Del 8
Saksgjennomgang

48 Innledning

Det er skrevet mye om radikaliserte nordmenn, både i rapporter fra offentlige myndigheter, media og i skjønnlitteratur. Særlig PSTs rapporter om norske høyreekstreme og ekstreme islamister har gitt innsikt i bakgrunnen til de norske ekstremistene. Det finnes også flere publikasjoner om dem som står bak angrepene i Norge de siste 15 årene. Likevel er det mye man ikke vet, særlig om disse menneskenes møte med tjenesteapparatet. En viktig del av kommisjonens arbeid har derfor vært å gå gjennom enkeltsaker om ekstremisme og alvorlig kriminalitet.

Kommisjonen har gått grundig inn i 20 saker og forsøkt å få et helhetlig bilde av livet til disse menneskene. Gjennomgangen inkluderer oppvekst og bakgrunn, radikaliseringsprosess, kriminalitet og soning samt tiden etter og eventuelle forsøk på reintegrering. Gjennom lov om informasjonstilgang m.m. for Ekstremismekommisjonen har kommisjonen fått hjemmel til å innhente taushetsbelagt informasjon i disse sakene. Kommisjonen har gått bredt ut til en rekke aktører for å innhente informasjon.

I saksgjennomgangen har kommisjonen særlig sett på hvordan sakene er håndtert av tjenesteapparatet både før og etter den straffbare handlingen, og hvilke læringspunkter som kan trekkes fra sakene. En slik gjennomgang har ikke tidligere blitt gjennomført, og arbeidet gir etter kommisjonens syn et viktig bidrag til forståelsen av dem som radikaliseres til voldelig ekstremisme i Norge, og som begår alvorlig kriminalitet, samt hvordan de følges opp.

Funnene fra saksgjennomgangen underbygger og beriker forskning og annen eksisterende kunnskap på feltet. Funnene nyanserer også eksisterende kunnskap og «vedtatte sannheter» om forebygging av ekstremisme. Sammen med kunnskapen kommisjonen har innhentet og presentert i de øvrige delene av rapporten, begrunner funnene fra saksgjennomgangen kommisjonens anbefalinger.

Saksgjennomgangen har i tråd med mandatet og de rettslige rammene for informasjonsinnhentingen utelukkende handlet om voldelig ekstremisme.

Denne delen har tre kapitler. I delens første kapittel omtales og drøftes mandat og regelverk, mens det andre tar for seg metoden for saksgjennomgangen. Til sist følger gjennomgangen av sakene, kommisjonens funn og drøftelser av disse.

48.1 Mandat for saksgjennomgangen

Av mandatet følger det at kommisjonen skal gjennomgå og vurdere alvorlige saker som omhandler ekstremisme. Formålet med gjennomgangen er å gå dypere inn i hvordan radikalisering og ekstremisme oppstår, og å trekke lærdom fra sakene med sikte på å forbedre det norske samfunnets evne til å forebygge radikalisering og ekstremisme. Saksgjennomgangen skal, sammen med kommisjonens øvrige arbeid, gi grunnlag for anbefalinger som kan bidra til at radikalisering forebygges og i den forbindelse belyse hva de offentlige tjenestene trenger i fremtiden for å hindre at lignende hendelser skjer i fremtiden.

Av mandatet følger det at saksgjennomgangen skal belyse en rekke forhold med et særlig søkelys på personenes radikalisering og tjenesteapparatets håndtering. Kommisjonen belyser disse forholdene nedenfor i kapittel 50. I samme kapittel følger kommisjonens drøftelser rundt de konkrete spørsmålene mandatet reiser.

Det er forsket mye på hvorfor og hvordan personer blir radikalisert.1 I saksgjennomgangen ser kommisjonen nærmere på hvordan eksisterende kunnskap stemmer med et utvalg saker i Norge. Det er forsket mindre på hvordan voldelig ekstremisme kan forebygges.2 Innblikket kommisjonen har fått i tjenesteapparatets arbeid med forebygging av voldelig ekstremisme, forhindret terror og reintegrering av radikaliserte i konkrete saker er derfor et nyttig bidrag på et felt forskningen sier mindre om.

Kommisjonen har i sitt arbeid med saksgjennomgangen lagt vekt på at forebyggingsbegrepet, ifølge mandatet, også omfatter «exitarbeid», reintegrering og tilbakeføring til samfunnet etter straffegjennomføring. Selv om spørsmålene saksgjennomgangen skal besvare hovedsakelig retter seg mot tiden før den straffbare handlingen skjedde, har kommisjonen derfor også undersøkt tiden etter.

Forholdene kommisjonen er bedt om å belyse i saksgjennomgangen, bygger tilsynelatende på en antakelse om at tjenesteapparatet direkte kan påvirke en persons radikaliseringsprosess og stoppe denne gjennom riktig og tidlig intervensjon.3 Dette premisset er det grunn til å nyansere. Radikalisering er en kompleks og individuell prosess der alt fra personlig sårbarhet til geopolitiske forhold kan spille inn. I hvilken grad tjenesteapparatet har mulighet til å forebygge eller forhindre en radikaliseringsprosess, vil derfor variere mye fra sak til sak.

Av mandatet følger det videre at saksgjennomgangen ikke skal granske ulike etaters håndtering av enkeltsaker eller pålegge etatene ansvar. Mandatet spør samtidig om det kan sies at det offentlige tjenesteapparatet har sviktet.4 Kommisjonen har på denne bakgrunn konsentrert seg mest om hvilke læringspunkter som kan trekkes ut av sakene og hvilke strukturelle utfordringer som eventuelt foreligger, og mindre om feil gjort av enkeltaktører eller personer.

48.2 Regelverk

48.2.1 Tilgangsloven og rammene for utvalg av saker

Lov om informasjonstilgang m.m. for Ekstremismekommisjonen, heretter «tilgangsloven» trådte i kraft 20. desember 2022.5 Etter § 3 første ledd kan enhver «uten hinder av taushetsplikt gi Ekstremismekommisjonen de opplysningene som er nødvendige for at kommisjonen skal kunne utføre sine oppgaver». Av lovens forarbeider følger det at noen av de aktuelle aktørene er ulike helsetjenester, skole, barnevern, sosialtjenester, kriminalomsorg og politi.6

Paragraf 3 første ledd andre setning begrenser deling av opplysninger som kommer frem ved kommunikasjonskontroll, som bare kan utleveres dersom «de inngår i en rapport eller analyse og de ikke inneholder individualiserende kjennetegn». Kommisjonen kan etter § 3 tredje ledd ikke pålegge noen å utlevere opplysninger, og kommisjonen har taushetsplikt for taushetspliktbelagte opplysninger som deles med kommisjonen, jf. § 4.

Ifølge tilgangslovens forarbeider kan kommisjonen gjennomgå opptil 20 alvorlige saker om ekstremisme.7 I alvorlighetskriteriet ligger det at kommisjonen ikke kan gå inn i en sak med mindre den hadde hatt alvorlige konsekvenser, for eksempel ved at den personen saken gjaldt, hadde begått eller forsøkt å begå alvorlige straffbare handlinger. Det går videre frem av forarbeidene at dette gjelder saker om terrorhandlinger eller andre handlinger som faller inn under gjerningsbeskrivelsen i straffeloven kapittel 16 om folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelse, kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser eller kapittel 18 om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Kommisjonen kan imidlertid også vurdere saker som gjaldt andre straffbare forhold.

Av forarbeidene følger det videre at sakene må gjelde lovbrudd som har en strafferamme på minst seks år. Kravet til minst seks års strafferamme innebærer imidlertid ikke at alle saker som gjelder straffebestemmelser med en strafferamme på seks år eller mer, kan bli valgt ut. Departementet legger for eksempel til grunn at en kroppskrenkelse som anses som grov, jf. straffeloven § 272 første ledd bokstav e, ikke alene vil kvalifisere for utvelgelse. Bestemmelsen omhandler blant annet kroppskrenkelse som anses som grov fordi den er motivert av fornærmedes hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, eller religion. Departementet legger videre til grunn at heller ikke en overtredelse av straffeloven § 352 første ledd om grovt skadeverk alene vil kvalifisere saken for utvelgelse. Særlig grovt skadeverk, jf. straffeloven § 352 annet ledd, kan imidlertid kvalifisere for utvelgelse. En overtredelse av straffeloven § 185 om hatefulle ytringer vil ikke alene kvalifisere for utvelgelse siden strafferammen her er tre år. Det samme vil gjelde en overtredelse av straffeloven § 264 om grove trusler.

48.2.2 Kommisjonens erfaring med tilgangsloven

Tilgangsloven har vært et avgjørende og unikt verktøy som har gitt kommisjonen mulighet til å se helheten i sakene. Uten loven ville ikke kommisjonen kunne gjennomført saksgjennomgangen. Loven har i stor grad fungert etter sin intensjon.

Kommisjonen ble nedsatt sommeren 2022. Tilgangsloven trådte i kraft først i slutten av desember 2022. Før dette kunne ikke kommisjonen innhente informasjon og heller ikke behandle informasjon som var offentlig tilgjengelig. For arbeidet hadde det vært en stor fordel om loven var på plass da kommisjonen startet sitt arbeid.

Som det følger av tilgangsloven § 3 tredje ledd, kan kommisjonen ikke pålegge noen å dele informasjon. Kommisjonen har derfor vært avhengig av at tjenesteapparatet har ønsket å dele informasjon. Mange aktører brukte lang tid på å vurdere om og i hvilken grad de kunne dele informasjon med kommisjonen, blant annet på grunn av usikkerhet om regelverket. Midt i april 2023 var over 20 aktører kontaktet, men ut over tilgang til straffesaksdokumenter hadde kun én kommune delt informasjon med kommisjonen. Derfor ba kommisjonen om en utsettelse av overlevering av denne rapporten, som ble innvilget av departementet i juni 2023.

Selv om saksgjennomgangen tok noe lengre tid enn det som opprinnelig var forventet, er hovedbildet at de aller fleste aktørene kommisjonen kontaktet, valgte å dele informasjon. I tilfeller der informasjon fantes, men ikke ble delt, har dette blitt begrunnet med sikkerhetshensyn, frykt for at personen kan bli identifisert eller med at deling av informasjon kunne skade eksisterende tillitsrelasjoner.

Tilgangsloven og dens forarbeider satte gjennom alvorlighetskriteriet og kravet om strafferamme på seks år en høy terskel for hvilke saker som kunne inngå i saksgjennomgangen. I kommisjonens arbeid med utvalg av saker ble det tidlig klart at de fleste sakene som nådde denne terskelen, gjaldt mannlige ekstreme islamister fra Østlandet. Dette omtales nærmere nedenfor.

I mandatet blir kommisjonen bedt om å beskrive hvordan sakene i utvalget skiller seg fra saker der man har lyktes i å forebygge radikalisering og ekstremisme. Tilgangsloven gir imidlertid ikke hjemmel til å innhente taushetsbelagt informasjon i tilfeller der man har lyktes med forebyggingen. Denne informasjonen har derfor måttet deles anonymt eller basert på samtykke. Det har gjort at kommisjonen ikke har hatt tilgang på samme type opplysninger som for sakene i saksgjennomgangen, noe som har vanskeliggjort sammenligningen. Tilfellene der man har lyktes med det forebyggende arbeidet, er nærmere omtalt ovenfor i del V. Hvordan sakene i utvalget skiller seg fra sakene der man har lyktes med forebyggingen, drøftes nedenfor.

48.3 Personvernkonsekvenser

Av tilgangsloven § 5 første ledd følger det at kommisjonen kan behandle personopplysninger i forbindelse med saksgjennomgangen. Etter § 5 tredje ledd er kommisjonen behandlingsansvarlig etter EUs personvernforordning. Som forutsatt i lovens forarbeider måtte kommisjonen gjøre en personvernkonsekvensvurdering etter personvernforordningen artikkel 35.8 Formålet med en slik vurdering er å sikre personvernet til dem som blir registrert som en del av kommisjonens arbeid.

Kommisjonen gjennomførte personvernkonsekvensvurderingen høsten 2022 med veiledning fra Datatilsynet.

Hovedpunktene i kommisjonens personvernkonsekvensvurdering kan oppsummeres slik:

• 1) Kommisjonen behandler personopplysninger som medfører høy risiko for den registrertes rettigheter og friheter.

• 2) Personsensitive opplysninger om straffesaker, helse, familieforhold og annet som er gitt av de registrerte i fortrolighet, vil bli brukt i kommisjonens arbeid. Personopplysningene kan også angå særlig sensitive opplysninger, slik som etnisitet, trosretning, seksuell orientering og politiske synspunkter.

• 3) En sammenstilling av en stor mengde sensitive personopplysninger innebærer i seg selv en betydelig risiko for den registrerte. Den registrerte vil ikke bli varslet om behandlingen, noe som begrenser personens mulighet til å selv kunne verne sine rettigheter. Derfor er det avgjørende at kommisjonen behandler personopplysningene på en trygg og korrekt måte.

• 4) Arbeids- og inkluderingsdepartementet har gjennom lovarbeidet vurdert og vektet hensynet til den enkeltes personvern mot kommisjonens formål om bedre forebygging av ekstremisme og radikalisering og konkludert med at kommisjonen skal behandle slike opplysninger i den grad de er nødvendige for å oppfylle kommisjonens mandat.

• 5) Følgende regler og tiltak er sentrale for å sikre trygg behandling:

  • a. kommisjonen og Arkivverkets taushetsplikt9

  • b. begrensning av tilgang til opplysninger (innhold, tid og personkrets)

  • c. kassering av ikke-arkivpliktige dokumenter

  • d. forbud mot bruk av informasjonen i senere rettssaker, jf. tilgangsloven § 6

49 Metode og informasjonsinnhenting

49.1 Utvalg av saker

Innenfor de rettslige rammene som er omtalt ovenfor, har kommisjonen selv valgt hvilke saker den ville gjennomgå. Kommisjonen har prioritert saker som hver for seg og samlet kunne belyse spørsmålene mandatet reiser, på en dekkende måte. Det var også et mål å velge saker som representerer en variasjon i alder, kjønn og geografi, selv om dette bare lot seg gjøre i begrenset grad. Gjennomgangen omfatter saker om høyreekstremisme og ekstrem islamisme, som per i dag utgjør de største truslene om ekstremistisk vold i Norge.10 Sakene omfatter både personer som harvært en del av en ekstremistisk gruppe, og personer som hovedsaklig har handlet alene.

For å sikre at funnene fra saksgjennomgangen er relevante for dagens forhold, er saker fra 2011 inkludert. På grunn av tidsbegrensingen falt noen alvorlige saker utenfor saksgjennomgangen, slik som det rasistisk motiverte drapet på Benjamin Hermansen i Oslo i 2001. Denne saken er nærmere omtalt i kapittel 6.

I forarbeidene til tilgangsloven står det at saksgjennomgangen ikke er begrenset til saker der en person er dømt etter straffeloven. Informasjon om avgjorte saker er imidlertid mer tilgjengelig, og kommisjonen har derfor primært sett på saker avgjort i domstolene.

Av mandatet følger det at kommisjonen kunne vurdere en eller flere saker som har funnet sted i andre land, og som ikke gjelder norske borgere, så lenge vurderingen kan gi nyttig kunnskap som er overførbar til norske forhold. Etter kommisjonens syn har norske saker størst nytteverdi for utredningen. Kommisjonen har også vurdert det til uforholdsmessig tid- og ressurskrevende å innhente saker fra andre land. Det foreligger i tillegg mer forskning på ekstremisme og terror i sammenlignbare europeiske land,11 mens det finnes mindre systematisk forskning på norske ekstremister. Tilgangsloven gir også hjemmel til å innhente informasjon som det ikke ville vært mulig å få fra andre land. Derfor er saksgjennomgangen begrenset til norske saker i betydningen kriminalitet begått av personer bosatt i Norge som er etterforsket av norske myndigheter. Gjennomgangen inkluderer både saker som gjelder terror og terrorforsøk i Norge, og saker om annen alvorlig ekstremistisk aktivitet Norge og utlandet, men med tydelig forankring i Norge.

For å finne frem til sakene som skulle inkluderes i kommisjonens utvalg, gjorde kommisjonen flere søk etter aktuelle saker på Lovdata.no og fikk på denne måten oversikt over de fleste saker som oppfyller tilgangslovens kriterier, og som er avgjort i norske domstoler etter 2011. Kommisjonen kontaktet også PST, Politidirektoratet og alle landets politidistrikter for å be om innspill til aktuelle saker. Kommisjonen fikk i liten grad innspill om konkrete saker fra disse aktørene.

Basert på dette arbeidet ble det gjort et videre utvalg av saker basert på blant annet alvorlighet, tilgjengelig informasjon og ønske om variasjon i alder, geografi og lignende. Utvalget endte til slutt på 20 saker, som var øvre grense for antall saker kommisjonen kunne gjennomgå i henhold til forarbeidene.

49.2 Informasjonsinnhenting og gjennomgang

49.2.1 Fremgangsmåte

I arbeidet med informasjonsinnhenting startet kommisjonen med å be om straffesaksdokumenter fra den aktuelle påtalemyndigheten, enten politidistriktet eller PST. Kommisjonen gikk gjennom dommer, avhør og andre relevante dokumenter i straffesakene for å finne frem til andre aktører som kunne ha relevant informasjon, for eksempel utlendingsmyndighetene, sosialtjenesten og barnevernet. Kommisjonen sendte så innsynsforespørsler til disse aktørene. Informasjon som ble delt førte til at flere aktuelle aktører med mulig nyttig informasjon ble identifisert og kontaktet. Per oktober 2023 hadde kommisjonen sendt henvendelser til rundt 65 aktører om sakene i utvalget. Enkelte aktører ble kontaktet om flere eller samtlige av sakene.

Kommisjonen har også gjennomgått åpne kilder, som dommer i andre straffesaker, mediesaker, bøker og dokumentarer. Kommisjonen har i arbeidet ettergått informasjonen i de åpne kildene nøye og gjennomført triangulering med minimum to kilder der det var mulig.

Kommisjonen har ikke forsøkt å komme i kontakt med personene i saksutvalget. En slik tilnærming ville forutsatt betydelige ressurser og sikkerhetstiltak ettersom flere av personene fortsatt er radikaliserte og potensielt farlige. Slike ressurser og tiltak var det ikke lagt til rette for i kommisjons arbeid. Kommisjonen anerkjenner at intervjuer kunne belyst sider av sakene som ikke kommer frem i andre kilder. De fleste personene i utvalget har imidlertid fått lagt frem sitt syn i rettssaker. Det kan også være problematiske sider ved å la kjente ekstremister være premissleverandør eller få definisjonsmakt i saker der de er siktet eller dømt.

Kommisjonen har mottatt mest informasjon skriftlig per post eller via Altinn. Det er stor variasjon i hvor mye informasjon som forelå i de ulike sakene. På det meste utgjorde dokumentasjonen i én sak tusenvis av sider. Noe informasjon ble også delt muntlig i møter og nedtegnet i referater.

Kommisjonen er bedt om å undersøke om det har skjedd svikt i tjenesteapparatet. I noen saker har det vært vanskelig å skaffe til veie informasjon som gjør det mulig å vurdere om det har skjedd en slik svikt, særlig i de eldste sakene. Ansatte kan ha sluttet, og i flere saker var det få skriftlige vurderinger og beslutninger. I den grad kommisjonen har funnet slik informasjon i dokumentasjonen den har fått, er dette beskrevet i omtalen av tjenesteapparatets håndtering og vurderinger av spørsmålene i mandatet.

49.2.2 Informasjon fra PST og politiet

Kommisjonen har fått innsyn i straffesaksdokumentene fra PST eller politiet i alle de 20 sakene som kommisjonen har gjennomgått.12 Straffesaksdokumentene kommisjonen har gjennomgått, har vært omfangsrike. Sideantallet har variert fra ca. 3000 til over 15 000. Flere av sakene ble behandlet i flere rettsinstanser.

Dokumentene som ga mest relevant informasjon for kommisjonens arbeid, var dommene, personundersøkelser eller rettspsykiatriske vurderinger der slike forelå, sakkyndigrapporter, avhør av personen og vitneavhør av familiemedlemmer, venner og aktører i tjenesteapparatet.

I tillegg til å ha gjennomgått straffesaksdokumentene har kommisjonen i de fleste saker hatt møter med relevante aktører i politidistriktene, inkludert avsnittsledere og radikaliseringskontakter som har arbeidet med sakene. Disse møtene har gitt nyttig informasjon om politiets forebyggende arbeid rettet mot personen før og etter hendelsen. Samtidig kom det frem i møter at det i flere saker kunne være vanskelig å få et klart bilde av historikken til en person og politiets forebyggende arbeid, blant annet fordi informasjon blir registrert på forskjellige måter av forskjellige personer i flere forskjellige fagsystemer. I noen av sakene hadde det også vært mange personalendringer. Mangel på slik historikk kan også skyldes at noe informasjon i politiets systemer skal slettes etter en gitt tid av personvernhensyn.

49.2.3 Særlig om PSTs forebyggende arbeid

Kommisjonen har fått tilgang til flere straffesaker fra PST. Det har blitt gjennomført flere møter mellom PST og kommisjonen, og PST har satt av både tid og ressurser for å legge til rette for kommisjonens arbeid på en god måte.

I tillegg til straffesakene ba kommisjonen om informasjon om PSTs forebyggende arbeid. Kommisjonen ba blant annet om informasjon om kontakt med personen før den straffbare handlingen, om det ble gjennomført bekymringssamtale eller andre forebyggende tiltak. PST har gitt kommisjonen informasjon om sitt forebyggende arbeid i enkelte saker, men ikke godkjent dette til bruk i kommisjonens rapport. Avslaget ble begrunnet med at informasjonen i hovedsak er gradert, og at det er et vanntett skott mellom det forebyggende arbeidet og etterforsking/påtale. Det betyr at med mindre informasjonen inngår i straffesaksdokumentene13 eller det har fremkommet i informasjon fra andre aktører, har kommisjonen ikke fått innsyn i hva PST har gjort i forkant av den straffbare handlingen.

Selv om kommisjonen forstår at det er vanskelig for PST å dele informasjon om det forebyggende arbeidet, har tjenestens beslutning likevel medført en uheldig begrensing for utredningsarbeidet. Kommisjonen har ikke hatt mulighet til å vurdere det forebyggende arbeidet hos den aktøren som har det tydeligste mandatet til å arbeide forebyggende mot voldelig ekstremisme.

Kommisjonen har merket seg at PST allerede i høringen til tilgangsloven i august 2023 gjorde Arbeids- og inkluderingsdepartementet oppmerksom på denne problemstillingen. I tilgangslovens forarbeider ble det fastsatt at kommisjonens medlemmer og sekretariat skulle sikkerhetsklareres.14 Ut over dette ble utfordringen med mulig bruk av gradert informasjon i kommisjonens arbeid ikke behandlet i forbindelse med lovarbeidet eller øvrig tilretteleggelse av kommisjonens arbeid fra departementets side. Kommisjonen og kommisjonens sekretariat ble sikkerhetsklarert av PST høsten 2022 og vinteren 2023. Kommisjonen hadde imidlertid ikke kontor- eller møtefasiliteter som tilrettela for behandling av gradert informasjon.

Med dette som bakgrunn er det kommisjonens forståelse at dersom PST skulle delt informasjon om sitt forebyggende arbeid, måtte PST ha nedgradert den etterspurte informasjonen. Kommisjonen har ikke innsikt i om PST konkret vurderte slik nedgradering. Selv om PST har gitt en saklig begrunnelse for sitt avslag, mener kommisjonen at PST la seg på en svært forsiktig linje når det gjelder informasjon om forebyggende arbeid som er kjent for personen det gjelder, som for eksempel en bekymringssamtale eller annen kontakt mellom personen og PST. Om en person skulle kunne identifisere seg selv ut fra de uspesifiserte og aggregerte opplysningene som kommer frem nedenfor, og i tillegg koble sin straffesak til en forebyggende sak, vil det forebyggende arbeidet i form av kontakten allerede være kjent for hen.

Kommisjonen legger til grunn at PST i mange tilfeller vil ha kjennskap til norske ekstremister, også før de begår en straffbar handling, og at dette trolig inkluderer flere personer i kommisjonens saksgjennomgang. PST benytter seg av et bredt spekter av ulike forebyggende tiltak i møte med disse sakene.15 Kommisjonen har imidlertid ikke innsyn i hva som eventuelt er gjort fra PSTs side før etterforskingsstadiet i sakene som inngår i denne gjennomgangen.

49.2.4 Informasjon fra andre aktører og kilder

Kommisjonen har bedt om informasjon fra en rekke offentlige instanser. I tillegg til politi og PST er følgende instanser kontaktet: Skatteetaten (folkeregisteret), Utlendingsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet (Nav), Kriminalomsorgsdirektoratet og kriminalomsorgen i enkelte regioner, flere fylkeskommuner (videregående skoler) og SLT/SaLTo, skole, barnevern og sosialtjeneste i flere kommuner og bydeler.

Kommisjonen har også kontaktet enkelte aktører i helsetjenesten. Kommisjonen har imidlertid hatt høy terskel for å kontakte aktører i helsesektoren på grunn av deres særlig strenge taushetsplikt.16 Personens helse har imidlertid ofte vært et tema i forbindelse med straffesaken, og informasjonen har slik blitt en del av kommisjonens kunnskapsgrunnlag.

Arbeidet med å innhente informasjon fra tjenesteapparatet utover straffesaksdokumentene var meget tidkrevende. De fleste aktørene delte likevel informasjon med kommisjonen til slutt. Fra de ovennevnte aktørene har kommisjonen fått innsyn i informasjon om personens kontakt med tjenesteapparatet både før og etter hendelsen samt informasjon om blant annet oppvekst, utdanningsløp, arbeidsforhold, tidligere kriminalitet, institusjonsopphold og økonomiske forhold.

Det meste av informasjonen har blitt delt med kommisjonen i skriftlig form, ved innsyn i klientmapper eller sammendrag av relevant informasjon fra disse. Det har vært stor variasjon i hvor mye relevant informasjon delte dokumenter har inneholdt. Det har også vært stor variasjon mellom ulike kontorer i samme etat, for eksempel mellom Nav-kontorer i ulike bydeler eller kommuner. Enkelte har delt hundrevis av sider, mens andre har begrenset svaret til et par setninger. I flere saker har kommisjonen også hatt møter med aktørene, der de har ønsket det. Dette gjelder for eksempel kriminalomsorgen.

Kriminalomsorgen har vært en viktig kilde til informasjon om hva som har skjedd etter domfellelse. Kriminalomsorgsdirektoratet har et særlig ansvar for saker om radikalisering og voldelig ekstremisme. Siden alle personene i saksutvalget har hatt fengselsopphold, er informasjonsgrunnlaget omfattende. Derfor ble kommisjonen og direktoratet enige om en hybridløsning for informasjonsinnhenting der informasjonen ikke ble tilsendt, men heller formidlet fra kriminalomsorgens ulike fagsystemer i flere møter.

En annen viktig kilde til informasjon har vært SLT eller SaLTo-koordinatorer. De fleste av disse har imidlertid ikke fagsystemer hvor arbeidet journalføres. Det forventes at de andre tjenestene journalfører i sine fagsystemer. Under kommisjonens informasjonsinnhenting kom det frem at denne ordningen kan føre til at dokumentasjon og notoritet mangler. I de sakene der koordinatoren som hadde jobbet med personen hadde sluttet, var det i liten grad mulig å finne informasjon om det var gjort noe i saken og i så fall hva.

49.2.5 Kodebok og tidslinjer

Kommisjonen utviklet en kodebok for gjennomgang av innhentet informasjon.17 Kodeboken tok utgangspunkt i kodeboken som ble brukt i Partnerdrapsutvalget18, og som opprinnelig ble utviklet av Vatnar, Friestad og Bjørkly til et forskningsprosjekt om partnerdrap ved Oslo Universitetssykehus.19 Kodeboken ble omarbeidet for å tilpasses kommisjonens mandat.

Kodeboken ble brukt på alle sakene for å sikre lik behandling. Et viktig formål med kodeboken var å finne læringspunkter fra sakene. I boken var det en rekke spørsmål om risiko- og beskyttelsesfaktorer knyttet til blant annet oppvekst, familieforhold, økonomi, helse og tidligere kriminalitet.

Kommisjonen har videre sett på hvordan radikaliseringsprosessen gikk for seg, blant annet om radikaliseringen var synlig for omverdenen. Kommisjonen har videre forsøkt å belyse hvordan tjenesteapparatet har håndtert saken, og hvilken kontakt og informasjonsdeling det eventuelt har vært mellom ulike aktører i tjenesteapparatet. Endelig har kommisjonen søkt å identifisere hva som skjedde etter at personen begikk eller forsøkte å begå alvorlig kriminalitet.

Kodeboken hadde rundt 130 koder. Funnene fra kodebøkene ble samlet i en felles oversikt. Kodeboken ble revidert flere ganger i løpet av arbeidet for at den skulle egne seg til å identifisere den informasjonen kommisjonen var mest interessert i.

I løpet av arbeidet ble det også utarbeidet tidslinjer over sentrale hendelser i sakene. Disse tidslinjene fulgte som et vedlegg til kodebøkene og ga oversikt over sakenes kronologiske utvikling. Tidslinjene hadde i hovedsak samme struktur som tidslinjen i rapporten fra evalueringsutvalget etter angrepet på Kongsberg.20

49.3 Kommisjonens vurdering av metoden og erfaring fra informasjonsinnhentingen

Overordnet mener kommisjonen at metoden som har vært brukt, har gitt et godt grunnlag for å svare på spørsmålene som saksgjennomgangen ifølge mandatet skulle belyse. Innenfor de rettslige og administrative rammene kommisjonen var underlagt, mener kommisjonen at det innsamlede informasjonsgrunnlaget var så godt som det kunne være.

Kodeboken og tidslinjene har vært svært nyttige arbeidsverktøy og sikret systematikk i gjennomgangen og likebehandling av sakene. Boken var omfattende med til dels detaljerte spørsmål med en viss grad av overlapp seg imellom.

Kommisjonens ønske om å inkludere saker med en variasjon i alder, kjønn, geografi og type ekstremisme har i praksis bare latt seg oppfylle i begrenset grad. Det er en viss spredning i alder og geografi, men de fleste er likevel yngre personer fra det sentrale østlandsområdet, og de fleste har på et tidspunkt bodd i Oslo, selv om de har vokst opp andre steder. Hva gjelder kjønn og type ekstremisme, er det en klar overvekt av menn som har sluttet seg til ekstrem islamisme. Dette er fordi de fleste sakene som falt innenfor tilgangslovens rammer, for eksempel deltakelse i terrororganisasjon etter straffeloven § 136 a, omhandler unge menn radikalisert til ekstrem islamisme. Det finnes flere eksempler på vold og hatkriminalitet begått av høyreekstreme som ikke falt innenfor kommisjonens hjemmel for informasjonsinnhenting. Vold og hatkriminalitet fra høyreekstreme og radikalisering til denne ekstreme retningen er imidlertid utdypet i kapittel 6 Ytre høyre og høyreekstremisme og del IV Radikalisering.

Kommisjonen fikk inntrykk av at det i noen saker manglet notoritet, altså at det ikke var godt dokumentert hva som var gjort av hvem. Dette var en utfordring for kommisjonens informasjonsinnhenting og kan trolig også være en utfordring i det forebyggende arbeidet. Mange av sakene strekker seg over mange år, og den institusjonelle hukommelsen kan være svært viktig for å forstå og observere endringer som kan tilsi at en person har en negativ utvikling.

50 Kommisjonens funn i saksgjennomgangen

50.1 Innledning

Kommisjonen har gjennomgått 20 saker som gjelder voldelig ekstremisme. Vilkårene for utvelgelse av saker, inkludert tilgangslovens rammer, gjør at kommisjonens funn ikke nødvendigvis er representative for personer som radikaliseres. Kommisjonens kvalitative gjennomgang av sakene gir likevel et verdifullt innblikk i saker som gjelder radikaliserte individer som har vært involvert i alvorlig kriminalitet.

Kommisjonen vil understreke at fravær av opplysninger om et forhold ikke betyr at noe ikke har skjedd eller er tilfelle. Det kan med andre ord hende at det har vært flere risiko- og sårbarhetsfaktorer enn det som er kjent for kommisjonen. Det kan ha foreligget flere bekymringstegn, og det kan ha blitt gjort mer fra tjenestenes side. Årsakene til at det ikke foreligger informasjon, kan være mange. Det kan være at kommisjonen ikke har sendt informasjonsforespørselen til aktøren som har informasjonen, at vedkommende aktør ikke har svart eller har valgt å ikke dele informasjon med kommisjonen. Det kan også mangle informasjon fordi saken ligger tilbake i tid og det ikke er tilstrekkelig notoritet.

Selv om det ikke foreligger fullstendig informasjon i sakene er informasjonstilfanget likevel såpass omfattende at det gir et tilstrekkelig grunnlag for å trekke ut læringspunkter for det videre forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme.

På grunn av kommisjonens strenge taushetsplikt er detaljerte eksempler fra sakene ikke inkludert. Av samme grunn er sammenheng mellom ulike faktorer i sakene ikke inkludert i fremstillingen.

50.2 Deskriptive trekk ved sakene

Flertallet av sakene gjelder menn som er radikalisert eller har vært i radikaliseringsprosess til ekstrem islamisme. To saker gjelder høyreekstremisme. Dette var de eneste to sakene i perioden som involverte høyreekstreme og nådde terskelen i tilgangsloven. To av sakene gjelder kvinner. Personenes alder da den straffebelagte handlingen fant sted, spenner fra 16 til 44 år, med en median på 29 år. De fleste av personene er født utenfor Norge eller har foreldre født i utlandet. I 15 av sakene var personen norsk statsborger. Av dem som er født i utlandet, kom ni til Norge som barn, mens tre kom som voksne. Seks hadde bakgrunn som asylsøkere.

Som forutsatt i tilgangslovens forarbeider gjelder sakene brudd på straffebestemmelser med en nedre strafferamme på seks år, herunder terror, forsøk på terror, drap, angrep på de høyeste statsmakter eller deltakelse i en terrororganisasjon. I halvparten av sakene skjedde den straffbare handlingen i Norge, mens i den andre halvparten fant handlingen sted i utlandet eller en kombinasjon av i Norge og utlandet. I tre av sakene kom personen med trusler eller ga på andre måter uttrykk for planer om å begå vold i forbindelse med radikaliseringen før den straffbare handlingen.

50.3 Risiko-, sårbarhets- og beskyttelsesfaktorer

Ulike risiko-, sårbarhets- og beskyttelsesfaktorer kan ha betydning for om en person radikaliseres.21 Risiko- og sårbarhetsfaktorer kan inkludere vanskelige oppvekstsvilkår, løs tilknytning til arbeidslivet og psykisk uhelse. Beskyttelsesfaktorer er forhold som demper risikoen for å utvikle problemer når risiko- og sårbarhetsfaktorer er til stede. Dette kan for eksempel være stabile familierelasjoner og sosialt nettverk.

Nedenfor følger en gjennomgang av hvilke slike faktorer kommisjonen har identifisert i saksgjennomgangen. Omtalen gjelder situasjonen før den straffbare handlingen.

50.3.1 Barndom og oppvekst

For personene som har vokst opp i Norge, har kommisjonen fått tilgang til informasjon om personenes oppvekst. For personer som kom til Norge i voksen alder, har opplysninger om personens oppvekst i all hovedsak vært basert på hva de selv har delt i asylintervju, avhør i straffesaken eller lignende. Informasjonen i disse sakene har derfor vært mer ufullstendig og vanskelig å ettergå.

Med unntak av noen kortere institusjonsopphold, for eksempel på barnevernsinstitusjon og asylmottak, er hovedbildet at personene i saksgjennomgangen vokste opp sammen med sine familier. I over halvparten av sakene opplevde imidlertid personen å miste en omsorgsperson, enten ved å bli skilt fra en forelder eller ved at en forelder døde i personens barndom. I flere av sakene var det også alvorlig sykdom hos en forelder som kan ha hatt betydning for personens omsorgssituasjon.

I nær halvparten av sakene var det utfordringer ved personens omsorgssituasjon. I så mange som åtte av sakene ble personene utsatt for vold fra en eller flere omsorgspersoner i barndommen. I noen få saker har aktører i tjenesteapparatet reist spørsmål om det også kan ha skjedd seksuelle overgrep, men dette er ikke bekreftet. I de fleste sakene hadde personen også hatt andre opplevelser som kan være traumatiske, slik som krig eller konflikt i hjemlandet, flukt, vold utover familievold, mobbing eller andre krenkelser. I nær halvparten av sakene fant kommisjonen informasjon om tilpasnings- eller atferdsproblemer i personens oppvekst, fra utagering og slåssing på skolen til grov kriminalitet og rusbruk i ung alder. I tre av sakene hadde personen vært involvert i alvorlig voldskriminalitet før fylte 18 år. I nær halvparten av sakene forelå også informasjon om at familien hadde økonomiske utfordringer i personens oppvekst.

50.3.2 Voksen alder

I voksen alder er hovedbildet at personene hadde lav sosioøkonomisk status. Kun fem av personene har fullført videregående skole. I tre saker hadde personen begynt eller fullført høyere utdanning. To andre hadde religiøs videreutdanning. På tidspunktet da den straffbare handlingen ble utført, var de fleste utenfor arbeidslivet, og ingen hadde fast arbeid. I to tredjedeler av sakene forelå informasjon om at personen var i en vanskelig økonomisk situasjon. Over halvparten hadde mottatt en form for ytelse fra Nav.

I 13 av sakene var personen uten partner eller enslig, mens de øvrige personene var gift eller i parforhold. I syv av sakene hadde personen omsorgsansvar for barn og i fire av disse hadde det vært utfordringer i denne relasjonen, for eksempel kontakt med barnevernet. I over halvparten av sakene var det også utfordringer i forholdet til øvrig familie, for eksempel konflikter med foreldre eller søsken. I to tredjedeler av sakene fant kommisjonen informasjon om utfordringer i personens sosiale liv før radikaliseringen. Det kunne for eksempel være konflikter og lite sosialt nettverk.

I seks av sakene hadde personene tidligere utsatt andre for vold. Dette omfattet også familievold. Over halvparten hadde tidligere begått kriminalitet, og en tredjedel av disse tilfellene gjaldt voldskriminalitet.

I over halvparten av sakene forelå informasjon om at personen har hatt psykisk uhelse, men få personer hadde diagnostiserte psykiske lidelser. I fire av sakene hadde personen vært suicidal eller hatt selvmordstanker. Ingen av personene hadde kognitive utfordringer eller hadde blitt diagnostisert med psykisk utviklingshemming. I syv av sakene hadde personen fysiske helseplager som gjorde at hen hadde kontakt med helsevesenet.

Kommisjonen fant opplysninger om rusmisbruk i varierende alvorlighetsgrad i rundt halvparten av sakene, men det var få saker der personen hadde et kjent og alvorlig rusproblem.

I noen få saker forelå det informasjon om at personen hadde opplevd å bli utsatt for rasisme eller diskriminering. I to tredjedeler av sakene opplevde imidlertid personen seg krenket eller utsatt på grunn av sin gruppetilhørighet. For dem som ble radikalisert til voldelig islamisme, kunne det for eksempel være at personen basert på oppslag i mediene eller kommentarfelt opplevde at muslimer ikke var velkomne i Norge, eller for de høyreekstreme at innvandrere «tar over» Norge og Europa. For en del av sakene er det ikke klart om opplevelsen av slike krenkelser også forelå før radikaliseringen startet, eller om dette var en del av radikaliseringsprosessen.

I de aller fleste sakene var personen religiøs og kom fra en religiøs familie. I omtrent halvparten av sakene var personen interessert i politiske spørsmål, innenfor områder som også hadde betydning inn i radikaliseringsprosessen, for eksempel engasjement for sivilbefolkningen i Syria eller Palestina. I flere saker var personen religiøs eller opptatt av slike spørsmål før hen ble radikalisert. Dette intensiverte seg i radikaliseringsprosessen.

50.3.3 Vurdering og læringspunkter om risiko-, sårbarhets- og beskyttelsesfaktorer

De fleste personene i saksgjennomgangen hadde en rekke risiko- og sårbarhetsfaktorer. I flertallet av sakene hadde ikke personene mange beskyttende faktorer. Særlig påfallende er det at ingen av personene var i fast arbeid da de utførte den straffbare handlingen. Alle hadde en løs tilknytning til arbeidslivet, og de fleste var uten arbeid på gjerningstidspunktet. Dette kan si noe om at Nav kan ha en særlig viktig rolle i det forebyggende arbeidet.

Selv om mange hadde flere risiko- og sårbarhetsfaktorer, er ikke bildet entydig. Noen av personene fremsto som ressurssterke og veltilpassede før radikaliseringen. Ved nærmere ettersyn har imidlertid også disse personene hatt negative opplevelser som vold eller negativ sosial kontroll i barndommen.

De fleste hadde et sosialt nettverk av venner og familie som den primære beskyttende faktoren, men i flere av sakene var det utfordringer i disse relasjonene. Noen hadde også nære venner og familiemedlemmer med fundamentalistiske eller ekstreme holdninger. Disse relasjonene mistet derfor sin beskyttende effekt.

50.4 Radikaliseringsprosessen

50.4.1 Personenes radikalisering

I de fleste sakene har personen blitt introdusert for ekstremistisk tankegods fra familie, venner eller bekjente. I et fåtall av sakene ble personen radikalisert primært gjennom egne nettsøk, og fant slik frem til ekstremistisk tankegods og andre ekstremister på nett. Etter introduksjonen søkte de fleste opp ekstremistisk innhold på nett og flere deltok i samtaler og grupper med ekstremistisk innhold på sosiale medier eller krypterte meldingstjenester.

I over halvparten av sakene opplevde personen en krise eller enkeltstående negativ hendelse i forkant av radikaliseringen som kan forstås som en «kognitiv åpning».22 Dette kunne for eksempel være at personen ble utsatt for en alvorlig voldshendelse, mistet jobben, opplevde alvorlig sykdom i familie eller fikk et brudd i relasjon med ektefelle, partner eller barn.

Personene i saksutvalget var på ulike steder i radikaliseringsprosessen da den straffbare handlingen ble gjennomført. Mens enkelte var dypt radikalisert og hadde vært det i mange år, gikk det for andre relativt kort tid fra prosessen begynte, til de ble involvert i alvorlig kriminalitet i forbindelse med radikaliseringen. Personene var mellom 15 og 44 år da radikaliseringsprosessen antas å ha startet. Medianen var på 22 år. Det er imidlertid vanskelig å sette eksakt starttidspunkt for en slik prosess.

I de fleste av sakene var noen av tegnene på radikaliseringsprosessen synlig for omgivelsene. Blant annet kom radikaliseringen til uttrykk gjennom endring av klesdrakt, aktiviteter, omgangskrets og ytringer. Over halvparten ga eksplisitt uttrykk for aksept for bruk av vold for å oppnå bestemte mål og ga uttrykk for hat mot personer i ekstreme ideologiers fiendebilder. Gjennom personens aktivitet på til dels åpne sosiale medier kan man i flere saker se en tydelig dreining mot den ekstreme ideologien, for eksempel gjennom uttrykkelig støtte til kjente ekstremister.

Personene som ble radikalisert til ekstrem islamisme, inngikk i fysiske og digitale nettverk med andre ekstremister, mens nettverksdimensjonen er mindre fremtredende for de høyreekstreme sakene. Samtlige personer i utvalget hadde et fellesskap rundt eller kommunikasjon med andre om sine fundamentalistiske holdninger, selv om voldsaspektet ikke nødvendigvis kom til uttrykk. Åtte personer fikk også kontakt med andre ekstremister gjennom reiser før den straffbare handlingen.

Blant de ekstreme islamistene var det enkeltpersoner som skilte seg ut som radikalisatorer eller «entreprenører», og som har vært i kontakt med flere av de andre personene i utvalget.23 Det foreligger informasjon om at rundt halvparten av personene i utvalget forsøkte å radikalisere andre.

To tredjedeler av personene trakk seg bort fra tidligere venner, og flere ble en del av kjente, ekstremistiske miljøer. I rundt halvparten av sakene endret personens forhold til familien seg. I mange av sakene sluttet personen på jobb eller skole i radikaliseringsprosessen, enten av eget valg, fordi de mistet jobben, eller på grunn av helseutfordringer.

I de fleste sakene trekker personene selv frem nasjonal eller internasjonal politikk som viktige motivasjonsfaktorer. Hendelser eller politiske beslutninger, for eksempel krig, Norges involvering i konflikter, terrorangrep og lignende ser også ut til å ha hatt betydning. Mange som er dømt for å ha sluttet seg til IS, beskriver at Syria-krigen og overgrepene mot sivilbefolkningen der var en viktig motivasjon. I noen av sakene kom det frem at personen opplevde at tilværelsen var meningsløs før radikaliseringen.

I over halvparten av sakene skaffet personen seg, eller forsøkte å skaffe seg, våpen, eksplosiver og/eller beskyttelsesutstyr eller forsøkte å tilegne seg kunnskap om anvendelse av slikt utstyr. Flere av personene er dømt for å ha sluttet seg til IS i Syria, og en del av innkjøpene ble gjort som forberedelse til reisen som fremmedkriger.

50.4.2 Vurdering og læringspunkter om radikaliseringsprosessen

Kommisjonens funn viser at det for de fleste personene forelå indikasjoner på radikalisering som var synlige for omgivelsene før den straffbare handlingen. Selv om «sjekklistene» over bekymringstegn som er omtalt i del IV Radikalisering, har noen svakheter, viser saksgjennomgangen at de fleste ikke radikaliseres i det skjulte, og at det er mulig å identifisere faresignaler.

I en del av sakene ble personen introdusert til den ekstreme retningen av familiemedlemmer. Det kan være en betydelig utfordring i det forebyggende arbeidet. Hvordan hjelper man en person ut av en ekstrem ideologi dersom familien deler de samme synspunktene? I noen av familiene ble det også sett på som positivt at personen gikk bort fra tidligere kriminalitet og rusbruk og heller gikk i en konservativ religiøs retning.

Selv om en del familie, venner og bekjente i noen grad delte de ekstreme synspunktene, var det også mange som reagerte negativt på personens radikalisering og forsøkte å gjøre noe med det. Det var likevel få tilfeller der nærstående tok kontakt med tjenesteapparatet, selv når de var alvorlig bekymret. Dette er i tråd med internasjonal forskning som viser at få familiemedlemmer tar kontakt med politiet i slike saker. Kommisjonen reiser spørsmål ved om dette ville sett annerledes ut om det fantes et annet sted å henvende seg utover politiet/PST når man har en slik bekymring for en nærstående.

I noen saker forsøkte venner og familie å konfrontere eller argumentere mot de ekstreme synspunktene, men dette endte i flere saker med at personen trakk seg unna eller skjulte sine holdninger. Ettersom kommisjonen kun har hatt tilgang til saker som endte i alvorlig kriminalitet, sier ikke dette noe om slik intervensjon kan ha en positiv effekt i andre saker.

Kommisjonen merker seg at de fleste, og særlig de som ble radikalisert til ekstrem islamisme, inngikk i fysiske nettverk og at introduksjonen til den ekstreme ideologien kom fra personer de kjente til. Selv om nettaktivitet også var en del av bildet, er det etter kommisjonens syn viktig å ikke undervurdere farepotensialet som ligger i de fysiske nettverkene og de sentrale aktørene i slike nettverk.

Kommisjonen merker seg også at mange oppgir engasjement for politiske saker eller konflikter i andre deler av verden som en viktig motivasjon i radikaliseringen. Det at de fleste personene er religiøse eller kommer fra religiøse familier sier etter kommisjonens syn noe om hvilken kunnskap som er viktig å ha i det forebyggende arbeidet, for eksempel blant dem som skal være mentorer. Mens mange radikaliserte trolig vil ha stor nytte av personer med sosialfaglig kompetanse som mentorer ofte har, kan det i andre saker være mer hensiktsmessig med en person med god kunnskap om religion, politikk og konkrete krig- eller konfliktsituasjoner. Dette kan være særlig aktuelt for de personene som skiller seg ut som «entreprenører» med lederroller og religiøs eller ideologisk autoritet i miljøet.

50.5 Tjenesteapparatets håndtering før hendelsen

Kommisjonen har vært særlig opptatt av om personens radikalisering har vært et tema i eventuell kontakt med tjenesteapparatet, og om det ble satt i verk tiltak eller tverretatlig samarbeid i denne sammenheng (indikativ forebygging). Der det har latt seg gjøre, har kommisjonen også undersøkt i hvilken grad andre sårbarhetsreduserende tiltak har blitt satt inn før radikaliseringen eller før den ble kjent for tjenesteapparatet (selektiv forebygging).

Det er stor variasjon i sakene i utvalget med tanke på personens alder, sårbarhet og risiko og hvor vedkommende var i radikaliseringsprosessen. Mens noen var i en typisk radikaliseringsprosess da den straffbare handlingen ble begått, hadde andre vært tungt radikalisert i mange år. Hvilke tiltak som var meningsfulle i ulike saker, varierer derfor i stor grad.

50.5.1 Kontakt og tiltak før hendelsen

I tre fjerdedeler av sakene var personene i kontakt med politiet før den straffbare handlingen. Med enkelte unntak handlet dette om kriminalitet uten kjent tilknytning til personens radikalisering. I rundt en fjerdedel av sakene tok andre kontakt med politiet med bekymring om personens radikalisering eller relaterte forhold, for eksempel gjennom anmeldelser. Ut fra informasjonen kommisjonen har, ble det kun i et fåtall saker satt i verk forebyggende arbeid eller etterforskingsskritt fra politiets side før den straffbare handlingen. Dette kan skyldes arbeidsfordelingen med PST. I en av sakene var ansvarsfordelingen mellom politiet og PST uklar, noe som førte til at ingen av aktørene fulgte opp saken.

PST har som beskrevet ovenfor ikke delt informasjon om det forebyggende arbeidet i enkeltsaker til bruk i kommisjonens saksgjennomgang. Kommisjonen har derfor ikke grunnlag for å vurdere og trekke læring fra PSTs forebyggende arbeid.

I halvparten av sakene forelå informasjon om at personen hadde vært i kontakt med helsevesenet. Kontakten gjaldt både psykisk og somatisk sykdom. Informasjonen indikerer ikke at spørsmål om radikalisering har vært et tema i denne kontakten. I en av sakene meldte en fastlege fra til politiet om en alvorlig radikaliseringsbekymring. Informasjonen kom imidlertid ikke fra personen selv, men fra en pårørende. I en av sakene ønsket politiet å jobbe forebyggende mot en person på bakgrunn av bekymring om radikalisering. Politiet oppfattet at personen var under helsebehandling og dermed på kjent sted, men personen skrev seg ut og reiste ut av landet uten at det var kommunikasjon mellom politiet og helsetjenestene om dette.

I en fjerdedel av sakene hadde personen vært varetektsfengslet eller sonet i fengsel for andre forhold før den straffbare handlingen. Kommisjonen har ikke informasjon om at kriminalomsorgen tok opp radikalisering, eller at særlige tiltak ble iverksatt under tidligere fengselsopphold. Dette gjaldt også der oppholdene var relatert til ekstremisme. Det kan delvis skyldes at oppholdene ligger noe tilbake i tid, før ekstremisme var et satsingsområde for kriminalomsorgen slik det er i dag. Kommisjonen mener likevel det er bemerkelsesverdig at radikalisering ikke ble vektlagt i en sak som gjaldt alvorlig, terrorrelatert kriminalitet, selv om forholdet ligger tilbake i tid.

Av personene i saksutvalget hadde 13 kontakt med Nav i forkant av hendelsen, og cirka like mange mottok ytelser eller bistand fra Nav. Personens radikalisering var i liten grad et tema i kontakten med Nav. I den grad radikalisering er nevnt i dokumentasjonen kommisjonen har fått innblikk i, har det vært korte beskrivelser av faktiske forhold, som at «personen oppholder seg for tiden i Syria», eller at personens offentlige støtte til ekstreme ideologier gjør det vanskelig å søke på jobber. I en av sakene foreslo Nav at personen kunne bytte navn for å unngå dette problemet. I to av sakene var Nav involvert i å forebygge radikalisering i forkant av hendelsen. I disse sakene var Navs rolle å bistå personen med sysselsetting. Det forelå ikke informasjon om at Nav Grünerløkka, som siden 2020 har fungert som et nasjonalt veiledningspunkt, ble kontaktet i noen av sakene.

Med unntak av personer som kom til Norge i voksen alder, har personene hatt kontakt med skole- og utdanningsinstitusjoner. I noen få saker hadde personen status som elev eller student på gjerningstidspunktet. Personens radikalisering var kun i et fåtall saker et tema i kontakten med skole- eller utdanningsinstitusjon. Dette er ikke overraskende ettersom radikaliseringen i de fleste sakene startet etter at utdanningen var avsluttet. I enkeltsaker var likevel skolen bevisst på at det var en bekymring knyttet til personen, blant annet på grunn av varsler fra medelever. I to av sakene ble bekymringen drøftet mellom skoleansatte, men det ble ikke tatt videre steg. I ettertid kan man spørre i hvilken grad de ansatte ved skolen hadde tilstrekkelig kunnskap til å gjøre en god vurdering av saken, og om situasjonen ville vært annerledes om de hadde tatt kontakt med relevante myndigheter for å få veiledning, typisk politiet, PST eller RVTS.

I over halvparten av sakene hadde personen vært i kontakt med barnevernet, enten som barn (ni saker) eller som foresatt (tre saker). I en av sakene er det informasjon om at barnevernet satte i verk både generelle tiltak for å redusere personens sårbarhet og målrettede tiltak som følge av en alvorlig radikaliseringsbekymring. Dette skjedde i samarbeid med Nav, politiet og PST. Tiltakene gikk blant annet ut på å sikre bosted, tett oppfølging og veiledning fra kontaktperson om overgang til voksenlivet, samt jobbtiltak. I en annen sak fikk barnevernet informasjon om radikaliseringsbekymring knyttet til en mindreårig. De henla saken raskt da det ikke ble ansett å være omsorgssvikt i saken, og de oppfattet at bekymringen for personen ville bli fulgt opp av andre aktører i kommunen og politiet. Kommisjonen har etterspurt informasjon om saken faktisk ble fulgt opp, men har ikke fått svar.

I en tredje sak ba den mindreårige selv om hjelp fra barnevernet. Hen bodde på asylmottak for enslige mindreårige asylsøkere og ønsket hjelp til å få bedre rammer i hverdagen for å klare å fullføre videregående skole, for eksempel et besøkshjem med trygge voksenpersoner. Den kommunale barnevernstjenesten avslo søknaden fordi de mente at saken ikke kom inn under deres ansvarsområde, og ba den mindreårige om å kontakte IMDi. Kommisjonen har vært i kontakt med IMDi, men det foreligger ikke informasjon om slik oppfølging. Kommisjonen kan ikke se hvorfor ikke saken skulle falle inn under barnevernets ansvarsområde.

I mange av sakene var personen over 18 år da radikaliseringen begynte. Om personen hadde hatt kontakt med barnevernet som barn, ville barnevernet dermed ikke hatt en rolle i forebygging av radikalisering. Samtidig kunne riktige tiltak fra barnevernet i barndommen potensielt ha redusert personens sårbarhet i voksen alder. I en av sakene ble personen for eksempel utsatt for grov vold, omsorgssvikt og andre krenkelser i hjemmet. Barnevernet fikk imidlertid ikke medhold i begjæring om omsorgsovertakelse, og barnet ble værende i hjemmet.

I en annen sak hadde en ungdom en rekke risiko- og sårbarhetsfaktorer som var kjent for barnevernet. Ettersom terskelen for omsorgsovertakelse ikke var nådd, gikk barnevernstjenesten tilsynelatende ikke videre med saken. Kommisjonen vet ikke om barnevernstjenesten tilbød frivillige tiltak som ble avvist av foresatte, men resultatet ble at barnet var uten aktivitetstilbud og nettverk. I en periode da hen var særlig isolert, kom hen i kontakt med en eldre ekstremist som påvirket hen til å begå den straffbare handlingen. I andre saker har kommisjonen fått kjennskap til alvorlige utfordringer i personens omsorgssituasjon som må ha vært kjent for skolen, uten at det ser ut til at det har vært kontakt med barnevernet. Disse personene var barn på 1980- og 1990-tallet.

I en av sakene der det var kontakt mellom personen og barnevernstjenesten på grunn av personens omsorgsansvar for barn, kom det frem opplysninger om psykisk sykdom hos personen, voldsutøvelse og tilknytning til personer i et ekstremistisk miljø. Barnevernstjenesten tok likevel ikke selv kontakt med politiet på denne bakgrunn når det skjedde vesentlig utvikling i barnevernssaken.

Ettersom mange av personene er født i utlandet og har fått behandlet sin oppholdstillatelse og eventuell søknad om statsborgerskap, har over halvparten av personene hatt kontakt med utlendingsmyndighetene. Ut fra informasjonen kommisjonen har innsyn i, har personenes radikalisering ikke vært et tema for utlendingsmyndighetene før den straffbare handlingen. I mange saker kan dette skyldes at radikaliseringen skjedde lenge etter at personen hadde fått oppholdstillatelse eller statsborgerskap i Norge.

Personene har i liten grad hatt kontakt med andre kommunale aktører før den straffbare hendelsen. Kun i to saker har kommisjonen informasjon om at SLT- eller SaLTo-koordinator arbeidet forebyggende før den straffbare handlingen og la til rette for samarbeid mellom flere ulike aktører. Av hensyn til kommisjonens taushetplikt er det ikke mulig å gå i detalj om disse to sakene. De som er ansatt i slike roller, er ofte ikke i direkte kontakt med personen det gjelder. De har heller ikke saksbehandlingssystemer.

50.5.2 Vurdering og læringspunkter om tjenesteapparatet før hendelsen

Av gjennomgangen ovenfor fremgår det at i den grad personen var i kontakt med tjenesteapparatet, har radikalisering i liten grad vært et tema i kontakten. Det er svært få saker hvor det er informasjon om forebyggende arbeid før den straffbare handlingen. Her er det selvsagt en vesentlig begrensning i saksgjennomgangen at den ikke inkluderer informasjon fra PSTs forebyggende arbeid. Dersom det hadde skjedd tverretatlig forebyggende arbeid i forkant, burde dette likevel kunne leses ut fra dokumentasjonen fra de andre aktørene. Ettersom radikalisering i liten grad har vært et tema for tjenesteapparatet, har det også vært lite informasjonsdeling mellom tjenestene om radikaliseringsbekymring. I de sakene der radikalisering har vært tematisert i kontakten med tjenesteapparatet, har det i enkelte saker vært en utfordring at det har vært uklar rolleforståelse og ansvarsfordeling.

I den grad aktørene deler informasjon, er det særlig politiet og PST som har stått for dette. Det stemmer godt med at disse aktørene har videre adgang til å dele informasjon.24 I de sakene der radikalisering har vært et tema for tjenesteapparatet utenfor PST og politiet, fremstår det som at terskelen for å ta kontakt med politiet/PST har vært høy. Hva dette skyldes, er ikke klart for kommisjonen. Dels kan det skyldes manglende kunnskap og fenomenforståelse, og dels kan det skyldes at det mangler hjemler for å dele taushetspliktbelagt informasjon når bekymringen er relativt vag. Det kan også handle om at det oppleves som et drastisk steg å kontakte politiet eller PST om en elev eller klient. Det kan reises spørsmål om dette bildet ville sett annerledes ut om det var kjent at det fantes andre enn politiet eller PST å henvende seg til, der man kunne fått støtte og veiledning til å håndtere konkrete saker. RVTS, som har en veiledningsrolle overfor tjenesteapparatet, har ikke vært nevnt i noen av sakene før den straffbare handlingen.

I relativt få saker har tjenesteapparatet blitt kontaktet som følge av bekymring om radikalisering, noe som er interessant i lys av at tegn på radikalisering i de fleste sakene var synlig for omgivelsene. I rundt halvparten av sakene har personen ikke eller i liten grad vært i kontakt med tjenesteapparatet i radikaliseringsprosessen. Uten slik kontakt eller «inngang» er det vanskelig å komme i posisjon til å kunne tilby eller sette i verk tiltak. Dette gjelder særlig dem som i forkant er tilsynelatende velfungerende i samfunnet, men også generelt for voksne personer.

For de yngre personene i utvalget var det flere muligheter for å sette i verk forebyggende tiltak, både for å redusere sårbarhet og for å ta tak i radikalisering spesifikt. Ut fra informasjonen som kommisjonen har fått tilgang til, er det likevel flere eksempler på at åpenbart sårbare barn, blant annet relativt nyankomne til landet fra konfliktområder, burde fått en tettere oppfølging enn det de fikk. Det kan være grunn til å spørre om barnevernet burde vært mer bevisst på og forstått problematikken. Barnevernet er imidlertid ikke den eneste aktøren med et ansvar i disse sakene. Utlendingsmyndigheter, integrerings- og bosettingsmyndigheter, helsemyndigheter, skole med flere, må også være bevisste på utfordringen med sårbare barn som kommer fra krig- og konfliktområder. Også voksne personer som ankommer fra krigs- og konfliktområder, vil potensielt ha mange risiko- og sårbarhetsfaktorer. Særlig kommunen og helsetjenestene kan spille en viktig rolle i å fange opp sårbarhet og behov i disse sakene, særlig innenfor psykisk helse.

Mange forebyggingstiltak i forbindelse med radikaliseringsbekymring er rettet mot ungdom og ikke mot voksne personer. Der det foreligger tydelige og synlige indikasjoner på radikalisering hos voksne, kan det reises spørsmål om tjenesteapparatet bør ha en mer proaktiv tilnærming. Mange forebyggende tiltak er basert på frivillighet. Uten en etablert relasjon med personen kan det være vanskelig å komme til med slike tiltak.

En aktør som skiller seg ut, og som kan ha et større potensial i det forebyggende arbeidet er Nav. Ettersom de fleste personene i utvalget sto utenfor eller hadde en svak tilknytning til arbeidslivet, er Nav en av aktørene som flest av personene hadde kontakt med. Basert på informasjon kommisjonen har fått tilgang til, ble imidlertid ikke radikalisering og ekstremisme diskutert i kommunikasjon med personen. Det er usikkerhet i Nav om hvilken rolle de kan og skal ha i slike saker, og det er flere utfordringer knyttet til den nasjonale veiledningstjenesten som er lagt til Nav Grünerløkka.25 Kommisjonens funn bekrefter dette. Det er grunn til å tydeliggjøre Navs mandat på dette feltet og å styrke kompetansen og organiseringen av arbeidet i etaten.

Gjennom sakene kommisjonen har gjennomgått, fra 2011 og fremover, kan man se at det har vært en tydelig utvikling i retning av mer oppmerksomhet og kunnskap om ekstremisme og radikalisering i disse årene. Politiets radikaliseringskontakter ble etablert i 2014, RVTS’ veiledningsrolle i 2016 og det nasjonale veiledningspunktet ved Nav Grünerløkka ble etablert i 2020.26

50.6 Privatpersoner og andre utenfor det offentlige tjenesteapparatet

I de fleste sakene var radikaliseringen mer eller mindre synlig for omgivelsene. I en del av sakene er det informasjon om at familie eller venner reagerte negativt på personens utvikling og konfronterte personen, uten at dette hadde ønsket virkning. I noen av sakene delte familien fundamentalistiske holdninger, mens noen oppfattet utviklingen som et ungdomsopprør. I noen saker foreligger det informasjon om at personens familie syntes det var positivt at personen ble mer konservativt religiøs og derfor gikk bort fra festing, rusbruk og annen kriminalitet. I den grad det ble meldt fra til politiet, var dette i hovedsak fra venner. I én sak meldte en forelder fra til politiet.

I sakene der personen planla bruk av vold, ble dette holdt skjult, selv om tegn på radikaliseringen var synlig. Det kan ha gjort nærstående usikre på om personens negative utvikling ville slå ut i et straffbart forhold eller ikke, og det kan være en grunn til at de ikke kontaktet politiet. Igjen kan det være grunn til å reise spørsmål om et kontaktpunkt utenfor politiet/PST kunne hatt betydning.

I noen få saker har kommisjonen informasjon om at personen var i kontakt med andre personer utenfor tjenesteapparatet, slik som religiøse ledere i radikaliseringsprosessen. Noen av disse forsøkte å påvirke personen til å gå bort fra fundamentalistiske forståelser av religion og religiøse skrifter.

50.7 Situasjonen etter den straffbare handlingen

50.7.1 Status etter hendelsen

Situasjonen for personene i utvalget etter hendelsen er sammensatt. Under soning varierer oppførselen fra svært god til svært problematisk, inkludert voldshendelser. Flere fremstår som fortsatt radikaliserte under fengselsoppholdet og har forsøkt å radikalisere andre under soning.

Mange har traumatiske opplevelser fra tidligere i livet som fortsetter å prege dem under soning og etter. Flere har også hatt nye opplevelser som kan gi traumer, for eksempel under opphold i IS-kontrollerte områder i Syria. Noen av disse har fått diagnosen posttraumatisk stresslidelse. Hovedbildet er at risiko- og sårbarhetsfaktorene som forelå før hendelsen, fortsatt er til stede og til dels med økt styrke, særlig hva gjelder psykisk uhelse. For flere gjør den psykiske uhelsen det vanskelig eller umulig å fungere i jobb. Det er også eksempler på personer som ble mer sosialt isolert etter soning på grunn av ekstremismen og kriminaliteten de har begått. For dem, som har fått mye oppmerksomhet i mediene er det også vanskelig å komme seg videre, både sosialt og med tanke på arbeid. For noen av de yngre personene er bildet noe lysere, to av dem har tatt utdanning under soning og har kommet i arbeid.

Mens noen av personene fortsatt soner lange fengselsstraffer, er andre ferdig sonet. Enkelte har begått ny kriminalitet etter løslatelse, men hovedbildet er at denne ikke er av ekstremistisk karakter. Mens flere tilsynelatende har trukket seg bort fra det ekstreme miljøet, har andre blitt observert sammen med kjente ekstremister, inkludert dem som kan omtales som «entreprenører». Flere av personene som ikke er norske statsborgere, har blitt utvist, og noen av disse har blitt uttransportert etter soning.

50.7.2 Tjenesteapparatets håndtering etter hendelsen

Tjenesteapparatets håndtering etter hendelsen skiller seg fra før hendelsen ved at det i de fleste saker er satt i verk tiltak, særlig fra politiet og kriminalomsorgens side. I de fleste sakene har kriminalomsorgen arbeidet særlig med ekstremisme og radikalisering og har brukt sine metoder for å identifisere risiko- og sårbarhetsfaktorer. Kriminalomsorgen pekte flere ganger i møte med kommisjonen på at de ikke har et risikovurderingsverktøy, særlig i forbindelse med spørsmål om personens fortsatt er radikalisert.

Kriminalomsorgen har vært særlig oppmerksom på om personene kunne komme til å radikalisere andre under fengselsoppholdet. For å gjøre denne vurderingen har det vært nødvendig med informasjon fra politiet eller PST. Kriminalomsorgen har også gjort egne observasjoner under soning som grunnlag for tiltak. I de fleste sakene ble informasjon delt i Infoflyt-systemet.27 Det er interessant å merke seg at de såkalte «entreprenørene» ofte har god oppførsel i fengselet, noe som blir belønnet med større frihet og progresjon i soning.

I flere av sakene var personen varetektsfengslet i lengre perioder før etterforskingen var fullført. I denne perioden kan det fremstå som at kommunikasjonen med politiet og PST ikke alltid har vært like god, og at kriminalomsorgen i noen saker har opplevd å ikke ha nok informasjon til å sette inn gode forebyggende tiltak. I enkelte saker har varetektsperioden ført til at soningsperioden ble svært kort eller avkortet i sin helhet, og det ble dermed liten anledning til å komme med tiltak.

I en del av sakene har personens plassering vært et tema for kriminalomsorgen. For det første er det viktig at personer som er siktet eller dømt for denne typen kriminalitet, ikke soner sammen. Kriminalomsorgen fikk i de fleste sakene informasjonen de trengte for å ivareta dette hensynet, men det var ikke alltid like klart i saker om varetektsfengsling. Minst én person i saksutvalget hadde eksplisitt bedt om å få sone med andre ekstremister.

Plassering ble også brukt som et virkemiddel for å skille personen fra ekstreme miljøer utenfor fengselet eller for å sikre at personer som kunne komme til å radikalisere andre, ikke fikk «fotfeste» til å oppnå en slik posisjon i fengselet eller fikk tilgang på andre personer som ble ansett å være sårbare for radikalisering. Endelig ble plassering brukt for å gi personer med ønsket utvikling progresjon i soningen.

Kriminalomsorgen bruker også hjemlene for kontroll av besøk og korrespondanse. Eksempler på dette var at personer ikke fikk besøk av andre ekstremister, eller at de ble nektet å kommunisere med slike personer. Dette kunne både være personer de kjente fra før, eller personer som ønsket kontakt på grunn av personens ekstreme overbevisning eller den straffbare handlingen. Der det var grunn til å tro at personen kunne bli påvirket negativt av familiemedlemmer eller andre nærstående, ble besøk eller elektronisk kommunikasjon uten tilsyn nektet.

Personene som har sonet etter at kriminalomsorgens mentorordning kom på plass, har i hovedsak blitt tilbudt en mentor. Én sak skiller seg imidlertid ut. Selv om en relativt ung person var tilsynelatende tungt radikalisert og det var risiko for at vedkommende radikaliserte andre, har hen ikke fått tilbud om mentor flere år inn i soningen og en god stund etter at hen selv har gitt uttrykk for ønske om mentor. Fra kriminalomsorgens side ble det sagt at personen skulle vurderes for mentor, men at det på grunn av ressurshensyn ikke var blitt gjort. De fleste som ble tilbudt mentor, takket ja til dette, men ikke alle. De som ikke ønsket mentor, begrunnet ofte dette med at de ikke ønsket å drøfte dypt personlige spørsmål med noen de ikke kjenner.

Fordi innholdet i mentorordningen er fortrolig, har kommisjonen kun fått et overordnet innblikk i temaene i samtalene mellom mentoren og personen i saksgjennomgangen. Viktige temaer var ofte religion og politikk, men også relasjoner til familie og eventuelle utfordringer. Der mentor fungerte godt, var det ofte et ønske fra personen om å fortsette med samme mentor etter løslatelse, og i flere saker lot dette seg gjøre gjennom et samarbeid med kommunen eller bydelen der personen skulle bo etter soning. I noen saker var det imidlertid utfordringer i denne overgangen som gjorde at mentor–mentee-relasjonen ble brutt.

I én sak hvor mentor først ble koblet på da personen ble løslatt, gjennom mentorordningen som den aktuelle kommunen benyttet, fremstår det som at mentoren ikke klarte å holde en profesjonell avstand til personen. Det ser ut til at dette delvis skyldtes at mentor ikke fikk god eller tett nok oppfølging og veiledning fra ansvarlige for mentorordningen. Mentoren delte ikke radikaliseringsbekymringen som øvrige aktører i apparatet rundt personen hadde, noe som kan ha gjort at de mistet en viktig inngang for endringsarbeid rettet mot personen. Denne saken ligger noen år tilbake i tid, og kommisjonen har grunn til å tro at oppfølgingen av mentorer er bedre i dag.

I flere saker ønsker PST eller politiet en samtale med personen med tanke på løslatelse. I en del saker ble et slikt initiativ avvist av personen fordi politiet eller PST ikke hadde tatt kontakt under soning, men først tok kontakt ved løslatelse.

Da det nærmet seg løslatelse, ble det i mange saker nedsatt et «oppfølgingsteam» der relevante aktører fra tjenesteapparatet deltok, typisk politiet, PST, kriminalomsorgen, kommunen, Nav/sosialtjeneste og eventuelt barnevernstjenesten. I flere av sakene fungerte dette samarbeidet godt, men det er også eksempler på at det var vanskelig å få til et godt opplegg ved løslatelse på grunn av dårlig samarbeid og uenighet om ansvarsfordeling mellom ulike aktører i de kommunale tjenestene. I en sak endte det med at Nav tok hovedansvar for personen selv om hen var under 18 år og det derfor hadde vært mer naturlig at barnevernet tok hovedansvar. I en annen sak som gjaldt en voksen person, fikk Nav en koordinerende rolle som følge av at den aktuelle bydelen vurderte at SaLTo-koordinator kun skulle jobbe med saker som involverte personer under 18 år. Dette ble senere endret, og SaLTo-koordinatoren fikk et utvidet mandat.

I flere av sakene der personen ikke var norsk statsborger, har det blitt reist spørsmål om utvisning under soning. Dette initiativet kan for eksempel komme fra PST i terrorrelaterte saker der det kan være snakk om en vurdering av rikets sikkerhet. I noen av sakene der det blir fattet utvisningsvedtak, har også spørsmålet om returvern blitt aktuelt.28 Det kan være svært utfordrende for både kriminalomsorgen og andre deler av tjenesteapparatet å få på plass gode tiltak etter endt soning dersom det er uklart om personen skal løslates til det norske samfunnet eller utvises. Dette blir ytterligere vanskeliggjort av et utvisningsvedtak som ikke kan implementeres på grunn av returvern. I slike saker skal personen i utgangspunktet ikke tilbys noen integrerende tiltak.

I sakene der det er aktuelt med prøveløslatelse, har også vilkårene for prøveløslatelse blitt brukt i forebyggingsøyemed. I noen saker har slike vilkår også handlet om meldeplikt til politiet, og i denne sammenhengen har det vært mulig å opprette en relasjon mellom personen og politiets radikaliseringskontakt. Flere aktører har i den sammenheng understreket viktigheten av etablerte relasjoner som må vedlikeholdes. Etter en eventuell prøveløslatelsesperiode er tjenesteapparatet i stor grad avhengig av samtykke for å fortsette et forebyggende arbeid med personen.

50.7.3 Vurdering og læringspunkter etter hendelsen

Basert på informasjonen kommisjonen har fått tilgang til, fremstår det som at kriminalomsorgen er svært bevisst på personer som er dømt for kriminalitet i forbindelse med voldelig ekstremisme, og at det ved soning blir gjort gode faglige vurderinger av dette. Kriminalomsorgen samarbeider også godt med politiet og PST. Informasjonsdeling gjennom Infoflyt-systemet er et sentralt virkemiddel i denne sammenhengen. Under varetektsfengsling har imidlertid denne informasjonsdelingen ikke alltid fungert like godt. Særlig for personer som sitter varetektsfengslet i lang tid, kan det også være verdt å vurdere tiltak, for eksempel en mentor. I noen saker vil dette ikke være aktuelt fordi det vil kunne ha negativ effekt på etterforskingen. Etter kommisjonens syn bør tiltak ved langvarig varetektsfengsling likevel vurderes etter avtale med etterforskingsledelsen.

Mentorordningen ser ut til å ha en positiv innvirkning på personens utvikling i flere saker. Dette kan for eksempel komme til uttrykk i form av uttalelser fra personen selv, som i noen av sakene har beveget seg bort fra den ekstreme retningen. I hvilken grad dette tiltaket fungerer i den enkelte relasjon, er imidlertid avhengig av en rekke faktorer, inkludert personlig kjemi. I noen saker ønsket ikke personen mentor fordi det innebar å etablere en ny relasjon. Der det er forsvarlig, bør det i slike tilfeller vurderes om en person som allerede er i «posisjon», kan gis opplæring og støtte for å påta seg en slik rolle. Etter hva kommisjonen kjenner til, kan bydelen eller kommunen frikjøpe en person hvis den personen har en tillitsfull relasjon og kan brukes inn mot vedkommende. En slik person kan være en ungdomsarbeider, miljøterapeut eller andre. Ved løslatelse bør det så langt som mulig sikres en sømløs overgang mellom kriminalomsorgen og kommunens mentorordning for å hindre brudd i denne relasjonen. Det er videre svært uheldig dersom et mentortiltak som har fungert, ikke videreføres ved løslatelse av grunner som kommuneøkonomi eller annet.

Etter endt soning og prøveløslatelsesperiode vil personens kontakt med tjenesteapparatet avhenge av samtykke fra personen det gjelder. Derfor er det viktig å etablere gode relasjoner med personen under soning og følge dem tett opp etter løslatelse. Basert på sakene kommisjonen har sett på bør eventuelle relasjoner til personen søkes etablert i god tid før løslatelse.

Kommisjonen har sett flere eksempler på godt samarbeid mellom tjenestene og tilpassede tiltak etter endt soning. I de sakene der det har vært utfordringer, har dette ofte handlet om uklarhet og usikkerhet rundt roller og ansvarsfordeling. Ingen av tjenestene har sett det som sin hovedoppgave å følge personene. Kommisjonen forstår det slik at SLT og SaLTo som hovedregel er ment å koordinere mellom tjenestene og ikke selv ha direkte kontakt med personen, men dette varierer. I slike situasjoner kan det fort bli personavhengig i hvilken grad personen får god oppfølging, og om relasjoner etableres og opprettholdes med sikte på videre forebyggende arbeid og reintegrering. Selv om alle saker er forskjellige, kan dette tilsi at det bør være forhåndsdefinert hvem som har hovedansvar for oppfølgingen etter løslatelsen.

Kommisjonen har sett eksempel på at barnevernet fant det vanskelig å jobbe med, og finne forebyggende tiltak for, en mindreårig som kom fra soning, og at andre aktører i tjenesteapparatet måtte ta et større ansvar for å finne tiltak for den mindreårige. Det er mulig at det hang sammen med at vedkommende hadde en noe uavklart oppholdsstatus, men barnevernslovens bestemmelser gjelder uavhengig av oppholdsstatus og hvilken type straffbar handling personen har begått.29

For personer det kan være aktuelt å utvise, bør vedtaket fattes og status avklares i god tid før løslatelse om det er mulig. Slik skal kriminalomsorgen, politiet og aktuelle kommunale tjenester kunne jobbe med tilbakeføring til samfunnet og forberede løslatelsen på en god måte dersom personen ikke skal utvises eller eventuelt blir vernet mot retur og ikke skal interneres i påvente av utsendelse. Å gi de ulike aktørene i tjenesteapparatet god tid til å forberede løslatelsen vil gi et best mulig utgangspunkt for det som allerede er en vanskelig «limbo-situasjon», dvs. at hen er utvist, men ikke kan returneres, og dermed i utgangspunktet ikke skal tilbys noen integrerende tiltak i Norge. Kommisjonen vurderer at det i en slik situasjon er viktig at tjenesteapparatet får nok tid og gode forutsetninger for å kunne finne mulige tiltak og et godt apparat rundt personen, og at det er større risiko for at en person som opplever uklare fremtidsutsikter og lite mening med tilværelsen, igjen vil vende seg til ekstremismen.

50.8 Vurdering rundt spørsmålene i mandatet

I det følgende vil kommisjonen søke å besvare spørsmålene i mandatet knyttet til saksgjennomgangen. Kommisjonens drøftelser av disse spørsmålene er basert på funn og vurderinger som det er redegjort for ovenfor.

Hvordan og hvorfor har personen blitt radikalisert?

Saksgjennomgangen viser at det for både høyreekstremisme og ekstrem islamisme er mange faktorer som spiller inn i den enkeltes radikaliseringsprosess. Både individuelle risiko- og sårbarhetsfaktorer som traumer i barndom og svak tilknytning til arbeidslivet, tilhørighet til grupper eller miljøer og forhold på samfunnsnivå som asyltilstrømming eller konflikter i andre deler av verden, for eksempel i Syria eller Palestina, spiller inn. Om det siste punktet merker kommisjonen seg særlig at engasjement for slike konflikter og i kombinasjon med religiøsitet kan se ut til å ha gitt unge voksne menn mening i en tilværelse som var preget av opplevd meningsløshet og som manglet struktur og retning.

Radikaliseringsprosessene er med andre ord komplekse. Mange av risiko- og sårbarhetsfaktorene som kommisjonen har identifisert, kunne også blitt brukt som indikatorer på annen kriminalitet eller psykisk uhelse. Så hvorfor endte noen av dem opp som ekstremister? Innenfor voldelig islamisme mener kommisjonen det er hensiktsmessig å skille mellom ulike kategorier av radikaliserte, i tråd med typologien omtalt i kapittel 21. Mens de fleste personene i utvalget best kan klassifiseres som «mistilpassede», er det en håndfull som kan omtales som «entreprenører». Disse har lederroller og inspirerer andre, rekrutterer og fungerer som lim i nettverkene. I tillegg knytter de kontakter til internasjonale ekstreme miljøer og nettverk. Slik kommisjonen forstår sakene, har noen få «entreprenører» direkte eller indirekte hatt stor betydning for andres radikalisering. Etter kommisjonens syn er det usannsynlig at Norge ville sett like mange dømte etter terrorlovgivningen og døde fremmedkrigere i Syria uten disse «entreprenørene». For høyreekstremisme er det for få saker til å gjøre tilsvarende analyse.

Hvorfor noen ender som «entreprenører» innenfor voldelig ekstremisme, er vanskelig å si. På samme måte som de som kan klassifiseres som mistilpassede, har de risiko- og sårbarhetsfaktorer. De skiller seg imidlertid ut ved å ha mer kunnskap om ideologi og religion, ha lederegenskaper og være intelligente og karismatiske.

Selv om det kan være vanskelig å forebygge at slike personer får etablert seg i det norske samfunnet, er de etter kommisjonens syn godt mulig å identifisere, blant annet på grunn av nevnte kjennetegn. Ettersom de spiller en viktig rolle for andres radikalisering og oppslutning om voldelig ekstremisme, mener kommisjonen at disse personene må prioriteres særlig høyt i myndighetenes forebyggende arbeid. Kommisjonen har ut fra saksgjennomgangen ikke grunnlag for å vurdere om disse prioriteres av PST. I deler av politiet prioriteres det mellom saker, men kommisjonen forstår det slik at det ikke finnes en felles prioritering i Oslo politidistrikt, som har flest saker. I den grad «entreprenørene» prioriteres, er det høyst usikkert om dette blir kommunisert til de andre delene av tjenesteapparatet som er ment å ha en rolle i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme.

Hvilke bekymringstegn for radikalisering forelå?

Kommisjonen anser at spørsmålet om hvilke bekymringstegn som forelå i sakene, er besvart ovenfor i omtalen av radikaliseringsprosessen. Kommisjonen merker seg at selv om den har fått opplyst at enkelte aktører i dag bruker ulike former for risikovurderingsverktøy, som omtalt i kapittel 23.4, viser ikke dokumentasjonen som kommisjonen har fått innsyn i, at slike verktøy er tatt i bruk. Det er interessant med tanke på at sakene er svært alvorlige. Kriminalomsorgen gjentok også flere ganger i møte med kommisjonen at de ikke har et slikt verktøy. Kommisjonen har sett eksempler på tilfeller der en person har blitt løslatt fra fengsel etter et godt tverrfaglig samarbeid, men uten at man er sikker på hvor personen står i radikaliseringsprosessen.

Etter kommisjonens syn viser saksgjennomgangen at det kunne vært nyttig for aktørene å ha et verktøy for å bedre forstå tegnene som er synlige i radikaliseringsprosessen.

Hvorfor har ikke personer blitt stoppet i sin radikaliseringsprosess?

Selv om tegn på radikaliseringen var synlig for omgivelsene, tok nærstående i liten grad kontakt med de delene av tjenesteapparatet som kommisjonen har fått innsyn i. Venner og familie reagerte i noen saker negativt på personens radikalisering, men dette hadde tilsynelatende ikke betydning. Det er viktig å understreke at dette ikke betyr at slik intervensjon fra familie eller andre ikke kan ha stor betydning i andre saker og føre til at personer trekker seg bort fra ekstremisme eller ekstreme miljøer.

Der personen var i kontakt med tjenesteapparatet før hendelsen, var ekstremisme i liten grad et tema. I noen av sakene var ikke radikaliseringen kjent for tjenesteapparatet, og de kunne derfor ikke forventes å sette i verk forebyggende arbeid. Der radikaliseringen var kjent eller det forelå tydelige tegn, men tjenesteapparatet likevel ikke var opptatt av radikaliseringen, mener kommisjonen det kan skyldes manglende mandat på området samt manglende kunnskap og verktøy til å håndtere temaet.

I andre saker var det ingen kontakt med tjenesteapparatet som ga inngang til personen. En del av personene i utvalget var imidlertid åpent radikaliserte og var blant annet synlige i mediene. Det legges til grunn at disse personene var kjent for i alle fall politi og PST. Ut fra informasjonen kommisjonen har, arbeidet politiet i liten grad forebyggende mot disse personene før handlingen på en måte som kunne ha påvirket radikaliseringsprosessen. Dette kan skyldes at det var PST som hadde ansvaret for et eventuelt forebyggende arbeid, uten at kommisjonen har innsyn i dette. Med tanke på at alle personene i utvalget var involvert i alvorlige straffesaker knyttet til voldelig ekstremisme, legger kommisjonen til grunn at et eventuelt forebyggende arbeid ikke var vellykket, og at personen ikke kan sies å ha blitt stoppet i sin radikaliseringsprosess.

Hva burde ulike tjenester gjort for å forhindre radikaliseringsprosessen?

Flere av personene i utvalget opplevde traumer, vokste opp med dårlig omsorg og ble utsatt for vold i sin barndom. Tjenesteapparatet klarte ikke å sikre dem omsorg og beskyttelse mot overgrep, også der informasjon om slike forhold var kjent for de relevante myndighetene. Slike opplevelser er ikke en indikator på at noen vil radikaliseres, selv om det kan øke sårbarheten for radikalisering eller andre typer utfordringer senere i livet. Det enkelte barns rett på beskyttelse mot omsorgssvikt og overgrep er basert på barns iboende verdi, og myndighetenes plikt til å hindre slike overgrep handler ikke om kriminalitetsforebygging. Funnene i kommisjonens gjennomgang sier likevel noe om hvilke vidtspennende konsekvenser for person og samfunn det kan ha når samfunnet svikter på dette området.

I tiden før den straffbare handlingen har tjenestene som kommisjonen har hatt innsyn i, i liten grad satt i verk forebyggende arbeid. Etter kommisjonens syn kan dette indikere at tjenesteapparatet bør ha en mer proaktiv holdning og oppsøke personer som er i radikaliseringsprosesser, for å søke å etablere relasjoner. Det er PST som har det lovfestede ansvaret for forebygging i disse sakene, men mange forebyggende tiltak ligger hos andre aktører. Selv om det er enkelte unntak, er hovedinntrykket fra den informasjonen kommisjonen har fått innsyn i, at i den grad PST har drevet et forebyggende arbeid rettet mot disse personene i forkant av hendelsen, har andre aktører som for eksempel Nav eller kommunen i liten grad blitt involvert i dette arbeidet.

Om Nav eller kommunen skal iverksette eventuelle forebyggende tiltak rettet mot en person i forkant av hendelsen, må det skje med personens samtykke, og det vil alltid være en risiko for å bli avvist. Etter kommisjonens syn er det imidlertid god grunn til å likevel forsøke å etablere relasjoner i slike saker. I noen saker kan man få på plass tiltak som reduserer risiko- og sårbarhetsfaktorer, for eksempel sysselsetting. I flere av sakene som gjelder unge, søkende menn, kunne det også etter kommisjonens syn ha vært verdt å prøve å få på plass en mentor som kunne vært en motvekt til det «entreprenørene» har å tilby. I tyngre saker der det kan være fare for at personen begår kriminalitet, kan etablerte relasjoner spille en viktig rolle i å oppdage atferdsendring eller livskriser som kan påvirke personens radikalisering negativt. Hvilken aktør som bør være den som tar slik kontakt, vil måtte variere fra sak til sak og avhenge av en rekke forhold, blant annet sakens alvorlighet, men også personlig kjemi.

I noen få saker var det tverrfaglig samarbeid rundt personen før hendelsen. Etter kommisjonens syn kunne dette med fordel ha blitt gjort i flere saker. Dette ville imidlertid forutsatt andre mandater, strukturer og juridiske rammeverk enn det som finnes i dag.

Hvordan skiller disse sakene seg fra saker der man har lyktes i å forebygge radikalisering og ekstremisme?

Saker der man har lyktes med å forebygge radikalisering og ekstremisme, er omtalt i del V. Selv om det har vært utfordringer i arbeidet med å samle opplysninger om vellykkede saker, har kommisjonen identifisert flere faktorer som kjennetegner godt forebyggingsarbeid. Disse inkluderer blant annet tidlig intervensjon, tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling, relasjonsbygging og individuell tilpasning.30

Med få unntak har disse faktorene ikke vært til stede i sakene i gjennomgangen i tiden før den straffbare handlingen. Selv om kommisjonen tar høyde for at den ikke har hele bildet av sakene, blir det forebyggende arbeidet i disse sakene etter kommisjonens syn ikke håndtert som et felles samfunnsoppdrag, slik det beskrives i for eksempel regjeringens handlingsplan. Hvordan det ville gått i disse sakene dersom slik tidlig og tverretatlig forebygging hadde blitt satt inn, er et åpent spørsmål. Kommisjonen merker seg også at bildet hva gjelder tverrfaglig samarbeid er annerledes og mer positivt etter hendelsen.

Hvorfor har ikke tjenestene klart å forebygge i de tilfellene der de har blitt varslet eller har vært oppmerksomme på personer som er i risiko for å bli radikalisert eller i risiko for å utføre ekstremistiske handlinger?

Basert på materialet kommisjonen har fått innsyn i, har det generelt vært få varsler om radikalisering. Der det har foreligget slike varsler, for eksempel til politiet, har det vært en utfordring å skille disse fra andre, lignende saker. I et tilbakeskuende perspektiv kan man identifisere faresignalene, men kommisjonen har ikke grunnlag for å si at disse sakene skilte seg ut på en måte som indikerte at denne personen ville begå alvorlig kriminalitet. I enkelte saker har det blitt varslet om en alvorlig radikaliseringsbekymring til aktører utenfor politi og PST uten at dette har ført til noe. Etter kommisjonens syn skyldes dette trolig mangel på kunnskap om voldelig ekstremisme og en høy terskel fra enkelte aktørers side for å involvere politi og PST.

I sakene der politiet eller PST ble varslet om at det var en risiko for at personen ville utføre ekstremistisk vold, for eksempel fra andre lands myndigheter, har personen faktisk blitt stoppet og angrep avverget. Dette gjelder også i saker der norske myndigheter selv har blitt oppmerksomme på en slik risiko. Det finnes imidlertid også eksempler på at myndighetene har vært oppmerksomme på en slik risiko uten å ha klart å stoppe det. Kommisjonen viser her til evalueringsrapportene etter angrep og terror i Norge som har behandlet disse spørsmålene grundig.

I hvilken grad og eventuelt på hvilken måte har det offentlige tjenesteapparatet sviktet i sin håndtering i forkant av disse sakene som har hatt betydning for radikaliseringsprosesser?

Kommisjonen har hatt særlig oppmerksomhet på hva man kan lære av sakene, heller enn å peke på feil gjort av enkeltaktører. Spørsmålet om eventuell svikt i tjenesteapparatet er imidlertid stilt eksplisitt i mandatet. Etter kommisjonens syn er dette et særlig utfordrende spørsmål. Med «svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering» forstår kommisjonen at offentlige myndigheter ikke har gjort det de er satt til å gjøre, og som er innenfor deres (lovfestede) mandat og ansvarsoppgaver i saker som gjelder radikalisering og voldelig ekstremisme.

I mandatet står det at «eksempler på svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering kan være manglende eller mangelfull samhandling eller kommunikasjon mellom tjenester, mangelfullt regelverk, svak forståelse av eksisterende regelverk, manglende kunnskap, manglende risikoforståelse, svak eller hemmende organisasjonskultur, at essensielle tjenester eller samordningsmekanismer er fraværende eller andre forhold. Kommisjonen skal blant annet se på hvordan svikt kan oppstå i og mellom ulike etater, sektorer og nivåer.»

Med enkelte unntak peker de fleste av disse eksemplene på mulige svikt hos de enkelte aktørene i tjenesteapparatet. Som kommisjonen kommer tilbake til nedenfor, er det identifisert slike svakheter i noen enkeltsaker.

Etter kommisjonens syn har den sentrale svikten imidlertid skjedd på et strukturelt og overordnet nivå. Ifølge regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme er tidlig forebygging av voldelig ekstremisme et felles samfunnsprosjekt der en rekke aktører skal bidra. Hovedinntrykket fra saksgjennomgangen er at dette ikke skjer i praksis. Etter kommisjonens syn skyldes dette særlig mangel på tydelige mandater, samarbeidsarenaer og juridiske rammeverk.

Som beskrevet har kommisjonen ikke fått innsyn i PSTs forebyggende arbeid. For de andre aktørene, der kommisjonen faktisk har fått innsyn, er det ikke gitt lovfestet mandat. Politiet har gjennom radikaliseringskontaktordningen blitt instruert til å arbeide på feltet, men ansvarsfordelingen mellom politiet og PST er uklar.31 Kommunene, som etter handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme har en viktig rolle i arbeidet, har heller ikke fått et lovfestet mandat eller annet grunnlag for å arbeide med disse sakene. Selv om norske kommuner gjør mye godt arbeid, viser gjennomgangen at de er svært lite involvert før den straffbare handlingen. Saksgjennomgangen underbygger i stor grad at Nav kan ha en viktig rolle i det forebyggende arbeidet, både for å redusere risiko- og sårbarhetsfaktorer og for å arbeide konkret forebyggende rettet mot personer med en eksisterende radikaliseringsbekymring. Hvilket mulighetsrom Nav har i slike saker, er imidlertid uklart for kommisjonen, og det ser heller ikke ut til å være klart for dem som arbeider i Nav.

Kommisjonens gjennomgang viser at det er stor variasjon i om det finnes samarbeidsarenaer, i ulike deler av landet.32 Mange av personene i kommisjonens gjennomgang har imidlertid bodd i byer der det finnes strukturer for slike samarbeid, uten at informasjonen kommisjonen har fått, indikerer at disse har blitt brukt i særlig grad i forkant av den straffbare handlingen. Kommisjonen forstår det slik at dette også henger sammen med det organisatoriske og juridiske rammeverket som tjenesteapparatet arbeider innenfor. Det er blant annet stor usikkerhet om når informasjon kan deles mellom tjenester.33 Informasjonsdeling er en forutsetning for samhandling. Slik kommisjonen forstår det, har det primært vært samhandling mellom aktørene i forkant av den straffbare handlingen der det har vært snakk om en avvergesituasjon i lovens forstand.

Utover disse strukturelle utfordringene viser saksgjennomgangen også at det i enkeltsaker har blitt gjort feilvurderinger som har ført til at saker ikke har blitt fulgt opp slik de burde. Etter kommisjonens forståelse handler dette i hovedsak om manglende kunnskap, fenomenforståelse og uklar ansvarsfordeling mellom aktører. Etter kommisjonens syn kan det spesielt i de kommunale tjenestene være vanskelig å forvente særlig god kunnskap om voldelig ekstremisme når det ikke er gitt tydelig mandat til å arbeide på dette feltet. At saker «glipper» på grunn av uklar ansvarsfordeling, er kritikkverdig. Samtidig mener kommisjonen at det kan anses som en forventet konsekvens av manglende samarbeidsarenaer og uklare mandater og juridiske rammer.