart at forretningsministeriet kan iverksette beslutninger som allerede er truffet av Stortinget. Dessuten kan ministeriet behandle mindre saker og rutinesaker av administrativ karakter. U t v a l g e t bemerker at det likevel må gå en grense for hvilke administrative vedtak ministeriet kan treffe. I dansk rett er det eksempelvis lagt til grunn at utnevnelser til viktige embeter i regjeringsapparatet må legges på is til ny regjering er utnevnt.

Det kan også være grunn til å anta at forretningsministeriet har noe større kompetanse der regjeringskrisen varer over lengre tid, enn der kriseperioden er kort. Ved langvarige kriser vil flere vedtak ansees "nødvendige for en forsvarlig Embetsførsel".

Disse generelle retningslinjer til tross; hvor stor kompetanse forretningsministeriet har, vil i noen grad variere med årsaken til at regjeringen har søkt avskjed. Det kan hevdes at det er særlig viktig å begrense handlefriheten til forretningsministerier som fungerer etter at en mistillitserklæring er vedtatt, eller der regjeringen har tapt et kabinettspørsmål. I slike tilfeller vil regjeringen i større grad mangle den nødvendige parlamentariske legitimitet til å treffe vedtak. […] Dersom en regjering lider valgnederlag, har det vært hevdet at regjeringen umiddelbart må ta et visst hensyn til den sammensetning Stortinget vil få, selv om avskjedssøknaden i samsvar med praksis først innleveres etter at Stortinget er samlet.»

Hva som skal anses som «nødvendig for en forsvarlig embetsførsel» beror på et skjønn hvor grunntanken er at et forretningsministerium ikke må foreta seg noe som flertallet på Stortinget er imot. Beslutninger som allerede er truffet av Stortinget kan iverksettes. Det er også adgang til å behandle mindre saker og rutinesaker av administrativ karakter. Et forretningsministerium må imidlertid avstå fra å avgjøre politisk viktige og omstridte saker. Faktorer av betydning for vurderingen kan være hvor mye saken haster og hvor lang tid det trolig vil gå før en ny regjering er klar til å overta. I tilfeller der det er nødvendig å handle raskt, for eksempel under en internasjonal krise, må et forretningsministerium være bemyndiget til å treffe de nødvendige tiltak selv om tiltakene skulle anses som politisk kontroversielle. I så fall må Stortingets organer konsulteres så langt det er praktisk mulig.

Et forretningsministerium må kun unntaksvis og i særskilte tilfeller treffe beslutninger som den nye regjeringen ikke senere kan omgjøre. Dette gjelder for eksempel utnevning av de høyeste embetsmenn. Avtroppende regjering bør også avstå fra å inngå internasjonale avtaler som innebærer at Norge tar på seg forpliktelser og å oppnevne styrer og råd. Selv om dette er beslutninger som kan omgjøres av en ny regjering, er dette saker som oppfattes som politisk førende.