Del 9
Vurderinger og anbefalinger

51 Innledning

Ekstremismekommisjonen ble oppnevnt med bakgrunn i alvorlige terrorangrep på norsk jord de senere årene. Konsekvensene av disse har vært omfattende, først og fremst for direkte berørte og ofre, men også for samfunnet. Angrepet 25. juni 2022 i Oslo sentrum skjedde kun to uker etter kommisjonens oppnevnelse, i nærheten av møtelokalene i regjeringskvartalet som kommisjonen har benyttet i forbindelse med sitt arbeid. Sammen med den pågående gjenreisningen av regjeringskvartalet etter terrorangrepet i 2011 har dette vært en aktiv påminnelse om hvorfor kommisjonen har blitt nedsatt, og hva arbeidet skal bidra med.

I denne rapporten har vi gitt et bilde av hva ekstremisme er1, hvilke forhold som kan gi grobunn for radikalisering og ekstremisme og hvilke konsekvenser det kan ha for enkeltmennesker, grupper og samfunnet som helhet. Vi har og sett på hva som i dag gjøres for å møte denne komplekse utfordringen.

Kommisjonen har gjort en omfattende informasjonsinnhenting. Vi har hatt en rekke møter med ulike aktører som arbeider med ekstremisme og radikalisering. Kommisjonen har også møtt direkte berørte av ekstremisme, trusselutsatte grupper, pårørende til terrordømte og tidligere ekstremister. Vi har gått gjennom eksisterende kunnskap slik den blant annet kommer frem i forskning og offentlige dokumenter. I saksgjennomgangen har kommisjonen sett på alvorlige enkeltsaker som har omhandlet norske radikaliserte. Kommisjonen har også innhentet eksempler på saker der man har lyktes i å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme. Dette brede kunnskapsgrunnlaget danner grunnlaget for kommisjonens vurderinger og anbefalinger.

Kommisjonen er bekymret for farene som ekstreme ideologier representerer både for samfunn og for enkeltmennesker. Fra andre land ser vi at antidemokratiske bevegelser kan føre til skader på samfunnsstrukturer som er svært utfordrende å reversere, og som kan gjøre livet utrygt for minoriteter. Slike utviklingstrekk minner oss også på at oppslutningen om demokrati og menneskerettigheter ikke kan bli tatt for gitt, ei heller her hjemme. I dag er det imidlertid høy tillit til myndigheter og tjenesteapparatet i Norge, og demokratiet og menneskerettigheter står sterkt. Samtidig ser vi at selv om nordmenns holdninger til ulike minoriteter generelt blir mer positive med årene, opplever grupper og enkeltpersoner i ekstremistenes fiendebilder trusler, hets, hatkriminalitet og rasisme. Grupper og enkeltindivider som tyr til ekstremistisk vold, kan skape sår hos samfunn og enkeltmennesker som vi må leve med for all fremtid.

Etter kommisjonens syn er det et felles samfunnsansvar å ta vare på felles verdier og forebygge ekstremisme. Derfor har også kommisjonen utarbeidet en «demokratisk håndbok» som er en oppfordring til alle borgere om hva den enkelte kan bidra med for å skape et godt og inkluderende samfunn. Dette er råd som er ment å bidra til å redusere sårbarheter og risikofaktorer hos personer, hos grupper og i samfunnet. Se boks 51.1 for den demokratiske håndboken.

Kommisjonen har i sitt arbeid sett eksempler på godt forebyggende arbeid, stort engasjement og tverretatlig samarbeid. Flere tiltak er utarbeidet på grunnlag av lokale forhold og muligheter. Det er viktig at lokale initiativ og kreativitet fortsetter å være en del av det forebyggende arbeidet. Samtidig viser kommisjonens utredning at det mangler et tydelig organisatorisk og regulatorisk rammeverk rundt den brede innsatsen mot ekstremisme. Kunnskap om ekstremisme, årsaker til ekstremisme og ulike aktørers mandat og oppdrag er en forutsetning for å kunne utføre et godt forebyggende arbeid. Manglende fenomenforståelse og oppdragsforståelse svekker det forebyggende arbeidet. Kommisjonen mener det er behov for et betydelig kunnskaps- og kompetanseløft i det forebyggende arbeidet. De som er i ekstremistenes fiendebilder må beskyttes bedre, og det må tas tydelige grep for å sikre oppslutningen om demokrati og menneskerettigheter fremover.

Kommisjonen har i sitt arbeid merket seg at mye av det forebyggende arbeidet i Norge er rettet mot barn og unge. Både PSTs undersøkelser og saksgjennomgangen viser imidlertid at det er flest voksne som radikaliseres. Alle er heller ikke sosialt marginaliserte og noen fungerer tilsynelatende godt i samfunnet. Etter kommisjonens syn kan det derfor være hensiktsmessig med en mer proaktiv tilnærming opp mot voksne som viser tegn på radikalisering. Om personen ønsker kontakt eller dialog, er et annet spørsmål.

Kommisjonen vil også fremheve ekstremismens kjønnsdimensjon. En fellesnevner for ekstreme grupper er at de fleste søker etter og rekrutterer unge menn. Forestillinger og idealer om kjønnsroller, maskulinitet og feminitet er sentrale faktorer i flere ideologier og radikaliseringsprosesser. Kommisjonen mener derfor det er viktig å inkludere dette perspektivet i det forebyggende arbeidet og identifisere faktorer som gjør særlig menn sårbare for å bli rekruttert av ekstremistiske grupper.

Kommisjonen erkjenner at ekstremisme i ulike former trolig alltid vil eksistere. Vårt mål med de etterfølgende anbefalingene er å foreslå tiltak som kan bidra til å minimere ekstremismens omfang, oppslutning og konsekvenser. I det videre presenteres kommisjonens anbefalinger i fire kapitler som reflekterer våre hovedanbefalinger:

• Bedre organisering og mer forpliktende samarbeid

• Kunnskaps- og kompetanseløft i det forebyggende arbeidet

• Bedre ivaretakelse av og medvirkningsmuligheter for utsatte grupper

• Styrket oppslutning om demokrati og menneskerettigheter

Mens noen av kommisjonens vurderinger og anbefalinger er konkrete og inneholder tiltak som etter vårt syn er klare til å operasjonaliseres, krever andre videre drøftelse og utredning. Noen enkelte vurderinger munner ikke ut i konkrete anbefalinger, men er like fullt behandlet av kommisjonen som i stedet har valgt å «peke en retning» i disse tilfellene. Kommisjonen anser at flere av anbefalingene vil kunne ha positiv effekt for andre samfunnsforhold og grupper som ikke er direkte fremhevet i kommisjonens mandat eller rapport.

Det siste kapittelet i denne delen omhandler økonomiske og administrative konsekvenser av kommisjonens anbefalinger.

52 Bedre organisering og mer forpliktende samarbeid

Fra forskning og kommisjonens egen saksgjennomgang vet vi at mange av dem som radikaliseres til voldelig ekstremisme, ikke mestrer skolen, har løs tilknytning til arbeidslivet og har andre sosiale og økonomiske utfordringer. Opplevelsen av å ikke være en del av storsamfunnet kan gjøre at man er mer tilgjengelig for grupper som tilbyr et fellesskap, også for dem som fremmer hat eller rettferdiggjør vold. Det kan imidlertid være vanskelig å peke på en klar sammenheng mellom ulike sårbarhets- og risikofaktorer og voldelig ekstremisme. Enkeltpersoner som radikaliserer andre kan ha stor betydning for om personer med slike faktorer radikaliseres eller ikke. Internasjonale konflikter, politikk og ideologi kan også spille en viktig rolle i den enkeltes radikalisering. Dette komplekse bildet gjør at forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme er en oppgave som må løses av flere aktører i fellesskap.

Slik kommisjonen ser det, er formålet med samhandling i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme på den ene siden å gjøre politiet og PST bedre i stand til å vurdere hvilke personer som kan utgjøre en fare for samfunnet. På den andre siden handler formålet om å sikre riktige og individuelt tilpassede forebyggende tiltak. Hvilke tiltak som bør iverksettes, og på hvilket nivå, vil avhenge av risikovurderingen, og kan være «harde» forebyggende tiltak fra PST eller politiet, «myke» tiltak fra for eksempel helse, Nav og boligkontoret, eller en kombinasjon. Det finnes ingen universalløsning, god forebygging må tilpasses den enkelte.

Kommisjonens informasjonsinnsamling, inkludert saksgjennomgangen, viser at samarbeid rundt det forebyggende arbeidet skjer i varierende grad og på ulike måter ulike steder i landet uten et felles rammeverk. Det er usikkerhet knyttet til ansvarsfordelingen mellom aktørene og de rettslige rammene for deling av personopplysninger. Kommisjonen mener derfor det er behov for en organisering som legger bedre til rette for samarbeid mellom aktørene, tydeliggjør ansvarsfordelingen og gir klare juridiske rammer. Det må også utvikles arbeidsverktøy for å styrke det forebyggende arbeidet.

Kommisjonen merker seg at det er hele ni departementer som står bak regjeringens handlingsplan mot voldelig ekstremisme og radikalisering. Selv om Justis- og beredskapsdepartementet er gitt en koordinerende rolle, mener kommisjonen at det mangler tydelig nasjonal styring og fagutvikling på feltet. Kommisjonen mener også at departementene må være tydeligere i sin styring når det gjelder oppfølging av tiltak fra handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme for å sikre prioritering av tiltakene i den enkelte organisasjonen og sektor. Dersom departementene i sine tildelingsbrev ikke følger opp tiltak fra handlingsplanen som er rettet mot egen sektor, vil det kunne føre til at tiltak blir nedprioritert nedover i organisasjonene. Forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme må ikke nedprioriteres selv om det ikke skjer terrorangrep eller trusselbildet endrer seg.

Dette kapittelet omhandler kommisjonens vurderinger og anbefalinger om to nasjonale nysatsinger, en forpliktende samhandlingsmodell, enkelte sentrale aktører og internasjonalt samarbeid.

52.1 Nasjonale nysatsinger

52.1.1 Et nasjonalt senter for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme

En rekke aktører kommisjonen har vært i kontakt med, har pekt på at både nasjonal og internasjonalt utviklet kunnskap om ekstremisme og radikalisering ikke når førstelinjetjenesten, og at det mangler et nasjonalt knutepunkt for informasjon, kunnskap og veiledning om forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme. Kommisjonen mener derfor det bør etableres et nasjonalt senter for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

Mens regjeringens handlingsplan legger til grunn at arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme i Norge skal benytte seg av allerede eksisterende strukturer, mener kommisjonen at etablerte funksjoner ikke møter behovene godt nok. Senteret vil kunne være en sparringspartner, kompetanseformidler og veileder for kommuner, regioner og nasjonale myndigheter.

Et nasjonalt senter kan få ansvar for å koordinere det forebyggende arbeidet mot ekstremisme nasjonalt og samarbeide med departementene som skal følge opp regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Senteret vil kunne spille inn behov for å justere tiltak, foreslå nye tiltak og bidra med oppdatert kunnskapsgrunnlag til nasjonale myndigheter. Et nasjonalt senter vil også kunne spille en viktig rolle i møte med nye trusler, da det kan bidra til å fange opp internasjonale trender og formidle dem til tjenesteapparatet og allmenheten.

Det er stor forskjell mellom norske kommuner når det gjelder utfordringsbilde, kompetanse og tilnærming til arbeidet mot radikalisering og ekstremisme. Senteret vil kunne tilby opplæring, veiledning og støtte til lokale aktører som jobber med radikaliserte individer eller voldelige ekstremistiske miljøer. Et nasjonalt senter vil kunne hjelpe til med å utforme målrettede og effektive strategier for forebygging og tiltak på både regionalt og lokalt nivå. Det vil også kunne legge til rette for bedre koordinering, utveksling av kunnskap og god praksis ved å etablere felles møteplasser. Et nasjonalt senter vil slik kunne støtte kommuner i sitt arbeid.

Det er viktig å understreke at senteret ikke skal overta oppgavene som regionale eller lokale aktører ivaretar ovenfor den enkelte borger, men bidra med støtte, rådgiving, kompetanse og verktøy. Et nasjonalt senter skal altså ikke gripe inn i selve håndteringen i radikaliseringssaker, men kan bistå aktørene for å forebygge og håndtere lokale utfordringer.

Kommisjonen erkjenner samtidig at et nasjonalt senter vil kunne overta oppgaver som andre aktører har i dag. Dette gjelder for eksempel den nasjonale veiledningsfunksjonen om radikalisering og voldelig ekstremisme som i dag ligger til RVTS.

Kommisjonen har sett hen til Danmarks Center for Dokumentation og Indsats mot Ekstremisme (CDE) og mener at flere av deres oppgaver også bør inngå i et norsk senter. Blant annet samler og systematiserer CDE et bredt spekter av informasjon i samarbeid med både forskere og andre myndigheter. Kommisjonen mener imidlertid ikke at senteret skal ha en monitoreringsfunksjon etter modell av CDE, for eksempel hva gjelder finansiering fra ekstreme grupperinger i utlandet. Senteret bør imidlertid ha forpliktende samarbeid og informasjonsdeling med aktørene som dekker lignende funksjoner i Norge. For eksempel Barne- og familiedepartementets ansvar for trossamfunn som mottar støtte. I likhet med danske CDE trenger et nasjonalt senter i Norge ikke gjøre selvstendig forskningsarbeid, men det bør utvikle en systematisk og oppdatert kunnskapsbase. Et nasjonalt senter bør ha et akademisk råd med representanter for relevante forskningsmiljøer. Rådet bør møtes jevnlig og ha oversikt over nasjonal og internasjonal oppdatert kunnskap, trender og forskningsfunn.

Et nasjonalt senter kan bidra til å styrke samarbeidet med andre land og internasjonale organisasjoner i kampen mot radikalisering. Det er blant annet naturlig at senteret samarbeider med tilsvarende sentre i Danmark og Sverige. Et slikt samarbeid kan innebære utveksling av informasjon, god praksis og felles prosjekter for å håndtere grenseoverskridende utfordringer knyttet til radikalisering og voldelig ekstremisme. I tillegg kan senteret representere Norge i relevante internasjonale fora.

Et nasjonalt senter bør etter kommisjonens syn organiseres under ett departement for å sikre et tydelig eierskap til senteret og at det følges opp på en effektiv måte. Dette kan suppleres med en tverrdepartemental forankring for å sikre at senteret ikke blir for sterkt knyttet til en sektor. Kommisjonen har ikke tatt stilling til hvilket departement senteret bør knyttes til.

Kommisjonen er opptatt av at senteret i sitt arbeid og ansatte reflekterer den tverrsektorielle tilnærmingen til forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme. Senteret må ha et tydelig angitt mandat som spesifiserer senterets oppgaver og legger tydelige føringer for samarbeid med andre myndigheter. Kommisjonen mener at et nasjonalt senter for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme bør inneha følgende funksjoner og oppgaver:

• bidra til utvikling og koordinering av det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme nasjonalt

• ha en oppdatert kunnskapsbase og formidle relevant kunnskap om nasjonale og internasjonale trender og fenomener

• gi råd, veiledning og opplæring til aktører i førstelinjetjenesten, blant annet om fenomenforståelse, forebyggingsstrategier, reintegrering og regelverk

• være et kontaktpunkt for internasjonale aktører og delta i internasjonalt samarbeid

• etablere og ivareta en veiledningstjeneste ved bekymring for radikalisering

• utvikle, gi opplæring i og forvalte et felles vurderingsverktøy2

• ha et akademisk råd med representanter fra anerkjente forskningsaktører innen radikalisering og ekstremisme

Det er viktig at senteret dimensjoneres og tilføres ressurser slik at det kan ivareta alle oppgavene som beskrevet.

Kommisjonens anbefaling:

• Det opprettes et nasjonalt senter for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

52.1.2 En nasjonal veiledningstjeneste ved bekymring for radikalisering

Det er i dag flere mulige steder både privatpersoner og de som jobber med radikalisering, kan henvende seg dersom de er bekymret for radikalisering. Politiet og PST har egne kontaktordninger som er åpne for henvendelser fra alle. RVTS har den nasjonale veiledningsfunksjonen som er primært for dem som arbeider med radikalisering. Privatpersoner kan imidlertid også kontakte RVTS og få informasjon om hvor de kan henvende seg om radikaliseringsbekymringer. Kommisjonen forstår det imidertid slik at det er relativt få henvendelser til utveier.no. Kommisjonen har fått en rekke innspill som tilsier at det fortsatt er et udekket behov for råd og veiledning, kunnskap og informasjon til førstelinjetjenesten. Dette skyldes blant annet at det er utfordrende for et regionalt senter å gjennomføre et nasjonalt mandat.

Kommisjonen har sett at både privatpersoner og tjenesteapparatet kan ha høy terskel for å ta kontakt med politiet eller PST om en radikaliseringsbekymring. Dette kan skyldes at de ikke har god nok kjennskap til hvordan politiet eller PST vil forvalte opplysningene. Det kan også være at de er usikre på hvilke eventuelle konsekvenser bekymringsmeldingen kan ha for den det gjelder, og om disse kan være ødeleggende for fremtiden. Spesielt hvis det skulle vise seg at det ikke var grunn til bekymring. I saksgjennomgangen fant kommisjonen at selv om tegn på radikalisering var synlig i mange av sakene, og familie eller andre nærstående var til dels svært bekymret for personens utvikling, var det svært få som meldte fra om dette. Det var også eksempler på at ansatte i skole eller barnevern var bekymret for en person, uten å ta saken videre til PST eller politiet. RVTS ble kun kontaktet i én av sakene i saksgjennomgangen, og det var etter at den kriminelle handlingen var begått.

Kommisjonen mener det er behov for å etablere en nasjonal veiledningstjeneste for radikalisering som er allment kjent og lett tilgjengelig. Et slikt tilbud kommer i tillegg til at man kan melde bekymring og tips til politiet og PST. Tilbudet bør gjelde for både enkeltpersoner og tjenesteapparatet, for eksempel skole, barnevern eller kommune. Veiledningstjenesten skal bidra med rådgivning og veiledning og eventuelt henvise innringeren til politiet og PST i alvorlige saker.

Etter kommisjonens syn bør det være mulig å kontakte tjenesten anonymt. Dette innebærer både at innringeren kan være anonym, og at saken som diskuteres, kan anonymiseres. Samtidig må det understrekes at dersom det er grunn til å frykte for noens liv eller helse, må opplysningene kunne formidles til relevante myndigheter. Dette følger blant annet av avvergingsplikten.3

Ved etableringen av en slik tjeneste kan man se hen til kontaktordningen som Kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold har etablert. Kompetanseteamet kan kontaktes av ansatte i førstelinjen som trenger råd og veiledning, og av utsatte personer under 18 år. Imidlertid anbefaler kommisjonen at en veiledningstjeneste hvor det kan meldes bekymring for radikalisering, har en større målgruppe som også inkluderer privatpersoner over 18 år. Kommisjonen anbefaler at det i tillegg til telefon etableres en chatløsning eller tilsvarende som vil kunne gjøre tjenesten mer tilgjengelig for yngre personer.

For å gjøre tjenesten kjent vil det være viktig å markedsføre hvor man kan henvende seg ved bekymring for radikalisering. Dersom det opprettes et nasjonalt senter for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme, vil det være naturlig å legge en slik tjeneste der. Tjenesten bør imidlertid opprettes uavhengig av om senteret etableres eller ikke.

Kommisjonens anbefaling:

• Det opprettes en nasjonal veiledningstjeneste for bekymringer om radikalisering.

52.2 En forpliktende samhandlingsmodell

Det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme skal ifølge regjeringens handlingsplan gjøres av ulike aktører i fellesskap. For å gi denne felles innsatsen de nødvendige organisatoriske og juridiske rammene som legger til rette for et best mulig samarbeid, foreslår kommisjonen en ny, forpliktende samhandlingsmodell.

Med en forpliktende samhandlingsmodell mener kommisjonen et samarbeid mellom tjenester i et hensiktsmessig geografisk område for å vurdere og følge opp bekymringer knyttet til radikalisering og voldelig ekstremisme når de oppstår, samt følge opp allerede radikaliserte personer med mål om reintegrering. For å være forpliktende må samhandlingsmodellen skiftliggjøres med forhåndsdefinerte samarbeidspartene, for eksempel politiet, lokalt PST, kommunen, Nav, barnevernstjenesten og helseinstitusjoner.

Samarbeidsmodellen er hovedsakelig ment for å drøfte konkrete saker, men vil også kunne fungere som et fagnettverk og en arena for kompetanseheving ved behov. I saker om enkeltpersoner vil det variere hvilke tjenester som bør delta. Det finnes allerede samhandlingsmodeller i flere norske byer og kommuner organisert etter SLT-modellen eller lignende, der ekstremisme er ett av flere områder det jobbes med. Målet med en forpliktende samhandlingsmodell for radikalisering og ekstremisme er ikke å erstatte eksisterende, gode samarbeidsfora, men å tydeliggjøre at radikalisering og ekstremisme må være et fokusområde for disse. Kommisjonen har for eksempel fått opplyst at ikke alle SLT/Salto-koordinatorer i Oslo har hatt radikalisering som en del av deres oppgaver.

Nedenfor følger kommisjonens drøftelser og anbefalinger rundt sentrale elementer i samhandlingsmodellen: kommunens rolle, samarbeidsfora, informasjonsdeling, vurderingsverktøy og reintegrering. Noen av disse anbefalingene er avhengige av hverandre. Samarbeidsfora og vurderingsverktøy er for eksempel langt mindre nyttig dersom man ikke kan dele informasjon. En organisering av samarbeidet i en formell struktur er også et vilkår for at aktørene faktisk kan dele informasjon etter hjemlene for informasjonsdeling som anbefales nedenfor.

52.2.1 Kommunens mandat og kontaktpunkt for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme

Av regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme følger det at kommunene er forventet å arbeide mot radikalisering og voldelig ekstremisme innenfor det ordinære kommunale apparatet og ved bruk av eksisterende virkemidler og samarbeidsstrukturer. Mange av de viktigste forebyggende tiltakene som sysselsetting, livsopphold, god omsorg og bolig ligger til kommunene.

Personer som radikaliseres, har ofte flere ulike sårbarhets- og risikofaktorer. Det kan for eksempel være utfordringer som omsorgssvikt, psykisk uhelse, arbeidsledighet, utdanning, tilpasningsproblemer og manglende tilhørighet. Som det kommer frem i kommisjonens saksgjennomgang, har mange av de radikaliserte hatt traumatiske opplevelser tidlig i livet. Dessuten kommer det både barn og voksne til Norge fra konfliktområder med opplevelser som gjør dem særlig sårbare. Dette er forhold som kommunale aktører blant annet innen barnevernet, helsetjenesten, sosialtjenesten og skolen har ansvar for å følge opp. At disse tjenestene oppfyller sitt lovpålagte ansvar, er avgjørende for det forebyggende arbeidet. Lenge før det er snakk om en radikaliseringsbekymring, kan et velfungerende offentlig tjenestetilbud være avgjørende for enkeltpersoners utvikling. I det følgende fokuserer vi imidlertid på kommunenes arbeid knyttet til konkrete radikaliseringsbekymringer og reintegrering.

Flere aktører har gitt innspill til kommisjonen om at det er behov for tydeligere føringer og en rolleavklaring for kommunene i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme. Kommisjonen har merket seg at det er stor variasjon i hvordan det forebyggende arbeidet organiseres i forskjellige deler av Norge. Dette skyldes blant annet ulik størrelse på kommunene, lokale utfordringer og erfaringer og enkeltpersoners engasjement. Det er etter kommisjonens syn hensiktsmessig med noe lokal tilpasning i arbeidet, og vi anerkjenner at det er mange kommuner som ikke har behov for å jobbe opp mot radikalisering og voldelig ekstremisme i det daglige. Norske kommuner har allerede en lang rekke lovpålagte oppgaver som mange kommuner sliter med å oppfylle.

Gitt de svært alvorlige konsekvensene for liv og samfunn ekstremisme kan ha, mener kommisjonen likevel det er nødvendig at det fastsettes et minimumsnivå for hva en norsk kommune bør ha på plass av tiltak og systemer på dette feltet. Kommisjonen mener at kommunene bør få et tydelig mandat, og at det er hensiktsmessig å gjøre dette ved å etablere funksjonen kontaktpunkt for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme i alle kommuner.

Formålet med å etablere denne funksjonen er at kommunen ved behov vil ha en ressurs som har radikalisering og voldelig ekstremisme som ansvarsområde, og som kan møte denne utfordringen i den lokale konteksten. Med kontaktpunkt menes en som kan kontaktes av både privatpersoner og andre tjenester.

I rapporten fra evalueringen av politiets radikaliseringskontaktordning ble det foreslått at ansvaret for å koordinere personrettede tiltak ved bekymringsmeldinger og i enkeltsaker som kan forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme, bør ligge hos kommunene.4 Forfatterne mener forebyggende tiltak i denne sammenhengen bør dreie seg om å forhindre at intensjonen om å begå voldelig ekstremisme oppstår, hovedsakelig gjennom sosialforebyggende tiltak. Samtidig understreker forfatterne at i det øyeblikket en slik intensjon oppstår i kombinasjon med kapasitet til å utføre handlingen, er det PST som må overta ansvaret for å lede det forebyggende arbeidet, som i så fall vil dreie seg om å avverge en eventuell hendelse. Ansvarsfordelingen mellom politiet og PST drøftes videre nedenfor.

Kommisjonen er enig i premisset for anbefalingen i evalueringsrapporten om at der det ikke foreligger grunn til å frykte fremtidig kriminalitet, er det ikke politiets eller PSTs ansvar å følge opp den aktuelle personen. Samtidig har mange kommuner per i dag ikke kompetanse eller ressurser til å stå for en slik oppfølging. Etter kommisjonens syn vil et lokalt kontaktpunkt være godt egnet til å påta seg en slik rolle. Samtidig er det viktig å understreke at det må være god kommunikasjon mellom kommunen og politiet eller PST dersom det skjer endringer som tilsier at trusselvurderingen må justeres. Dette henger også tett sammen med muligheten til informasjonsdeling og utviklingen av vurderingsverktøy omtalt nedenfor.

I mange kommuner vil det trolig ikke være behov for at funksjonen som kontaktpunkt utgjør en fulltidsstilling. I en del mindre kommuner mener kommisjonen at det vil være tilstrekkelig å legge funksjonen til eksisterende stillinger. Der det finnes SLT-koordinatorer, vil disse være et naturlig kontaktpunkt. Samtidig mener kommisjonen at kontaktpunktet skal gjøre mer enn å koordinere. Kontaktpunktet skal også kunne følge opp personer og enten inneha kompetanse om radikalisering, voldelig ekstremisme og reintegrering eller innhente slik kompetanse ved behov, for eksempel gjennom samarbeidsforaene som omtalt nedenfor eller fra et nasjonalt senter som anbefalt ovenfor.

Det er likevel ikke hensiktsmessig at kontaktpunktet overtar oppgaver som per i dag hører naturlig til i andre tjenesters eksisterende oppdrag. Kontaktpunktets mandat må derfor tydeliggjøre hvilke tiltak som kan settes inn, og forholdet til andre kommunale tjenester. I tillegg må kontaktpunktet ha klare juridiske rammer for arbeidet og systemer for dokumentasjon av arbeidet. I kommisjonens saksgjennomgang kom det frem at mange SLT/Salto-koordinatorer ikke har fagsystemer. Skal kontaktpunktene følge opp enkeltpersoner må slike systemer komme på plass.

Etter kommisjonens syn kan kontaktpunktet ved behov, særlig i små kommuner, etableres som en del av interkommunale samarbeid, hvor kommuner i en region går sammen om å etablere funksjonen. For større bykommuner kan det være aktuelt å ha ett kontaktpunkt per bydel. Det viktigste er at vedkommende som innehar funksjonen, har riktig kompetanse, og at innbyggere og andre deler av tjenesteapparatet lett kan komme i kontakt med den eller dem som innehar funksjonen. Det er viktig med en god forankring i kommunen når funksjonen etableres. For å synliggjøre funksjonen og sikre at arbeidet prioriteres, bør rollen være organisatorisk nært kommunens ledelse.

Etter kommisjonens syn vil en slik funksjon i kommunen gjøre det lettere for innbyggere, skoler og helseinstitusjoner mv. å finne frem hvem en kan ta kontakt med om en sak eller bekymring. Denne funksjonen i kommunen vil være en naturlig samarbeidspartner for den lokale radikaliseringskontakten i politiet. Kontaktpunkter bør også etablere tillitsfulle relasjoner til ulike aktører i kommunen som skoler, ungdomsklubber og religiøse institusjoner. Et fast kontaktpunkt vil også kunne legge et grunnlag for bedre samhandling internt i kommunen. Kontaktpunktet kan også bidra til samarbeid på tvers av kommuner gjennom regionale fora.

Kommisjonen kommer ikke med egne anbefalinger om barnevernets rolle i det forebyggende arbeidet mot ekstremisme. Ved å oppfylle sin lovpålagte rolle vil barnevernet allerede kunne ha stor betydning for å forebygge ekstremisme ved å sikre barn god omsorg og gode oppvekstvilkår. I saker der barn og ungdom radikaliseres er det likevel klart at barnevernet vil ha en naturlig rolle. Det samme kan være aktuelt der foreldre blir radikalisert til voldelig ekstremisme. Barnevernet bør i slike saker jobbe tett med det kommunale kontaktpunktet.

Kommisjonen har fått flere innspill om at dersom kommunens mandat ikke lovfestes, vil dagens situasjon i stor grad opprettholdes. Det følger av kommuneloven at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses, med mindre det er en grunn for å gjøre det av hensyn til nasjonale mål, jf. kommuneloven § 2-2. I dette tilfellet er det nasjonale hensynet å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme som i verste fall kan lede til terror eller andre former for ekstremistisk vold, med de enorme omkostningene dette har for enkeltpersoner og samfunnet som helhet. Etter kommisjonens syn foreligger det tungtveiende nasjonale hensyn som tilsier en begrensing av det kommunale selvstyret. På den andre siden er voldelig ekstremisme ikke et utbredt problem i Norge, og det finnes en rekke andre oppgaver som norske kommuner skal og bør prioritere.

Ettersom funksjonen kan legges til en eksisterende stilling eller organiseres gjennom interkommunalt samarbeid, vil et kontaktpunkt i kommunen ikke nødvendigvis være meget ressurskrevende og slik sett utgjøre et mindre inngrep i selvstyret. I de fleste byer og større kommuner finnes det allerede lignende funksjoner, og disse vil kunne fortsette sitt arbeid om enn med noe justering. Kommisjonen merker seg at også store kommuner med lang og omfattende erfaring fra det forebyggende arbeidet har etterspurt en tydeligere rolle for kommunene i det forebyggende arbeidet. Kommisjonen mener derfor at kommunens ansvar på området bør lovfestes.

Kommisjonen har ikke tatt stilling til om en slik hjemmel bør inkluderes i eksisterende lovverk, eller om det er nødvendig med en egen lov. Dersom kommunenes mandat på dette feltet skal lovfestes, bør det som en del av lovarbeidet vurderes om samarbeidet med andre aktører skal reguleres. Statsforvalteren er et viktig bindeledd mellom kommunene og sentrale myndigheter. Dersom kommunens ansvar i det forebyggende arbeidet lovfestes, vil det være naturlig å gi Statsforvalteren en rolle med å gjennomføre tilsyn knyttet til opprettelsen og utførelsen av kontaktpunktet i kommunene.

Kommisjonens anbefaling:

• Funksjonen kontaktpunkt for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme etableres i alle kommuner. Kommunens rolle i det forebyggende arbeidet og kontaktpunktfunksjonen fastsettes i lov.

52.2.2 Lokale og regionale samarbeidsarenaer

Lokale samarbeidsfora

Det finnes i dag en rekke gode eksempler på tverretatlig samarbeid mellom tjenester i arbeidet med å forebygge voldelig ekstremisme på lokalt nivå. Mange kommuner har tatt i bruk SLT-modellen, som mange steder fungerer godt. Både Oslo og Bergen har sine egne tilpassede modeller. Mens Oslo har Salto, har Bergen tverretatlig operativt team (TOT) i tillegg til SLT. Kommisjonen har stor forståelse for at tilnærmingen til feltet må tilpasses den lokale konteksten og størrelsen på kommunen. Samtidig gir denne variasjonen noen utfordringer. For eksempel har ikke alle SLT-koordinatorene radikalisering og voldelig ekstremisme som ansvarsområde. Dette kan være en naturlig prioritering i den lokale konteksten, men fører til at det ikke er noen med radikalisering som ansvarsområde i kommunen. Noen SLT-koordinatorer har direkte kontakt med personer som er radikaliserte, mens andre utelukkende administrerer samhandling mellom tjenester. Kommisjonen har også fått informasjon om koordinatorer som kun prioriterer saker som gjelder barn og unge, ikke voksne. Som kommisjonen anbefaler ovenfor bør det opprettes et kontaktpunkt for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme i alle kommuner. Fokuset i det følgende er imidlertid på samarbeidsarenaer.

Kommisjonen merker seg at det i rapporten om evalueringen av politiets radikaliseringskontaktordning er anbefalt at kommunene pålegges å etablere tverrsektorielle arbeidsgrupper som politiet kan bistå og delta i. Kommisjonen har også fått innspill om at alle kommuner burde være pålagt å etablere SLT-modellen. Etter kommisjonens syn kan dette være hensiktsmessig fordi det vil gi en lik modell i hele landet. Samtidig ser kommisjonen at det også innenfor SLT-modellen er stor variasjon. Kommisjonen mener derfor det heller bør være slik at alle kommuner har et tverretatlig samarbeid mot voldelig ekstremisme som omfatter personer i alle aldre, samtidig som kommunene beholder sin valgfrihet i hvordan dette organiseres. Kommisjonen mener også at mange norske kommuner har så få innbyggere og så liten berøring med tematikken at det kan være mer hensiktsmessig å organisere det forebyggende samarbeidet på regionalt heller enn lokalt nivå. Dette er også i tråd med anbefalingen fra evalueringen av radikaliseringskontaktordningen, hvor det er foreslått at flere kommuner kan gå sammen om et slikt samarbeid.

Regionale samarbeidsfora

Kommisjonen har besøkt og fått innspill fra aktører som tilhører samme region, som Plattform i Agder og SAMVER i Rogaland, og som over tid har jobbet aktivt sammen for å håndtere utfordringer knyttet til radikalisering og voldelig ekstremisme. Samarbeid på regionalt nivå kan legge til rette for at aktørene kan enes om arbeidsform og arbeidsfordeling samt diskutere og håndtere ulike problemstillinger. Dette vil være særlig nyttig for små kommuner som har lite berøring med tematikken, og som i slike regionale fora kan hente informasjon fra større kommuner som har flere saker. Eksempler på aktører som kan delta i slike regionale samarbeidsfora, er radikaliseringskoordinatorer i politidistriktene, lokalt PST, RVTS, helseinstitusjoner og kommunene i regionene.

Dersom det allerede finnes etablerte regionale eller lokale samhandlingsmodeller, kan disse benyttes og eventuelt utvikles videre i stedet for å etablere nye forum eller nettverk. Det bør være opp til regionene selv å velge hvilke aktører som skal være representert i et regionalt samarbeid. Aktørene bør møtes regelmessig, og ved behov, for å dele informasjon, erfaring og beste praksis. Dette kan bidra til at det bygges tillit mellom aktørene, og at det etableres en felles forståelse av utfordringene regionen står ovenfor når det gjelder radikalisering og voldelig ekstremisme. Det er også mulig at en slik struktur vil gjøre det lettere for PST å dele åpne trusselvurderinger med aktørene, ettersom de har konkrete kontaktpersoner å videreformidle informasjonen til.

Kommisjonen anbefaler at ansvaret for å etablere og skape en møteplass for aktørene i regionen legges til statsforvalteren i samarbeid med RVTS. Disse aktørene har erfaring med å skape møteplasser og sikre kvalitets- og kompetanseutvikling for aktører på andre områder. RVTS har i tillegg kompetanse på fenomenforståelse og tilpassede tiltaks- og samarbeidsstrukturer på ekstremismefeltet. Selv om en regional samarbeidsstruktur vil være til nytte for aktørene, kan det være utfordrende å sikre at aktørene faktisk forplikter seg til å gjennomføre beslutninger og tiltak. Det må derfor vurderes nærmere hvilken beslutningsmyndighet et slikt forum skal ha, og hvordan implementering av beslutninger skal følges opp.

Særlig om samarbeid mellom helse og politi

Slik kommisjonen forstår det, inngår kommunale helsetjenester, inkludert psykisk helseteam eller lignende, i SLT-samarbeid flere steder i landet. Etter kommisjonens forståelse inkluderer slike samarbeid sjeldent helseinstitusjoner som distriktspsykiatriske sentre eller psykiatriske sykehus.

Kommisjonen merker seg at det av rundskrivet om samarbeid mellom politiet og helsetjenesten som ble oppdatert i juli 2023 følger at det bør etableres lokale samarbeidsavtaler mellom politiet og helsetjenesten.5 Med rundskrivet følger det en mal for samarbeidsavtale mellom enkelte politidistrikt og sykehus. Etter kommisjonens syn vil slike samarbeidsavtaler være positivt også for arbeidet mot voldelig ekstremisme og radikalisering. Det kan imidlertid stilles spørsmål om hvorfor samarbeidsavtalene kun gjelder sykehus, og ikke for eksempel distriktspsykiatriske sentre.

Kommisjonen anbefaler at helsetjenesten inngår i de samarbeidsforaene mot forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme som er beskrevet ovenfor, og at RVTS får en særskilt rolle i regionale samarbeidsfora som anbefalt overfor. Samtidig anerkjenner kommisjonen at de fleste sakene der det er avgjørende med et godt samarbeid mellom politiet og helsetjenesten, ikke handler om ekstremisme, men om andre saker som ligger i skjæringspunktet mellom rus, kriminalitet og psykisk sykdom.

Kommisjonen merker seg i denne sammenheng anbefalingen fra Kongsberg-utvalget, som tok til orde for en egen samarbeidsmodell for politiet, helsetjenesten og sosialtjenesten.6 Dette minner om modellen man har i Danmark, med tre ulike samarbeidskonstellasjoner med ulikt hovedfokus. Selv om helsetjenesten bør delta i samarbeidsfora for forebygging av voldelig ekstremisme i saker der det er relevant, vil dette mange steder utgjøre relativt få saker og derfor ikke være tilstrekkelig til å etablere tillitsfulle relasjoner. Kommisjonen mener derfor at i tillegg til at helsetjenester inngår i samarbeidsfora for forebygging av voldelig ekstremisme, bør Kongsberg-utvalgets anbefaling om formaliserte samarbeid med et bredere fokusområde også følges opp. Vi mener imidlertid at det ikke faller innenfor vårt mandat å gi konkrete anbefalinger om et slikt forhold som går utover forebygging av ekstremisme.

Kommisjonens anbefaling:

• Alle kommuner inngår i forpliktende samarbeidsstrukturer for forebygging av voldelig ekstremisme.

• Det etableres regionale samarbeidsfora for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme.

52.2.3 Informasjonsdeling

Innledning

Informasjonsdeling er etter kommisjonens syn avgjørende for et fungerende tverretatlig forebyggende arbeid. Det kan være ulike grunner til at informasjon ikke deles. Noe handler om utforming og tolkning av regelverk. Samtidig kan kultur og tillit i relasjonen mellom ulike aktører ha mye å si. For eksempel var det ikke lovgivningen som gjorde at informasjonsdelingen mellom tjenestene ikke fungerte godt nok i dagene før angrepet 25. juni 2022. Kommisjonen forstår det slik at tjenestene følger opp 25. juni-utvalgets anbefalinger om forbedringer på dette punktet, og forventer at god samhandling har høy prioritet fremover.

Etter kommisjonens syn er samarbeidsarenaer som beskrevet ovenfor en forutsetning for god informasjonsflyt mellom aktører som PST, politiet og andre aktører i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme. For at aktørene skal kunne dele informasjon med hverandre i slike fora, er man imidlertid avhengig av et velfungerende regulatorisk rammeverk. Formålet med informasjonsdelingen er på den ene siden å få informasjon til å gjøre riktige trusselvurderinger, og på den andre siden å sette inn gode forebyggende tiltak.

Informasjonsdeling og de begrensningene som følger av aktørenes taushetsplikt, har vært tema i en lang rekke møter kommisjonen har hatt med aktører på både lokalt og nasjonalt nivå. Kommisjonen har også gjennomført egne møter og konsultasjoner med representanter for aktører som vil bli særlig berørt av våre anbefalinger på dette området.

Kommisjonens gjennomgang av gjeldende regelverk i kapittel 34 Taushetsplikt og informasjonsdeling viser at det er en rekke uklarheter og mye usikkerhet rundt forståelsen av reglene for taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett. Kommisjonen merker seg at fellesnordisk forskning peker på at det i Norge er større uklarheter knyttet til regelverket enn i våre naboland, og at denne usikkerheten kan være hemmende for god samhandling.7

Selv om usikkerhet om regelverket kan påvirke informasjonsdelingen, mener kommisjonen at det ikke bare er anvendelsen av regelverket, men også regelverket i seg selv som setter begrensinger for informasjonsdeling.

I det følgende drøfter kommisjonen hvordan forståelsen av det gjeldende regelverket kan styrkes, og om det bør gjøres endringer i regelverket, både for aktørene som er bundet av forvaltningslovens regler, og for helsepersonells profesjonsbaserte taushetsplikt.

Styrket kunnskap om eksisterende regelverk

Veileder for taushetsplikt og informasjonsdeling på ekstremismefeltet

Kommisjonens gjennomgang viser at det er grunn til å tro at nødrettshjemlene og reglene om avvergingsplikt som gir anledning til å dele informasjon, tolkes strengere av noen aktører enn det som følger av rettskildene. Det samme gjelder de mange unntakene fra taushetsplikten i det eksisterende regelverket, som kan gi grunnlag for informasjonsdeling mellom tjenester.

For å avbøte på noe av usikkerheten rundt regelverket offentliggjorde Justis- og beredskapsdepartementet i februar 2023 en ny veileder om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen. Veilederen er omfattende og grundig, men omtaler ikke særlige spørsmål knyttet til informasjonsdeling i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme og radikalisering. Etter kommisjonens syn vil veilederen ha større nytte for dem som arbeider med voldelig ekstremisme og radikalisering, dersom den omhandler disse spørsmålene spesifikt. Kommisjonen legger til grunn at gjennomgangen av regelverket i denne rapporten i kombinasjon med den vedlagte rapporten utarbeidet av professor Morten Holmboe, som også har arbeidet med veilederen, gjør at en slik oppdatering kan gjennomføres raskt og uten vesentlige omkostninger.8

Kommisjonens anbefaling:

• Justis- og beredskapsdepartementet oppdaterer veilederen om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen til å omfatte særlige spørsmål knyttet til det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

Kurs og opplæring i reglene om taushetsplikt og informasjonsdeling

En skriftlig veileder har begrenset nytte dersom innholdet i den ikke er kjent. Kommisjonen kjenner ikke til at det er planlagt kursing eller opplæring i veilederen som er omtalt ovenfor. Kommisjonen mener tjenesteapparatet bør få hjelp til å forstå det komplekse regelverket for taushetsplikt og informasjonsdeling. Bedre forståelse av og trygghet i anvendelsen av regelverket vil bidra til riktig, men ikke nødvendigvis mer, informasjonsdeling. Dette gjelder særlig der taushetsplikten er svært streng, for eksempel på helsefeltet. Det er også en utfordring at dagens fragmenterte regelverk er utfordrende å få «under huden», og at personer som ikke jobber direkte med disse spørsmålene til daglig, vanskelig kan forventes å prioritere dette høyt.

Kommisjonen mener likevel det er riktig å iverksette tiltak for å øke relevante aktørers kunnskap om det gjeldende regelverket. Slik opplæring bør gjennomføres som en del av de profesjonsbaserte opplærings- og utdanningsløpene for radikaliseringskontakter og koordinatorer i politiet og kriminalomsorgen. Etter kommisjonens syn er det imidlertid et selvstendig poeng at ulike aktører, inkludert politiet og PST, også får en større forståelse av andre aktørers taushetsplikt. Dette kan bidra til bedre samarbeid fordi det vil oppstå færre misforståelser og forventninger om å få informasjon fordi man selv har delt. Taushetsplikt og informasjonsdeling bør derfor også være en del av et felles studieemne for dem som jobber forebyggende. Kommisjonen anbefaler et slikt studium nedenfor i kapittel 53.2. Regelverksforståelse er også ferskvare, ettersom både lover, forskrifter og praksis kan endres over tid. Det bør derfor også gjennomføres et årlig kurs med fokus på taushetsplikt og informasjonsdeling i det forebyggende arbeidet.

På slike kurs kan deltakerne ta opp spørsmål, dele erfaringer fra samarbeid seg imellom og delta i en tverrsektoriell dialog. Kursene kan med fordel være digitale for å nå hele landet. Ulempen med digitale kurs er imidlertid at deltakerne ikke får møttes og etablert faglige nettverk. Som omtalt ovenfor, anbefaler kommisjonen å dekke dette behovet på andre måter, for eksempel gjennom lokale og regionale samarbeidsarenaer. Dersom et nasjonalt senter for innsats mot voldelig ekstremisme som nevnt ovenfor blir realisert, kan senteret ha ansvaret for å organisere kursingen.

Kommisjonens anbefaling:

• Kurs og opplæring i reglene om taushetsplikt og informasjonsdeling gjøres tilgjengelig for aktørene i førstelinjetjenesten.

Forskrift om informasjonsdeling etter forvaltningsloven

Behov for forskriftsregulering

Aktørene som er underlagt forvaltningsloven har hjemler som i en viss utstrekning kan brukes til informasjonsutveksling i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og ekstremisme. Det er imidlertid uklart når og hvordan disse hjemlene kan anvendes. Kommisjonen legger vekt på innspill vi har fått fra aktører som arbeider med radikalisering i sitt daglige virke, og som er i tvil om regelverket, selv etter at de har gjort flere forsøk på å få avklart hvilke regler som gjelder, blant annet ved å be om hjelp fra sin kommuneadvokat. I tråd med Forvaltningslovutvalget og Justis- og beredskapsdepartementets konklusjoner som omtalt i kapittel 34 Taushetsplikt og informasjonsdeling legger kommisjonen til grunn at dagens regelverk ikke i tilstrekkelig grad dekker behovet for deling av taushetsbelagte opplysninger. Det er derfor et behov for endringer i regelverket.

Med hjemmel i forvaltningsloven § 13 g kan det gis forskrift om adgang til informasjonsdeling og annen behandling av taushetsbelagte opplysninger. En slik forskrift kan regulere deling av informasjon fra aktører som er omfattet av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. En forskrift etter forvaltningsloven § 13 g vil senke terskelen for informasjonsdeling for aktørene som arbeider forebyggende mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

Som det følger av den vedlagte rapporten om taushetsplikt og informasjonsdeling i det forebyggende arbeidet, vil en forskrift etter § 13 g kunne dekke behovet for informasjonsdeling for flere aktører som er sentrale i det forebyggende arbeidet mot ekstremisme og radikalisering.9 I forarbeidene til forvaltningsloven § 13 g vises det blant annet til det forebyggende arbeidet på ekstremismefeltet.10 Kommisjonen har fått innspill om at det er behov for egne bestemmelser i særlovgivningen i tillegg til forskriften. Dette ble vurdert av Justis- og beredskapsdepartementet i forarbeidene til forvaltningsloven § 13 g, og kommisjonen ser ikke behov for å gjøre en ny vurdering av dette spørsmålet. Etter kommisjonen syn vil en forskrift hjemlet i forvaltningsloven § 13 g dekke behovet for informasjondeling fra aktører som er regulert av forvaltningsloven på ekstremismefeltet. Som det følger nedenfor, stiller dette seg annerledes på helseområdet.

Menneskerettighetene og personvernregelverket

Kommisjonen tar i vurderingen av de menneskerettslige implikasjonene av en ny forskrift utgangspunkt i norske myndigheters menneskerettslige forpliktelse til å beskytte borgerne mot vold, slik den følger av retten av liv.11 Et velfungerende forebyggende arbeid vil kunne sette myndighetene bedre i stand til å beskytte borgerne mot ekstremistisk vold. Samtidig vil utlevering av personopplysninger etter en forskrift vedtatt etter forvaltningsloven § 13 g kunne utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 første ledd første punktum, Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 8 nr. 1 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 17. Retten til privatliv er imidlertid ikke absolutt, og det kan gjøres inngrep i rettigheten dersom det foreligger tilstrekkelig hjemmel og et legitimt formål, og inngrepet er forholdsmessig.

En forskrift etter § 13 g vil kunne oppfylle det menneskerettslige hjemmelskravet. I forarbeidene er det understreket at selve forskriften må være tilstrekkelig klar for å oppfylle hjemmelskravet.12 Det er ulike syn på hva som menes med radikalisering og ekstremisme. I en eventuell forskrift må det derfor tydelig defineres hva som menes med begrepene. Kommisjonens mandat omfatter både voldelig ekstremisme og ekstremisme i bred forstand. En eventuell forskrift vil kun omhandle forebygging av voldelig ekstremisme, og PSTs definisjon vil derfor gi god veiledning.13

Når det gjelder et legitimt formål, følger det av EMK artikkel 8 nr. 2 at inngrepet må være nødvendig av hensyn til «den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».14 Formålet med forebygging av voldelig ekstremisme og radikalisering vil falle inn under dette vilkåret.

Vurderingen av om delingen av informasjon vil være forholdsmessig, vil i utgangspunktet knyttes til det enkelte inngrepet, ikke hjemmelen som sådan.15 Om det er forholdsmessig å dele informasjon, må derfor vurderes konkret i det enkelte tilfellet, noe som også reflekteres i ordlyden i § 13 g («så langt delingen ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder»). Av forarbeidene til § 13 g følger det at momenter som bør inngå i denne vurderingen, er om innhenting av samtykke eller anonymisering kan ivareta behovet for informasjon.16

Gjelder opplysningene som skal deles barn, må barns rettigheter, særlig barnets beste og barnets rett til å bli hørt, vektlegges jf. Grunnloven § 104.

I tillegg til at en eventuell forskrift må være i tråd med menneskerettighetene, må den være lovlig etter EUs personvernforordning. Etter personvernforordningen må det foreligge et behandlingsgrunnlag, og dette må fastsettes i nasjonal rett, jf. artikkel 6. Av forarbeidene til forvaltningsloven § 13 g følger det at en forskrift gitt i medhold av bestemmelsen vil utgjøre et behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen, som også gir grunnlag for en viderebehandling som er uforenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet.17 En slik forskrift vil også gi grunnlag for behandling av særlige kategorier av personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 9 nr. 2. Spørsmål knyttet til utformingen av en mulig forskrift og forholdet til personvernregelverket omtales videre i vedlegg 2.

Informasjonsplikt?

I norsk rett kan det i noen tilfeller foreligge en opplysningsplikt, særlig der det er fare for noens liv eller helse. Kommisjonen har fått innspill om at en informasjonsrett, men ikke -plikt, overlater den vanskelige vurderingen av om opplysninger bør deles eller ikke, til den enkelte. Forvaltningsloven § 13 g åpner imidlertid ikke for å pålegge noen en informasjonsplikt.

Noen aktører har pekt på at slike vurderinger er særlig vanskelige fordi brudd på taushetsplikten kan føre til straffeansvar. Kommisjonen vil i denne sammenhengen peke på at det av forarbeidene til forvaltningsloven § 13 g følger at den som etter en forsvarlig vurdering av de momentene som er fastsatt i den enkelte forskriften, kommer til at det ikke er uforholdsmessig å dele taushetsbelagte opplysninger, ikke bør straffes, selv om det senere blir avgjort at den konkrete delingen utgjorde et «uforholdsmessig inngrep».18

Selv om kommisjonen har forståelse for at det kan være ønskelig å «slippe» å gjøre vanskelige forholdsmessighetsvurderinger, vil en informasjonsplikt etter kommisjonens syn gjøre for store inngrep i den enkeltes privatliv. Ettersom begrepene radikalisering og ekstremisme ikke er entydig definerte rettslige begreper, vil det også være vanskelig å trekke grensene for når en eventuell plikt til informasjonsdeling vil inntreffe.

Kommisjonen har ikke gått videre med spørsmålet om informasjonsplikt.

Kommisjonens nærmere vurdering

Ulike hensyn gjør seg gjeldende for og mot å senke terskelen for deling av taushetsbelagt informasjon.

Radikalisering og ekstremisme er alvorlige samfunnsutfordringer som kan få store konsekvenser for individers liv, helse og trygghet. Ekstremistisk vold kan også ha store omkostninger for samfunnet som helhet. Et sentralt spørsmål i vurderingen av hvorvidt informasjon bør deles, er hvordan sikringsplikten og samfunnets behov for sikkerhet skal vektes mot hensynet til privatliv. På den ene siden står ønsket om å dele informasjon mellom tjenester for å kunne gjøre gode trusselvurderinger og iverksettelse av eventuelle avvergende eller forebyggende tiltak. Mot dette står hensynet til den enkeltes privatliv og andre sivile rettigheter.

Kommisjonen legger til grunn at tillit mellom tjenestetilbudet og dem som skal motta tjenestene, er avgjørende i det forebyggende arbeidet. Flere aktører har spilt inn til kommisjonen at det å senke terskelen for å dele taushetsbelagt informasjon kan skade denne tilliten. Selv om det kan være vanskelig å dokumentere en slik effekt, mener kommisjonen det er grunn til å utvise forsiktighet med å utfordre slike tillitsrelasjoner. De som står i fare for å radikaliseres kan også allerede ha lav tillit til tjenesteapparatet og offentlige myndigheter generelt. Kommisjonen er enig i Holmboes vurdering i den vedlagte rapporten om at dersom folk opplever at hjelpeapparatets terskel for å dele informasjon er lav eller ikke-eksisterende, kan det påvirke deres vilje til å dele informasjon med hjelpeapparatet. Det kan også tenkes at enkelteksempler som blir kjent i mediene, vil påvirke atferden vel så mye som regelverket.

Eksempler på informasjon det kan være aktuelt å dele etter en ny forskrift er at en klient, bruker eller elev viser tegn på radikalisering gjennom bruk av tegn og symboler eller omgang med kjente ekstremister eller miljøer, kanskje i kombinasjon med en livskrise eller påfallende adferd. En særlig utfordring i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme er at en del radikaliseringsbekymringer ikke nødvendigvis har noe med kriminalitet å gjøre, men handler om uønskede holdninger og ytringer. Kommisjonen mener at en lavere terskel for informasjonsdeling ikke innebærer at ytringer som er ubehagelige eller i strid med majoritetens verdier i seg selv, skal gi grunn for å dele personopplysninger, fordi dette etter vårt syn vil gjøre for store inngrep i den enkeltes sivile rettigheter, når det gjelder både privatliv og ytringsfrihet. Samtidig mener kommisjonen at det vil finnes uttalelser som kan danne grunnlag for å dele informasjon, for eksempel uttalelser som klart gir uttrykk for å legitimere vold for å oppnå bestemte formål. Det kan også være forskjell på enkeltstående uttalelser og gjentatte, ekstreme uttalelser.

Mer informasjonsdeling skal ikke bare muliggjøre gode trusselvurderinger, men også gi tjenesteapparatet den informasjonen som trengs for å sette inn riktige og individuelt tilpassede tiltak for å redusere en persons risiko- og sårbarhetsfaktorer. Norske myndigheter har et uttalt mål om bred og tidlig intervensjon i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme. Dersom informasjon ikke kan deles før det foreligger en avvergingssituasjon, er det etter kommisjonens syn misvisende å snakke om «tidlig forebygging», da målet i en slik situasjon vil være å stoppe en konkret straffbar handling.

Innføringen av en forskrift hjemlet i forvaltningsloven § 13 g vil innebære at hensynet til samfunnets og individers sikkerhet vil tillegges større vekt på bekostning av den enkelts privatliv. Etter kommisjonens syn er det likevel mulig å utforme forskriften slik at hensynet til privatliv blir godt ivaretatt. Argumenter mot informasjonsdeling i en konkret sak, for eksempel at bekymringen ikke er alvorlig nok, eller at opplysningene er gitt under berettiget forventning om konfidensialitet eller vil kunne skade en eksisterende tillitsrelasjon, vil bli vektlagt i den konkrete forholdsmessighetsvurderingen i hver enkelt sak og kan medføre at deling ikke tillates. Kommisjonen legger også vekt på at uklarhet og usikkerhet rundt forståelsen av regelverket i dag tilsynelatende gjør at tillit og personlige relasjoner blir utslagsgivende for om informasjon deles. Dette er ikke en holdbar situasjon verken for den opplysningene gjelder eller den som skal dele opplysningene.

Etter en helhetlig vurdering der ulike hensyn er veid opp mot hverandre, mener kommisjonen at terskelen for informasjonsdeling bør senkes ved at det innføres en forskrift etter forvaltningsloven § 13 g. En forutsetning er at denne utformes på en måte som ikke skaper flere uklarheter, og at det gis tydelig veiledning i anvendelsen av forskriften. Kommisjonen har selv prøvd å behandle noen sentrale spørsmål knyttet til forskriften og har utformet et forslag til forskrift. Dette følger som vedlegg 2.

Kommisjonens anbefaling:

• Justis- og beredskapsdepartementet fastsetter en forskrift om deling av taushetsbelagt informasjon i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme etter forvaltningsloven § 13 g.

Større adgang til å dele taushetsbelagt informasjon på helsefeltet

Behov for lovendring?

Spørsmålet om helsevesenets informasjonsdeling og samhandling med andre aktører, særlig politiet, har lenge vært en utfordring, særlig innen psykisk helsevern. Helsepersonells taushetsplikt følger ikke av forvaltningsloven og kan derfor ikke reguleres gjennom en forskrift etter forvaltningsloven § 13 g. Dersom adgangen til å dele informasjon skal utvides for helsepersonell, krever dette lovendring.

Aktører i både justis- og helsesektoren har tatt opp utfordringene knyttet til helsepersonells taushetsplikt med kommisjonen. Flere har pekt på uklarhet i regelverket og usikkerhet blant helsepersonellet som skal anvende det, slik kommisjonen også har sett i sin gjennomgang av regelverket og anvendelsen av dette i kapittel 34.

Kommisjonen har forståelse for at regelverkets kompleksitet gjør det utfordrende å anvende i praksis. Samtidig er det kommisjonens syn at terskelen for å dele informasjon på helsefeltet er svært høy, og at dette er en klar intensjon fra lovgiver. Vi forstår at det er gode grunner for denne høye terskelen, særlig med hensyn til tilliten til helsetjenesten. Samtidig ser kommisjonen at det også er tungtveiende grunner til å vurdere og justere terskelen for i hvilke tilfeller informasjon kan og bør deles.

Kommisjonen legger vekt på funnene fra evalueringsutvalgene etter hendelsene i Bærum i 2019, Kongsberg i 2021 og i Oslo sentrum i 2022 som på ulike måter peker på svakheten ved at helseopplysninger ikke kan deles før det foreligger en avvergingssituasjon, siden det da kan være for sent å dra nytte av opplysningene i en vurdering av personens voldspotensial. Tidlig intervensjon i forebyggingen av voldelig ekstremisme er et nasjonalt mål. Å vente med informasjonsdeling til man er i en avvergingssituasjon, legger ikke til rette for slikt tidlig forebyggende arbeid. Det skaper også en betydelig risiko for at varselet kommer så sent at lovbruddet ikke lar seg avverge.

Kommisjonen mener etter dette at det er grunn til å vurdere lovendringer på helseområdet for å senke terskelen for deling av taushetsbelagt informasjon i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og ekstremisme.

Menneskerettighetene og personvernregelverket

På samme måte som for en forskrift etter forvaltningsloven § 13 g vil det å senke terskelen for å dele taushetsbelagt informasjon utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 første ledd første punktum, Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 8 nr. 1 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 17. Som omtalt ovenfor er retten til privatliv ikke absolutt, og det kan gjøres inngrep i rettigheten dersom det foreligger tilstrekkelig hjemmel og et legitimt formål og inngrepet er forholdsmessig. Overordnet vil vurderingen tilsvare den menneskerettslige vurderingen for en eventuell forskrift etter forvaltningsloven § 13 g. Noen særlige forhold gjør seg imidlertid gjeldende i spørsmål om utlevering av helseopplysninger fordi de er gitt en særlig status av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen.19 Dersom informasjonsdeling fører til at personer som har behov for helsehjelp, ikke oppsøker helsetjenestene i frykt for at informasjon deles videre, kan dette i verste fall føre til at liv går tapt.

En eventuell lovendring på helsefeltet må være i tråd med EUs personvernforordning. Kommisjonen viser til omtalen ovenfor og vedlegg 2 som gjelder en forskrift etter forvaltningsloven § 13 g. Dersom terskelen for informasjonsdeling fra helsetjenestene skal senkes, må det i regelverksutformingen gjøres tilsvarende vurderinger og presiseringer i forbindelse med lovarbeidet.

Kommisjonens nærmere vurdering

Som for en forskrift etter forvaltningsloven § 13 g reiser en eventuell regelverksendring på dette området prinsipielle spørsmål om vekting av sikkerhet på den ene siden og hensynet til privatliv på den andre. Denne balansegangen er særlig utfordrende på helsefeltet av hensynet til det særskilte tillitsforholdet mellom en behandler og en pasient. Retten til selvbestemmelse står også særlig sterkt som verdi på dette feltet.

Hensynet til konfidensialitet gjelder med særlig styrke i forholdet mellom en behandler og en pasient og kan tilsi at informasjon som har fremkommet i en slik relasjon, ikke bør deles med mindre man står i en avvergings- eller nødrettssituasjon. Dette er gjeldende rett. I verste fall er man redd for at personer ikke vil søke helsehjelp i frykt for at informasjon vil bli delt videre. Om dette faktisk vil være tilfelle ved en eventuell lovendring, er ikke mulig å forutse. Det er imidlertid gode grunner til å utvise forsiktighet når slik grunnleggende tillit settes på spill.

Samtidig er kommisjonen bekymret for at helsepersonell blir stående alene i vurderinger av om en pasient kan komme til å begå ekstremistisk vold. Etter dagens regelverk kan en behandler være bekymret for en pasient som er alvorlig psykisk syk, og som fantaserer om å begå ekstremistisk vold, uten at avvergingsplikten og muligheten til å for eksempel kontakte politiet nødvendigvis utløses. Dersom det ikke foreligger en avverge- eller nødrettssituasjon vil behandleren ikke kunne ta kontakt med politiet for å få informasjon til å belyse en voldrisikovurdering uten å selv bryte sin egen taushetsplikt. Informasjon som vil være særlig viktig, er typisk om personen tidligere har begått vold. Det kan også være vanskelig for behandleren å vite om pasienten nærmer seg en så konkret planlegging at avvergingsplikten inntrer uten informasjon fra andre.

En behandler vil heller ikke kunne ta kontakt med politiet for å dele informasjon om at en radikalisert person gjennomgår en alvorlig livskrise som kan gjøre hen mer farlig, med mindre det er snakk om fare for en konkret straffbar handling. Helsepersonell vil heller ikke kunne gi informasjon til politiet eller PST dersom de tar kontakt om en bekymring som er alvorlig, men som likevel ikke utløser avvergingsplikten. Etter kommisjonens syn er ikke dette en holdbar situasjon.

Kommisjonen legger også vekt på helsesektorens behov for samarbeid og informasjonsdeling med andre aktører utover politi og PST. For eksempel kan fast bosted og sysselsetting ha stor betydning for en person som skrives ut fra behandling i helsevesenet.

Etter en helhetlig vurdering mener kommisjonen at tungtveiende grunner taler for at terskelen for informasjonsdeling på helseområdet bør senkes. Etter kommisjonens syn er det mulig å formulere en eventuell hjemmel for informasjonsdeling fra helsepersonell på en slik måte at den enkeltes rett til privatliv blir ivaretatt på en god måte, og at kun nødvendig informasjon deles, uten at det gjøres uforholdsmessige inngrep overfor den enkelte.

Kongsberg-utvalgets utredning

Evalueringen av Kongsberg-hendelsen i 2021 fremhevet særlige utfordringer i saker der det både er bekymring for radikalisering og alvorlig psykisk sykdom. Evalueringsutvalget etter hendelsen foreslo blant annet en ny hjemmel for informasjondeling etter inspirasjon fra blant annet den danske retsplejeloven § 115:

Taushetsplikt etter [de ulike aktørers lovbestemte taushetsplikt] er ikke til hinder for at det gis opplysninger til andre offentlige organer eller institusjoner som inngår i et formalisert forebyggende arbeid knyttet til psykisk syke og kriminelt belastede personer når dette anses nødvendig for å kunne forebygge alvorlig kriminalitet og verne samfunnet.

Den foreslåtte bestemmelsen inneholder tre sentrale begrensninger: Den vil bare gjelde

• for aktørene når de deltar i det formaliserte samarbeidet

• for pasienter/klienter som er registrert som gjenstand for et slik samarbeid

• så langt hensynet til risikoreduserende forebygget arbeid tilsier det

  (Henriksen, Brenden, Hoel, Kruke og Myhrer 2022, s. 201)

Kommisjonen har drøftet om dette forslaget kan bøte på utfordringene som beskrevet over.

Forslaget fra Kongsberg-utvalget har flere likhetstrekk med en delingsadgang etter forvaltningsloven § 13 g, ved at deling forutsetter et etablert samarbeid og at det må gjøres en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle om delingen er nødvendig. For best mulig indre sammenheng mellom reglene kan det etter kommisjonens syn være en fordel at en mulig ny lovbestemmelse i helselovgivningen i størst mulig grad speiler den hjemmelen som er gitt for informasjonsdeling i forvaltningsloven § 13 g. I tillegg mener kommisjonen det kan være hensiktsmessig å fremheve forebygging av ekstremistisk vold i bestemmelsen.

Når det gjelder de tre vilkårene som Kongsberg-utvalget lister opp, mener kommisjonen at det første treffer godt. Aktørene må delta i samarbeidet for å kunne dele. Kommisjonen er også enig i det siste vilkåret om at informasjon bare kan deles når «risikoreduserende forebygget arbeid tilsier det». Etter kommisjonens syn bør begge disse vilkårene fremkomme direkte av bestemmelsens ordlyd.

Det tredje vilkåret, om at informasjonsdelingen kun gjelder «pasienter/klienter som er registrert som gjenstand for et slik samarbeid» reiser etter kommisjonens syn flere utfordringer. Særlig er det vanskelig å se for seg hvem som skal stå for et slikt register, og hvordan en person skal registreres der før informasjon fra helsesiden er delt. Flere aktører som kommisjonen har hatt møte med, har også pekt på denne problemstillingen. Etter kommisjonens syn bør dette vilkåret derfor ikke inkluderes i en eventuell lovbestemmelse.

Basert på drøftelsen ovenfor kan følgende formulering etter kommisjonens syn være hensiktsmessig:

Der det foreligger et etablert samarbeid mellom organer er taushetsplikten etter [de ulike aktørers lovbestemte taushetsplikt] ikke til hinder for at det gis opplysninger til andre organer eller institusjoner som inngår i et slikt samarbeid, når dette anses nødvendig for å kunne forebygge ekstremistisk vold eller annen alvorlig kriminalitet og verne samfunnet. Delingen må ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder.

Særlig om informasjonsinnhenting til voldsrisikovurdering

Forslaget som er beskrevet ovenfor, må ses i sammenheng med kommisjonens anbefaling om å etablere eller videreutvikle formaliserte tverretatlige samarbeid i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Etter kommisjonens syn er det avgjørende at det etableres slike formaliserte strukturer, og at helsetjenesten involveres i de sakene der det er relevant. I tillegg kan det, som kommisjonen beskriver ovenfor, være hensiktsmessig at det etableres ytterligere møtepunkter for politiet og helsetjenesten.

Uavhengig av om det etableres slike samarbeidsfora, mener kommisjonen at helsepersonell som et absolutt minimum må gis en tydelig hjemmel til å innhente informasjon fra politiet og andre sentrale aktører for å gjøre voldsrisikovurderinger. Da vil det være nødvendig å opplyse om pasientforholdet og ofte også om hva som gjør at helsepersonellet finner grunn til å søke nærmere opplysninger. Slike forhold er taushetsbelagt. I den vedlagte rapporten om taushetsplikt og informasjonsdeling i det forebyggende arbeidet, fremmes for eksempel et forslag om endring i psykisk helsevernloven for at helsepersonell uten hinder av taushetsplikten skal kunne dele informasjon for å gjøre voldsrisikovurderinger.20

Et annet alternativ kan være å knytte helsepersonells adgang til å innhente informasjon fra andre til behovet for å avklare om det foreligger en avvergingssituasjon. Dette kan gjøres ved å fastsette i lov at dersom det er nødvendig for å avklare om det foreligger en konkret fare for et lovbrudd som nevnt i straffeloven § 196, kan helsepersonell uten hinder av taushetsplikt dele informasjon med andre for å skaffe tilstrekkelig informasjon. Et tredje alternativ er at det legges til en ny bestemmelse i helsepersonelloven § 23 om at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at helsepersonell deler opplysningene med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse.

Kommisjonens konklusjon

På grunnlag av drøftelsene ovenfor har kommisjonen konkludert med at terskelen for informasjonsdeling for helsepersonell bør senkes for å sikre et godt forebyggende arbeid mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Samtidig anerkjenner kommisjonen at det å senke terskelen for informasjonsdeling reiser en rekke vanskelige, prinsipielle spørsmål. I tillegg til spørsmålene om vektingen mellom hensynet til privatliv, eventuelle konsekvenser for tillit til helsetjenesten og hensynet til sikkerhet har det i innspill til kommisjonen blitt stilt spørsmål om hvordan en eventuell informasjonsdeling som skjer som en del av PSTs skjulte, forebyggende arbeid, skal journalføres. Kommisjonen merker seg at PST i forbindelse med revideringen av rundskrivet om samarbeid mellom politiet og helsetjenesten kom med konkrete innspill på dette området, som bør følges opp ved vurderingen av en eventuell lovendring.21 Et annet spørsmål som også er uavklart er eventuell videre bruk av opplysninger som deles i forebyggende eller avvergende øyemed, for eksempel i en etterfølgende rettssak.

Spørsmålet om helsepersonells taushetsplikt berører også et felt som er mye større enn forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme, og det er derfor grunn til å drøfte denne problemstillingen under et bredere mandat enn det kommisjonen har hatt anledning til. Kommisjonen har sett på flere mulige måter å senke terskelen for informasjonsdeling for helsepersonell, men har ikke hatt kapasitet til å gå dypt inn i vurderingen av hvilken tilnærming som vil være den beste. Kommisjonen mener dette arbeidet bør følges opp i en videre utredning. Det er viktig at det i forbindelse med et slikt lovarbeid gis praktisk veiledning om når informasjon kan deles etter eventuelle nye hjemler.

Kommisjonens anbefaling:

• Det gjennomføres nødvendige lovendringer på helseområdet for større adgang til å dele taushetsbelagt informasjon i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

52.2.4 Vurderingsverktøy

Det foreligger per i dag ingen nasjonale føringer for eller standardisering av hvilke metoder som skal anvendes for å gjøre risikovurderinger på ekstremismefeltet. En nylig studie anbefaler at norske myndigheter tar et større ansvar for å standardisere dette arbeidet og utvikler et system og metoder for strukturerte risikovurderinger.22 Kommisjonen har også mottatt innspill fra ulike aktører om dette temaet og flere anbefalinger om å se hen til det danske vurderingsverktøyet.23

Kommisjonen mener det er gode grunner til å vurdere å utvikle et risikovurderingsverktøy i Norge som del av det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme. I likhet med hvordan det danske verktøyet omtales, vil kommisjonen i det følgende omtale det som et vurderingsverktøy.

Dette henger sammen med det kommisjonen ser på som et todelt formål med et felles vurderingsverktøy. På den ene siden handler det om samfunnssikkerhet – å identifisere hvilke personer som utgjør en risiko, og redusere eller håndtere en eventuell trussel. På den andre siden handler det om å hjelpe og gi muligheter til personen det gjelder, ved at man basert på en tverrfaglig kartlegging av sårbarhet, risiko, behov og ressurser finner aktuelle tiltak som kan tilbys personen som støtte til å komme seg ut av ekstremisme.

Forutsetninger for innføring – sammenheng med andre anbefalinger

På grunn av dette todelte målet er det ikke tilstrekkelig at verktøyet brukes for å gjøre en vurdering av risiko. For å oppfylle formålene må resultatet av vurderingen følges opp med tiltak som både reduserer risiko og forhåpentligvis gir personen positive endringsmuligheter. Dette understøtter behovet for å etablere et forpliktende samarbeid mellom ulike aktører i tjenesteapparatet, som beskrevet ovenfor. Ofte er det politiet eller PST som mottar en bekymringsmelding, men de har ofte bare «harde» forebyggende tiltak til rådighet. Andre aktører, for eksempel Nav, boligkontoret i kommunen eller lignende, har tilgang til andre verktøy.

For at et felles vurderingsverktøy skal fungere etter sin hensikt, er også enklere adgang til informasjonsdeling mellom tjenestene en forutsetning. Et felles vurderingsverktøy gir ikke mening uten etablerte samarbeidsarenaer og adgang til å dele informasjon mellom aktørene, og henger derfor tett sammen med anbefalingene ovenfor.

En av fordelene ved å innføre et felles tverrfaglig vurderingsverktøy er at man får etablert en ensartet systematikk på tvers av kommuner og politidistrikt. Verktøyet kan systematisere og strukturere informasjonsinnhenting og vurderinger samt profesjonalisere arbeidet gjennom at vurderingene standardiseres og kvalitetssikres.24 Man får utarbeidet et felles språk, som gjør det lettere å vurdere når informasjon kan deles. Ved at et felles vurderingsverktøy tas i bruk på etablerte samarbeidsarenaer, sikrer man også at den rette faglige kompetansen er til stede når en radikaliseringsbekymring skal håndteres.

At nasjonale myndigheter tar ansvar for å utvikle og gi opplæring og veiledning i et verktøy, vil gi en trygghet til praktikere på feltet, som etter hva kommisjonen har erfart, ofte har hatt følelsen av å stå nokså alene i arbeidet, særlig de som i dag ikke deltar i tverrfaglige samarbeid. Endelig vil et slikt vurderingsverktøy bidra til å øke kvaliteten på vurderingene som gjøres, ved at de drøftes i et faglig, profesjonelt fellesskap. Det vil gi praktikere et hjelpemiddel for å systematisk innhente og vurdere informasjon om personer i målgruppen, slik at saken blir best mulig opplyst. Dette bidrar også til å synliggjøre hvilke ressurser personene har, og hvilke tiltak som bør iverksettes.25

I vurderingen av om en sak skal tas inn i et slikt tverretatlig samarbeid, vil den etaten som har mottatt bekymringen, også måtte gjøre en vurdering i forkant. At hver aktør eller etat på den måten bevisstgjøres og tvinges til å gjøre gode vurderinger internt for å avgjøre om saken når terskelen for å tas inn i et tverretatlig samarbeid, kan også øke kvaliteten på arbeidet med den enkelte bekymringen, uansett alvorlighetsgrad.

Oppsummert vil verktøyet, forutsatt muligheten for informasjonsdeling mellom aktører i et tverrfaglig samarbeid, legge til rette for faglige, kvalifiserte helhetsvurderinger av en sak, med mulighet for å følge opp med tiltak som reduserer risiko for radikalisering og forhåpentligvis hjelper personen videre i ønsket retning.

Det er også en rekke utfordringer knyttet til innføring av et felles vurderingsverktøy. En av dem er at det er utfordrende å utvikle et verktøy som skal brukes på tvers av sektorer. De ulike involverte aktørene som vil inngå i et samarbeid, vil ha varierende samfunnsoppdrag, formål, organisering, regelverk, informasjon, kompetanse, behov, ressurser med mer. Et felles vurderingsverktøy vil også være ressurskrevende, både for nasjonale myndigheter som skal utvikle verktøyet og gi opplæring og veiledning, og for lokale og regionale aktører som skal ta verktøyet i bruk. Dette er heller ikke en engangsinvestering – de ulike aktørene må ikke bare ha kapasitet til å gjøre vurderingene, men også til å oppdatere vurderingene dersom forhold ved personen endrer seg.

Når det gjelder slike vurderingsverktøy, er mengdetrening viktig. Det kan stilles spørsmål ved om det er nok saker med bekymring for voldelig ekstremisme til at praktikerne får den tilstrekkelige mengdetreningen. Videre vil det kreve dels omfattende informasjonsinnhenting for å få nok informasjon til å kunne gjennomføre gode vurderinger med et slikt tverrfaglig verktøy, noe som kan være en utfordring. I de fleste lignende tverrfaglige samarbeid kommisjonen kjenner til, jobbes det for at personen gir samtykke til deling av informasjon, noe som innebærer at personen som blir vurdert, involveres i vurderingen. I noen saker, enten på grunn av sakens karakter og eventuell gradert informasjon eller på grunn av et eventuelt hasteaspekt, vil dette kunne være utfordrende, særlig for PST og politiet.26

Kommisjonens nærmere vurdering

Kommisjonen mener at et felles vurderingsverktøy vil være nyttig med tanke på deling av informasjon på tvers av etater og også på tvers av kommuner og politidistrikt. Med et slikt verktøy kan aktørene utvikle et felles språk som gjør det mulig å få felles forståelse av når bekymringen er alvorlig nok til at det er nødvendig å dele informasjon. Det vil også kunne gjøre det enklere og mer attraktivt å inngå i forpliktende samarbeidsstrukturer lokalt og regionalt som anbefalt overfor, dersom en felles og systematisk metode for å vurdere bekymringer er tilgjengelig, og man i tillegg kan få opplæring og veiledning i bruk av verktøyet fra nasjonalt hold.

Det er viktig at praktikere ikke senker terskelen for å ta inn saker i det tverrfaglige samarbeidet for at man skal få den tilstrekkelige mengdetreningen, men at de forholder seg til regelverket for informasjonsdeling og gjør gode forholdsmessighetsvurderinger. Mengdetrening kan ivaretas ved at man møtes med en viss regelmessighet og eventuelt øver med fiktive caser dersom man ikke har aktuelle saker. Jevnlige møtepunkter på de etablerte samarbeidsarenaene vil også gjøre det lettere å ta kontakt og samles raskt når det faktisk oppstår saker hvor det kreves at det gjøres tverrfaglige vurderinger.

En annen utfordring gjelder ulike samfunnsoppdrag og roller hos aktørene som skal ta del i det tverrfaglige samarbeidet og vurderingene. Etter kommisjonens syn vil det være en styrke å få belyst saken fra ulike sektor-/profesjonsperspektiver. Samtidig er kommisjonen bevisst på diskusjonen rundt en økende «sikkerhetisering» av for eksempel skolen og helse- og sosialtjenester. Ulike aktører har ulike mandater og samfunnsoppdrag og derfor ulike institusjonelle logikker. Dersom helse- og sosialtjenestene skal bruke et vurderingsverktøy, blir det doble formålet som omtalt ovenfor sentralt. Formålet er altså ikke utelukkende å vurdere risikoen for at en person utøver ekstremistisk vold, men også å kunne forebygge og hjelpe personen ut av situasjonen som ligger til grunn for bekymringen. Samtidig vil politiet være opptatt av at en eventuell risiko håndteres og tas ned ved bruk av de virkemidlene som trengs. Å sikre at alle – både politiet, helse- og sosialtjenester med flere – opplever det legitimt å delta i vurderingene, vil være sentralt.

Basert på tilgjengelig forskning og samtaler med praktikere og myndigheter i Danmark vurderer kommisjonen at det danske vurderingsverktøyet i stor grad har fått til dette. Praktikere som kommisjonen har snakket med i Norge, og som har kjennskap til det danske vurderingsverktøyet, er også i stor grad positive. Selv om verktøyet vil kreve tilpasninger til norsk regelverk, norske strukturer og norske forhold, vurderer kommisjonen at det er gjort en grundig jobb med utviklingen av verktøyet, som det vil være naturlig for norske myndigheter å ta utgangspunkt i. På sikt vil dette også ved behov kunne gjøre samarbeid mellom Norge og Danmark enklere i saker som involverer voldelig ekstremisme, og landene vil faglig sett kunne dra nytte av hverandres erfaringer.

Kommisjonen har kommet til at selv om det er hensyn som må tas, og utfordringer som må løses, er det mye som taler for at et felles vurderingsverktøy, innenfor rammene av en forpliktende samhandlingsmodell, vil være et viktig bidrag for å forbedre og profesjonalisere arbeidet med forebygging av radikalisering og ekstremisme i Norge.

For å lykkes med dette er det kommisjonens vurdering at nasjonale myndigheter må ta ansvaret for å utvikle et felles risikovurderingsverktøy på fagfeltet, ta eierskap til et slikt verktøy og evaluere og videreutvikle det ved behov, og gi støtte og opplæring til aktørene som skal bruke det. Fortrinnsvis anbefaler kommisjonen at oppgaven med å utvikle og eie et slikt verktøy bør ligge hos det nasjonale senteret som anbefalt ovenfor.

Gitt det kommunale selvstyret i Norge og at kommunene i landet har svært ulike forhold og ulik størrelse, anbefaler vi i første omgang at kommunene ikke skal være pålagt å benytte verktøyet. Vi anbefaler i stedet at dette skal være den metoden og det verktøyet som anbefales nasjonalt for vurdering av risiko for radikalisering og voldelig ekstremisme, og at aktørene selv kan forplikte seg til å bruke det som en del av et lokalt eller regionalt samarbeid. Det kan videre være en fordel at vurderingsverktøyet, etter at det er utviklet, piloteres i noen lokale tverrfaglige samarbeidsfora som allerede eksisterer.

Kommisjonens anbefaling:

• Det utvikles et felles vurderingsverktøy i arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme i Norge, etter modell fra det danske vurderingsverktøyet, men tilpasset norske forhold og juridiske rammer.

52.2.5 Reintegrering

Norge har ikke et nasjonalt exit- eller reintegreringsprogram. Arbeidet med reintegrering er en del av det tverretatlige forebyggingsarbeidet, og utfordringene som gjelder reintegreringsarbeidet, synes i stor grad å være sammenfallende med det vi har sett for det øvrige tverretatlige forebyggende arbeidet i Norge. Reintegrering vil være en del av det tverrfaglige samarbeidet som anbefalt overfor og kunnskaps- og kompetanseløftet som omtales nedenfor i kapittel 53.

I en rapport om reintegrering fra OsloMet ser forfatterne nærmere på hvordan man arbeider med reintegrering i de nordiske landene.27 Rapporten gjennomgår også oppdatert forskning på feltet. Forfatterne gir en rekke anbefalinger, som blant annet handler om mer samarbeid og økt kunnskap og veiledning til dem som arbeider med slike saker.

Det finnes en offentlig veileder for exitarbeid, publisert i 2020. Kommisjonen har gjennom sitt arbeid ikke fått inntrykk av at veilederen er kjent i tjenesteapparatet, eller at det er gjort noe spesifikt for å spre den.

Etter kommisjonens syn bør veilederen oppdateres i lys av kunnskapen som kommer frem i rapporten fra OsloMet, og annen oppdatert kunnskap på feltet. En oppdatert veileder vil kunne gi dem som arbeider med reintegrering, en trygghet og retning. Kommisjonen anerkjenner at hvert tilfelle vil være forskjellig, og at personer som er i målgruppen for reintegrering, vil ha ulike behov. Samtidig mener vi at det også på dette området er et potensial for klarere nasjonale retningslinjer og en mer ensartet håndtering. Vi har merket oss at Stortinget har bedt regjeringen sikre bedre reintegrering, blant annet gjennom å oppdatere veilederen for exitarbeid.28

Som del av arbeidet med å oppdatere veilederen bør myndighetene også vurdere om det bør etableres et sterkere samarbeid mellom myndigheter og sivile aktører, slik som er tilfellet i Sverige og Finland. Dette er i tråd med anbefalingen i rapporten fra OsloMet, der det argumenteres for at dette vil kunne gi mer nyansert kunnskap og innsats og være en styrke i arbeidet med reintegrering i Norge. Rapporten peker på at det i det forebyggende arbeidet mot ekstremisme og radikalisering generelt og reintegrering spesielt er et stort fokus på psykisk syke enkeltaktører og at det er for lite fokus på politisk, religiøst eller ideologisk overbeviste individer. Kommisjonen kjenner seg ikke nødvendigvis igjen i dette bildet, siden kombinasjonen av risiko- og sårbarhetsfaktorer og ideologi og politikk har vært fremhevet av mange av aktørene kommisjonen har møtt. Vi er likevel enig i viktigheten av å være oppmerksomme på politiske, ideologiske og internasjonale faktorer i den enkeltes radikalisering. Det er etter kommisjonens syn viktig at dette også vektlegges i reintegreringen, og at de som skal være mentorer, får tilstrekkelig opplæring i slike faktorer.

I saksgjennomgangen fant vi at enkeltpersoner i ekstreme islamistiske miljøer kan ha stor betydning for andres radikalisering, og at uten disse radikalisatorene kunne livet kanskje tatt en annen retning for flere som har sonet dommer for terrorrelatert kriminalitet i Norge. I tillegg døde flere av disse «rekruttene» som fremmedkrigere i Syria. Med tanke på den destruktive kraften som ligger i enkeltpersoners virksomhet, mener kommisjonen det er avgjørende at aktører prioriterer slike enkeltpersoner høyt i det forebyggende og reintegrerende arbeidet, dette gjelder både politiet, kommuner og andre.

Kommisjonen har fått mange positive tilbakemeldinger om mentorordningen, både fra kommuner og kriminalomsorgen. Samtidig har vi sett eksempler på saker der det ikke fungerer like godt, fordi personen som får tilbud om mentor, ikke ønsker å åpne seg for en fremmed. Det tilsier at det i noen saker vil være bedre å gi veiledning til noen som allerede har en etablert relasjon til personen. Fra saksgjennomgangen har kommisjonen også inntrykk av at mange mentorer har en funksjon som miljø- eller sosialarbeider overfor den radikaliserte. Det kan være riktig for mange saker, men for de mer ideologisk orienterte ekstremistene som kan bidra til å radikalisere andre, mener kommisjonen det kan være grunn til å velge mentorer med en annen bakgrunn og dypere kunnskap om forhold som religion og internasjonal politikk, for eksempel forskere, for å kunne utfordre den radikaliserte på slike temaer. Dette kan også være aktuelt for høyreekstreme med høyere utdanning.

Kommisjonens anbefaling:

• Personer som kan radikalisere andre, må prioriteres i det forebyggende og reintegrerende arbeidet.

• Myndighetenes veileder om exitarbeid oppdateres i tråd med ny kunnskap, inkludert større grad av involvering av sivilsamfunnet og et større fokus på rollen til politikk, ideologi og religion.

52.3 Anbefalinger om enkelte sentrale aktører

52.3.1 Politiet og PST

Politiet og PSTs arbeid med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme har blitt evaluert flere ganger de siste årene. Evalueringsrapportene som har blitt publisert etter angrepene i Kongsberg, Bærum og Oslo har alle inkludert tydelige og velbegrunnede anbefalinger. Det samme gjelder evalueringen av radikaliseringskontaktordningen. Kommisjonen legger til grunn at Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet fortsetter oppfølgingen av disse rapportene. Nedenfor vil kommisjonen drøfte enkelte sider ved PSTs og politiets arbeid som har fått særlig oppmerksomhet i kommisjonens arbeid.

Fagutviklingsapparat for politiets radikaliseringskontaktordning

I evalueringen av politiets radikaliseringskontaktordning ble det konkludert med at politiets rolle, ansvar og oppgaver i arbeidet med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme er uavklart. Det ble også funnet at det er betydelig variasjon i måten politidistriktene organiserer ordningen på, og store forskjeller i hvordan rollene tolkes og praktiseres. For å imøtegå disse utfordringene anbefales det i evalueringsrapporten at det opprettes et eget fagutviklingsapparat for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme med Politidirektoratet som øverste fagansvarlig.

Evalueringsrapportens funn er i stor grad i tråd med kommisjonens egen informasjonsinnhenting. Flere radikaliseringskontakter kommisjonen har snakket med, har blant annet gitt uttrykk for usikkerhet knyttet til rolle og mandat. Selv om mye godt arbeid blir gjort i landets politidistrikter, er det stor variasjon i hvor godt radikaliseringskontaktordningen fungerer i de ulike politidistriktene. Etter kommisjonens syn vil det ikke være mulig å gi føringer fra sentralt hold som vil føre til at radikaliseringskontaktenes arbeid strømlinjeformes fullt ut. Etter kommisjonens syn er dette heller ikke ønskelig. Kommisjonen anerkjenner likevel at det mangler felles føringer for og rammer rundt radikaliseringskontaktenes arbeid som vil gi arbeidet en tydeligere faglig og organisatorisk forankring. Vi har for øvrig merket oss at Stortinget har bedt om at det innhentes erfaringer fra radikaliseringskontaktordningen, og at erfaringsutveksling sikres.29

Et fagutviklingsapparat ledet av Politidirektoratet vil innebære at ansvaret for å definere, videreutvikle og formidle det faglige grunnlaget for radikaliseringskontaktenes arbeid plasseres hos direktoratet. Etter kommisjonens forståelse er dette i tråd med et større, pågående arbeid som gjennomføres på bakgrunn av en rapport bestilt av Justis- og beredskapsdepartementet om Politidirektoratet.30

Kommisjonens anbefaling:

• Det opprettes et eget fagutviklingsapparat for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme med Politidirektoratet som øverste fagansvarlige.

Tydeliggjøre roller og ansvar i PSTs og politiets forebyggende arbeid

Politiet og PST har i dag delvis overlappende ansvar i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme. I møter med ulike deler av politiet har kommisjonen fått inntrykk av at det er stor variasjon i hvordan samarbeidet mellom PST og politiet fungerer. Mens samarbeidet i deler av landet fungerer svært godt, forteller enkelte radikaliseringskontakter og -koordinatorer at samarbeidet kan være vanskelig, særlig fordi PST er tilbakeholdne med å dele informasjon. I evalueringsrapportene etter angrepene i Kongsberg og Bærum kom det frem at det var for dårlig kommunikasjon mellom PST og politiet om hvem som skulle følge opp saken. Slik uklarhet kan i verste fall ha svært alvorlige konsekvenser.

Kommisjonen merker seg at evalueringen av radikaliseringskontaktordningen konkluderte med at politiet er gitt et «umulig oppdrag», fordi politiets forebyggende rolle er begrenset til tilfeller der det foreligger mistanke om en fremtidig kriminell handling. Dersom det foreligger en slik mistanke om voldelig ekstremisme, er det imidlertid PST som har det lovfestede ansvaret for å følge opp saken. I rapporten anbefales det at kommunene bør ta over ansvaret i tilfeller der det ikke foreligger en trussel. Det anbefales videre at politiets rolle primært bør være som etterretningsstøtte for PST i tilfeller der det foreligger en uavklart trussel. Kommisjonen er enig i at kommunen bør ha en større rolle i det forebyggende arbeidet, som anbefalt over. Kommisjonen mener imidlertid at det ikke må være slik at politiet kun fungerer som etterretningsstøtte. Slik kommisjonen ser det, kan det i noen saker være hensiktsmessig at politiet følger opp saker også der det foreligger en trussel, for eksempel på grunn av etablerte relasjoner eller at saken ikke blir prioritert av PST fordi andre saker har større fare- eller skadepotensiale, eller av ressurshensyn. For kommisjonen er det avgjørende at det er klart hvilke saker som følges opp av hvem, og at PST deler informasjon med politiet, og at involverte forstår hvorfor ansvarsfordelingen er som den er.

Kommisjonens anbefaling:

• Justis- og beredskapsdepartementet klargjør ansvarsfordelingen mellom PST og politiet i saker som gjelder voldelig ekstremisme. PST må dele mer informasjon med politiet om sine vurderinger der saken skal følges opp av politiet.

Rettslig grunnlag for forebyggende samtaler

Både politiet og PST gjennomfører samtaler med privatpersoner som et verktøy i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme. For barn under 15 år som det er grunn til å tro at har begått en ellers straffbar handling, og for barn under 18 år som har begått en straffbar handling, er det hjemmel for slike samtaler i politiloven § 13 fjerde ledd. For voksne, og barn som ikke omfattes av § 13, foreligger det ikke en tilsvarende bestemmelse. Disse forebyggende samtalene er forankret i politiets generelle hjemler for kriminalitetsforebygging31 og PSTs særskilte hjemler for å forebygge politisk vold,32 uten at samtalene har uttrykkelig hjemmel i politiloven. Kommisjonen har fått innspill om at det er usikkerhet om lovligheten internt i politiet. Det er også hevdet at slike samtaler kan være i strid med legalitetsprinsippet og retten til privatliv på grunn av manglende hjemmelsgrunnlag. Uansett er det behov for å vurdere et tydeligere hjemmelsgrunnlag for politiets forebyggende arbeid.

Kommisjonen anerkjenner at de forebyggende samtalene kan være viktige i det forebyggende arbeidet, både for å få bedre oppfatning av om personen kan utgjøre en trussel, og for å belyse hvilke sosiale eller økonomiske utfordringer som eventuelt foreligger, og som gjerne kan løses gjennom tjenester fra for eksempel Nav eller barnevern. Samtidig merker kommisjonen seg at slike samtaler i verste fall kan føre til en større grad av opplevd marginalisering eller fremmedgjøring. Når samtaler skal brukes, og hvordan de skal innrettes, må derfor vurderes i det enkelte tilfellet. Det finnes så vidt kommisjonen forstår, ikke en felles forståelse av når det er riktig og hensiktsmessig å bruke forebyggende samtaler, noe som trolig fører til ulik praktisering i ulike deler av politiet. Det bør derfor utarbeides en veileder for de forebyggende samtalene. Det bør også forskes mer på effekten og bruken av slike samtaler.

Ettersom de forebyggende samtalene er frivillige, vil de etter kommisjonens forståelse kunne gjennomføres basert på samtykke fra den det gjelder, uten at det vil utgjøre et ulovlig inngrep i hens sivile rettigheter. En egen hjemmel vil da strengt tatt ikke være nødvendig. Dette forutsetter imidlertid at det fra politiets og PSTs side gis tydelig informasjon på forhånd, slik at personen kan gi et opplyst samtykke. Samtidig anerkjenner kommisjonen at det i møte med politiet og PST ikke nødvendigvis oppleves som et reelt valg å ikke gjennomføre en samtale. Det kan også være uklare grensedragninger opp mot en eventuell etterforsking av straffbare handlinger, der personen vil ha bedre rettigheter enn ved en forebyggende samtale. Kommisjonen mener derfor at det er gode grunner for å ta inn en egen bestemmelse i politiloven om forebyggende samtaler.

Kommisjonens anbefaling:

• Justis- og beredskapsdepartementet klargjør hjemmelsgrunnlaget for forebyggende samtaler i politiloven for personer over 18 år og barn som ikke omfattes av politiloven § 13 fjerde ledd. Det bør også utarbeides en veileder for bruk av forebyggende samtaler.

52.3.2 Kriminalomsorgen

Kriminalomsorgen har iverksatt en rekke tiltak for å forebygge og håndtere radikalisering og voldelig ekstremisme, inkludert egne radikaliseringskontakter i alle lokale enheter. Det er også etablert en radikaliseringskoordinator for hver region, en egen håndbok for ansatte med særskilt fokus på håndtering av radikalisering og voldelig ekstremisme i fengsel og opplæring og kurs om temaet ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter.

Kommisjonen merker seg at det i rapporten fra evalueringen av kriminalomsorgens arbeid med å håndtere radikalisering og voldelig ekstremisme33 ble konkludert med at fenomenkunnskapen, samt kjennskapen til og bruken av ordningen med radikaliseringskontakter og radikaliseringskoordinatorer, var lav. I rapporten ble det også pekt på grunnleggende barrierer som hindrer at kriminalomsorgens tiltak lykkes på området, inkludert manglende prioritering og ressurser. Kriminalomsorgsdirektoratet har iverksatt tiltak i etterkant av evalueringsrapporten og er i positiv utvikling, men kommisjonen forstår at det fortsatt mangler både ressurser og prioritering.

Kommisjonen merker seg at rollen som radikaliseringskontakt- eller koordinator i kriminalomsorgen i utgangspunktet utgjør en liten prosentandel av stillingen til den enkelte, og ovennevnte evaluering fant at kontaktene og koordinatorene bruker lite tid på rollen. Arbeidet som radikaliseringskontakt- eller koordinator blir nedprioritert til fordel for andre ansvarsoppgaver. Kommisjonen mener det er viktig at radikaliseringskontaktene og -koordinatorene har et tydelig mandat, og at prioriteringen av rollene og deres ansvar har en tydelig ledelsesforankring. Kommisjonen mener også det er viktig å prioritere at ansatte i kriminalomsorgen får økt fenomenkunnskap. Dette vil hjelpe de ansatte med å oppdage og identifisere sårbarhets- eller risikofaktorer for radikalisering eller radikalisering hos de innsatte. Kunnskapsheving kan gjøres på flere måter, som for eksempel gjennom at flere ansatte får gjennomføre relevante kurs.

Basert på det som kommer frem i evalueringsrapporten og kommisjonens egen informasjonsinnhenting, mener kommisjonen det er utfordringer knyttet til kriminalomsorgens arbeid rettet mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

Samtidig viste saksgjennomgangen at for dem som er dømt for terror- eller ekstremismerelatert kriminalitet, og som inngikk i kommisjonens gjennomgang, ble det gjort mye godt arbeid. Kriminalomsorgsdirektoratet har et sentralisert oversyn over disse sakene, som etter kommisjonens syn fungerer godt. Kommisjonen fant at det ble gjort faglig baserte vurderinger rundt de enkelte personenes radikalisering, og de fleste fikk tilbud om mentor. Kriminalomsorgen samarbeidet med PST og andre relevante aktører og satte ned oppfølgingsteam med blant annet Nav og kommunen ved løslatelse. Noen av personene i saksgjennomgangen hadde lange varetektsperioder, og kommisjonen mener det bør vurderes forebyggende eller reintegrerende tiltak som for eksempel mentor i slike tilfeller. Dette forutsetter at personen selv ønsker det, og at det ikke vil påvirke etterforskningen negativt.

Kommisjonen konkluderer etter dette med at kriminalomsorgens arbeid opp mot de som er dømt for terror og ekstremistisk vold, fungerer bedre enn etatens forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme i stort. Begge deler er avgjørende for å hindre at ekstreme ideologier får fotfeste eller sprer seg i norske fengsler.

Kommisjonens anbefaling:

• Justis- og beredskapsdepartementet gir tydelige føringer om at kriminalomsorgen skal prioritere forebygging av radikalisering og ekstremisme, og sikrer at kriminalomsorgen har ressurser til å gjennomføre kompetanseheving og andre relevante tiltak.

52.3.3 Nav

Nav har ansvar for mange sentrale verktøy i det forebyggende arbeidet, særlig knyttet til sysselsetting og livsopphold. At Nav kan ha en større rolle på ekstremismefeltet, ble bekreftet gjennom kommisjonens saksgjennomgang. Ingen av personene i saksgjennomgangens utvalg var i fast arbeid da den straffbare handlingen ble begått. Personene i utvalget hadde generelt lav utdanning og sosiale utfordringer. Rundt halvparten hadde vært i kontakt med Nav. Med unntak av én person ble det ikke satt i verk forebyggende tiltak på grunn av personens radikalisering.

Kommisjonen har merket seg at det er opprettet en nasjonal veiledningsfunksjon ved Nav Grünerløkka som skal utgjøre et kompetansemiljø for Nav og bidra med råd og veiledning. Denne funksjonen er i dag dekket av én fagperson som jobber med dette deltid, og som skal betjene hele Nav-systemet. Slik kommisjonen forstår det, har veiledningen handlet mye om prosess, for eksempel hvordan sensitiv informasjon skal journalføres, og mindre om fag. Selv om funksjonen dekkes av en dyktig fagperson, mener kommisjonen at denne organiseringen ikke er tilfredsstillende.

Etter det kommisjonen erfarer, er det stor variasjon i hvor mye kunnskap de ulike Nav-kontorene har om ekstremisme. Oppmerksomheten rundt tematikken er også generelt lav. Men det finnes også unntak. I Oslo er det for eksempel ansatt egne radikaliseringskontakter i Nav i alle bydeler.

I evalueringen av radikaliseringskontaktordningen i politiet ble Nav fremhevet som en viktig samarbeidspartner for politiet, på «andreplass» etter SLT/Salto, samtidig som det ble påpekt at det i mindre grad forelå et faktisk tett og godt samarbeid mellom Nav og politiet.

Kommisjonens helhetsinntrykk er imidlertid at Nav har et uforløst potensial i sin rolle i det forebyggende arbeidet. Etter kommisjonens syn bør den nasjonale veiledningsfunksjonen løftes ut av Nav Grünerløkka og inn i Arbeids- og velferdsdirektoratet, både for å bli mer synlig og for å ha en bedre posisjon for å lede arbeidet. En slik ordning vil også legge bedre til rette for samarbeid med andre sentrale aktører som arbeider med voldelig ekstremisme på nasjonalt nivå.

Kommisjonens anbefaling:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet sørger for at Nav får økt bevissthet og kompetanse om sin rolle i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Departementet må også sikre at den nasjonale veiledningsfunksjonen gis en tydelig posisjon og ressurser for kompetanseheving i Nav. Veiledningsfunksjonen flyttes fra Nav Grünerløkka til Arbeids- og velferdsdirektoratet.

52.4 Internasjonalt samarbeid

Ekstremisme er et fenomen som ikke stopper ved landegrensene. Uansett hvor mye godt arbeid som gjøres nasjonalt, er vi avhengige av samarbeid med andre land og internasjonale organisasjoner. Norske myndigheters deltakelse i internasjonale samarbeidsfora er viktig for å bedre forstå internasjonale utviklingstrekk som kan påvirke situasjonen i Norge. Gjennom internasjonalt samarbeid kan Norge påvirke og delta i felles internasjonal virksomhet og tilrettelegging for forebyggende arbeid mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Det kan være nyttig for andre land å lære om hva som fungerer og ikke fungerer i det forebyggende arbeidet i Norge. Tilsvarende kan det være relevant internasjonal kunnskap å hente for Norge. I tillegg kan Norge ha en særskilt rolle i å sikre at det internasjonale forebyggende arbeidet skjer innenfor menneskerettighetenes rammer, inkludert at det ikke gjøres uforholdsmessige inngrep i borgeres privatliv.

Det foregår i dag mye godt samarbeid innen feltet på tvers av land og i ulike organisasjoner. Både Etterretningstjenesten og PST samarbeider med andre lands sikkerhetstjenester på feltet. I tillegg deltar ulike departementer i nordiske, europeiske og globale samarbeidsfora. Fordi arbeidet med forebygging av ekstremisme er delt mellom mange aktører i Norge, har kommisjonen registrert at det kan være uklart hvilken nasjonal instans som kan eller bør delta i ulike fora. Det samme gjelder for internasjonale aktører som ønsker kontakt med norske kollegaer. Ulik organisering av det forebyggende arbeidet i de ulike landene kan gjøre det vanskelig å finne riktig samarbeidspartner. Kommisjonen mener at et nasjonalt senter for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme som beskrevet ovenfor vil kunne være et naturlig kontaktpunkt for et slikt internasjonalt samarbeid.

Kommisjonen vil understreke viktigheten av kontinuitet i norsk deltakelse i ulike fora. Dette gjelder både politiske arenaer og faglige nettverk og samarbeid. Dette er viktig for å kunne ha påvirkning og for å etablere tillitsfulle relasjoner til kollegaer i andre land og internasjonale organisasjoner. Kommisjonen anser det som spesielt viktig at norske myndigheter er med på å påvirke samtalene og politikken som utformes på nordisk og europeisk nivå.

Et av de sentrale nettverkene er EUs Radicalisation Awareness Network (RAN). Ettersom Norge ikke er medlem av EU, har ikke norske myndigheter fast deltakelse i nettverket. Relevante forskere og myndighetsorganer fra Norge blir imidlertid invitert til møter avhengig av tematikken som skal diskuteres. Etter kommisjonens syn bør norske myndigheter arbeide for å få en fast plass i nettverket. Kommisjonen vil også fremheve EU Internet Forum (EUIF) hvor tiltak mot ekstremisme og regulering av de store plattformselskapenes virksomhet diskuteres. I tillegg til RAN og EUIF vil kommisjonen fremheve følgende samarbeidsorganer som særskilt aktuelle for videre norsk deltakelse og involvering:

• Education Policy Advisors Network (EPAN)

• Demokrati, Inklusion og Sikkerhed (DIS)

• Global Counterterrorism Forum (GCTF)

• The UN Counter-Terrorism Committee Executive Directorate (CTED)

• Strong Cities Network

• Nordic Safe Cities

Kommisjonens anbefaling:

• Norske myndigheter arbeider for kontinuerlig og langsiktig representasjon og deltakelse i internasjonale fora og internasjonalt samarbeid mot ekstremisme.

53 Kunnskaps- og kompetanseløft i det forebyggende arbeidet

Et bredt og solid kunnskapsgrunnlag er en forutsetning for at innsatsen med å forebygge ekstremisme i Norge skal fungere best mulig. Kunnskap danner grunnlag for forståelse, målrettet innsats og videreutvikling av ekstremismefeltet. Skal vi oppdage og forhindre at personer blir radikalisert eller begår voldelige handlinger, trenger vi fenomenforståelse og kunnskap om bakenforliggende mekanismer samt gode forebyggings- og reintegreringteknikker. Kunnskap er ferskvare, noe som fører til behov for kontinuerlig kunnskapsutvikling og formidling.

Gjennom vårt arbeid har vi møtt mange dyktige fagfolk og andre aktører som arbeider med å forebygge ekstremisme og å øke kunnskapen om dette, for eksempel i kommuner og politiet. Samtidig ser kommisjonen at mange mangler nødvendig og oppdatert kunnskap. Det kan være mange årsaker til dette, som at det finnes få tilgjengelige ressurser for faglig oppdatering, eller at det er vanskelig å vite hvor man skal henvende seg for informasjon. Det kan også være at det ikke finnes egnede strukturer for å tilgjengeliggjøre kunnskapen. For andre handler det om at man ikke har hatt befatning med problemstillingen og derfor ikke ser behovet for å prioritere dette feltet.

Ekstremismefeltet er i stadig endring, og med en svært rask teknologisk utvikling som benyttes av ekstreme krefter, kan det være utfordrende for tjenesteapparatet å holde tritt. Etter kommisjonens syn kan et nasjonalt senter for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme som foreslått ovenfor ha en viktig rolle i å tilgjengeliggjøre forskning og relevant kunnskap for tjenesteapparatet.

Det er flere anerkjente forskningsmiljøer i Norge som forsker på både voldelig ekstremisme og ekstremisme i bred forstand. Kommisjonen har imidlertid identifisert områder hvor det er behov for prioritert forskningsinnsats fremover. Kommisjonen er også bekymret for at den langsiktige forskningen på ekstremisme ikke er sikret, blant annet på grunn av økonomiske rammer og manglende prioritering fra oppdragsgivere.

Kommisjonen har fått innspill om et behov for å systematisere og tilgjengeliggjøre kunnskap for dem som arbeider direkte med forebygging av ekstremisme. Anbefalingene som kommisjonen foreslår ovenfor om bedre organisering og mer forpliktende samarbeid, vil bidra til økt kunnskap og kompetanse i tjenesteapparatet. Samtidig ser kommisjonen behov for å komme med anbefalinger som går spesifikt på å heve kunnskapen og kompetansen i det forebyggende arbeidet.

Dette kapittelet handler om kommisjonens vurderinger og anbefalinger om forskning, et tverrsektorielt studieemne for dem som arbeider med forebygging, styrking av kompetanse i skolen og behovet for økt kunnskap og kompetanse i møte med ekstremisme i en digital tidsalder.

53.1 Mer forskning og stabile rammevilkår

53.1.1 Fremtidige forskningsbehov

Forskning av høy kvalitet er den viktigste kilden til kunnskap om radikalisering, ekstreme ideologier, hvordan ekstremisme rammer grupper, individer og samfunn og hvordan denne utfordringen kan møtes. Kommisjonen har fått mange innspill om at det derfor må satses på forskning på dette feltet. Forskning er også fremhevet i ulike handlingsplaner som er relevante for ekstremismefeltet.

Forskning på radikalisering og ekstremisme i Norge har pågått over mange år i flere forskningsmiljøer og dekker mange temaer. Tilgang til og bruk av forskningsresultater og kunnskapsgrunnlag er viktig for å kunne tilpasse innsatsen og forstå ekstremismens årsaker og hvordan den kan forebygges. Det utgjør også et grunnlag for forståelsen av utfordringer, trender og behov på feltet. Kunnskapen må derfor nå ut til både myndigheter, tjenesteapparatet og allmennheten.

Forskningen brukes til å gi råd til myndighetene. Den brukes også som kunnskapsbank for tjenesteapparatet, til debatt og til allmenn opplysning slik som til media, i undervisning og i akademia. For tjenesteapparatet er kunnskapen fra forskningen vesentlig også fordi den kan bidra med bredere innsikt og kunnskap enn den de selv kan bygge opp på bakgrunn av egne mandater, ressurser og rammer for informasjonslagring.

Hva det forskes på, påvirkes naturligvis av den tiden man lever i. Både høyreekstremisme og ekstrem islamisme er ansett som trusler mot det norske og internasjonale samfunnet, blant annet på grunn av brutale terrorangrep i nyere tid. Disse ideologiske retningene har derfor fått særlig oppmerksomhet i forskningen. Kommisjonen er opptatt av at det legges til rette for kontinuitet og bredde i forskningen på ekstremismefeltet i Norge, uavhengig av enkelthendelser eller former for ekstremisme som er dominerende i det norske trusselbildet. Det er i den forbindelse også viktig med kunnskap som ser sammenhenger nasjonalt og internasjonalt. Forskning på radikalisering og ekstremisme må derfor ha et langsiktig perspektiv, samtidig som den må være relevant og oppdatert i henhold til samtidens utfordringer og særskilte hendelser. Kommisjonen ønsker også å fremheve viktigheten av forskning på ekstremisme i bred forstand, slik som forskning på demokratibygging og holdninger til minoriteter.

Andre forhold som påvirker hva man kan forske på er forskningsetiske krav og tilgang på kilder. I dagens teknologitette samfunn er kilder for forskningen både å finne på digitale flater, i fysiske miljøer og i møte med ulike aktører og personer. På nettet er forskningsmaterialet spredt på ulike plattformer og apper og i sosiale medier. Kommisjonen mener at det er behov for bred, langsiktig og fleksibel forskning på radikalisering og ekstremisme fremover. I det følgende vil kommisjonen fremheve fire hovedområder som vi mener bør prioriteres.

Ekstremisme og ny teknologi

Radikalisering i den digitale tidsalder er et forskningsområde som omfatter både voldelig ekstremisme og ekstremisme i bred forstand. Det dukker stadig opp ny teknologi og nye plattformer og nettrender som er relevant for radikalisering og ekstremisme. Det er svært utfordrende å holde følge med den teknologiske utviklingen og trendene som stadig endrer seg. Hvordan vil for eksempel kunstig intelligens påvirke feltet, som virkemiddel både for ekstremister og myndigheter? For å kunne forebygge spredning av ekstremistisk tankegods og voldsplanlegging i sosiale medier trengs kunnskap om kultur og atferd på de ulike plattformene der radikaliseringen skjer.

Kommisjonen mener derfor at det må prioriteres å forske på:

• kunstig intelligens og ekstremisme

  Dette inkluderer både ekstremisters og terroristers bruk av kunstig intelligens og myndigheters bruk av kunstig intelligens i forebygging av ekstremisme og terrorisme.

• digitalisering og ekstremisme

  Det er behov for forskning på hvordan digitale plattformer, inkludert sosiale medier, brukes for å mobilisere mennesker til voldelig ekstremisme og terrornettverk. Dette inkluderer danning av terrorceller på nett og terroristers atferd på nett, samt bruk av digitale plattformer og sosiale medier i radikaliseringsprosesser, propaganda, rekruttering og finansiering av ekstreme grupper og terrorvirksomhet. I tillegg må det forskes mer på digitale plattformer og sosiale mediers polariserende effekter. Videre må det forskes på rasisme, hatytringer mv. på slike flater.

Forebygging

Det er etter kommisjonens syn et stort behov for forskning på effektene av ulike former for forebyggende arbeid mot radikalisering og ekstremisme. Slik forskning kan bidra til bedre forebygging ved at de mest effektive strategiene prioriteres og eventuelle negative effekter avdekkes.

Kommisjonen mener derfor at det må prioriteres å forske på

• effekter og konsekvenser av eksisterende arbeid og tiltak for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme

  Dette gjelder ulike sektorer og ulike forebyggingsnivåer, inkludert politiets og PSTs bruk av forebyggende samtaler, tverrfaglig samarbeid, bruk av mentor og forebyggende tiltak i fengsel.

• sammenhengen mellom forebyggende tiltak og avvergingsrate

  Dette gjelder både for ekstrem islamisme, høyreekstremisme og andre former for ekstremisme.

• tros- og livssynsdialog og samarbeid med religiøse aktører i det forebyggende arbeidet

• familiens betydning for den enkeltes radikaliseringsprosess og familiens rolle i det forebyggende arbeidet

• hvordan det oppleves å være gjenstand for en radikaliseringsbekymring og bli møtt med forebyggende, avvergende eller reintegrerende tiltak fra myndighetene

• hverdagsmotstand34 mot ekstremisme i samfunnet

Ulike former for ekstremisme og tilgrensende fenomener

Kommisjonen mener det er behov for videre forskning på ulike former for ekstremisme, både voldelig ekstremisme og ekstremisme i bred forstand. Det er viktig å videreføre og styrke forskningen på høyreekstremisme, ekstrem islamisme og venstreekstremisme samt nye trusseltyper slik som antistatlige bevegelser og sammensmelting av ulike tradisjoner og ideologier («salatbar»). Dette vil sikre et mangfold av forskningsaktivitet på et felt i kontinuerlig utvikling og endring. I den forbindelse er det vesentlig at man ivaretar allerede innhentede data og oppretter nye datasett om nye trusselaktører. I lys av samfunnsutviklingen i land som Norge ofte sammenligner seg med, er det også viktig med forskning på polarisering.

Kommisjonen mener derfor at det må prioriteres å forske på

• ekstreme retninger som kan utgjøre en trussel mot enkeltpersoner, grupper eller samfunnet som helhet i dag eller i fremtiden

• komparativ forskning mellom ulike former for ekstremisme

• ekstremisme som aktiv avvisning av demokrati og grunnleggende menneskerettigheter, både blant minoritets- og majoritetsbefolkningen

  • Dette inkluderer langsiktig forskning på utviklingen av holdninger til ulike minoriteter i Norge, hatkriminalitet, rasisme og polarisering.

De som radikaliseres

Selv om det både i eksisterende forskning og kommisjonens saksgjennomgang fremkommer at det er en del fellestrekk blant dem som radikaliseres, finnes det ekstremister i alle aldre og i ulike deler av samfunnet. Både menn og kvinner radikaliseres. Hvordan og hvorfor noen radikaliseres, kan også forandre seg over tid. Samfunnet må følge med på utviklingen av hvem som radikaliseres til ulike former for ekstremisme, og hvilke roller de har i sine miljøer. Det er også viktig med forskning på hvordan den større samfunnsutviklingen påvirker radikalisering.

Kommisjonen mener derfor at det må prioriteres å forske på

• hvem som radikaliseres, og hvilke forhold som påvirker radikaliseringsprosessen

• hvilken rolle de radikaliserte har i sine miljøer på og utenfor nett, med særlig fokus på dem som radikaliserer andre

Kommisjonens anbefaling:

• Forskningen på ekstremisme styrkes. Dette gjelder både voldelig ekstremisme og ekstremisme som avvisning av demokrati og menneskerettigheter. Kommisjonen mener det bør forskes spesielt på områdene ekstremisme og ny teknologi, forebygging, ulike former for ekstremisme og tilgrensende fenomener og dem som radikaliseres.

53.1.2 Organisering og finansiering av forskning på ekstremisme

Forskningen på radikalisering og ekstremisme i Norge utføres ved flere sterke forskningsmiljøer. Forskningen er organisert og finansiert ulikt forskjellige steder. Mens noen miljøer eller institusjoner har et bredt nedslagsfelt, har andre mer spisset forskningsfokus.

Etter kommisjonens syn er det positivt at det finnes en bredde av aktører på forskningsfeltet, og at det samarbeides mellom de ulike forskningsmiljøene. Dette sikrer at erfaringer utveksles, og at kunnskapen utvikles videre. For å opprettholde gode råd, kunnskap og formidling er kontinuitet i forskningsmiljøer vesentlig. Robuste miljøer bidrar med langsiktighet i forskningen og institusjonell kompetanse.

Vi ser at tilgangen til ressurser i noen grad kan preges av hvilken tematikk som er høyest på samfunnsdebattens agenda. Det er naturlig at forskning på ulike samfunnsområder er påvirket av samfunnsutviklingen og trender. Samtidig mener kommisjonen at ekstremismeforskningen ikke bør være sensasjonspreget. Den bør være innrettet slik at den kan bidra til å svare ut forhold som påvirker samfunnet både på kort og lang sikt. Dette forutsetter forutsigbare og tilstrekkelige økonomiske rammer, etablerte strukturer og organisering. Finansieringsmuligheter og rammer gir både muligheter og begrensninger og er et av forskningens dilemmaer. Oppfatninger om hva som skal prioriteres forskningsmessig, vil variere mellom ulike aktører og sektorer og også være prisgitt de bevilgende aktørene og deres systemer for vurderinger av kandidater og prioriterte forskningsområder. Midler til forskning på radikalisering og ekstremisme bør gjøres tilgjengelig for ulike forskningsaktører for å dekke en bredde på feltet og ulike forskningsperspektiver. Videre må rammene for forskningen legge til rette for både langsiktig forskning og kortsiktige forskningsbehov som kan dukke opp. Stortinget har bedt regjeringen sikre at det gis støtte til forskning på alle former for ekstremisme.35

Forskning på ekstremisme og radikalisering kan omhandle både tematikk og personer som gjør at forskere kan komme i ekstreme gruppers søkelys. En del av disse miljøene er farlige. Kommisjonen understreker derfor viktigheten av å ivareta ansattes sikkerhet i forbindelse med forskning på ekstremisme.

Om bredden av forskningsmiljøer innen radikalisering og ekstremisme

Det er flere forskningsmiljøer som gjennomfører relevant og god forskning på områder innen radikalisering og ekstremisme i Norge. Noen har spesialiserte forskningsområder som dekker enkeltdeler innen ekstremismefeltet, andre arbeider også med andre forskningsfelt, men har kompetanse og ressurser til å konkurrere seg til eller påta seg forskningsoppdrag innen radikalisering og ekstremisme. Kommisjonen mener at de mange ulike miljøene er en styrke for arbeidet og feltet.

Fordelen med en bredde i forskningen, i både tematikk og forskningsaktører, er at et større omfang av fokusområder dekkes, i tillegg til at flere nye perspektiver og teorier kan komme ut av forskningen. Dette kan eksempelvis gjelde spørsmålet om og på hvilke måter forebyggende arbeid mot radikalisering og ekstremisme bidrar til såkalt «sikkerhetisering». Mangfoldet bidrar også til større muligheter for internasjonalt samarbeid.

Kommisjonen anerkjenner den brede og gode forskningen som gjennomføres ved ulike forskningsmiljøer i Norge i dag. Dette fører til økt kunnskap i samfunnet, hos myndighetene og andre. Bredden i tematikk anses som gunstig ettersom den dekker både voldelig ekstremisme og ekstremisme som aktiv avvisning av demokrati og motarbeidelse av menneskerettigheter. Denne forskningen må videreføres og styrkes.

Senter for forskning på høyreekstremisme

Det er etterspørsel etter forskningsbasert kunnskap om høyreekstremisme blant både fagpersoner og beslutningstakere, nasjonalt og internasjonalt. Dette har også kommet frem under kommisjonens møter med ulike aktører.

Senter for ekstremismeforskning (C-REX) ble opprettet i 2016 med et mandat om å finne årsaker til og konsekvenser av høyreekstremisme og relaterte fenomener. Senteret skulle sikre kompetanse og kunnskap om ekstremismen som hadde ført til store ødeleggelser og traumer etter terrorangrepet 22. juli 2011. C-REX har opparbeidet seg bred anerkjennelse. Senterets arbeid har vært viktig for forståelsen av høyreekstreme og høyreradikale bevegelser i Norge og Europa. Flere aktører som kommisjonen har snakket med, har pekt på at det er viktig at senteret ikke er et midlertidig svar på terrorangrepet, og at det sikres videre finansiering når nåværende finansiering av senteret tar slutt i 2026. Stortinget har også bedt regjeringen sikre fortsatt finansiering av senteret etter 2026.36

Kommisjonen mener det er viktig med videre forskning på høyreekstremisme i Norge og at denne forskningen har stabil finansiering og organisatoriske rammer som sikrer kontinuitet og tilrettelegging for relevant og god forskning. Kommisjonen har vurdert ulike alternativer for senterets fremtid, inkludert konkurranseutsetting og sammenslåing med andre forskningsmiljøer.

Når det gjelder spørsmålet om å slå senteret sammen med en eller flere forskningsinstanser, for eksempel Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), ville dette kunne bidratt til at kompetansen på feltet samles. Et alternativ til FFI kunne vært at C-REX ble lagt til Politihøgskolen, og at en slik sammenslått enhet kunne forske på ekstremisme, mens FFI kunne bestå som i dag og forske på blant annet terror. Selv om en sammenslåing av miljøer ville kunne bidratt til synergieffekter og i større grad sikre kontinuitet i forskningen, mener kommisjonen at det bør finnes et dedikert senter for forskning på høyreekstremisme.

Konkurranseutsetting er vanlig praksis for forskningsfinansiering i Norge. Nettopp slik ble dagens C-REX opprettet. Kommisjonen har derfor også vurdert om midler for et senter for ekstremismeforskning bør utlyses. Ved en eventuell utlysning av slike midler når finansieringen av C-REX tar slutt i 2026, vil det være flere aktuelle kandidater utover dagens senter. Kommisjonen legger imidlertid vekt på at det er svært tidkrevende å bygge opp solide forskningsmiljøer, kompetanse og internasjonale nettverk slik C-REX har gjort. Alt dette kan gå tapt om senteret ikke videreføres.

Norge har i perioder manglet tilstrekkelig forskning på og ny kunnskap om høyreekstremisme. Kommisjonen vurderer at et kontinuerlig tilfang av ny forskning og kunnskap på området må sikres. Ved en eventuell etablering av et permanent senter vil dette skille seg fra ordinær forskningsfinansiering i Norge. Etablering av et permanent senter kan danne praksis for andre samfunnsområder, men også skape urealistiske forventninger hos andre forskningsorganisasjoner som mener at de er berettiget til samme ordning. Kommisjonen mener likevel det er riktig å videreføre C-REX som et permanent senter. Dette vil kunne sikre et kontinuerlig forskningsfaglig og formidlingsmessig søkelys på høyreekstremisme. Bakteppet for opprettelsen av dagens senter angir også at en mer permanent løsning vil bidra til en varig anerkjennelse av terrorangrepets årsaker og konsekvenser og tidligere manglende forskning på høyreekstremisme. Kommisjonen anerkjenner det symbolske ved en slik permanent etablering. Det vil føre til kontinuitet i forskningen og blant forskerne og høy kvalitet på forskningen og formidlingen. Opparbeidet kompetanse forventes også å forbli ved senteret og i Norge.

Et fremtidig permanent C-REX må fortsatt forske på høyreekstremisme. Det er også naturlig at senteret kan få ansvar for flere områder innen ekstremismeforskningen, slik som tilgrensende tematikk og komparativ forskning mellom høyreekstremisme og andre former for ekstremisme.

Selv om C-REX etableres som et permanent senter med tilsvarende forskningsoppdrag som i dag, betyr det ikke at det permanente senteret må ha samme struktur og organisering som C-REX har i dag. Evalueringen av senteret fra 2019 og etterfølgende tiltak og andre erfaringer fra senteret bør tas med i vurderingen av mulige fremtidige justeringer. Dersom det blir opprettet et permanent senter, bør man dessuten vurdere antall faste forskningsstillinger i enheten for å unngå for stor grad av midlertidighet og sørge for en tilfredsstillende kjerne av forskere. Samarbeid med andre nasjonale og internasjonale aktører bør også være en del av mandatet.

Dersom C-REX etableres permanent, vil det kunne være en viktig kunnskapsleverandør inn mot det nasjonale senteret for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme som kommisjonen foreslår ovenfor. Forskningen kan tilgjengeliggjøres for førstelinjen og andre som har behov for oppdatert kunnskap og kompetanse.

C-REX’ tilhørighet til forskningsinstitusjoner og fysiske plassering er ikke vurdert av kommisjonen. Dette bør vurderes i forbindelse med en eventuell etablering av et slikt permanent senter.

Kommisjonens anbefaling:

• Senter for ekstremismeforskning, C-REX, videreføres som et permanent senter og fortsetter med dagens mandat om høyreekstremisme samt tilgrensende temaer.37

Forsvarets forskningsinstitutt/Terra

FFI forsker på flere sentrale samfunnsområder som er relevante for radikalisering og ekstremisme, slik som Terra. Terra er en serie forskningsprosjekter som har pågått siden 1999 og har omhandlet terrorisme og asymmetriske trusler. De har bidratt med informasjon og kunnskap til samfunnet om transnasjonal jihadisme. Forskningsmiljøet er, som C-REX, nasjonalt og internasjonalt anerkjent og benyttet på ulike arenaer og av ulike aktører. I likhet med C-REX har ikke Terra langsiktig og sikret finansiering. De har imidlertid fått tildelt midler kontinuerlig siden 1999. Ekspertmiljøer som Terra er viktige for kontinuerlig, relevant og spisset forskning.

Kommisjonen mener at forskningsmiljøet og kompetansen knyttet til Terra er av stor viktighet og betydning for myndighetenes og samfunnets forståelse av og kjennskap til terror og ekstrem islamisme. Det bidrar også til en løpende situasjonsforståelse. Terra-miljøet er bygget opp over lang tid og har opparbeidet seg uerstattelig kompetanse og erfaring innenfor sitt forskningsfelt. Det er viktig at den kompetansen og kunnskapen ivaretas og sikres i det videre. Alternativet er forvitring av opparbeidet kunnskap og at sentrale ressurser går ut av forskningen eller til andre forskningsmiljøer. Det vil være uheldig for et anerkjent forskningsmiljø med sentrale forskerressurser og forskningsområder. Noen sentrale tiltak for å bidra til at arbeidet fortsetter, kan være styrking av allerede tilgjengeliggjorte midler, utvidelse av mandatet og eventuelt flere ansatte som kan dekke et bredere ansvarsfelt og flere områder. Flere ansatte vil kunne bidra til et større perspektiv på forskningen, herunder ekstrem islamisme i henhold til kommisjonens bredere definisjon av ekstremisme. Det kan også være aktuelt å styrke allerede pågående forskning og ha mulighet til å følge med på trender og trusler som dukker opp. Økt støtte til Terra vil kunne føre til færre midler til andre forskningsområder eller annen aktivitet. Dette er en løpende vurdering som de bevilgende myndighetene må gjøre. Alternativt kan midler komme fra ulike konkurranseutsatte forskningsområder og vurderes ut fra ulike kriterier og i sammenligning med andre forskningstilbydere.

Som med andre former for ekstremisme vil trusler, avvergede hendelser og faktiske hendelser innen ekstrem islamisme komme og gå. Dette kan ikke være utslagsgivende for oppdrag og midler. Dette gjelder spesielt i det som kan betraktes som «roligere» perioder uten store hendelser eller spesielt synlig ekstremistisk aktivitet. For å sikre institusjonell kunnskap og forståelse gjennom ulike samfunnsmessige utviklingstrekk er det vesentlig med kontinuerlig forskning også på dette området. Dette er også viktig for å opprettholde kunnskap, ressurser og kontakter. Samtidig er komparativ forskning viktig for forståelse og innsikt. Som omtalt i kapittel 31 Forskning har Terra og C-REX et pågående samarbeid om trusler fra høyreekstreme og ekstrem islamisme i Europa.

Terra har opparbeidet seg særegen kompetanse og innsikt på et forskningsfelt som har stor betydning for norsk og internasjonal kunnskap om ekstrem islamisme. Kommisjonen anser at videre forskning på området er avgjørende, og understreker viktigheten av at Terra sikres videre finansiering og oppdrag. En styrking av fagmiljøet med fokus på tilgrensende og komparative områder innen forskningen kan med fordel vurderes. Dette kan være gjennom økte midler som eventuelt kan brukes til økte forskningsressurser eller til nye eller forsterkede forskningsområder innen ekstrem islamisme. Dette er uavhengig av utviklingen av ekstrem islamisme i norsk kontekst, ettersom den transnasjonale og grenseløse ekstremismen gjør at fortsatt forskning på tematikken også i Norge vil være verdifull. Det vil også bidra til å sikre institusjonell kunnskap og rekruttering til et fagfelt som er i kontinuerlig endring.

Kommisjonens anbefaling:

• Forsvarets forskningsinstitutts forskningsprosjekt Terra videreføres og styrkes finansielt.38

Samarbeid innen forskning

At forskere samarbeider og utveksler erfaringer og kunnskap, er viktig. Slike samarbeid bidrar til å styrke forskningen samtidig som den holdes relevant. I dag er det samarbeid mellom ulike forskningsmiljøer, også mellom sentrale forskningsmiljøer innen ekstremismeforskning i Norge. Det skjer både gjennom Konsortiet for terrorismeforskning og gjennom andre forskningssamarbeid og fora. Dette bidrar til viktig kunnskapsutvikling.

Samarbeid er etter hva kommisjonen forstår, generelt preget av ulike samhandlingsrutiner og initiativ eller basert på krav om samarbeid i forskningsutlysninger. Samarbeid kan også henge sammen med at det også i forskningen kan være personavhengige relasjoner og arbeid. Dette kan være styrkende i enkelte sammenhenger, men utfordrer institusjonelle samhandlingsbånd og kontinuitet.

Det foreslåtte akademiske rådet for det nasjonale senteret for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme, vil kunne være et forum for kontakt og dialog mellom ulike forskningsmiljø i Norge. Det kan også være aktuelt med samarbeid gjennom undervisning i det foreslåtte nye studieemnet om radikalisering og ekstremisme, som omtales nedenfor.

Forskning på feltet drar også nytte av internasjonale kontakter og samarbeid. Norske forskere innenfor ekstremisme har gode og relevante internasjonale forbindelser, både gjennom ulike forskningsnettverk og samarbeid og gjennom internasjonale institusjoner. Å lære av hverandre og å kunne identifisere internasjonale utviklingstrekk og trekke paralleller til Norge er viktig for en dynamisk og kontinuerlig kunnskapsutvikling på feltet. Det er viktig at det legges til rette for gode muligheter for internasjonalt samarbeid og kontakt fremover. Dette henger nødvendigvis sammen med at ekstremisme er et globalt fenomen, og at forskningssamarbeid og deling av kunnskap og data kan bidra til større forståelse av utvikling, trender og nasjonale særegenheter. Videre at andre land kan ha sammenlignbare utfordringer og allerede gjennomførte forskningsprosjekter som er relevante for Norge, eller omvendt. Som omtalt ovenfor kan det nasjonale senteret som kommisjonen foreslår være et mulig fremtidig kontaktpunkt for internasjonale forskere og andre som ønsker å komme i kontakt med norske forskningsmiljøer på radikalisering og ekstremisme.

53.2 Et tverrsektorielt studieemne for dem som jobber med forebygging av radikalisering og ekstremisme

For å øke kompetansen hos dem som jobber med forebygging av radikalisering og ekstremisme, er det viktig at kurs- og studietilbudet er tilstrekkelig, og at de får muligheter til å faktisk delta på kurs og ta studier. Det finnes studiesteder i dag som tilbyr relevante studier for dem som arbeider med dette, men kommisjonen mener det er viktig at det finnes et felles tverrsektorielt studieemne om ekstremisme.

Formålet med et slikt studieemne er å øke kunnskapen om radikalisering og ekstremisme, bidra til nettverksbygging og samhandling. Studieemnet skal gi faglig påfyll for dem som arbeider på feltet på ulike myndighetsnivå. Emnet bør derfor være relevant for en variert gruppe, både for ansatte i førstelinjen og for dem som jobber i direktorater eller departementer. Samtidig er det viktig at studieemnet er praksisnært. På den måten vil man dra nytte av hverandres kompetanse og øke forståelsen for hverandres roller og ansvar. Arbeidsgivere bør oppfordres til å tilrettelegge slik at det lar seg gjøre å kombinere studieemnet med jobb.

Studieemnet bør som et minimum ta for seg følgende temaer:

• hva er ekstremisme? Forståelse av ulike ekstreme retninger, deres fiendebilder og dagens trusselbilde.

• hvem radikaliseres? Sårbarhets- og risikofaktorer.

• radikalisering og ekstremisme på digitale flater.

• hvordan håndtere en radikaliseringsbekymring?

• de ulike aktørenes mandater, ansvar og oppgaver opp mot barn og voksne. Modeller for samarbeid og regelverk om informasjonsdeling.

• forebyggingsstrategier.

• reintegrering.

Studieemnet bør tilbys regelmessig og gjøres kjent blant relevante aktører. Det bør også vurderes hvordan det legges til rette for deltakelse fra hele landet på best mulig måte. Hvilken institusjon som skal tilby emnet, opptakskrav og andre kriterier må utredes nærmere.

Kommisjonens anbefaling:

• Det opprettes et tverrsektorielt studieemne for dem som jobber med forebygging av radikalisering og ekstremisme.

53.3 Styrket kompetanse hos ansatte i skolen

Hvor stort skolens ansvar bør være i forebyggende sammenheng, og hvordan skolen bør snakke om og følge opp radikaliseringsbekymringer, er utfordrende spørsmål. For stort fokus påekstremisme kan ha negative og utilsiktede konsekvenser. Det er viktig at skolens forebyggende arbeid ikke bereder grunnen for en fryktkultur som kan skade tillits- og omsorgsrelasjoner. Det kan føre til at forebyggingsarbeidet hemmes. Samtidig må ansatte i skolen være i stand til å gjenkjenne tegn på radikalisering og vite hva somskal gjøres, og hvem som eventuelt skal kontaktes. Gjennom økt kunnskap om at skolens sentrale mandat handler om å blant annet bidra til inkluderende fellesskap og opplæring i demokrati og menneskerettigheter blir det mindre «farlig» å snakke om radikalisering. Kommisjonen mener det er nødvendig med en mer systemisk tilnærming til hele sektoren med hensyn til arbeid mot radikalisering og ekstremisme og hva som faktisk skal være og er skolens ansvar.

Dersom ansatte ved skoler skal kunne oppdage tegn på radikalisering og/eller bistå ved bekymringer rundt dette eller når skoleelever gir uttrykk for negative holdninger mot personer eller grupper, må de ha fenomenkunnskap, pedagogiske verktøy og kjennskap til aktørkartet. Skolens ansatte må besitte kompetanse, både om ulike former for ekstremisme, om hvordan en radikaliseringsprosess kan arte seg, og om hvordan skolen skal forholde seg ved en slik eventuell situasjon, herunder rutiner og kontaktpersoner.

Ved en eventuell opprettelse av et nasjonalt senter som anbefalt ovenfor vil senteret kunne bistå aktører på lokalt nivå, inkludert skolen, med tidsriktig og relevant kunnskap om ulike ekstremismeformer og forebygging. Skolen vil også kunne få veiledning fra kommunale kontaktpunkt som foreslått over, lokale SLT-koordinatorer, radikaliseringskontakter i politiet og RVTS. I noen saker kan det også være aktuelt at skolen deltar i samhandlingsarenaer som kommisjonen anbefaler ovenfor.

Kommisjonen mener det er viktig å sørge for styrket kompetanse også hos ansatte i skole- og lærerutdanninger om forebygging og skolens rolle med tanke på ulike forebyggingsnivåer. Dette gjelder både for voldelig ekstremisme og er også relevant når det kommer til ekstremisme i bred forstand knyttet til avhumaniserende, antidemokratiske holdninger. Det må være en systemisk forankring og bevissthet rundt dette arbeidet, som ikke bare bør omfatte lærere, men også andre ansatte. Etter kommisjonens syn er det særlig viktig at skolens ledelse har et bevisst forhold til problematikken.

Kommisjonens anbefaling:

• Kompetansehevende tilbud innen forebygging av radikalisering og ekstremisme gjøres systematisk tilgjengelig for ansatte i skolen.

53.4 Forebygging av ekstremisme og radikalisering i en digital tidsalder

Både barn og voksne lever i større grad enn tidligere sine liv på nett. Samtidig preges samfunnet av et stadig mer fragmentert informasjonslandskap. Internasjonale plattformselskaper og kommersielle aktører påvirker hva slags informasjon vi alle får, og utvikler verktøy som gjør det lett å lage innhold som kan virke overbevisende. Barn kan være særlig sårbare for ekstremistisk innhold på sosiale medier. Fra forskning vet vi at ekstremister aktivt rekrutterer unge på nett.

Gjennom flere store hendelser de siste årene, blant annet covid-19-pandemien, den pågående krigen i Ukraina og krigen mellom Israel og Hamas som startet høsten 2023, har behovet for å møte informasjon med motstandsdyktighet blitt enda tydeligere. Dette er kunnskap som stadig må oppdateres i møte med nye hendelser. Ulike aktører tar i bruk ny teknologi og kraftige virkemidler for å høste klikk og engasjement. Polarisering og konspirasjonsteorier skaper «informasjonsforurensing» som gjør det vanskelig å vurdere hva vi kan stole på. Barn, unge og voksne får mye informasjon via sosiale medier og en algoritmestyrt feed, noe som styrker behovet for en stadig oppdatert kompetanse innenfor kildebevissthet og kritisk mediebruk.

De skadelige sidene ved barn og unges digitale hverdag krever tiltak for å beskytte barna og de unge, men også for å styrke barns, foreldres og andre omsorgspersoners digitale dannelse og dømmekraft slik at de blir i stand til å avgjøre hvilken informasjon som er til å stole på. For å sikre et robust samfunn som kan møte morgendagens utfordringer, må vi sikre at unge ikke bygger sine meninger, holdninger og handlinger på uriktig informasjon, men forstår hvordan teknologi kan utfordre evnen til å avgjøre hva vi kan stole på. Kommisjonen har merket seg det viktige arbeidet som gjøres av Tenk, skoleavdelingen til Faktisk.no, for å styrke kildebevissthet og kritisk mediebruk. Dette er et viktig arbeid som må videreføres.

Kommisjonen deler bekymringen fra sikkerhetsmyndighetene som peker på at digitale plattformer er den viktigste arenaen for radikalisering av høyreekstreme, og at trusselen fra ekstreme islamister primært vil komme fra personer som deltar i digitale nettverk. For å møte ekstremismetrusselen må også de som arbeider forebyggende, forstå hva som skjer i borgernes digitale liv. Kommisjonen er også opptatt av plattformselskapenes ansvar for skadelig innhold. Det skjer nå en betydelig regelverksutvikling på europeisk nivå, og det er etter kommisjonens syn avgjørende at Norge ikke blir hengende etter i dette arbeidet.

I tråd med den teknologiske utviklingen har også politiet og sikkerhetsmyndigheter tatt i bruk nye virkemidler og verktøy i sitt forebyggende arbeid, blant annet ved å samle informasjon om enkeltpersoner og grupper på digitale flater. At det forebyggende arbeidet skjer i den digitale sfæren, er nødvendig, men skaper også utfordringer når det gjelder borgernes personvern og rett til privatliv.

Kommisjonen har ovenfor foreslått mer forskning på ekstremisme, digitalisering og kunstig intelligens. Kommisjonen har også kommet med en anbefaling om å inkludere radikalisering på nett i et tverrsektorielt studieemne. I det følgende vil kommisjonen også komme med anbefalinger om behovet for kunnskap og kompetanse hos myndighetene, som er nødvendig for å håndtere dette problemkomplekset.

53.4.1 Oppsøkende og forebyggende arbeid på nett

Kommisjonen har i sitt arbeid sett at det er relativt få aktører som jobber med å forebygge radikalisering på nett i Norge. Selv om det gjøres mye godt arbeid av politiets nettpatrulje, er deres handlingsrom begrenset, blant annet av personvernregelverket. Etter kommisjonens syn er det ønskelig med økt tilstedeværelse på nett, samtidig som retten til privatliv og den enkeltes personvern ivaretas.

Det er mange paralleller mellom tradisjonelt oppsøkende ungdomsarbeid gjennom uteteam, utekontakter og ungdomskontakter i Norge og muligheter for oppsøkende arbeid på nett knyttet til radikalisering. Det er også eksempler på oppsøkende tjenester som tester ut metoder for arbeid på digitale flater som ikke handler om radikalisering, men mer generell forebygging. Det finnes dessuten enkelteksempler på tiltak og initiativ som prøver ut oppsøkende arbeid på nett rettet mot radikalisering og ekstremisme. Disse kan benyttes som inspirasjon.39

Samtidig reiser oppsøkende og forebyggende arbeid på nett utfordrende spørsmål om privatliv og personvern. Det er også stor usikkerhet om rettslige rammer for et slikt arbeid, både for politiet og for kommunale aktører. Kommisjonen mener derfor det bør gjøres en egen utredning om forebyggende og oppsøkende arbeid på nett. Etter kommisjonens syn bør forebygging av ekstremisme og radikalisering være et sentralt tema for en slik utredning, men det vil også kunne være aktuelt å inkludere forebygging av andre forhold, for eksempel knyttet til psykisk uhelse, rus og kriminalitet.

Kommisjonen mener det er behov for en utredning som inkluderer eksperter på forebygging, oppsøkende arbeid, teknologi og personvern. I en slik utredning er det viktig at berørte parter, for eksempel spillsamfunn, inkluderes. Dersom utredningen skal omhandle forebygging rettet mot personer under 18 år, må barn og unge høres, og barne- og ungdomsorganisasjonene bør involveres i arbeidet direkte.

Kommisjonens anbefaling:

• Det settes ned et utvalg som skal utrede oppsøkende og forebyggende arbeid på nett for politiet og kommunene.

53.4.2 Gjennomføring av og tilsyn med EUs forordning om digitale tjenester i Norge

EUs forordning om digitale tjenester (Digital Services Act, DSA) er etter kommisjonens syn et viktig steg i riktig retning for å begrense spredning av ekstremistisk innhold på digitale plattformer og ansvarliggjøre plattformselskapene.

Kommisjonen er enig i vurderingen i Norges posisjonsnotat som slår fast at det er en fordel for Norge om forordningen tas inn i EØS-avtalen.40 Kommisjonen har forståelse for at det er flere juridiske og praktiske utfordringer som må løses når forordningen skal gjennomføres i norsk rett. I likhet med Ytringsfrihetskommisjonen vil kommisjonen understreke viktigheten av at innlemmelse av forordningen prioriteres.

Kommisjonen merker seg også rapporten som ble publisert i september 2023, om DSA og aktører i det norske internettmarkedet.41 Rapporten kom med en tydelig anbefaling om den nasjonale håndhevingen av forordningen, som handler om behovet for høy teknologi- og regelverkskompetanse. Rapporten er bestilt av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, som er en mulig aktuell kandidat som DSA-koordinator og nasjonal tilsynsmyndighet. Kommisjonen har ikke vurdert hvilket organ som bør inneha denne rollen, men vil understreke viktigheten av en faglig sterk og robust tilsynsmyndighet.

Kommisjonens anbefaling:

• Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet prioriterer gjennomføringen av EUs forordning om digitale tjenester i Norge og sikrer at organet som utpekes som tilsynsmyndighet, tildeles midler og personellressurser til å etablere et solid fagmiljø.

53.4.3 Legalitetskontroll av nye overvåkningsmuligheter

Teknologisk utvikling gir nye muligheter for organene som skal ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Dette gjelder også i det forebyggende arbeidet. PSTs og Etterretningstjenestens nye hjemler for innhenting av data fra åpne kilder og grenseoverskridende kommunikasjon er eksempler på dette. Med slike vide hjemler er det avgjørende at man har gode kontrollmuligheter. Menneskerettighetene er en ramme rundt hele kommisjonens arbeid, og må også opprettholdes i de hemmelige tjenestenes forebyggende arbeid som kommisjonen ikke har hatt innsyn i.

Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) fører tilsyn med de hemmelige tjenestenes arbeid. EOS-utvalgets rolle er å undersøke om det tjenestene gjør, er lovlig i henhold til det gjeldende regelverket. Formålet med kontrollen er å sikre at enkeltpersoners rettssikkerhet og personvern blir ivaretatt. En utfordring som kommisjonen er blitt gjort oppmerksom på, er at lovgivningen henger etter den teknologiske utviklingen i en slik grad at det kan gjøre utvalgets arbeid vanskelig. Manglende regulering kan føre til uklarhet om et inngrep er lovlig eller ikke. Denne tregheten kan etter kommisjonens oppfatning skyldes både manglende prioritering, manglende kunnskap og manglende ressurser hos lovgiver. I alle tilfeller er det nødvendig at både Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet følger opp dette og sikrer at lovene som regulerer de hemmelige tjenestene, er oppdatert i tråd med den teknologiske utviklingen. Dette er nødvendig for å ha et klart lovgrunnlag for inngrep og for EOS-utvalgets legalitetskontroll.

Kommisjonen merker seg også at EOS-utvalget ble betydelig styrket da Etterretningstjenesten fikk hjemler til tilrettelagt innhenting, men at en tilsvarende styrking ikke skjedde da PST nylig fikk utvidet sine hjemler for innsamling av informasjon fra åpne kilder. I lys av den betydelige utvidelsen som denne lovendringen innebar, mener kommisjonen det er grunn til en ytterligere styrking av EOS-utvalget, slik at utvalget har tilstrekkelige økonomiske og personellmessige ressurser til å håndtere utvidelsen.

Radikalisering og ekstremisme er fenomener som krysser landegrenser. Dette reflekteres også i arbeidet til tjenestene, både i form av samarbeid mellom dem og deres samarbeid med andre lands tilsvarende tjenester. EOS-utvalget har imidlertid ikke en tilsvarende mulighet for samarbeid med tilsvarende kontrollorganer i andre land. Kommisjonen har ikke hatt anledning til å gå dypere inn i denne problemstillingen, men mener dette er noe som bør utredes videre.

Kommisjonens anbefaling:

• Ansvarlige departementer må ha kompetanse og arbeide raskere for å sikre at regelverket for forebygging av voldelig ekstremisme er oppdatert i tråd med den teknologiske utviklingen.

• EOS-utvalget må sikres tilstrekkelig med personell og økonomiske ressurser for å kunne kontrollere tjenestene. Muligheten for nordisk eller europeisk samarbeid mellom kontrollorganer bør utredes.

54 Bedre ivaretakelse av og medvirkningsmuligheter for utsatte grupper

Mange mennesker i Norge lever med konsekvensene av ekstremisme, både som hatobjekter og ofre for voldelig ekstremisme. En vedvarende trussel og usikkerhet kan føre til begrenset livsutfoldelse, uhelse og marginalisering. En annen konsekvens kan være opplevde eller faktiske begrensede friheter, slik som det å kunne elske den man vil eller å kunne ytre seg i det offentlige rom. Historisk og langsiktig utsatthet kan medføre smerte som kan gå i arv. Hets, fordommer eller negative forestillinger fra andre, som ikke nødvendigvis er ekstremister, kan bidra til opplevelsen av utsatthet og ekskludering, også gjennom generasjoner. I den forbindelse er det viktig å huske på at det ikke er statisk hvem som til enhver tid utgjør trusselutsatte grupper, fordi dette kan endres med tiden og samfunnsutviklingen for øvrig. Felles for gruppene som befinner seg i ekstremisters fiendebilder, er også at det ofte i samfunnet for øvrig eksisterer enten fordommer og/eller mangel på kunnskap om gruppene. Dette gjelder også i tjenesteapparatet.

Det er storsamfunnets og myndighetenes ansvar å verne om og beskytte minoriteter og andre utsatte grupper. For å gjøre dette må de relevante myndighetene tilegne seg nødvendig kunnskap og kompetanse om trusselutsatte grupper, deres situasjon og historie. For å opparbeide en slik forståelse, frembringe kunnskap og bygge tillit kan oppgjør med tidligere urett og offentlige beklagelser være viktig. Sannhets- og forsoningskommisjonen er et ferskt og viktig eksempel på dette. Kommisjonen merker seg at det ikke har vært en sannhetsprosess for romene, en gruppe som er særlig utsatt for fordommer og hat.

Alle mennesker har behov for å gjenkjenne seg selv og sine historier, ikke bare i lys av fortellinger om forfølgelse og folkemord eller i tematiseringer av rasisme i samtiden, men også i lys av fortellinger om tilhørighet og tillit til det norske samfunnet. Kommisjonen merker seg at det ikke eksisterer en nasjonal læringsarena, et museum eller lignende for migrasjon til og fra Norge.

Kommisjonen er bekymret for at samfunnsdebattanter og politikere utsettes for hat og trusler på grunn av sitt engasjement og synlighet i offentligheten. Dette er en alvorlig utfordring for demokratiet. Den teknologiske utviklingen er en bidragsyter, ved å legge til rette for økt eksponering og spredning. Det kan være lettere å uttrykke seg negativt på sosiale medier og digitale flater mot personer som engasjerer seg. Kommisjonen har fått innspill om at lokal- og ungdomspolitikere opplever at de ikke er tilstrekkelig beskyttet mot hat og trusler. Trusselen mot myndighetspersoner og politikere er også fremhevet i PSTs nasjonale trusselvurdering i 2023. For å sikre demokratiske prosesser og meningsbryting må myndighetene påse at deltakere i samfunnsdebatten vernes. Det er viktig at lokalt politi ved behov kan få støtte og veiledning fra politidistriktet eller PST i slike saker.

Kommisjonen vil understreke at det ikke er myndighetenes ansvar alene, alle borgere i samfunnet har også et ansvar for å ta til motmæle og stå opp mot hets og hat. Det vises i den forbindelse til kommisjonens demokratiske håndbok, jf. boks 51.1.

Dette kapittelet omhandler kommisjonens vurderinger og anbefalinger om politiets og PSTs arbeid med trusselutsatte grupper og myndighetenes arbeid mot hatkriminalitet. Kommisjonen har også en kort drøftelse om regulering av rasistiske organisasjoner.

54.1 Politiet og PST i møte med trusselutsatte grupper

Kommisjonen har hatt flere møter med grupper som inngår i ekstremisters fiendebilder eller på andre måter er marginalisert og utsatte for hets, trakassering og vold. Samlet sett er inntrykket at flere opplever at de ikke er tilstrekkelig beskyttet og ivaretatt, og at de selv må ta et stort ansvar for egen sikkerhet.

Kommisjonen har snakket med grupper og enkeltindivider som sier det er en tilleggsbelastning at medmennesker, beslutningstakere og andre viktige aktører mangler tilstrekkelig kunnskap til å beskytte og ivareta dem, både i det daglige, når truende eller farlige hendelser oppstår, og i etterkant av slike hendelser. Dette gjelder både fenomenkunnskap om ulike former for ekstremisme og hvordan hat arter seg mot ulike grupper, og i hvilke uttrykksformer det kommer. Kommisjonen har også merket seg kritikken som ble rettet mot politiet og PST om manglende dialog med de berørte miljøene i forbindelse med evalueringene av drapet og terrorangrepet i Bærum i 2019 og terrorangrepet ved utesteder ved London Pub i Oslo sentrum i 2022. Når kunnskap mangler, vil forståelsen, oppfølgingen og, ved behov, beskyttelsen også kunne være fraværende. Ekstremistenes fiendebilder kan også endre seg, og nye grupper kan utpekes som «fienden». Myndighetene må derfor sikre at de har oppdatert kunnskap om hvilke grupper som til enhver tid inngår i ekstremistenes fiendebilder.

Det gjøres mye godt arbeid fra politiets og PSTs side for å verne og beskytte trusselutsatte grupper. Flere steder i landet er det dialog mellom politiet og utsatte grupper, enten i form av faste møtepunkter eller møter i tilknytning til konkrete hendelser. Som for forebyggingsarbeidet ellers mangler det imidlertid etablerte strukturer for ivaretakelse av og medvirkningsmuligheter for utsatte grupper. Kommisjonen har sett at det er variasjoner med hensyn til hvor hyppig kontakten med og den faktiske involveringen av trusselutsatte grupper skjer.

Kommisjonen ser et behov for å etablere strukturer for samhandling og informasjonsutveksling, slik at arbeidet settes i system og ikke forekommer tilfeldig eller følger ulik praksis rundt om i landet. Gjennom mer informasjonsdeling og dialog vil gjensidig tillit kunne bygges og videreutvikles. Dette vil bidra til en relasjonsbygging som kan være avgjørende dersom angrep eller trusler rettes mot en spesiell gruppe eller et spesielt arrangement.

Kommisjonens anbefaling:

• Politiet og PST må arbeide med å tilegne seg bedre kunnskap og kontinuerlig kompetanseheving om utsatte grupper og deres situasjon i et skiftende trusselbilde.

• Politiet og PST har ansvar for å etablere faste møtepunkter for dialog og utveksling av informasjon med trusselutsatte grupper.

54.2 Innsats mot hatkriminalitet

Etter kommisjonens forståelse er det en økende oppmerksomhet rundt de negative konsekvensene som hatkriminalitet, hets og hatefulle ytringer har for individer og samfunn. Kommisjonen merker seg blant annet at politiet har fått økte bevilgninger på området, og at det er etablert et nasjonalt kompetansemiljø innen hatkriminalitet i politiet, som skal støtte alle politidistriktene. Det er etter kommisjonens syn viktig at Justis- og beredskapsdepartementet fortsetter å gi tydelige føringer om at hatkriminalitet skal ha høy prioritet i politiet.

Det er variasjon i hvor mange saker om hatkriminalitet de ulike politidistriktene behandler. Kompetansen kan derfor ikke forventes å være like høy i hele landet. For å sikre lik og korrekt behandling og unngå uriktige henleggelser er det etter kommisjonens syn viktig at lokalt politi bruker det nasjonale kompetansemiljøet i saker som gjelder hatkriminalitet.

Kommisjonen støtter også Ytringsfrihetskommisjonens anbefalinger om å styrke politiets kompetanse til å vurdere hatefulle ytringer og om å undersøke kvaliteten på politiets arbeid.42 Kommisjonen støtter også Ytringsfrihetskommisjonens anbefaling om å bevilge støtte til organisasjoner i sivilsamfunnet som jobber med aktive mottiltak mot hatefulle ytringer.

Kommisjonen merker seg at hatefulle ytringer er omtalt i enkelte eksisterende nasjonale handlingsplaner, for eksempel den nylig offentliggjorte handlingsplanen mot rasisme og diskriminering. Vi merker oss også at regjeringens strategi for hatefulle ytringer gikk ut i 2020 og ikke er fornyet. Flere aktører, inkludert Likestillings- og diskrimineringsombudet, har tatt til orde for en dedikert handlingsplan mot hatkriminalitet. Kommisjonen mener det er gode grunner for å utvikle en slik handlingsplan, både for å se det gode arbeidet som gjøres i sammenheng, hvilke forbedringspunkter som foreligger og for å sikre ressurser til arbeidet. Et slikt arbeid vil også være en god mulighet til å involvere berørte grupper.

Kommisjonen har også fått flere innspill om at det mangler psykososial støtte for personer som utsettes for hets og hatkriminalitet. Det finnes i dag støttesentre for kriminalitetsutsatte i alle politidistriktene som i utgangspunktet skal kunne tilby slik støtte. Disse er imidlertid lite kjent som et sted man kan henvende seg dersom man utsettes for hatkriminalitet. Det er også kommisjonens forståelse at sentrene ikke har et særskilt fokus på hatkriminalitet.

Kommisjonens anbefaling:

• Politiets forsterkede innsats for forebygging av hatkriminalitet fortsetter og forankres i føring fra Justis- og beredskapsdepartementet. Lokalt politi må bruke kompetansen til det nasjonale kompetansemiljøet i behandlingen av saker om hatkriminalitet.

• Det utarbeides en nasjonal handlingsplan mot hatkriminalitet i samarbeid med berørte grupper.

• Støttesentrene for kriminalitetsforebygging øker sin kompetanse på hatkriminalitet og gjøres kjent blant trusselutsatte grupper.

54.3 Forbud mot rasistiske organisasjoner?

Kommisjonen har fått innspill om at det bør vurderes å forby rasistiske organisasjoner. Kommisjonen har forståelse for at dette kan være et ønske fra dem som lever med hat, hets og trusler fra slike organisasjoner. Den høyreekstreme organisasjonen Den nordiske motstandsbevegelsen er trukket frem som et eksempel på en organisasjon som skaper stor frykt, og som kan begrense gruppers og enkeltpersoners livsutfoldelse.

Diskusjonen om å forby rasistiske organisasjoner er ikke ny, dette har blitt grundig drøftet og utredet over flere år. Blant annet har Norge fått kritikk fra FNs rasediskrimineringskomité for å ikke forby slike organisasjoner.

Selv om kommisjonen anerkjenner de negative effektene rasistiske organisasjoner kan ha, mener vi at å forby slike organisasjoner også kan ha negative konsekvenser. For det første kan slike forbud føre til et sterkere indre fellesskap i miljøer som ellers har en løsere organisatorisk sammensetning. For det andre kan et slikt forbud gjøre inngrep i andre menneskerettigheter som retten til organisasjons- og ytringsfrihet. For det tredje finnes det andre straffebud som kan brukes mot de som deltar i slike organisasjoner. Enkeltpersoner kan for eksempel straffes for hatefulle ytringer eller andre former for hatkriminalitet. Etter en helhetsvurdering valgte kommisjonen ikke å gå videre med forslaget om å kriminalisere rasistiske organisasjoner. Endelig mener kommisjonen at anbefalingene som følger i neste kapittel, om å styrke oppslutningen om demokrati og menneskerettigheter, vil sette oss som samfunn i bedre stand til å hindre at slike organisasjoner opprettes og får gjennomslag og oppslutning i Norge.

55 Styrket oppslutning om demokrati og menneskerettigheter

Menneskerettighetene bygger på en forståelse om alle menneskers ukrenkelige verdi, uavhengig av kjønn, alder, legning, rase, religion, politiske oppfatninger eller nasjonalitet. Den liberale, demokratiske styringsformen forutsetter også at grunnleggende menneskerettigheter som ytrings- og organisasjonsfrihet respekteres.

Et åpent demokrati er avhengig av akademisk og faglig frihet i forskning og formidling. Dette gjelder samtlige kunnskapsinstitusjoner, og spesielt de som er underlagt myndighetsstyring hvor veien til politisering og instruks kan være kortere. Demokrati, menneskerettigheter og akademisk frihet er under press i flere land, og spesielt i land som går i autoritær retning. Dette viser behovet for den brede motstandskraften mot autoritære strømninger og aktører som bryter ned demokratiske institusjoner og angriper grunnleggende rettigheter.

Både demokrati og menneskerettigheter avvises i ekstreme ideologier. Oppslutning om fellesskapets verdier forutsetter at den enkelte både kjenner til og forstår verdiene, og at de føler seg inkludert i de rettighetene og pliktene fellesskapet innebærer.

I vårt arbeid har vi møtt både offentlige aktører og sivilsamfunnsaktører som arbeider for å styrke oppslutningen og kunnskapen om menneskerettigheter og demokrati.

Det er positivt med ulike aktører som arbeider mot det samme målet for samfunnet og befolkningen på dette feltet. Vi ser imidlertid at det også kan være utfordringer knyttet til dette i form av konkurrerende virksomhet og noe overlappende innsats og arbeid. Det er viktig at det legges opp til samarbeid og dialog der det er mulig, og at tilgjengeliggjorte ressurser også er med på å bygge opp under samhandling og god ressursutnyttelse.

Kommisjonen mener skolen er en sentral arena i arbeidet med å styrke oppslutningen om demokrati og menneskerettigheter. Skolen omtales gjerne som «samfunnets viktigste fellesarena», ettersom så godt som alle går gjennom skolen i løpet av livet. Skolen som arena for fellesskap, kunnskap og demokratisk dannelse er unik. Det gjøres allerede svært mye godt arbeid i skolen, og mange andre aktører arbeider opp mot skolen, for eksempel gjennom kompetansehevingstilbudet Dembra. Freds- og menneskerettighetssentrene har også en viktig rolle i dette arbeidet. Kommisjonen mener likevel det er nødvendig med ytterligere kompetanse og ressurser på området for å møte behov og etterspørsel, også i forlengelsen av vektleggingen av det tverrgående temaet demokratisk medborgerskap i de nye læreplanene.

Dette kapittelet omhandler kommisjonens vurderinger og anbefalinger om styrking av arbeid med demokrati, medborgerskap og minner, demokrati og menneskerettigheter i skolen, sikring av spor og gjenstander etter terrorangrep, sivilsamfunnets rolle i det forebyggende arbeidet og tros- og livssynsstøtte i fengsler.

55.1 Styrking av arbeidet med demokratisk medborgerskap, historiebevissthet og minner

55.1.1 Styrking av undervisningen ved freds- og menneskerettighetssentrene

Det er et kontinuerlig behov for kunnskap om og ferdigheter i demokrati og undervisning om menneskerettigheter. Kunnskap om historiske erfaringer med fordommer, krenkelser og rasisme er også nødvendig for vår forståelse og innsikt. Kommisjonen erfarer at de syv stiftelsene som utgjør freds- og menneskerettighetssentrene, er viktige regionale og lokale utgangspunkter for dette arbeidet med sitt faglig gode tilbud. Dette kommer i tillegg til andre bidragsytere til arbeidet med å bygge demokratisk motstandskraft og historiebevissthet hos nye generasjoner. Dette gjelder blant annet Stiftelsen 10. august, Utøya og 22. juli-senteret, som flere av sentrene også samarbeider med.

Freds- og menneskerettighetssentrene er viktige minne- og læringsarenaer, ikke minst på grunn av sitt arbeid rettet mot norske skoleelever. Undervisningen foregår både ved sentrene og ved at undervisere eller formidlere reiser rundt. Flere av sentrene tilbyr også digitale besøk og har utarbeidet nettressurser til bruk i skoler. Arbeidet som utføres med fokus på demokrati og menneskerettigheter, skal bidra til økt forståelse av og refleksjon rundt disse temaene blant barn og unge og andre som besøker sentrene. Dette arbeidet er også holdningsfremmende og anses som en vesentlig forebyggende innsats for det som kommisjonen har definert som den bredere ekstremismen.

Sentrene er lokalisert på ulike steder i Norge og favner ulike geografiske områder. Narviksenteret er det nordligste freds- og menneskerettighetssenteret og skal som senter i realiteten dekke hele Nord-Norge. De ulike sentrene utfyller hverandre og samarbeider. Dette er en styrke for feltet og arbeidet.

Freds- og menneskerettighetssentrene opplever at det er en økende etterspørsel etter tilbudet deres. De bidrar gjennom sine lokasjoner rundt om i Norge med å skape eierskap til nær norsk historie i nye generasjoner, samtidig som de bruker dialogbasert undervisning med vekt på demokratisk medborgerskap i tråd med nye læreplaner. Kommisjonen anser at dette arbeidet bør understøttes slik at flere som ønsker undervisning og besøk hos eller av sentrene, kan få anledning til dette uavhengig av bosted. Et styrket undervisningstilbud gjennom økt kapasitet vil ha positiv effekt på målgruppene og bidra til at arbeidet med demokratisk medborgerskap styrkes. Kommisjonen mener derfor at det bør opprettes flere undervisningsstillinger ved sentrene. Dette forutsetter at nivået på undervisningen holder et fortsatt høyt nivå gjennom opplæring og utvikling. Dette vil bidra til å styrke det forebyggende arbeidet. Kommisjonen forutsetter at antall ressurser per senter vil måtte tilpasses dagens behov og etterspørsel og ses i sammenheng med den øvrige strukturen i de ulike sentrene.

Kommisjonens anbefaling:

• Det opprettes flere undervisningsstillinger ved freds- og menneskerettighetssentrene øremerket deres arbeid med demokratisk medborgerskap og menneskerettigheter.

55.1.2 22. juli-senteret

22. juli-senteret er en av aktørene som bidrar til å forvalte historien etter 22. juli og holde minnet om angrepet i nasjonens kollektive bevissthet. Senteret er et nasjonalt minne- og læringssenter som formidler kunnskap om terrorangrepet gjennom ulike virkemidler slik som utstillinger og vitneberetninger, for å nevne noen. Kommisjonen anerkjenner den viktige jobben som 22. juli-senteret utfører hver dag for å formidle kunnskap om terrorangrepet i 2011.

Senteret er organisert under Kunnskapsdepartementet og er slik sterkere knyttet til myndighetene enn freds- og menneskerettighetssentrene og øvrige minne- og læringssentre, som Utøya og Stiftelsen 10. august. Den tette sammenkoblingen har vært naturlig all den tid senteret ble opprettet få år etter at angrepet skjedde. Den er også forståelig, gitt senterets plassering i regjeringskvartalet. 22. juli-senteret ble for øvrig opprettet med en midlertidig horisont og skulle etter planen opphøre etter gjenreisningen av regjeringskvartalet. Disse planene ble senere endret, og 22. juli-senteret ble både et permanent minne- og læringssenter og skal flytte tilbake i tilknytning til Høyblokka i regjeringskvartalet når den er ferdigstilt.

Forventningene fra skoleverket, fagmiljøer og befolkningen er endret med tiden som har gått siden 22. juli. Etter kommisjonens syn er det viktig at de politisk krevende og kontroversielle diskusjonene fortsetter å få en naturlig plass i ettertidens formidling av 22. juli ved senteret.

Senteret må stå fritt til å utføre sitt samfunnsoppdrag og utvikle sitt arbeid i tråd med faglige vurderinger, samfunnsutviklingen generelt og ordskiftet om 22. juli spesielt. Kommisjonen mener det kan vurderes om det ville være større faglige og ressursmessige fordeler ved at senteret knyttes sterkere til freds- og menneskerettighetssentrene og at dette eventuelt vurderes etter at senteret er på plass i permanente lokaler.

55.1.3 Evaluering av tilskuddsordningen for turer til minne- og læringssteder

Mange norske skolelever har reist til tidligere konsentrasjons- og dødsleirer etter 2. verdenskrig i Polen og Tyskland. Utdanningsdirektoratet har en tilskuddsordning for slike turer, som også dekker andre reisemål slik som minnesteder i Norge.

Kommisjonen anerkjenner viktigheten av at norske skoleelever får besøke åsteder og minnesteder etter krig og terror, enten i Norge eller i utlandet. Dette er et viktig bidrag til å skape en historiebevissthet hos nye generasjoner. Fysiske besøk ved åsteder eller andre minnesteder kan sette i gang refleksjoner omkring ekstremismens konsekvenser og fortidige hendelsers betydning for mennesker som lever i dag.

Ekstremismekommisjonen mener det er viktig at reiser til slike steder er godt pedagogisk forankret og faglig fundert, og at skolene i forkant og etterkant både sikrer at besøket er innrammet av et gjennomtenkt undervisningsopplegg, og sørger for at inntrykk og andre behov som måtte melde seg, også ivaretas. Dette ivaretas i varierende grad i dag etter hva kommisjonen erfarer.

Etter kommisjonens syn er det viktig at et stort antall barn og unge har fått delta på slike turer så langt, og at mange får muligheten i fremtiden. Samtidig må det sikres at muligheten for slike reiser er like stor blant ulike skoleklasser, og at sosioøkonomisk status ikke hindrer enkeltelever i å dra på slike reiser.

Kommisjonens anbefaling:

• Den nasjonale tilskuddsordningen for skoleturer som forvaltes av Utdanningsdirektoratet, evalueres med spesielt henblikk på faglig forankring og likebehandling av elever.

55.2 Demokrati og menneskerettigheter i skolen

Kommisjonen har hatt flere møter med ungdommer, ungdomsorganisasjoner, skolerepresentanter og aktører som arbeider og samarbeider med skoler om blant annet demokratisk kompetanse og medvirkning. Mange har pekt på viktigheten av at barn og unge har kompetanse i og ferdigheter innen demokrati og menneskerettigheter. Flere har også pekt på viktigheten av at skolepersonalet har kompetanse om radikalisering og ekstremisme.

Skolen har en sammensatt og viktig rolle i samfunnet og er en av få arenaer som alle er i kontakt med i løpet av livet. Der kan man møte mennesker på tvers av kultur, religion, bakgrunn og livsstil, som man kanskje ikke hadde møtt på andre arenaer i livet.

Forebygging av fordommer og diskriminering er en del av skolens mandat i henhold til formålsparagrafen og den overordnede delen av læreplanverket.43 I flere sammenhenger trekkes skolen frem som en arena for forebygging av hat og antidemokratiske holdninger samt voldelig ekstremisme, altså begge kommisjonens definisjoner av ekstremisme. Samtidig kan man spørre om samfunnet forventer for mye av skolen – også på dette området. Og om det alltid er lærerne som skal få og ta mer ansvar. Skolen består imidlertid av ansatte innenfor ulike fagområder, fra helsesykepleiere og miljøterapeuter til rektorer og renholdspersonale. Spørsmålet som ble stilt på skolekonferansen som kommisjonen avholdt med Det Europeiske Wergelandsenteret (EWC) og Utøya i mars 2023, var: «er skolen alltid svaret?» Nedenfor peker kommisjonen på noen områder hvor skolen er særskilt viktig eller i en unik posisjon til å bidra i det forebyggende arbeidet.

55.2.1 Inkluderende læringsmiljø, demokratilæring og elevenes demokratiske medvirkning

Arbeidet med demokrati og medborgerskap og inkluderende læringsmiljø har blitt styrket gjennom læreplanverket for kunnskapsløftet, LK20, og det tverrfaglige temaet demokrati og medborgerskap. Det er imidlertid et kontinuerlig behov for å støtte skolene i å utvikle god sammenheng mellom fagdidaktisk og pedagogisk arbeid med læringsmiljø for å styrke elevenes demokratiske motstandskraft.

Systematisk og langsiktig arbeid med inkludering og demokratisk motstandsdyktighet kan skape langvarige positive effekter i voksenlivet. Å skape demokratibevissthet og engasjement er en del av dette, og det kan gjøres gjennom ulike kanaler som elevdemokrati, skolevalg og annet. Kommisjonen har i løpet av sitt arbeid selv sett, og fått innspill, om viktigheten av slik innsats. Tilgjengelige tilskuddsordninger, som tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring,44 kan bidra til å styrke kompetansen på aktuelle temaer og dermed bistå skolene i dette arbeidet. I tillegg finnes også andre ressurser som skolene kan benytte til dette arbeidet slik som kompetansehevingstilbudet Dembra og freds- og menneskerettighetssentrene. Tilgangen på slike ressurser avhenger imidlertid ofte av skoleledelsen og skolens prioriteringer. Det er uheldig dersom det er ulike muligheter til tilgang på ressurser som styrker læringsmiljøet og skolens demokratiske kultur. Dette henger muligvis sammen med at noen kan se på arbeid med demokrati og inkluderende læringsmiljø som temaer som kan nedprioriteres i forhold til «målbar» kunnskap og ferdigheter som inngår i vurderinger, eksamener og nasjonale prøver. Selv om sistnevnte også er viktig, er skolens rolle som fellesarena en sentral komponent i det brede forebyggende arbeidet mot radikalisering og ekstremisme.

Anerkjennelse av skolen som en ressurs og faktor innen undervisning om demokrati og medborgerskap er kommet på plass gjennom læreplanverket. For at skolene skal kunne følge opp dette arbeidet på en god måte, anses den eksisterende tilskuddsordningen for kompetanseutvikling i barnehager og skoler som en aktuell ordning for å sette skolene i bedre stand til å håndtere oppgavene. Lokale analyser av behov og faglig dialog med universiteter og høyskoler, som ordningen forutsetter, anses som en styrke for at arbeidet vil være målrettet i henhold til lokale behov. Arbeidet må være langsiktig og forutsigbart for alle parter.

Kommisjonens anbefaling:

• Implementeringen av føringene i LK20 om inkluderende læringsmiljø, demokratilæring og elevenes demokratiske medvirkning i skolene over hele Norge må styrkes gjennom tilskuddsordningen for kompetanseutvikling.

55.2.2 Styrke «laget rundt barnet» i barnehagen og skolen

Et inkluderende barnehage- og skolemiljø der alle barn har det bra og opplever mestring og sosialt fellesskap, er en viktig del av det byggende arbeidet. Gode barnehager og skoler har stor verdi for samfunnet på mange måter, blant annet fordi de kan motvirke utenforskap og fremme demokratisk kultur. Mange pedagoger gjør i dag et svært godt arbeid i norske skoler og barnehager. Kommisjonen vil imidlertid også peke på viktigheten av tverrfaglighet og samarbeid mellom ulike aktører.

Miljøterapeuter har en kompetanse som utfyller allerede eksisterende ressurser i skolen (helsesykepleiere og annet helsepersonell, pedagoger og spesialpedagoger), med fokus på aktivitetslære, sosialpedagogikk, systemteori, kommunikasjonskompetanse og en dialogisk tilnærming. Et tverrfaglig «lag rundt barnet» vil derfor kunne være et godt tiltak for sårbare barn og unge, som igjen kan forebygge marginalisering og muligens i siste ledd radikalisering og ekstremisme. Det at disse profesjonsgruppene er til stede i skolen, har dessuten vist seg å styrke skole-hjem-samarbeidet, også i saker der det er bekymring for radikalisering. I dette laget har også andre ansatte i skolen, slik som rådgivere, en viktig rolle. Forskning som har blitt gjennomført de siste årene,45 viser behovet for systematisk og langsiktig innsats på dette området.

For å kunne realisere et «lag rundt barnet» må det komme på plass mer midler og ressurser. Samtidig er det forståelig at pedagogisk personell og skolehelsetjenesten må prioriteres. Kommisjonen ønsker likevel å påpeke viktigheten av tverrfaglig innsats. Kommisjonen har ikke utredet dette videre, men vil peke på at det kan være mulig å gjøre dette arbeidet i en trinnprosess: I det første trinnet utlyses midler gjennom en tilskuddsordning som kommuner/fylkeskommuner kan søke på for å ansette miljøterapeuter. Miljøterapeutene møtes i fagnettverk for å utveksle erfaringer. Det gjennomføres samtidig forskning på ordningen. Etter en evaluering kan det eventuelt iverksettes et trinn to, der skoler har krav på ressurser som gir dem mulighet til å ansette minst én miljøterapeut per et gitt antall elever.

55.2.3 Styrking av Dembra

Kommisjonen mener det er viktig at skoler i hele landet jobber systematisk og langsiktig med inkludering og demokratisk motstandskraft. Kompetansehevingstilbudet Dembra utgjør ett av flere aktuelle tilbud til skoler for å jobbe med fordommer, rasisme og andre krenkelser. Kommisjonen forstår at etterspørselen er stor etter Dembras ressurser og tilbud.

Dembra er rettet mot både skoler og lærerutdanningen. Tilbudet er institusjonsorientert og forskningsbasert og skal bidra til å skape demokratisk skolekultur. I lærerutdanningen bidrar Dembra med systematisk fokus på lærerstudentenes profesjonskompetanse og styrking av faglig forankring i det forebyggende arbeidet.

Kommisjonen har inntrykk av at Dembra tilbyr faglig solide verktøy som lærere og skoleledere kan nyttiggjøre seg i sitt arbeid, enten de står overfor konkrete utfordringer eller ønsker veiledning rundt hvordan skolen kan jobbe langsiktig med å bygge demokratisk kompetanse. Dembras verktøy tilpasses skolens behov i dialog mellom veilederen og skolen. Dette vurderes som en styrke fordi det er skolen selv som vet «hvor skoen trykker», og som også skal jobbe med verktøyene. Tiltaket har god effekt slik kommisjonen forstår det. Det er også påvist av andre.46 Med solid forankring i freds- og menneskerettighetssentrene kan Dembra nå ut til mange. Det er viktig at dette gjøres etter en helhetlig plan og med langsiktig finansiering.

Mange norske elever og lærere nås imidlertid ikke av Dembra-tilbudet. For eksempel finnes det ikke en Dembra-veileder nord for Narvik. Dembra-veilederen der skal imidlertid nå ut til hele Nord-Norge. Dembra har også en nettressurs som gjør at tilbudet kan nå ut til mange uten selve tilknytningen til sentrene eller en Dembra-veileder. Dette bidrar til at flere kan ha mulighet til å benytte tilbudet. Digital informasjon og opplæring kan imidlertid ikke erstatte direkte veiledning, men være et tilleggstilbud.

En satsing på demokratibygging anses som en egnet og positiv innsats for samfunnet generelt, og mer spesifikt for forebygging av radikalisering og ekstremisme. Dembra har slik kommisjonen erfarer, potensial til å ekspandere, både i antall elever og lærere som mottar tilbudet innenfor det eksisterende programmet, og på nye felt, utover skolen. Det anses positivt at så mange som mulig får tilgang til verktøyene som Dembra tilbyr. Dembra er også velegnet til bruk på andre arenaer enn dem som i dag er målgruppen til tilbudet. Demokratiske ferdigheter er også viktig for voksne. Flere ulike profesjoner og arbeidsplasser kan ha særlig bruk for verktøyene som Dembra tilbyr. Det jobbes med systematisk mangfoldskompetanse ved mange norske arbeidsplasser.47 Kommisjonen har sett tilsvarende satsinger i Tyskland, hvor det jobbes konkret med mangfoldskompetanse og demokratibygging på arbeidsplasser.48 Dembra kan også være aktuelt for barnehager.

Som omtalt ovenfor mener kommisjonen at det er behov for å styrke det demokratibyggende arbeidet ved freds- og menneskerettighetssentrene. Dette gjelder også for Dembra. Spesielt Nord-Norge har behov for styrking ettersom de i dag må kunne sies å ha det dårligste ressursmessige tilbudet på grunn av både geografiske forhold og at det kun er én Dembra-veileder ved Narviksenteret. Det er imidlertid også andre områder av Norge som i mindre grad dekkes fysisk av dette tilbudet grunnet geografiske forhold.

Dembra-arbeidet holder et høyt faglig nivå i dag. Det er tilpasset ulike mottakere av ressursene og er etterspurt. Et styrket Dembra-tilbud anses å virke positivt inn på målgruppen og arbeidet med demokratisk medborgerskap. Slik sett vil en styrking også bidra til samfunnsmessige gevinster. Ved en styrking av innsatsen er det viktig å påse at tilbudet ikke blir et «samlebåndtilbud», men et tilbud som fortsetter å holde faglig høy kvalitet. En styrking gjennom flere ressurser må derfor også ses i sammenheng med Dembras organisatoriske og faglige struktur.

Kommisjonens anbefaling:

• Dembra styrkes som et landsdekkende tilbud til elever og lærere, særlig med tanke på skoler i distriktet.

55.2.4 Veiviserordninger

Veiviserordningene skal være et tilbud for å bygge ned barrierer og alminneliggjøre minoritetenes liv og praksis som del av det norske samfunnet. De skal også bidra til økt kunnskap og forståelse og redusere fordommer, hets og andre negative holdninger og handlinger. Ordningene er et supplement til læreplanverket som skal dekke opplæring i demokratisk medborgerskap, og som vektlegger demokratiske ferdigheter. Det supplerer også skolenes ansvar for undervisning om kulturelt og religiøst mangfold og minoriteter. Det er tidligere etablert jødiske og samiske veiviserordninger. I senere tid er det også etablert en muslimsk veiviserordning, som har tilsvarende målsettinger for arbeidet. Denne ordningen har ikke tilsvarende formalisert tilknytning til opplæring i akademia eller tilsvarende forankring slik som de andre to ordningene. Det finnes også en egen ordning for informasjon om rom, som driftes av Kirkens bymisjons Romano kher. Det er positivt at det er etablert en informasjonsordning om rom hvor skoleklasser kan få informasjon. Ordningens rekkevidde er imidlertid begrenset.

Veiviserordningen har flere fordeler. For det første er den dialogbasert, det vil si at skoleklasser, eller andre interesserte, får møte en eller flere representanter for en minoritet. Dette betyr at det er førstehånds kunnskap og inntrykk som gjør seg gjeldende. Dette kan ha en positiv, oppklarende og informativ effekt. I tillegg forstår kommisjonen det slik at veiviserne er åpne for alle typer spørsmål som dekker en stor bredde av tematikk. Dette kan ufarliggjøre det å være jødisk, samisk eller muslim. Veiviserne kommisjonen har snakket med, har fortalt om et stort behov for direkte møter.

Veiviserordningen vurderes som et positivt arbeid som oppfyller målsettingen. Det er en ordning som har potensial til å kunne nå ut til mange unge over hele landet. Den store etterspørselen etter veivisere viser dessuten at det er et populært tilbud. Kommisjonen har også merket seg den forskningsmessige forankringen og forpliktende utdanningen som den jødiske og samiske ordningen har. Dette anses som en fordel. Kommisjonen ser det som fordelaktig og berikende at de tre veiviserordningene for muslimer, samer og jøder har kontakt og utveksler erfaringer seg imellom.

Som det ble påpekt i en utredning om tiltak for å forebygge diskriminering av og hat mot muslimer, med ungdom som målgruppe,49 finnes det flere gode tiltak og prosjekter som er rettet mot skole og ungdom knyttet til forebygging av rasisme og diskriminering og å fremme dialog og kunnskap. Regjeringen har tidligere støttet den ovennevnte utredningens konklusjoner om å styrke eksisterende ordninger heller enn å innføre en muslimsk veiviserordning.50 Kommisjonen anerkjenner at det finnes mange relevante tiltak som bidrar inn mot det samme målet som veiviserordningen. Vi vurderer imidlertid at muligheten til å møte representanter for en gruppe i direkte samtaler er unik og verdifull. Førstehåndskontakt kan vanskelig erstattes av andre ordninger. Med dette mener ikke kommisjonen at andre innsatser ikke er verdifulle og viktige, men at veiviserordninger har spesielt gode virkemidler som bidrar positivt både for gruppene det gjelder, og for samfunnets forståelse og kjennskap til ulike minoriteter i Norge. Kvaliteten på veiviserordningen er også av vesensbetydning.

Kommisjonen vurderer at det er god forskningsmessig dekning for å si at gruppene som i dag har veiviserordninger, utsettes for ulike typer ekstremisme i Norge. Dette er også vist ved at veiviserne selv kan utsettes for sjikane og hets når de kommer på besøk rundt i landet. Dagens veiviserordninger anses som et viktig og riktig supplement til andre viktige innsatser og skolenes egen opplæring på feltet.

De jødiske og samiske veiviserordningene bør videreføres slik at flere som ønsker, kan få besøk av dem. Det understrekes også at ordningene bør evalueres jevnlig.

Kommisjonen mener det også bør vurderes en større bredde i veiviserordningen ved at flere minoriteter kan få muligheten til slike ordninger. En formalisering av den muslimske veiviserordningen, hvor det sikres at det interne mangfoldet er representert, er naturlig å peke på i den sammenhengen. Det samme er en veiviserordning for rom. Med dette mener ikke kommisjonen å forbigå dagens veiviserordninger for disse to gruppene. Kommisjonen ønsker å understreke viktigheten av nettopp en slik innsats.

Kommisjonens anbefaling:

• Den muslimske veiviserordningen formaliseres med nødvendige tilpasninger.

  Det forutsettes tilknytning til en forskningsinstitusjon, slik tilfellet er for de allerede etablerte veiviserordningene for jøder og samer. Det forutsettes videre at mangfoldet i den norsk-muslimske minoriteten gjenspeiles.

• Det vurderes tilsvarende veiviserordninger for andre minoriteter eller utsatte grupper, for eksempel en formalisering av veiviserordningen for rom.

55.3 Planverk for sikring av spor og gjenstander etter terrorangrep i Norge

Forebygging av ekstremisme og radikalisering handler også om å skape bevissthet omkring ekstremismens store omkostninger. Kommisjonen mener at ofre, etterlatte, pårørende og andre berørte av ekstremisme, må ha en stemme og anerkjennes av både myndigheter og samfunnet som ressurser både nasjonalt og internasjonalt. Dette kan blant annet gjøres ved å sikre minnesteder og opplæring og støtte støttegrupper og andre interessenters arbeid og innsats for å opprettholde samtalen om og oppmerksomheten rundt vanskelige temaer og sår i samfunnet.

Vitneberetninger og historiske spor er viktige bidragsytere til samfunnets minne- og læringsarbeid. Vitneberetninger og vitnesamtaler er unike i undervisningssammenheng. Slike fortellinger hvor direkte berørte etter terror eller andre hendelser deltar, er også ettertraktet på skoler og andre arenaer. Kommisjonen erfarer at slike samtaler gjerne gjennomføres uten faglig forankring på skoler og andre steder. Vitneberetninger bør anerkjennes som en særlig form for undervisning, hvor både elever og vitner skal ivaretas. Det er et behov for at den faglig funderte undervisningen med direkte berørte koordineres bedre enn tilfellet er i dag, samtidig som man kan vurdere å oppskalere og gjøre tilbudet nasjonalt. Dette bør følges opp i det videre.

Arbeidet med å ivareta gjenstander og spor etter terrorhendelser i Norge er av stor betydning for både direkte berørte og storsamfunnet, nå og i fremtiden. Flere aktører tilknyttet terrorhendelser, slik som Utøya, 22. juli-senteret og Stiftelsen 10. august, har bidratt til å sikre, ivareta og vise frem spor og gjenstander etter terrorangrepene. Å vise spor i utstillinger eller i annen dokumentasjon er verdifullt som synlige vitnesbyrd om terrorens konsekvenser. Dette er kulturarv som ikke må gå tapt for ettertiden.

Etter kommisjonens syn bør ivaretakelsen av gjenstander og andre viktige historiske spor etter terror sikres gjennom langsiktige strategier og museumsetiske regelverk og standarder for samlingsbevaring. Det bør etableres planverk som gjør det klart hvem som har ansvar for bevaring av spor51 og gjenstander etter terror, og hvordan gjenstander skal forvaltes etter slike hendelser. Dette bør gjøres for å sikre at det ikke er tilfeldig hva som blir tatt vare på, at dette ansvaret ikke påhviler direkte berørte eller tilfeldige, og at gjenstandene oppbevares i tråd med den gjenstandsforvaltningen som er fastsatt. Ansvaret for en plan og systematisering av gjenstander og spor bør tillegges en aktør med kompetanse og myndighet på området.

Kommisjonens anbefaling:

• Det utarbeides et planverk for sikring av spor og gjenstander etter terrorangrep i Norge.

  Dette må omfatte vurderinger av ivaretakelse av gjenstander og spor etter terrorhendelser, slik at dette utføres i henhold til museale standarder for samlingsforvaltning.

55.4 Sivilsamfunnets rolle i det forebyggende arbeidet

I regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme understrekes det at sivilsamfunnet, slik som frivillige organisasjoner og tros- og livssynssamfunn, gjør en viktig innsats i det generelle forebyggende arbeidet. Også andre relevante handlingsplaner, inkludert den nye handlingsplanen mot rasisme og diskriminering, peker på sivilsamfunnets innsats. Kommisjonen deler synet på at sivilsamfunnsaktørene er vesentlige i det forebyggende arbeidet. De legger ned en betydelig innsats som bidrar til forebygging av radikalisering og ekstremisme. Kommisjonen oppfatter at de anser at de blant annet bidrar til å ruste folk til å leve hele liv med tilhørighet til samfunnet. I møter med kommisjonen har det blitt trukket frem et behov for en helhetlig tankegang om sivilsamfunnets forebyggende innsats.

Selv om nasjonale myndigheter anerkjenner sivilsamfunnets rolle i det forebyggende arbeidet, er det kommisjonens syn at det er stor variasjon i hvilken grad sivilsamfunnet faktisk involveres eller benyttes i dette arbeidet, samt at det er usikkerhet rundt hva sivilsamfunnets bidrag faktisk kan være. Noen steder finnes det generelle samarbeidsavtaler for samarbeid mellom frivillighet og kommunal sektor, og noen kommuner har såkalt frivillighetspolitikk. Disse er ikke spesifikt rettet mot radikalisering eller ekstremisme, men legger et generelt grunnlag for samarbeid og samhandling. Hovedbildet kommisjonen sitter igjen med, er likevel at samarbeid mellom det offentlige og sivilsamfunnet ikke gis tilstrekkelig prioritet, og at det mangler kunnskap om hva sivilsamfunnet kan bidra med.

Sivilsamfunnet bidrar med inkludering, mestring og meningsbryting. Sivilsamfunnet utgjør en viktig møteplass for mange, uavhengig av alder og bakgrunn. En rekke organisasjoner arbeider også mot gruppefiendtlighet og rasisme. Uenighetsfellesskap er viktig i et forebyggende perspektiv. Mange organisasjoners demokratiske oppbygging og utgangspunkt er også en god øvelse i demokrati i praksis, i tillegg til at organisasjonene bidrar med arenaer for sosial kontakt, engasjement og læring. Kommisjonen vil også fremheve partene i arbeidslivet, som er sentrale blant annet innen arbeidsliv, helse og kriminalitetsbekjempelse. Partssamarbeidet gir etter kommisjonens syn en inngang til å forbedre folks liv, følge med på utviklingstrekk og utveksle erfaringer over tid, som mange andre land ikke har.

Flere aktører i sivilsamfunnet og unge som kommisjonen har fått innspill fra, mener at spesielt gaming er stigmatisert og misforstått, også på grunn av koblingene til vold og ekstremistisk innhold på enkelte plattformer og fora. Samtidig er det en reell samfunnsutfordring at ulike ekstremistiske miljøer bruker videospill, spillplattformer og spillrelatert innhold for å spre propaganda og rekruttere unge. Det er derfor behov for kritisk refleksjon over både spillinnholdet og brukeratferd for å kunne bygge motstandskraft mot ekstremisme i spillsamfunn. Kommisjonen merker seg at det er etablert spillhus flere steder i landet som er fysiske møteplasser for unge, og som skaper en positiv og samlende kultur. Det finnes også heldigitale møteplasser som bidrar til at ungdom kan samles og ha et aktivitetstilbud. Kommisjonen vil fremheve viktigheten av slike arenaer og at spillsamfunnene involveres i det forebyggende arbeidet.

I tillegg til å bidra i det brede forebyggende arbeidet kan sivilsamfunnet spille en rolle i forebygging rettet mot enkeltpersoner, blant annet ved å utgjøre alternative arenaer for en person som er på vei inn i en radikaliseringsprosess. I saksgjennomgangen fant kommisjonen at mange av dem som ble radikalisert, hadde et sterkt engasjement for internasjonale konflikter. Gjennom organisasjonslivet kan et slikt engasjement få et konstruktivt utløp. Der det foreligger en konkret radikaliseringsbekymring, er det imidlertid vesentlig at sivilsamfunnet får god oppfølging fra relevante offentlige myndigheter. Dette kan i noen tilfeller skape utfordringer med tanke på deling av personopplysninger, og vil da måtte skje på bakgrunn av samtykke.

Selv om sivilsamfunnets ulike organisasjoner utfører mye godt arbeid, kan det etter kommisjonens syn være en fordel at ledere i trossamfunn, idrettslag og frivillige organisasjoner får mer kunnskap om radikalisering og ekstremisme. Kommisjonen anser det positivt at det er foreslått et kurstilbud for denne gruppen i regjeringens handlingsplan mot radikalisering og ekstremisme. Tiltaket kom som en del av den løpende utvidelsen av handlingsplanen for flere år siden, men er fortsatt ikke gjennomført. Kommisjonen har imidlertid forstått det slik at tiltaket skal følges opp i nær fremtid. Det er etter kommisjonens syn ikke tilfredsstillende at dette har tatt så lang tid.

I møte med kommisjonen har mange organisasjoner pekt på at mangel på langsiktig finansiering skaper usikkerhet. Mange aktører får støtte gjennom midlertidige prosjekt- og tilskuddsmidler. Kommisjonen har imidlertid identifisert en rekke tilskuddsordninger som sivilsamfunnsaktørene kan søke på. Kommisjonen erfarer at mange av de samme organisasjonene får støtte under ulike ordninger. En av utfordringene på dette området er at mange av tilskuddsordningene ikke er kjent for alle, og at ordningene kan kreve mer administrative og organisatoriske krefter og ferdigheter enn enkelte organisasjoner har eller kan skaffe seg. Samtidig anerkjenner kommisjonen at organisasjoner som mottar tilskudd fra myndighetene, må ha et apparat for å sikre riktig bruk og rapportering av fellesskapets midler, og at dette krever en viss grad av profesjonalisering som utelukker enkelte organisasjoner.

Som andre sivilsamfunnsorganisasjoner har flere trossamfunn tilbud til lokalmiljøet som bidrar i det forebyggende arbeidet. Trossamfunnene kan blant annet tilby samlende aktiviteter, inkludering og tilhørighet. Kommisjonen har fått inntrykk av at mye godt arbeid legges ned av ulike trossamfunn når det gjelder å bygge motstandskraft mot radikalisering og ekstremisme. Dette gjelder både internt i ulike menigheter og trossamfunn og på tvers av religioner gjennom dialogarbeid og annen møtevirksomhet og innsats. Paraplyorganisasjoner som samler ulike tros- og livssynssamfunn, bidrar til gjensidig forståelse og samarbeid. Dette er også en viktig langsiktig innsats i det forebyggende arbeidet og har vist seg vesentlig når Norge har blitt utsatt for terror.

Kommisjonens anbefaling:

• Sivilsamfunnet, inkludert organisasjoner, tros- og livssynssamfunn, partene i arbeidslivet og spillsamfunn, involveres i større grad i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og ekstremisme på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå.

Møteplasser for barn og voksne i lokalmiljøet

Et av sivilsamfunnets mange viktige bidrag i det forebyggende arbeidet er at de skaper møteplasser for barn og voksne. Eksempler på møteplasser som kan fylle en slik funksjon, er biblioteker, lokale samfunnshus, religiøse forsamlingshus, utearealer, fritidsklubber og skolelokaler etter skoletid. Møteplasser kan også være digitale plattformer og ikke bare fysiske. Det kan også være en kombinasjon gjennom de tidligere nevnte spillhusene som finnes flere steder i Norge.

Det er viktig at møteplasser er tilgjengelige. Dette omfatter at bruk av møteplasser er kostnadsfrie, eller at offentlige eide lokaler har lave leiekostnader, eventuelt at man kan få økonomisk støtte ved behov. Det omfatter også at tilgjengelige møteplasser gjøres kjent i nærmiljøene. Det er avgjørende at lokale myndigheter og sivilsamfunn samarbeider godt om etablering, drift og bruk av møteplasser.

Vi mener at tilgjengelige møteplasser for barn og voksne er sentralt i forebyggingen av radikalisering og ekstremisme. Kommisjonen vurderer at det er flere mulige anbefalinger på feltet for å sikre lik tilgang, slik som rettighetsfesting av møteplasser i nærmiljøet og etablering av nye tilskuddsordninger for dette. Vi har imidlertid ikke utredet dette videre. Vi har kommet til at vi på generelt grunnlag vil understreke hvor viktig inkluderende møteplasser er for den enkelte, og derigjennom samfunnet, når det gjelder å bygge opp motstandskraft mot radikalisering og ekstremisme. Det er derfor vesentlig at møteplasser for uorganisert og organisert aktivitet sikres og gjøres tilgjengelige for både barn og voksne.

55.5 Tros- og livssynsstøtte i fengsler

Innsatte i norske fengsler skal gis mulighet til å utøve religion og livssyn.52 Så langt det er praktisk mulig, skal det avsettes egnede lokaler i fengslene til religiøs eller livssynsmessig seremoni, og innsatte skal gis tilgang til samtale og veiledning i ulike menneskelige, åndelige og eksistensielle spørsmål.

Norske fengsler drives etter den såkalte importmodellen, som betyr at ulike instanser ute i samfunnet leverer tjenester til de innsatte i fengslene. Det gjelder også religiøse tjenester. Det er variasjon i hvilket tilbud som gis den enkelte innsatte innen religion- og livssynsstøtte.

Den norske kirke har utviklet en egen tjenesteordning for fengselsprester som angir rammene for, organiseringen av og innholdet i tjenesten. Etter det kommisjonen erfarer, er dette en solid ordning som fungerer godt. Kirkens tjeneste i fengsler er ikke begrenset til kirkens egne medlemmer. De har i oppdrag å bistå alle mennesker, uavhengig av deres tros- og livssynstilhørighet, med veiledning i åndelige og eksistensielle spørsmål. Fengselsprestene er forpliktet til å invitere inn religiøse ledere fra andre trossamfunn dersom innsatte ber om det. Det finnes også andre organisasjoner som tilbyr livssynstjenester i fengsler. Flere tros- og livssynssamfunn har imidlertid ikke en tilsvarende ordning. Slik kommisjonen forstår det, er det for eksempel ikke vanlig praksis at imamer mottar lønn eller andre godtgjørelser for å besøke muslimske innsatte i norske fengsler. En årsak kan være at det er opp til det enkelte trossamfunnet å selv velge å prioritere tjenester for innsatte i fengsler.

Religions- og livssynsfrihet er en grunnleggende menneskerettighet, og kommisjonen mener det er viktig at alle har samme mulighet til åndelig og eksistensiell veiledning. Hensynet til ulike minoriteter må også ivaretas i norske fengsler. Enkelte har pekt på at manglende eller lite tilgjengelige åndelige eller andre samtalepartnere eller annen støtte kan danne grunnlag for radikalisering. Videre at lav tilstedeværelse av imamer, dårlig kunnskap om islam og lite tilrettelegging for religionsutøvelse for muslimer kan øke potensialet for radikalisering til ekstrem islamisme. Kommisjonen har også fått inntrykk av at kunnskap om og forståelse av ulike former for ekstremisme og religion varerier blant ansatte i kriminalomsorgen, og at eksempelvis normale religiøse uttrykk i fengsler feilaktig kan oppfattes eller tolkes som ekstremisme. Det å være mer oppmerksom på og anerkjenne religion og religionsutøvelse, særlig islam, og å bruke imamer mer er pekt på som viktige tiltak for å forebygge radikalisering i norske fengsler.

Kommisjonen mener at det bør iverksettes tiltak for å bidra til at det blir et større mangfold blant tros- og livssynsledere som arbeider i fengsler. Å gi innsatte økt mulighet til å utøve sin religion og sitt livssyn, herunder besøk av en religiøs leder, vil kunne bidra til å redusere risikoen for at innsatte føler seg diskriminert, at de søker seg til «sterkere» medfanger, eller at manglende tilgang på religiøs eller åndelig veiledning blir en faktor i en radikaliseringsprosess. Kommisjonen vurderer at særlig imamer som tilbyr åndelig og eksistensiell veiledning i fengsler, kan bidra til å forebygge radikalisering, både ved å normalisere ansattes forhold til islam og muslimer og ved å være til stede for de innsatte i deres eventuelle søken etter en muslimsk identitet.

Det er flere mulige tiltak som kan bidra til økt tilgang på tros- og livssynsledere i fengsel. Etter kommisjonens vurdering er begrensede økonomiske ressurser en viktig motvirkende faktor i dag. Å få økonomisk kompensasjon og refusjon for eventuelle utgifter vil kunne bidra til at flere tros- og livssynssamfunn kan bidra med besøk og veiledning til innsatte. Kommisjonen vurderer at en statlig tilskuddsordning med definerte mål og tildelingskriterier vil være en hensiktsmessig måte å tildele tros- og livssynssamfunn økonomisk kompensasjon på, ved besøk hos innsatte i norske fengsler. Tilskuddsordningen må stille krav til sikkerhet og opplæring for dem som skal utføre livssynsstøtte i fengsler, og må være tilgjengelig for alle tros- og livssynssamfunn. Det må også stilles krav til kompetanse hos de religiøse lederne i tros- og livssynssamfunn som tildeles midler. De som tildeles økonomisk støtte og skal møte innsatte i fengsler, må ellers oppfylle kriminalomsorgens krav.

Ved innføring av en tilskuddsordning eller eventuelt annen ordning for å sikre tilgang på tros- og livssynsstøtte i fengsler, kan det vurderes om utviklingen av denne skal skje i samarbeid med allerede etablerte ordninger for tros- og livssynsbetjening av innsatte. Man kan også benytte seg av kompetansen Den norske kirke har opparbeidet seg gjennom sin fengselsprestordning. Kriminalomsorgsdirektoratet iverksatte i mars 2022 et pilotprosjekt med livssynsmedarbeidere i kriminalomsorgen med en ramme på to år. Erfaringene fra dette prosjektet vil også være viktig kunnskap å ta med seg videre i arbeidet.

Kommisjonens anbefaling:

• Det etableres en statlig finansiert tilskuddsordning til å utøve tros- og livssynsarbeid i fengsler og å lære opp og veilede dem som utfører det.

56 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kommisjonen er i sitt mandat bedt om å utrede anbefalte tiltak i samsvar med reglene i utredningsinstruksen. Kommisjonens hovedanbefalinger er som følger:

• Bedre organisering og mer forpliktende samarbeid

• Kunnskaps- og kompetanseløft i det forebyggende arbeidet

• Bedre ivaretakelse av og medvirkningsmuligheter for utsatte grupper

• Styrket oppslutning om demokrati og menneskerettigheter

Omtalen i det følgende gir en overordnet omtale av økonomiske og administrative konsekvenser av kommisjonens anbefalinger. Anbefalinger som innebærer økt tidsbruk, kommer med en kostnad som reflekterer den alternative anvendelsen av tiden som medgår, enten det berører aktører i offentlig, privat eller sivil sektor.

Menon Economics AS’ utredning

Oppdraget om å gjennomgå de økonomiske og administrative konsekvensene av kommisjonens anbefalinger ble lyst ut sommeren 2023. Menon Economics AS vant anbudet. Menon bisto kommisjonen høsten 2023 med å vurdere anbefalingene som kommisjonen på det tidspunktet allerede hadde besluttet eller vurderte å anbefale. Menon har vurdert de økonomiske og administrative konsekvensene av 25 (mulige) anbefalinger. Menons rapport utgjør vedlegg 5.

Menon har pekt på at anbefalingene kan bidra med samfunnsnytte ved at de reduserer risikoen for at de alvorlige konsekvensene som kan følge av radikalisering og ekstremisme, inntreffer. Nyttepotensialet, i form av muligheten for sparte liv, trygghet i befolkningen og avverging av materielle tap og en rekke andre følgevirkninger av ekstremisme, kan derfor være betydelig. Menon har imidlertid ikke funnet grunnlag for å kvantifisere eller sette en pris på nyttevirkningene av tiltakene, og har derfor ikke vurdert den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av anbefalingene.

Menon delte anbefalingene inn i følgende overordnede kategorier:

• Anbefalinger rettet mot å sikre en mer enhetlig struktur og et mer forpliktende samarbeid i det forebyggende tjenesteapparatet. Disse anbefalingene er rettet mot å effektivisere organiseringen av det forebyggende arbeidet slik at man bedre utnytter den kompetansen og kapasiteten som finnes i tjenesteapparatet.

• Anbefalinger for å løfte kunnskaps- og kompetansenivået, som er rettet mot å heve kvaliteten på det forebyggende arbeidet gjennom å utvikle og utnytte kunnskap og verktøy på en bedre måte enn i dag.

• Anbefalinger som retter seg mer mot å styrke den generelle oppslutningen om fellesskapets verdier i samfunnet og ivareta utsatte grupper. Disse tiltakene er rettet mot både kunnskap og holdninger og har som formål å redusere grunnlaget for at radikalisering og ekstremisme oppstår og utvikler seg.

Ifølge Menons rapport utløser anbefalingene de har utredet, to typer kostnadsvirkninger: kostnader som inntreffer én gang, og kostnader som vil påløpe årlig. Kostnadene som inntreffer én gang, er kostnader av tiltak som innebærer enkeltløft, slik som strategiutvikling, utvikling av veiledningsmateriell, evaluering, markedsføring og gjennomgang av lovverk, for å nevne noen eksempler. Det omfatter imidlertid også etableringskostnader knyttet til tiltak med varige kostnader.

Majoriteten av de anslåtte kostnadene knytter seg til økt tidsbruk til ulike aktiviteter som inngår i anbefalingene. Flere av anbefalingene Menon har vurdert, innebærer en fleksibilitet knyttet til dimensjonering.

Menon har i sin utredning anslått at de 25 anbefalingene de har utredet vil medføre engangskostnader på mellom 14 og 18 millioner kroner. I tillegg vil anbefalingene, avhengig av hvilket omfangsnivå en velger å legge seg på, medføre årlige kostnader på mellom 120 millioner og 2,2 milliarder kroner. Det store spennet i årlige kostnader reflekterer muligheten for ulikt ambisjonsnivå for de ulike anbefalingene.

Kommisjonens vurdering om å øke bruken av tverrfaglige ressurser, slik som miljøterapeuter, i skolen for å styrke «laget rundt barnet» kan medføre de største kostnadene og har det største usikkerhetsspennet ifølge Menon. Menon har beregnet et kostnadsspenn som strekker seg fra én ekstra stilling per fylke (ca. 11 millioner kroner i året) til én ekstra stilling ved hver av de mer enn 2 700 grunnskolene i Norge (ca. 1,9 milliarder kroner årlig). Dette ene tiltaket som kommisjonen vurderte i løpet av Menons arbeid utgjør dermed en stor del av den totale kostnadsusikkerheten ifølge Menons utredning. Ser man bort fra denne vurderingen, medfører de resterende 24 anbefalingene som Menon har utredet, en årlig kostnad på mellom 109 og 243 millioner kroner.

Andre anbefalinger der det eventuelle fremtidige omfanget er usikkert, er kurs og opplæring i regelverk om informasjonsdeling og et felles studieemne for ulike aktører innen forebygging. For disse anbefalingene vil antallet aktuelle deltakere være avgjørende for kostnadsbildet. For andre tiltak, som styrking av kriminalomsorgens arbeid mot radikalisering, har Menon pekt på at det er usikkert hvor mye mer aktivitet anbefalingen vil innebære for de aktuelle aktørene. Tilsvarende medfører forslaget om lokale kontaktpunkter i kommunen for forebygging av radikalisering og ekstremisme en usikkerhet rundt hvor mye merarbeid tiltaket vil medføre. En annen anbefaling med usikkert ressursomfang er forslaget om lovendringer om informasjonsdeling i helsesektoren.

Parallelt med Menons utredning har kommisjonen også vurdert andre aktuelle anbefalinger. Anbefalinger som det var knyttet usikkerhet til, eller som kommisjonen på det aktuelle tidspunktet vurderte å ikke gå videre med, ble ikke inkludert i Menons utredning. Menon har derfor ikke vurdert samfunnsøkonomiske konsekvenser av alle kommisjonens anbefalinger.

Andre anbefalinger

Kommisjonen foreslår flere anbefalinger enn dem som er omtalt i Menons rapport som er omtalt over. Disse omtales i det følgende. Anbefalingene er strukturert etter kommisjonens fire overordnede hovedanbefalinger. Flere av anbefalingene har økonomiske og administrative konsekvenser, men det er vanskelig å anslå det konkrete ressursbehovet eller andre konsekvenser. Det kan derfor være behov for videre beregninger. Selv om anbefalinger medfører kostnader ved gjennomføring av tiltaket, kan tiltakene medføre besparelser i andre former. Positive konsekvenser av kommisjonens anbefalinger kan være redusert hatkriminalitet, mindre utrygghet, større følelse av inkludering og fellesskap og at færre radikaliseres. Det er imidlertid vanskelig å si noe konkret om effekten av forebyggende tiltak.

Bedre organisering og mer forpliktende samarbeid

Kommisjonens forslag om en forpliktende samhandlingsmodell er utredet av Menon. Som del av denne modellen kommer kommisjonen også med anbefalinger som gjelder reintegrering av radikaliserte. Dette inkluderer å oppdatere en eksisterende veileder om exitarbeid og å prioritere radikalisatorer i det forebyggende og reintegrerende arbeidet. Tiltakene forventes å kunne gjennomføres uten betydelige ekstra ressurser og med begrensede administrative konsekvenser. Begge anbefalingene forventes å ha positiv effekt på muligheten for reintegrering av radikaliserte individer.

Kommisjonen kommer også med forslag om å klargjøre ansvarsforholdet mellom politiet og PST i saker om voldelig ekstremisme og å klargjøre hjemmelsgrunnlaget for forebyggende samtaler. Disse anbefalingene vil medføre administrative og økonomiske konsekvenser i form av utredning og videre arbeid.

Kommisjonen foreslår også at det opprettes et fagutviklingsapparat for politiets radikaliseringskontaktordning i Politidirektoratet. Det vil kunne bidra til bedre organisering og faglig forankret lokalt forebyggende arbeid rundt i landet. Arbeidet må ses i sammenheng med det større, pågående arbeidet med å utvikle Politidirektoratets rolle, som vil medføre både økonomiske og administrative konsekvenser.53

Kommisjonen anbefaler at Navs nasjonale veiledningsfunksjon flyttes fra Nav Grünerløkka til nasjonalt nivå, og at den får en tydelig posisjon og flere ressurser til å gjennomføre sitt oppdrag. Dette vil ha både administrative og økonomiske konsekvenser i form av omorganisering av funksjonen og flere ressurser. Dersom forslaget følges, forventes det at Nav vil få styrket sin kompetanse om radikalisering og voldelig ekstremisme, som igjen vil kunne medføre positiv effekt for etatens evne til å bidra i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Kommisjonen anbefaler at Nav får økt bevissthet og kompetanse om sin rolle på feltet.

Kommisjonen anbefaler også prioritering av internasjonalt samarbeid i det forebyggende arbeidet mot ekstremisme. Dette kan ha kostnader ved økt reisevirksomhet og økt deltakelse og eventuelt ansvar i fora og nettverk.

Kunnskaps- og kompetanseløft i det forebyggende arbeidet

Kommisjonen foreslår at kunnskap om forebygging av radikalisering og ekstremisme gjøres systematisk tilgjengelig for skoleansatte. Mer kunnskap vil føre til økt trygghet og forståelse av hva som er skolens rolle, og om hvor man kan hente inn bistand. Kunnskapen kan hentes hos allerede eksisterende tjenester, også blant noen av kommisjonens forslag til anbefalinger, slik som det foreslåtte nasjonale senteret for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Det er forventet at mye av dette arbeidet kan gjøres innenfor allerede etablerte ordninger og tjenester. Samtidig forutsettes det en sektorforankring. Administrative og økonomiske konsekvenser må forventes.

Kommisjonen har flere anbefalinger knyttet til forebygging i vår digitale tidsalder. Et av forslagene er at det nedsettes et utvalg som skal utrede oppsøkende og forebyggende arbeid på nett for politiet og kommuner. Hvis anbefalingen følges, vil dette medføre økonomiske og administrative konsekvenser, i form av både for- og etterarbeid for oppnevnelsen av et utvalg og midler til gjennomføring av utvalgsarbeidet, og eventuelt etterfølgende forebyggende arbeid på nett. Kommisjonen anbefaler også at det allerede igangsatte arbeidet med å gjennomføre EUs forordning om digitale tjenester i Norge prioriteres. Som en følge av arbeidet er det forventet at én aktør får ansvaret som tilsynsmyndighet. Dette ansvaret vil medføre et forventet tilleggsansvar og dermed økt behov for midler og tilhørende administrasjon. Kommisjonens anbefaling om raskere regelverksutvikling i tråd med den teknologiske utviklingen er arbeid som vil kunne kreve at det iverksettes kompetansehevende tiltak for å sikre høyere teknologisk kompetanse hos lovgiver, eventuelt at det ansettes personell med nødvendige kvalifikasjoner. Når det gjelder anbefalingen om økte midler til EOS-utvalget, innebærer dette nødvendigvis økonomiske konsekvenser. En eventuell utredning av nordisk eller europeisk samarbeid mellom EOS-utvalgene i disse landene vil ha både økonomiske og administrative konsekvenser.

Bedre ivaretakelse av og medvirkningsmuligheter for utsatte grupper

Kommisjonen har flere anbefalinger knyttet til bedre ivaretakelse av utsatte grupper, blant annet å øke aktørenes kunnskap om de ulike, og noen ganger skiftende, gruppene. Økt kunnskap kan komme gjennom andre anbefalinger som kommisjonen foreslår, slik som studieemnet for aktører innen forebygging, som Menon har utført beregninger av. Man kan også få kunnskap gjennom dialog og kontakt med trusselutsatte grupper. Flere steder finnes slike dialogarenaer allerede. Kommisjonen foreslår å etablere faste arenaer for dialog og informasjonsutveksling mellom sentrale myndigheter og trusselutsatte grupper. Det forventes ikke at anbefalingen vil føre til økte kostnader eller administrative konsekvenser der dette allerede er etablert. Der det i dag ikke finnes slike møtepunkter, eller der møtepunktet i dag ikke følger faste rammer og strukturer, må det forventes administrative og økonomiske konsekvenser. Slike møtepunkter kan bidra til at aktørene får mer kunnskap, at gruppene ivaretas på en bedre måte og at tilliten mellom myndighetene og gruppene øker. Det kan igjen ha en effekt på tryggheten som enkeltpersoner eller grupper opplever i samfunnet. Det kan også ha andre positive effekter, slik som større forståelse av trusselutsatte personers eller gruppers behov og bekymringer.

Kommisjonen foreslår en handlingsplan mot hatkriminalitet. Det forventes at en handlingsplan vil kunne utarbeides innenfor gjeldende ressurser. Det vil også ha administrative konsekvenser i en periode under utarbeidelsen og mulige økonomiske og administrative konsekvenser i forbindelse med oppfølgingen av planen. En slik plan forventes også å ha en positiv effekt på målgruppen ved at representanter for utsatte grupper kan involveres i arbeidet og forhåpentligvis vil kunne oppleve positive effekter av tiltak som iverksettes gjennom planen. Dette vil derfor kunne ha både samfunnsmessig effekt og effekt på gruppene. Kommisjonen foreslår også at støttesentrene for kriminalitetsutsatte må gjøres kjent blant dem som har størst risiko for å utsettes for hatkriminalitet, og at sentrene øker sin kompetanse på hatkriminalitet. Anbefalingen forutsettes å ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser fordi hatkriminalitet allerede er omfattet av den typen kriminalitet sentrene jobber med. Eventuelle kostnader er forventet å knytte seg til kampanjer eller lignende for å gjøre tilbudet kjent i målgruppen. Tiltaket forventes å bidra positivt og støttende til personer som er utsatt for hatkriminalitet, og kan også føre til flere henvendelser til sentrene. Kommisjonen anbefaler at politiets innsats for forebygging av hatkriminalitet videreføres og forankres i tydelige føringer fra Justis- og beredskapsdepartementet, samt at det eksisterende nasjonale kompetansemiljøet på hatkriminalitet brukes. Disse anbefalingene forventes å styrke politiets forebyggende arbeid mot hatkriminalitet. Det forventes at kompetansemiljøet vil brukes mer, og at det dermed vil medføre økt trykk på tjenesten. Dette vil kunne medføre økte økonomiske behov, i tillegg til at det vil føre til administrative konsekvenser ved flere henvendelser.

Styrket oppslutning om demokrati og menneskerettigheter

Kommisjonen anbefaler å styrke arbeidet med demokrati og menneskerettigheter i skolen gjennom flere forslag. Flere av disse er omtalt i Menons rapport. Kommisjonen anbefaler fortsatt styrking av arbeidet med læreplanverket for Kunnskapsløftet 2020, LK 20, hvor den eksisterende tilskuddsordningen for kompetanseutvikling i barnehager og skoler er pekt på som en aktuell ordning for å ivareta dette behovet. Kommisjonen har ikke angitt spesifikt at denne ordningen bør utvides, men det kan være en naturlig konsekvens av eventuelt økte behov og søknadsmengder. Anbefalingen kan derfor medføre økonomiske konsekvenser. Det må også forventes noe økt administrativt arbeid med ordningen.

Kommisjonen anbefaler at sivilsamfunnet i større grad involveres i det forebyggende arbeidet. Helhetlig og strukturert samarbeid vil sikre at sivilsamfunnet involveres likt rundt om i landet, og dermed tydeligere anerkjennes som en ressurs i det forebyggende arbeidet på ulike myndighetsnivåer. Slike former for samarbeid og dialog foregår allerede mange steder i Norge i dag, og vil ikke nødvendigvis medføre nye eller større administrative eller økonomiske konsekvenser. Der samarbeidet med og involveringen av sivilsamfunnet i dag er fraværende eller lite, vil det imidlertid kunne ha både økonomiske og administrative konsekvenser.