11 Hva må avklares før saken fremmes for statsråd?

11.1 Skal saken behandles i statsråd?

Et grunnleggende spørsmål som må avklares før en sak meldes opp til statsråd er hvilket organ som har vedtaksmyndigheten, altså om saken skal behandles av Kongen i statsråd eller av et annet forvaltningsorgan, se kapittel 7 om hvilke saker som skal behandles av Kongen i statsråd, herunder vurderingen av hva som er en «sak av viktighet», jf. Grunnloven § 28.

En redegjørelse for hvorfor saken behandles i statsråd og hjemmelen for dette skal alltid tas inn i foredraget i den kongelige resolusjonen, se punkt 12.1.

11.2 Hvilket departement skal fremme saken?

En sak til statsråd skal fremmes av det departementet som har det konstitusjonelle ansvaret for det saksområdet saken gjelder. Arbeids- og ansvarsdelingen mellom departementene, og mellom statsrådene i departementer med flere statsråder, er fastsatt i den kongelige resolusjonen som utnevner statsråden eller der statsråden overtar bestyrelsen av et departement eller deler av et departement.

Enkelte ganger kan det oppstå tvil om hvilket departement som skal fremme saken, for eksempel i statlige byggeprosjekter der ett departement er oppdragsdepartement og et annet departement har budsjettansvaret for budsjettposten som prosjektet finansieres under. Vurderingen av hvilket departement som ska fremme saken knytter seg uansett til hvilken statsråd som har det konstitusjonelle ansvaret for forslaget som fremmes.

Departementer som har flere statsråder må ta stilling til hvilken statsråd som på vegne av departementet skal fremme saken. Saker som gjelder utnevninger og beskikkelser, både i departementet og i deaprtementets underliggende etater, skal for eksempel alltid fremmes av den statsråden som har det administrative ansvaret for hele departementet, herunder ansvaret for lønns- og driftsbudsjettet for departementet. Saker som gjelder oppnevninger av styrer, råd og utvalg skal imidlertid fremmes av den statsråden som har det konstitusjonelle ansvaret for det saksområdet styret, rådet eller utvalget har oppgaver innenfor.

En statsrådssak fremmes av ett departement eller av Statsministerens kontor. Flere departement kan ikke sammen fremme en sak. Hvis det er behov for utad å markere at flere departementer har deltatt i arbeidet, kan dette omtales i foredraget til resolusjonen.

11.3 Er statsråden habil? Skal det oppnevnes settestatsråd?

Spørsmålet om en statsråds habilitet i forbindelse med statsråd kan grovt sett oppstå på to måter:

I det førstnevnte tilfellet løses saken stort sett ved at den inhabile statsråden ikke deltar i det aktuelle statsrådsmøtet. Inhabilitet i slike saker avdekkes ofte i forberedende statsråd, se kapittel 8. En statsråd som er inhabil eller nær grensen for inhabilitet må si klart fra til statsministeren så snart som mulig, og senest under forberedende statsråd.

I det sistnevnte tilfellet oppnevnes det gjennomgående en settestatsråd. Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder for statsråder i deres rolle som departementssjef, men også i egenskap av å være regjeringsmedlem, det vil si i statsråd, i forberedende statsråd og i regjeringskonferanser, jf. Prop. 81 L (2021-2022) og Innst. 386 L (2021-2022). Om forvaltningsloven § 6, se Håndbok for politisk ledelse punkt 4.3. Statsrådens habilitet må altså vurderes fortløpende og på et så tidlig tidspunkt som mulig.

Når departementet skal forberede en sak til statsråd, må det derfor på vanlig måte vurderes om statsråden er habil. Dersom statsråden er inhabil eller nær grensen for inhabilitet slik at vedkommende av forsiktighetshensyn avstår fra å delta i behandlingen av saken, skal departementet så snart som mulig kontakte Statsministerens kontor. Statsministerens kontor fremmer da en kongelig resolusjon om oppnevning av settestatsråd. Oppnevning av settestatsråd kan skje for den aktuelle saken eller for et nærmere avgrenset saksområde.

Utkast til kongelig resolusjon om oppnevning av settestatsråd utarbeides av vedkommende departement i samarbeid med Statsministerens kontor. Statsministeren bestemmer hvilken statsråd som skal være settestatsråd. Den statsråden som får oppnevnt en settestatsråd for seg, deltar ikke under behandlingen av saken om oppnevning av settestatsråd.

Den inhabile statsråden skal ikke delta ved behandlingen av selve saken – hverken i departementet eller i Kongen i statsråd. Den inhabile statsråden skal heller ikke delta i politiske drøftelser om saken i departementet eller iregjeringen.

Konsekvensen av å oppnevne settestatsråd er at den aktuelle saken fremdeles kan forberedes av embetsverket og statssekretærer i det fagdepartementet som saken hører under. Settestatsråden avgjør når saken er ferdig forberedt og kan fremmes for Kongen i statsråd.

11.4 Skal saken drøftes i regjeringskonferanse?

Forvaltningens avgjørelsesmyndighet ligger til det enkelte departement eller til Kongen i statsråd. Før en sak meldes opp til behandling i statsråd, må departementet imidlertid vurdere om saken først skal drøftes i en regjeringskonferanse.

Retningslinjene Om r-konferanser gir veiledning til hvilke saker som skal drøftes i regjeringskonferanser. Innenriksavdelingen ved Statsministerens kontor kan bistå i vurderingen av om det er behov for regjeringsbehandling av en sak. Vurderingen av behovet for regjeringsdrøftelse og om en sak er drøftet i en regjeringskonferanse skal aldri omtales i foredraget i den kongelige resolusjonen.

11.5 Skal saken sendes på alminnelig høring?

Det følger av Utredningsinstruksen at forslag til lov, forskrift og tiltak med vesentlige virkninger skal høres. Hovedregelen om at en forskrift skal høres før den vedtas, endres eller oppheves følger også av forvaltningsloven § 37 første ledd. Unntakene fra kravet til høring for forskrifter følger av forvaltningsloven § 37 fjerde ledd.

Departementet må vurdere om en sak skal høres før den behandles i statsråd, eventuelt om det er hjemmel til å unnlate høring. Vurdering av høringsplikt, herunder eventuelt hjemmel for å unnlate høring, skal omtales i foredraget i den kongelige resolusjonen i alle saker der høring kan være aktuelt. Dersom saken har vært på alminnelig høring, skal de viktigste høringsinnspillene gjengis.

11.6 Skal saken forelegges andre departementer og hvilket departement kan bistå med det faglige innholdet av resolusjonen?

Departementet må vurdere om en sak skal forelegges for andre departementer før statsrådsbehandling. Saker som berører andre departementers ansvarsområde skal forelegges de berørte departementene før saken meldes opp til statsråd. For slike saker vil det ofte også være behov for drøftelse i regjeringskonferanse, se punkt 11.4.

Hvilke departementer som anses som berørte, må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. En sak som gjelder fremleggelse av et lovforslag for Stortinget vil eksempelvis normalt berøre flere eller alle departementene, og slike saker må derfor forelegges departementene før den meldes opp til behandling i statsråd. Alle saker som kan ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser skal forelegges Finansdepartementet. Saker som har betydning for kommunene skal forelegges Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Departementene må gis rimelig tid til å vurdere saken forsvarlig, se Utredningsinstruksen.

Hvis saken er sendt på foreleggelse til andre departementer, skal dette omtales i foredraget i den kongelige resolusjonen, se punkt 12.1. Saker som gjelder klage over avslag på krav om innsyn etter offentleglova skal alltid legges frem for Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, se punkt 13.11. Dette skal imidlertid ikke omtales i den kongelige resolusjonen.

I tillegg til at det kan være en plikt til å forelegge saker for berørte departement, kan det også være naturlig å be om bistand til utformingen av en kongelig resolusjon fra relevant fagdepartement. I saker som reiser spørsmål av budsjettmessig art, kan det være naturlig å få bistand fra Finansdepartementet, se punkt 13.2.8. Justis- og beredskapsdepartementet kan kontaktes hvis det er spørsmål om utforming av enkeltvedtak eller forskrifter, se punkt 13.7. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er rette fagdepartement i saker om arbeidsrettslige spørsmål, for eksempel utnevnelser av embetsmenn, se punkt 13.9. Denne form for bistand skal ikke omtales i foredraget til den kongelige resolusjonen.

11.7 Hva kan samles i én kongelig resolusjon?

Utgangspunktet er at forslag til flere avgjørelser kan tas inn i den samme kongelige resolusjon. Sakene som samles i én kongelig resolusjon må imidlertid ha en saklig sammenheng. Dersom en lov skal sanksjoneres og det samtidig skal fastsettes når hele eller deler av loven skal tre i kraft, kan dette samles i én kongelig resolusjon. Skal det samtidig fastsettes en forskrift med hjemmel i loven, kan også dette tas inn resolusjonen. Det samme gjelder dersom fullmakter etter loven skal delegeres til departementet.

Sanksjoner av lovvedtak som er fattet gjennom ulike stortingsvedtak, kan imidlertid ikke samles i én kongelig resolusjon. Det må fremmes én kongelig resolusjon for hver sanksjonsavgjørelse for å sikre riktig nummerering av lovene, jf. punkt 13.3.2. Kun Finansdepartementet har en avvikende løsning ved sanksjon av lovvedtak knyttet til det årlige skatte- og avgiftsopplegget.

11.8 Skal saken publiseres på «Offisielt fra statsråd»?

I «Offisielt fra statsråd», som publiseres på https://www.regjeringen.no/, listes tilrådingen i de fleste sakene som er behandlet i statsrådsmøtet samme dag. Statsministerens kontor er redaktør for «Offisielt fra statsråd». Publiseringen av «Offisielt fra statsråd» skjer vanligvis en halv time etter at statsråd begynte, det vil si kl. 11.30. Når statsråd faller på andre tidspunkter enn kl. 11.00, er regelen at publisering av «Offisielt fra statsråd» skjer 30 minutter etter at statsrådsmøtet starter.

Etter publisering av sak på «Offisielt fra statsråd», kan departementene på sine nettsider legge ut forskrifter, oppnevninger, utnevninger mv. som er fastsatt i statsrådmøtet. Elektroniske versjoner av proposisjoner og meldinger blir imidlertid normalt ikke tilgjengelig før 45 minutter etter starttidspunktet for statsrådsmøtet. Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) er ansvarlig for dette.

Det er lang praksis for at tilrådingene i saker som er behandlet i statsråd publiseres i «Offisielt fra Statsråd», men det er ikke krav om slik publisering. Det er derfor viktig å skille mellom offentliggjøring av avgjørelsene på «Offisielt fra statsråd», kunngjøringsplikt for enkelte sakstyper i Norsk Lovtidend, se punkt 11.9, og krav om innsyn etter offentleglova, se kapittel 6.

Enkelte saker publiseres aldri på «Offisielt fra statsråd». Det gjelder for eksempel saker som er gradert etter sikkerhetsloven eller fordi tilrådingen inneholder taushetsbelagt informasjon. Av personvernhensyn publiseres eksempelvis heller ikke saker om benådning av straffedømte eller saker om avskjed etter statsansatteloven av andre grunner enn etter søknad eller oppnådd aldersgrense. Se rutinebeskrivelsen i vedlegg I kapittel 4 om hvordan det skal markeres på statsrådslisten at en sak ikke skal publiseres på statsrådslisten, evt. fordi den er taushetsbelagt.

For enkelte sakstyper må det vurderes om og eventuelt når saken skal publiseres på «Offisielt fra statsråd». Budsjettproposisjonene på høsten skal for eksempel først offentliggjøres samlet på et senere tidspunkt. Finansdepartementet har fastsatt egne prosedyrer for publisering. Vedtak om forslag til statsbudsjettet publiseres ikke på «Offisielt fra statsråd» før dagen for budsjettfremleggelsen, se punkt 13.2.8. Også saker som inneholder innsideinformasjon i henhold til verdipapirloven blir ofte først publisert på et senere tidspunkt.

Dersom departementet ønsker at en sak ikke skal publiseres på «Offisielt fra statsråd», eventuelt først på et senere tidspunkt, må departementet i forbindelse med at saken meldes opp til statsråd ta kontakt med Statsministerens kontor og innhente tillatelse til dette. Se rutinebeskrivelsen i vedlegg I kapittel 2.

For proposisjoner og meldinger er det særskilte krav til publisering på www.regjeringen.no, se punkt 13.2.5. Departementet skal normalt ha en nettsak som gir utfyllende informasjon om saken.

Departementene avgjør for øvrig selv om de skal ha en pressemelding eller nettsak med mer utfyllende informasjon enn det som følger av «Offisielt fra statsråd». Ved oppmelding av saken til Statsministerens kontor skal det tydelig markeres på statsrådslisten, se kapittel 3, om saken skal publiseres som en nyhetssak på regjeringen.no. Hvordan dette skal markeres, er beskrevet i rutinebeskrivelsen i vedlegg I kapittel 4. Hvis pressemeldingen eller nettsaken handler om innholdet i et regjeringsdokument (proposisjon eller melding), kan departementene ikke publisere pressemeldingen eller nettsaken før sperrefristen på regjeringsdokumentet, vanligvis kl. 11.45, se kapittel 6.

11.9 Skal saken kunngjøres i Norsk Lovtidend?

Justis- og beredskapsdepartementet er ansvarlig for utgivelsen av Norsk Lovtidend. Lov om Norsk Lovtidend slår fast at enkelte vedtak skal kunngjøres, se loven § 1. Enkelte avgjørelser som fattes av Kongen i statsråd er underlagt kunngjøringsplikten, blant annet vedtak om sanksjon av lover og vedtak om ikraftsetting av lover og forskrifter. Kunngjøringsplikten for forskrifter følger også av forvaltningsloven § 38 første ledd bokstav c.

Andre typer vedtak kan kunngjøres selv om dette ikke følger av lov om Norsk Lovtidend. Det er for eksempel fast praksis for at vedtak om delegering av myndighet kunngjøres. Enkelte sentrale instrukser og retningslinjer som fastsettes i statsråd kunngjøres også.

I motsetning til vanlige lovvedtak skal grunnlovsendringer ikke sanksjoneres av Kongen i statsråd. Kunngjøring av grunnlovsendringer skjer ved at Justis- og beredskapsdepartementet fremmer en kongelig resolusjon om kunngjøring av de vedtatte grunnlovsforslagene. Departementet sender kopi av den kongelige resolusjonen til Lovdata for kunngjøring i Norsk Lovtidend. Dato for grunnlovsvedtaket er vedtakelsesdatoen i Stortinget, og ikke kunngjøringsdatoen.

Departementet som fremmer en sak for statsråd som skal kunngjøres er ansvarlig for at vedtaket blir sendt til kunngjøring. Sakene som skal kunngjøres skal sendes til Lovdata innen kl. 12.30 samme dag som statsrådsmøtet er holdt. På «Offisielt fra statsråd», se punkt 11.8, kan departementene se hvilke saker som har passert statsråd. Saken må ikke sendes til Lovdata før saken har passert statsråd.

Når saken har passert statsråd, skal hele den kongelige resolusjonen, inklusive foredraget, sendes til Lovdata via Lovdatas hjemmeside. Lovvedtak mottar Lovdata elektronisk fra Stortinget. Kongelige resolusjoner som kun omhandler sanksjon av lov, sendes derfor ikke til Lovdata. Inneholder resolusjonen mer, eksempelvis vedtak om ikrafsetting av loven, skal den imidlertid sendes til Lovdata. På hjemmesiden ligger lenke til veiledninger knyttet til utforming og kunngjøring av ulike type saker. Her ligger blant annet Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-148/92 og G-149/92 som gir nærmere retningslinjer om kunngjøringen. Eventuelle spørsmål om kunngjøring kan rettes til Justis- og beredskapsdepartementet.

Departementene må ha et system for å sørge for at kunngjøringsplikten blir oppfylt. I hvert departement bør det utpekes en kontaktperson som er ansvarlig for kontakten med Lovdata, og Lovdata bør informeres om hvem som til enhver tid er kontaktperson. Kontaktpersonen bør være en person med god oversikt over hvilken enhet i departementet som er ansvarlig for den enkelte sak.