Del 5
Det forebyggende arbeidet mot radikalisering og ekstremisme

24 Innledning

Forebygging av radikalisering og ekstremisme handler om alt fra å legge et godt grunnlag for et menneskes liv og samfunnsdeltakelse til å iverksette tiltak for å få en person ut av en radikaliseringsprosess eller et ekstremistisk miljø. Det forebyggende arbeidet i Norge utføres av et bredt spekter av aktører, fra PST til skolen til freds- og menneskerettighetssentrene, som disponerer ulike virkemidler.

De offentlige aktørene befinner seg på ulike myndighetsnivåer og i ulike sektorer, med ulike mandater og oppdrag. Mens noen har definerte arbeidsoppgaver innenfor forebygging, bidrar andre med viktig arbeid uten et slikt tydelig mandat. I tillegg kommer aktørene i sivilsamfunnet. Det er ingen enkelt aktør som kan løse utfordringene med ekstremisme alene. Kommisjonen legger til grunn at samarbeid, gjensidig forståelse og god kunnskap er avgjørende for at den brede og målrettede innsatsen mot ekstremisme skal lykkes.

Denne rapporten handler om både voldelig ekstremisme og ekstremisme som aktiv motstand mot menneskerettigheter og demokrati, slik det er redegjort for i kommisjonens forståelse av mandatet. Voldelig ekstremisme kan forebygges gjennom tiltak mot enkeltpersoner, grupper eller samfunnet som helhet. Kommisjonen legger til grunn at ekstremisme i bred forstand først og fremst må møtes med tiltak som rettes mot samfunnet som helhet. Ellers kan man fort komme på kant med enkeltmenneskers sivile rettigheter.

Denne delen gir først en introduksjon til det forebyggende arbeidet i Norge og hva som kan være god forebygging. Videre gir delen en oversikt over hvilke aktører og sektorer som er involvert i det forebyggende arbeidet i Norge, og hvordan det arbeides med å forebygge radikalisering og ekstremisme. Omtalen må ses i sammenheng med den etterfølgende del VI Oppgjør, minne og læring. Endelig inkluderer delen omtale av samhandling mellom aktørene og deres mulighet for å dele informasjon.

Boks 24.1 Forebyggingsnivåer

I kapittel 4.7 Hva er forebygging? presenterer kommisjonen sin fremstilling av forebyggingsnivåer. Forebyggingstrekanten brukes aktivt i denne delen og gjentas derfor kort her:

Byggende: Tiltak med hele befolkningen som målgruppe for å bygge gode og inkluderende fellesskap, for eksempel gode oppvekstmiljøer og et inkluderende arbeidsliv.

Universell: Tiltak som retter seg mot hele befolkningen eller befolkningsgrupper, for eksempel med mål om å styrke demokratiet.

Selektiv: Tiltak som er ment å redusere eller fjerne sårbarhets- og risikofaktorer eller yte bistand og hjelp når innbyggere har behov for dette.

Indikativ: Tiltak rettet mot personer som myndighetene allerede er bekymret for at er i en tidlig fase av radikalisering og/eller ekstremisme.

Reintegrering/exit: Tiltak og intervensjoner når utfordringen allerede er godt etablert, for eksempel etter soning.

24.1 Nasjonal styring av forebyggingsfeltet

Tidligere var det primært politiet og PST som hadde ansvaret for arbeidet med radikalisering og ekstremisme. På 1990- og 2000-tallet ble også kommunene involvert i arbeidet med å forebygge og håndtere lokale høyreekstreme miljøer, og i 2010 ble flerfaglighet fremhevet i regjeringens første handlingsplan for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme.1 Handlingsplanen skulle legge til rette for en bredere satsing i arbeidet, hvor statsforvaltningen, kommunene og til en viss grad sivilsamfunnet skulle mobiliseres til å forebygge og motvirke radikalisering og voldelig ekstremisme.2 Handlingsplanen mot ekstremisme og radikalisering ble oppdatert i 2014 og 2020.3 Målet med handlingsplanene har, i tillegg til å forhindre og minimere omfanget og skadevirkningene av terror, vært rettet mot det som kan være bakenforliggende årsaker og prosesser som gjør at noen radikaliseres til voldelig ekstremisme.4

Mye av det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme skjer på lokalt nivå. Det er imidlertid regjeringen som beslutter de overordnede strategiene, og som gjennom departementene skal sørge for at tiltak iverksettes og følges opp.

Til sammen ni departementer inngår i en tverrdepartemental arbeidsgruppe som har ansvar for å følge opp handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Departementene som inngår i gruppen er Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet.5 Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for den nasjonale koordineringen av arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme.6 Hvert departement har ansvar for og følger opp tiltak i egen sektor.

Det er også etablert en tverrsektoriell gruppe på direktoratsnivå som inkluderer Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI), Politidirektoratet (POD), PST, Utdanningsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet og Sekretariatet for konfliktrådene. Gruppen møtes jevnlig. Gruppen kan også gi råd til ovennevnte departementsgruppe.7 Kommisjonen oppfatter at gruppens mandat oppleves uklart og at nytteverdien er begrenset. Flere aktører har etterspurt mer konkrete bestillinger og tilbakemeldinger fra departementsgruppen.

Forebygging av ekstremisme i bred forstand har ikke tilsvarende overordnet styring og struktur på nasjonalt nivå. Landskapet er derfor mer fragmentert. Som omtalen i denne delen vil vise, er det mange aktører som gjennom sitt arbeid bidrar til det forebyggende arbeidet mot den brede ekstremismen. Skolen og freds- og menneskerettighetssentrene8 har for eksempel et vesentlig ansvar på feltet. Selv om forebyggingen mot ekstremisme i bred forstand ikke har felles, nasjonal styring, er tiltak forankret nasjonalt, for eksempel gjennom handlingsplanen mot diskriminering og hat mot muslimer og handlingsplanen mot antisemittisme.

24.2 Evalueringer av det forebyggende arbeidet

Det har de siste årene blitt gjennomført evalueringer og studier av sentrale deler av det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme i Norge:

• Risikovurdering og reintegrering av radikaliserte individer i Norden9

• Evaluering av politiets radikaliseringskontaktordning10

• Evaluering av kriminalomsorgens arbeide mot radikalisering og voldelig ekstremisme11

Rapportene er bestilt av Justis- og beredskapspartementet, POD og Kriminalomsorgsdirektoratet. Et fellestrekk ved rapportene er at de etterlyser nasjonal styring og koordinering i forebyggingen av radikalisering og voldelig ekstremisme. Studien om risikovurderinger og reintegrering viste at nasjonale myndigheter blant annet har gitt politiet og kommuner ansvar for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme, men i begrenset grad har gitt tjenestene bistand og verktøy til å utføre oppgavene.12 Evalueringen av radikaliseringskontaktordningen fremmet tilsvarende kritikk og fremhevet at nasjonale myndigheter ikke gir klare føringer for hvordan arbeidet skal organiseres og utføres. Den pekte på at det blant annet er uklart hva politiets rolle, ansvar og oppgaver skal være i forebyggingsarbeidet på feltet, og hvordan ansvaret for ulike typer oppgaver skal fordeles mellom for eksempel politiet, PST og kommunene. Videre viste den til at det mangler retningslinjer, instrukser og nasjonal koordinering.13 I evalueringen av kriminalomsorgens arbeid ble det også konkludert med at «manglende prioritering ovenfra gjør det vanskelig å prioritere forebyggende arbeid i hverdagen.»14 På grunn av manglede prioritering, blir det heller ikke satt av tilstrekkelige midler.

Rapportene tilsier at nasjonale myndigheter i for liten grad har tatt ansvar for å prioritere forebygging, tydeliggjøre ansvars- og oppgavefordelingen mellom aktørene og legge til rette for godt samarbeid. Videre handler noe av kritikken om at selv om det er mye fornuftig i tilnærmingen fra nasjonale myndigheter om at utviklingsarbeidet skal skje hos dem som arbeider tettest på temaet, for eksempel i politidistriktene og kommunene, har ikke nasjonale myndigheter klart å omsette gode lokale initiativer og modeller for samarbeid i en form for beste praksis, nasjonale anbefalinger eller lignende.15 Gjennom kommisjonens arbeid har det kommet frem flere utfordringer med styringen av forebyggingsfeltet. Dette gjelder særlig mangel på tydelige nasjonale føringer, samt for svake organisatoriske og regulatoriske rammeverk. Kommisjonen har merket seg regjeringens tillitsreform som blant annet skal gi førstelinjen større handlingsrom og faglig frihet.16 Disse målsettingene må imidlertid ikke komme i veien for at nasjonale myndigheter tar tydelig ansvar for å gi forebyggingen av voldelig ekstremisme nødvendig rammeverk og prioritering.

I tillegg til de nevnte rapportene er det gjennomført evalueringer i etterkant av angrep i Norge, som også har sett på hva som ble gjort for å forebygge eller forhindre angrepene:

• Rapport fra 25. juni-utvalget: Evaluering av PST og politiet17

• Evaluering av PSTs og politiets håndtering i tilknytning til Kongsberg-hendelsen 13. oktober 202118

• Evaluering av politiets og PSTs håndtering av terrorhendelsen i Bærum 10. august 201919

• NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen20

Slike evalueringer kan peke på viktige læringspunkter. Samtidig må det utvises forsiktighet med å utforme politikk og systemer basert på enkelthendelser. Disse rapportene er skrevet etter gruoppvekkende hendelser der eksisterende tiltak ikke har vist seg å være tilstrekkelige til å hindre tap av menneskeliv. Ethvert system som gir grunnlag for inngrep for å hindre en fremtidig fare, kan imidlertid også føre til at man griper inn overfor noen som ikke ville ha begått farlige handlinger. Hvilke dette er, kan man ikke vite.21

Det er ikke ofte handlingsplanene som er rettet mot å hindre hets og diskriminering av minoriteter, blir evaluert. Å evaluere handlingsplaner kan være nyttig for å få kunnskap om hvordan tiltakene har fungert, og for å justere eventuelle tiltak, innsatsområder og se dem i sammenheng. Proba samfunnsanalyse har evaluert handlingsplaner mot antisemittisme for perioden 2016–2023 og kommet med flere anbefalinger for å styrke den gjeldende handlingsplanen. Evalueringen deres viste at det er vanskelig å vurdere virkningene av handlingsplanene mot antisemittisme fordi visse tiltak startet før handlingsplanene, og fordi noen tiltak også er en del av andre handlingsplaner.22

24.3 Effekten av forebyggende arbeid

Det finnes ikke forskningsmessig belegg for effekten av forebyggende tiltak mot voldelig ekstremisme og radikalisering, heller ikke for tverretatlig samarbeid eller reintegrering. Internasjonalt er det gjennomført flere systematiske gjennomganger, uten at det har vært mulig å peke på en slik effekt.23 I 2021 utførte FHI en systematisk oversikt på oppdrag fra POD.24 Problemstillingen var hvilken effekt kriminalitetsforebyggingstiltak på seksuallovbrudd og radikalisering har blant ungdom. FHI gjorde et omfattende søk i studier fra nordiske land og Europa for øvrig, men fant ingen studier som møtte inklusjonskriteriene. FHI konkluderte derfor med at det mangler effektforskning på politiets forebyggingsarbeid rettet mot radikalisering blant ungdom. Det mangler også tilsvarende forskning for voksne.25

Forskning på effekten av forebygging er vanskelig av flere grunner, men en særlig utfordring er at man sjelden kan si med stor sikkerhet hva som hadde skjedd om tiltak ikke ble satt inn. Dette gjelder alt forebyggende arbeid, og ikke kun innenfor radikalisering og ekstremisme. Selv om det ikke er mulig å peke på forskningsbasert effekt av tverretatlige forebyggende tiltak, legger kommisjonen til grunn at en helhetlig og koordinert tilnærming er den beste måten å håndtere det sammensatte utfordringsbildet som ligger bak radikalisering som beskrevet i del IV. Kommisjonen har også merket seg ny forskning som indikerer at undervisning eller annen tematisering om demokratiske verdier kan bidra til å redusere sannsynligheten for at deltagerne også er villige til å forsvare bruk av vold.26 Kommisjonen har i sitt arbeid fått informasjon om flere saker der forebyggende arbeid har ført til en positiv utvikling for personen det gjelder. Selv om dette er enkeltsaker og ikke forskning, kan det være lærdom å trekke fra slike saker.

I tillegg til usikkerheten rundt forebyggende tiltaks positive effekt, kan forebygging også ha utilsiktede negative konsekvenser.27 Et eksempel er risikoen for at man stempler eller stigmatiserer enkeltpersoner eller grupper gjennom arbeid mot radikalisering og ekstremisme.28 Dette kan skje ved at enkeltpersoner får «merkelapper» som blir upresise eller er feil.29 Dette kan forsterke den samme identiteten som man ønsker å forebygge eller motvirke, for eksempel identiteten som ekstremist eller voldelig.30 Et godt forebyggende arbeid forutsetter derfor høy bevissthet rundt eventuelle negative konsekvenser, samtidig som dette ikke må hindre at radikaliseringsbekymringer tas på alvor eller tiltak iverksettes.

24.4 Saker der man har lyktes med forebyggingen

Av mandatet følger det at kommisjonen skal «beskrive tilfeller der samfunnet har lyktes med å forebygge og hindre radikaliseringsprosesser og bruk av vold, og belyse faktorer som gjør at man har lyktes i disse tilfellene».31 Kommisjonen har lagt til grunn at dette omfatter saker der det har vært en alvorlig bekymring for at en konkret person har vært eller var i en radikaliseringsprosess mot voldelig ekstremisme. Videre at tjenesteapparatet har vært involvert som følge av bekymringen og gjort tiltak, og hvor utfallet har vært at ikke det lenger foreligger en slik bekymring.32

For å innhente informasjon om saker der man har lyktes med forebyggingen, har kommisjonen vært i kontakt med flere ulike aktører i ulike deler av landet, inkludert kommunalt ansatte, politiet, og tverretatlige nettverk. I motsetning til enkeltsakene som er inkludert i kommisjonens saksgjennomgang i del VIII, var ikke sakene der man har lyktes i å forebygge, omfattet av lov om informasjonstilgang m.m. for Ekstremismekommisjonen. Kommisjonen har dermed ikke hatt hjemmel til å innhente taushetsbelagt informasjon for å belyse denne delen av mandatet. Kommisjonen har derfor vært avhengig av at tjenesteapparatet har ønsket å dele informasjon om slike saker. Det har vært nødvendig å enten innhente samtykke til å dele informasjon med kommisjonen eller dele sakene i anonymisert form. Samtlige eksempler på saker som har blitt delt med kommisjonen, har blitt delt i anonymisert form.

Basert på innspill fra ulike aktører som jobber forebyggende, har kommisjonen identifisert enkelte kjennetegn på saker der forebyggingen har fungert godt. Disse presenteres her i forkant av omtalen av aktører og virkemidler med tanke på at det kan legge grunnlag for lesing av det forebyggende arbeidet i Norge i det videre:

• Tidlig intervensjon. Flere aktører har pekt på at det å komme i kontakt med personen så tidlig som mulig i radikaliseringsprosessen kan ha stor betydning for det forebyggende arbeidet. Dette er også fremhevet i forordet til inneværende handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme, der det står at man bør «fange opp personer i risikosonen så tidlig som mulig og møte dem med tiltak som virker».33 Tidlig intervensjon og innsats anses som sentralt i alle typer forebygging for at tiltakene skal lykkes før problemene utvikler seg. Dette gjelder også for radikaliseringsbekymringer. For eksempel bryter enkelte med venner og nettverk på et punkt i radikaliseringen. Dette gjør at det kan oppleves vanskelig å forlate det ekstreme miljøet dersom de mener de ikke har noen alternativ omgangskrets å gå tilbake til. For at tjenesteapparatet skal ha en grunn til å starte et forebyggende arbeid mot radikalisering og voldelig ekstremisme, må det foreligge en bekymring av en viss alvorlighetsgrad. Det innebærer at radikaliseringen allerede kan ha kommet langt. I tilfeller som involverer barn, kan det være lettere å finne innganger for å gripe inn på et tidligere tidspunkt enn for voksne.

• Kompetanse på ekstremisme og radikalisering. Selv om forebygging av voldelig ekstremisme kan ha mange fellestrekk med forebygging av annen kriminalitet eller uønsket atferd, er det særtrekk ved fagfeltet som krever særlig kompetanse. Dette gjelder for eksempel fenomenforståelse og kunnskap om hvilken betydning ideologi, internasjonale faktorer og annet kan spille.

• Tverretatlig og tverrfaglig samhandling og informasjonsdeling, forankret i en etablert struktur. Aktørene kommisjonen har snakket med, har understreket hvor viktig det er med etablerte samarbeidsstrukturer som gir felles arenaer for samarbeid og dialog. Politiet og PST har et tydelig kriminalitetsforebyggende mandat. Mange av virkemidlene som kan gi sysselsetting, stabilitet og positive relasjoner, ligger imidlertid hos andre instanser, som barnevern, helse, Nav og kommune. Etablerte samarbeid gir aktørene en felles situasjonsforståelse og mulighet til å koordinere oppfølgingen. Aktørene har pekt på at muligheten for informasjonsdeling er viktig, og at det kan skape vanskeligheter når personen ikke samtykker. Aktørene har også pekt på viktigheten av tydelig ledelse, ansvarfordeling og rolleavklaring i forholdet mellom de ulike aktørene med ulike mandater og virkemidler.

• Dialog, tillit og relasjonsbygging med den det gjelder. Ser man bort fra skjult forebyggingsarbeid og straffeforfølgning, er de fleste virkemidlene som er tilgjengelige i det forebyggende arbeidet, avhengige av at den aktuelle personen samtykker og samarbeider. Dersom personen ikke ønsker hjelp og støtte, er det vanskelig å gjennomføre gode tiltak. I et godt forebyggende arbeid er det derfor viktig å arbeide med å etablere relasjoner over tid og følge opp relasjonene jevnlig.

• Individuell tilpasning. Det er mange ulike faktorer som kan spille inn i en persons radikaliseringsprosess, fra personlige erfaringer til geopolitiske forhold som krig og konflikter. Selv om det finnes fellestrekk som gjør at man kan definere en bestemt utvikling som radikalisering, finnes det ikke ett sett med tiltak som passer for alle. Tilnærmingen og virkemidlene må tilpasses den enkelte personens situasjon og behov.

• Samarbeid med familie og familieveiledning. Godt samarbeid med foreldre/familie er en viktig faktor. Familier kan også ha nytte av råd og veiledning fra fagpersoner. Andre personer som allerede har en relasjon til personen, kan også spille viktige roller i forebyggende arbeid ved å blant annet gi tilhørighet til et ikke-ekstremt miljø og korreksjon til ekstreme ytringer eller lignende.

• Bruk av mentor. Flere aktører har trukket frem bruk av mentor som et viktig virkemiddel i det forebyggende arbeidet. Før det gis tilbud om mentor, må det gjøres gode risiko- og forsvarlighetsvurderinger i forkant. Kjennskap til eller mistanke om alvorlig psykisk lidelse, vold og/eller rus er sentrale vurderingsfaktorer. Det er også viktig med en god matching mellom mentor og mentee. Det å ha en variert mentorbank bestående av mentorer med ulik bakgrunn og interesser nevnes som et suksesskriterium for å få en god match. Ofte har mentee en viss skepsis til hjelpeapparatet. En mentor kan motivere, bygge bro og skape tillit til andre tjenester og dermed bidra til at mentee benytter seg av tjenester hen ellers ikke ville ha brukt. Det er viktig at mentorene får jevnlig veiledning, både i gruppe/nettverk og individuelt, i tillegg til opplæring i blant annet samtaleverktøy, konflikthåndtering og fenomenkunnskap.

Konkrete eksempler på saker der man har lyktes med forebyggingen finnes løpende i denne delen i egne bokser omtalt som «eksempelsaker».

24.5 Reintegrering

Reintegrering handler om å få mennesker som har blitt radikalisert til å fungere i et samfunn basert på liberale demokratiske prinsipper.34 Reintegrering kan være vanskelig å oppnå, og selv for alminnelige kriminelle er det krevende.35 Det kan være vanskelig å forlate et ekstremt miljø. Årsakene til det er sammensatte. Både psykologiske, sosiale og praktiske faktorer kan påvirke evnen og viljen til å slutte å delta i en ekstrem gruppe. Hver enkelt har sin egen vei inn i en ekstrem gruppe, og reintegreringen avhenger av at det utvikles en fleksibel individbasert praksis.36 I en nylig publisert rapport ble det pekt på viktigheten av at ideologi ikke kommer i skyggen av risiko- og sårbarhetsfaktorer i det forebyggende arbeidet. Rapporten pekte også på at samarbeid mellom offentlige aktører og frivillige organisasjoner kan styrke innsatsen for reintegrering.37

Norge har ikke et nasjonalt exit- eller reintegreringsprogram. Arbeidet med reintegrering er en del av det tverretatlige forebyggingsarbeidet. Det finnes i dag en offentlig veileder for exitarbeid, publisert i 2020. Veilederen ble utarbeidet av direktoratsgruppen som arbeider med radikalisering og voldelig ekstremisme og Sekretariatet for konfliktrådene på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet. Veilederen ligger ute på regjeringens nettsider.38 Kommisjonen har gjennom sitt arbeid ikke fått inntrykk at veilederen er kjent i tjenesteapparatet, eller at det er gjort noe for å spre den.

24.6 Familiens rolle i det forebyggende arbeidet

Det er oftest formelle og organiserte prosesser som vies oppmerksomhet i forebyggingssammenheng. Det er imidlertid ofte familie og venner kan bidra til å avverge eller stoppe enkeltpersoner fra å engasjere seg i ekstreme miljøer eller utvikle negative holdninger mot enkeltgrupper i samfunnet.39 Familie og venners verdier, normer og generelle livssyn påvirker ofte ens egne oppfatninger og holdninger, spesielt i oppvekstfasen. Dette gjelder imidlertid «begge veier», altså at familiemedlemmer også kan være radikalisatorer. Familie og venner har likevel en større rolle som forebyggere.40 Forebygging fra familie og venner kan kalles uformell intervensjon og hverdagsforebygging, og skjer som en del av hverdagslivet.41 Et forskningsprosjekt som undersøkte muslimers erfaringer med forebyggende tiltak mot ekstremisme, viste at familie, nærmiljø og venner utgjorde den viktigste forebyggingen av ekstremisme.42 Flere som har kommet ut av en ekstremistisk retning, gjør det på bakgrunn av at noen i familien, venner eller bekjente griper inn.43 Familien kan sies å være et modererende element.44

Det er likevel ikke familienes ansvar å forhindre et familiemedlems radikaliseringsprosess. Det er samfunnet og myndighetenes ansvar.45 For å veilede familier i ulike situasjoner finnes det flere ulike aktører og ressurser, for eksempel utveier.no og kommunale initiativ som kan dekke bredere utfordringer for barn og unge.46 I kommisjonens møter med pårørende til ekstremister har det kommet frem at informasjonen som finnes ikke nødvendigvis når målgruppen og at terskelen for å kontakte tjenesteapparatet om egne familiemedlemmer er høy.

Bufetats spisskompetansemiljø for foreldrestøtte og forebygging har utviklet et foreldreveiledningsprogram for ungdomsforeldre, kalt ICDP47 ungdom. Familievernet kan også tilby opplæring til kommuner og andre.48 Et eget program for familier med radikaliserte familiemedlemmer er prøvd ut tidligere.49 Evalueringen av ordningen viste at det trengs foreldreveiledning blant ungdomsforeldre med bekymringer, og at det kan være aktuelt å oppsøke foreldre med frykt for radikalisering. Den påpekte imidlertid også at det var vanskelig å nå målgruppen.50

25 Justissektoren

Justissektoren brukes som en fellesbetegnelse på instansene som jobber for å opprettholde rettsstaten, sikre rettferdighet og beskytte samfunnet og borgerne. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for å følge opp flere virksomheter som har en viktig rolle i å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme, som politiet, PST, kriminalomsorgen og konfliktrådene.

Politiets og kriminalomsorgens forebyggende arbeid ligger primært i de øverste nivåene i forebyggingstrekanten, indikativ forebygging og reintegrering, og handler om å forebygge kriminalitet i forbindelse med ekstremisme. Eksempler på dette kan være hatkriminalitet, vold og terror. Justissektoren kan også drive med selektiv forebygging, som handler om å redusere risikofaktorer, fordi andre typer kriminalitet vil kunne være risikofaktor for radikalisering og voldelig ekstremisme.

I tillegg til sitt arbeid med voldelig ekstremisme, har politiet og kriminalomsorgen befatning med utslag av dehumaniserende holdninger som inngår i den brede formen for ekstremisme, særlig gjennom sitt arbeid med hatefulle ytringer. Det er imidlertid ikke politiets eller kriminalomsorgens jobb å forebygge uønskede holdninger. Eventuelle tiltak som politiet eller kriminalomsorgen gjør på et slikt grunnlag, kan utgjøre ulovlige og menneskerettighetsstridige inngrep i innbyggernes liv.

25.1 Politiet

25.1.1 Politiets organisering, roller og ansvar

Politiet er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og er organisert med et direktorat, POD, tolv politidistrikter, fem særorganer med nasjonale oppgaver51 og fire andre underliggende enheter.52 Det er påtalemyndigheten i politiet som har ansvar for etterforskingen, beslutter bruk av tvangsmidler og avgjør spørsmål om påtale i straffesakene.53

POD har det overordnede ansvaret for faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene og særorganene i politiet, med visse unntak, inkludert PST. POD skal både faglig og administrativt legge til rette for at distriktene kan ivareta oppgavene på best mulig måte. POD har også en generell instruksjonsmyndighet overfor politidistriktene, særorganene og de andre underlagte enhetene, der ikke annet er regulert i lov, med unntak av påtalefunksjonen i politiet.54 PODs fagmyndighet skal inkludere arbeidet med ekstremisme og radikalisering. Direktoratet organiserer også en årlig nasjonal konferanse om forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme. Denne skal samle ulike aktører som forskere, sivilsamfunn og tjenester. Som tidligere omtalt kom det i evalueringen av radikaliseringskontaktordningen frem flere alvorlige svakheter ved PODs faglige ledelse på feltet. Politiet er en etat med mange oppgaver, og POD har i møte med kommisjonen trukket frem at det er viktig med tydelige føringer i tildelingsbrevet fra Justis- og beredskapsdepartementet for å kunne sørge for god prioritering i politietaten.55 Det har for eksempel vært få bestillinger til POD i tildelingsbrevene fra departementet om radikaliseringskontaktordningen. De få bestillingene som har kommet, har imidlertid heller ikke blitt fulgt opp på en tilfredsstillende måte av POD.56

Politiets oppgaver er nedfelt i politiloven. Politiet skal blant annet bidra til å redusere kriminalitet og øke tryggheten for innbyggerne. Forebygging er et virkemiddel for å oppnå dette og er kjernen i politiets samfunnsoppdrag.57 I politiets strategidokument «I forkant av kriminaliteten» beskrives forebyggende arbeid som «arbeidet politiet utfører, alene eller i samarbeid med andre, for å redusere forekomsten av kriminelle handlinger og uønskede hendelser, redusere skadevirkningene og hindre gjentakelse».58 For å løse sine oppgaver, inkludert forebygging, trenger politiet etterretningsinformasjon som gir beslutningsstøtte i form av kunnskap om problemer og trusler.59

Politiet arbeider både i det forebyggende sporet og i straffesakssporet. Etter straffeprosessloven § 224 kan politiet iverksette etterforsking når det foreligger rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold. Påtalemyndigheten avgjør om det skal tas ut tiltale. I bestemte tilfeller kan det iverksettes avvergende etterforsking.60 Strafferettslig forfølgning kan sies å forebygge på grunn av straffens avskrekkende effekt.61

Alle politidistriktene og særorganene skal følge opp de prioriterte tiltakene som beskrives i den reviderte nasjonale kontraterrorstrategien.62 Politidistriktene, Kripos, Økokrim og Politihøgskolen har også føringer om at de skal følge opp politiets forpliktelser i handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (Kripos) er et av politiets særorgan og har en nasjonal rolle i kompetanseheving, rådgivning og metodeutvikling for politidistriktenes tilstedeværelse og politiarbeid på internett. Kripos har utarbeidet tipsportalen til politiet, der publikum kan tipse om bekymring for radikalisering. Nasjonalt cyberkrimsenter (NC3) åpnet i 2019 og er en avdeling under Kripos som skal forebygge, avdekke og bekjempe trusler og kriminalitet i det digitale rom. Senteret «utvikler metoder og gir bistand til politidistriktene samt etterforsker egne saker innen cyberkriminalitet».63

Politiet må samarbeide med andre offentlige aktører, næringsliv, frivillige organisasjoner og sivilsamfunnet for øvrig.64 Det er som regel ikke politiet som har de mest relevante tiltakene å sette inn i det forebyggende arbeidet, da disse typisk ligger hos andre etater som helsesektoren, kommunen, skolesektoren, barnevernet eller Nav. En stor del av politiets forebyggende arbeid går ut på å formidle informasjon og kontakt til andre relevante aktører. For at dette arbeidet skal fungere godt, er det viktig å ha kontaktpersoner og samarbeidspartnere hos de andre aktørene.

25.1.2 Radikaliseringskontaktordningen

I regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme fra 2014 ble det besluttet at det skulle etableres forebyggingskontakter i alle politidistrikter som skulle arbeide med radikalisering og voldelig ekstremisme.65 Opprettelsen av radikaliseringskontaktordningen innebar en tydelig forventning fra nasjonale myndigheter om at politiet skal arbeide forebyggende mot voldelig ekstremisme. Alle politidistrikter har i dag en dedikert ansatt som skal være både fagperson og koordinator på feltet i politidistriktet.66 I noen politidistrikter heter funksjonen radikaliseringskontakt, mens andre bruker navnet radikaliseringskoordinator.67 Flere politidistrikter har også en eller flere lokale radikaliseringskontakter i tillegg til politidistriktets dedikerte kontakt eller koordinator. Begrepene brukes altså forskjellig i ulike distrikter.

Radikaliseringskontaktene eller -koordinatorene skal være kontaktpunkter for lokalsamfunnet ved bekymring om radikalisering og voldelig ekstremisme, gi råd og videreformidle henvendelser til rette instans.68 De skal ha kunnskap om tilgjengelige ressurser, drive bevisstgjøringsarbeid og være kontaktpunkter for PST og de lokale samarbeidsaktørene. De skal også ha en rådgivende funksjon overfor politirådene og Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT-koordinatorer)69 og andre lokale samordningsstrukturer.70 PST skal ha tett dialog med og oppfølging av de lokale radikaliseringskontaktene og -koordinatorene og gi dem relevant opplæring i fenomenkunnskap.71 Radikaliseringskontakten vil ofte være den som mottar bekymringsmeldinger fra både offentlige instanser og andre aktører.

Som omtalt innledningsvis i denne delen, kom det høsten 2023 en evaluering av politiets radikaliseringskontaktordning som var utført på oppdrag fra POD og Justis- og beredskapsdepartementet. Evalueringsrapporten så på den erfarte effekten av ordningen, politiets interne organisering av ordningen, PODs nasjonale koordinering av ordningen, samt radikaliseringskontaktenes samarbeid med nasjonale samarbeidspartnere, herunder PST, og lokale samarbeidspartnere i kommunene.

Evalueringens hovedfunn var at nesten ti år etter at radikaliseringskontaktordningen ble innført, er det fremdeles uklart hva som er politiets rolle, ansvar og oppgaver i arbeidet med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme. Evalueringen fant at POD i liten grad ivaretok sin oppgave med å koordinere ordningen. POD har heller ikke tilrettelagt godt for erfaringsdeling og kompetanseutvikling. Slik kommisjonen forstår det, har POD gitt Kripos i oppdrag å ivareta et fagnettverk for distriktenes radikaliseringskontakter og -koordinatorer, blant annet gjennom å legge til rette for faste møter.72 Denne oppgaven har tidligere ligget hos POD. I evalueringsrapporten kom det frem at dette ikke fungerte godt, da det var ulik forståelse mellom POD og medlemmene i fagnettverket om hva som var intensjonen med møtene.

Evalueringsrapporten fant videre at det var betydelig variasjon i måten politidistriktene organiserer sine radikaliseringskontakter på. Dette skyldes manglende retningslinjer, instrukser og nasjonal koordinering. Evalueringen påpekte også at til tross for at det er kommunene som sitter på de mest aktuelle forebyggende tiltakene, har ikke kommunene, i motsetning til politiet, fått i oppdrag å sette av ressurser til å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme. I evalueringen omtales politiets rolle som et «umulig oppdrag» fordi det er PST som har et tydelig lovfestet mandat på området, mens det er kommunen som har de fleste tiltakene. Basert på disse funnene anbefalte rapporten at kommunene får et tydelig mandat til å koordinere personrettede tiltak som kan forebygge radikalisering, og at PST overtar oppfølgingen når det foreligger en trussel. Evalueringen foreslo at radikaliseringskontaktenes rolle i disse sakene skulle være som etterretningsstøtte.

Evalueringen fant også at det ikke foreligger noen fast opplæring for politiets radikaliseringskontakter og at det ikke er et definert kunnskapsgrunnlag som arbeidet kan basere seg på. Utvalgene som evaluerte angrepene i Bærum i 2019, Kongsberg i 2021 og Oslo i 2022, pekte på det samme problemet. Ekstremisme eller radikalisering er heller ikke nevnt i program- eller rammeplan for politiutdanningen.73 I evalueringen av radikaliseringskontaktordningen ble det anbefalt at POD samarbeider med PST og relevante forskningsmiljøer som Politihøgskolen om å utvikle en grunnopplæring for politiets radikaliseringskontakter. Politihøgskolen startet utvikling av et studieemne i forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme høsten 2023.74

25.1.3 Forebyggende samtaler

Et tiltak som politiet kan benytte i arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme, er forebyggende samtaler. Slike samtaler kan ha ulike innretninger og formål, og de omtales med ulike benevnelser som «bekymringssamtaler» og «avklaringssamtaler». Bekymringssamtalen er forankret i politiloven § 13 fjerde ledd:

Dersom politiet har grunn til å tro at en person under 15 år har begått en ellers straffbar handling, eller at en person under 18 år har begått en straffbar handling, kan den mindreårige og foreldrene pålegges å møte for politiet til samtale for å forebygge ytterligere lovbrudd.

En bekymringssamtale er et verktøy for politiets samtaler med unge og deres foresatte om risikoatferd og kriminalitet. Bekymringssamtalen brukes for å kartlegge og identifisere risiko- og beskyttelsesfaktorer i unges liv med tanke på kriminalitet.75 Samtalen kan også gi politiet opplysninger om kriminalitet som må formidles videre, og kan inneholde informasjon som har etterretningsverdi. POD har utviklet en veileder for bekymringssamtalene.76 Barn med uønsket atferd, som ikke er lovbruddsatferd, eller barn som er i risikosonen for straffbare handlinger, kan ikke pålegges slik samtale. Disse kan inviteres til frivillig samtale hos politiet.

Det er forsket lite på effekten av forebyggende samtaler. I verste fall kan de virke mot sin hensikt, for eksempel ved at den som kalles inn til samtale, føler seg stemplet som kriminell.77 Det kan være problematisk når unge og deres foresatte tenker de er i en samtale med politiet med formål om å hjelpe, uten at politiet eksempelvis informerer om at de kan benytte informasjonen som kommer frem, til andre politimessige formål.78 I november 2023 sendte Justis- og beredskapsdepartementet på høring et forslag om en forskriftsendring som vil gjøre det mulig å utlevere opplysninger fra bekymringssamtaler til forskere uten anonymisering.79

Politiet gjennomfører også såkalte avklaringssamtaler i det forebyggende arbeidet mot radikalisering til voldelig ekstremisme. Avklaringssamtalen er rettet mot personer over 18 år. Bruk av samtalen er basert på samtykke, og politiet kan ikke pålegge noen å møte til slik samtale.

I motsetning til bekymringssamtalen er ikke avklaringssamtalen uttrykkelig forankret i politiloven, og det har ført til usikkerhet rundt hjemmelsgrunnlaget for samtalene.80 Det er også reist spørsmål om slike samtaler kan være i strid med legalitetsprinsippet og det menneskerettslige vernet av privatliv på grunn av manglende hjemmelsgrunnlag.81

25.1.4 Dialog- og mangfoldsarbeid i politiet

Politiet har som ambisjon å styrke arbeidet med mangfold, dialog og tillit. I 2022 ble det lagt frem en handlingsplan på området.82 Planen legger særlig vekt på tiltak som retter seg mot etniske og religiøse minoriteter, blant annet samer, andre nasjonale minoriteter og personer med innvandrerbakgrunn, skeive og personer med nedsatt funksjonsevne.83 Lokalt politi skal etter handlingsplanen holde dialogmøter med skeive miljøer, muslimske organisasjoner, jødiske trossamfunn og andre minoriteter. Det ble etablert dialog mellom politiet og Sametinget i arbeidet med Sametingets handlingsplan mot samehets.84 Politiet arbeider med å utvikle en veileder for å anmelde samehets.85

I samarbeid med Rosa kompetanse er det utarbeidet et nettkurs som skal øke politiets kunnskap om kjønns- og seksualitetsmangfold.86 I forbindelse med pride i Oslo 2023 ble det arrangert et fagseminar om kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.87 Kommisjonen har også fått opplyst at PST og politiet sammen har gjennomført dialogmøter med relevante organisasjoner i 2023. Disse møtene har favnet flere skeive organisasjoner og pride-arrangører landet over. Temaet for møtene var trusselvurdering av pride, og politiets, PSTs og PODs oppfølging av anbefalinger fra 25. juni-utvalgets rapport. Det var også anledning til å stille spørsmål og komme med innspill til oppfølgingen.88

Alle politidistriktene og særorganene i politiet skal ha etablert en egen rolle som mangfoldskoordinator, med fagansvar for mangfoldsarbeidet.89 Mangfoldskoordinatorene jobber i stor grad utadrettet overfor innbyggerne. Det er også utviklet et konsept kalt «Rettferdig politi», som skal bidra til kompetanseheving innenfor temaer som dialog, kommunikasjon og konflikthåndtering. Politiets dialog og møte med etniske og religiøse minoriteter er særlig vektlagt, og opplæringen skal gjennomføres i samtlige politidistrikter.90

Kommisjonen har hatt flere møter med grupper som inngår i ekstremisters fiendebilder eller på andre måter er marginalisert og utsatt for hets, trakassering og vold. Slike grupper inkluderer etniske, religiøse, språklige og seksuelle minoriteter.91 På tross av arbeidet som beskrevet ovenfor, er inntrykket at flere ikke opplever seg tilstrekkelig beskyttet og ivaretatt. De er bekymret for at myndighetene som skal beskytte dem, ikke har nok kunnskap om trusselen de lever med, og har lav kunnskap om hvem de er, og utfordringene de lever med generelt. Dialogmøter med trusselutsatte minoritetsgrupper er en del av PODs oppfølgingsplan etter 25. juni-evalueringen.92

25.1.5 Politiets arbeid med hatkriminalitet

Kriminelle handlinger kan være motivert av hat eller negative holdninger til bestemte kategorier mennesker. Slik kriminalitet kan for eksempel være hatefulle ytringer, rasistisk motivert skadeverk eller vold. Hatkriminalitet kan være et uttrykk for voldelig ekstremisme, men dekker imidlertid et bredere spekter av kriminelle handlinger enn vold og kan utføres av personer med for eksempel fordommer uten ideologisk forankring.93

Hatkriminalitet har vært en sentral prioritering i rundskriv fra Riksadvokaten94 og fått mer oppmerksomhet i politiet, både gjennom grunnutdanningen ved Politihøgskolen og i politidistriktene.95 Oslo politidistrikt opprettet en egen hatkrimgruppe i 2014.

I 2022 ble 923 anmeldelser registrert som hatkriminalitet. Det var en økning på 13 prosent fra 2021. Politiet antar at utviklingen har en sammenheng med at befolkningen har blitt mer bevisst på hatkriminalitet, og at politiet også har fått større kompetanse. Selv med større bevissthet og kompetanse tror politiet det er store mørketall, altså at mennesker blir utsatt for hatkriminalitet som aldri blir anmeldt.96 Det kreves personlig oppmøte på en politistasjon for å anmelde hatkriminalitet, noe som kan oppleves som for belastende for den enkelte. Det kan også være lav tillit til politiet blant personer som utsettes for hatkriminalitet.97

I en rapport om holdninger til samer og nasjonale minoriteter i Norge anbefaler Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) at alle politidistriktene bør samle inn og publisere statistikk om hatefulle ytringer og hatkriminalitet mot samer og nasjonale minoriteter.98 Bakgrunnen for anbefalingen var at det kun er Oslo politidistrikt som publiserer slik statistikk. Bortsett fra for antisemittisme,99 finnes det derfor ikke ikke tall for rapporterte tilfeller av hatkriminalitet knyttet til andre grupper i Norge. POD arbeider for å følge opp anbefalingen fra NIM.

Politiet fikk i 2021 oppdrag om å etablere et nasjonalt kompetansemiljø for hatkriminalitet. Syv millioner kroner ble tildelt Oslo politidistrikt med bakgrunn i distriktets brede erfaring og kompetanse på fagfeltet.100 Kompetansemiljøet er derfor organisatorisk lagt til Oslo politidistrikt, men tjenesten favner hele landet. Målet for kompetansemiljøet er at mørketallene skal bli mindre, og at den som blir utsatt for hatkriminalitet, skal bli møtt av et kompetent politi uavhengig av hvor i landet den enkelte bor.101 Mandatet til kompetansemiljøet er å heve kompetansen til politiet om hatkriminalitet, hvordan hatkriminalitet kan komme til uttrykk, fysisk og digitalt, samt bistå alle landets politidistrikt med kunnskap og veiledning på fagfeltet.102

Politiet skal være i stand til å avdekke, forebygge og bekjempe hatkriminalitet uansett hvor i landet den skjer.103 Kompetansemiljøet avholdt sin første nasjonale digitale konferanse høsten 2022. Formålet var å gi en grunnleggende innføring i hatkriminalitet med temaer som fenomenforståelse, identifisering og registrering av saker til etterforsking og påtale. Etter angrepet 25. juni 2022 har kompetansemiljøet styrket sin utadrettede virksomhet, spesielt blant skeive organisasjoner.104 I løpet av 2023 skal alle politidistrikt ha fått på plass en egen hatkriminalitetskontakt, og det nasjonale kompetansemiljøet skal besøke alle distriktene og ha opplæring for utpekte ressurspersoner. Disse ressurspersonene skal igjen sørge for kompetanseheving i sitt distrikt.105

Støttesenter for kriminalitetsutsatte er etablert i hvert politidistrikt for å styrke offeromsorgen.106 Sentrene ble opprettet i 2017 og har som formål å tilby psykososial støtte, informasjon og veiledning til personer utsatt for integritetskrenkende kriminalitet. Ved sentrene kan kriminalitetsutsatte, inkludert de som utsettes for hatkriminalitet, få hjelp til å anmelde, støtte gjennom straffesaken og hjelp til å søke voldsoffererstatning. Støttesentrene har i hovedsak helse- og sosialfaglige ansatte.107 I Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner gikk det frem at det har vært utfordringer med å få på plass bemanning, og at noen politidistrikter har nedprioritert sentrene av økonomiske grunner.108 Det arbeides med nasjonale retningslinjer som skal bidra til å etablere en felles standard for støttesentrenes virksomhet og arbeid. Kommisjonen er ikke kjent med om hatkriminalitet inngår i disse nasjonale retningslinjene.

25.1.6 Politiets nettpatruljer

I 2017 fikk politiet i oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet å starte innføringen av patruljering på nett.109 I dag er det en nettpatrulje i hvert politidistrikt. Målet er å forebygge kriminalitet, bidra til trygghet i det digitale rom og styrke folks tillit til politiet. Nettpatruljene samarbeider med lokalt politi i sitt distrikt og interne ressurser som blant annet etterretningsseksjonen, radikaliseringskontakter og PST. Hele distriktet skal kunne bruke sin nettpatrulje som en ressurs innenfor politiarbeid på internett, kontakt med tjenestetilbydere og søk og sikring på sosiale medier.110

25.2 Politiets sikkerhetstjeneste

25.2.1 PSTs organisering, roller og ansvar

PST er direkte underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Tjenesten er organisert med Den sentrale enhet (DSE) i Oslo og elleve underliggende enheter, én i hvert politidistrikt. I PST-saker er politidistriktene utenfor Oslo underordnet sjefen for PST, mens Oslo politidistrikt er underlagt DSE i slike saker.

PST er en tredelt tjeneste som omfatter innenlands etterretningstjeneste, sikkerhetstjeneste og politi- og påtalemyndighet. PSTs primære oppgaver og ansvar er å forebygge og etterforske straffbare handlinger mot rikets sikkerhet.111 Som en del av dette skal PST ha oversikt over ekstreme miljøer og radikaliserte enkeltpersoner som kan være i stand til å bruke vold for å nå sine mål.112

PST har etter politiloven et ansvar for å forebygge og etterforske politisk motivert vold og ulike former for terrorrelatert kriminalitet som for eksempel terror, terrorfinansiering eller deltakelse i terrororganisasjon.113 Etterforskning i saker som gjelder sabotasje, politisk motivert vold, terrorhandlinger og terrorfinansiering, skal som hovedregel etterforskes av andre deler av politiet enn PST, med mindre den overordnede påtalemyndigheten bestemmer noe annet.114 Terroren 22. juli 2011 og terrorforsøket og drapet i Bærum ble for eksempel etterforsket av Oslo politidistrikt, ikke PST.

Etterforskingsarbeidet til PST reguleres av de samme reglene som for politiet ellers. De kan med andre ord iverksette etterforsking når det foreligger rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold.115 Skader som påføres samfunnet gjennom et straffbart forhold under PSTs ansvarsområde, kan potensielt bli svært store. Muligheten for å iverksette avvergende etterforsking er derfor særlig viktig for PST.116 Avvergende etterforsking betyr at man kan bruke flere tvangsmidler enn i en forebyggingssak som omtalt under. Domstolene kan gi tillatelse til slik etterforsking dersom inngrepet vil gi opplysninger som vil kunne bidra til å avverge handlingen, for eksempel et planlagt terrorangrep.

25.2.2 PSTs forebyggende arbeid

PST kan opprette forebyggende saker hvis de har grunn til å undersøke om noen forbereder et lovbrudd som ligger innenfor PSTs mandat. I PSTs forebyggende arbeid mot terror kan tjenesten ta i bruk en rekke tvangsmidler, inkludert kameraovervåkning og avlytting.117 PST må få godkjenning av domstolene for å bruke slike midler.118 PST kan også bruke ulovfestede metoder i forebyggende øyemed.119 Slike metoder inkluderer bruk av åpne skriftlige kilder, spaning og bruk av menneskelige kilder og kontakter.

I likhet med politiet bruker PST forebyggende samtaler i sitt arbeid. Disse er frivillige. PSTs mål med samtalene å avklare, forebygge, reversere eller forhindre en uønsket utvikling eller hendelse. PST deler de forebyggende samtalene i bekymringssamtale og avklaringssamtale. En bekymringssamtale brukes oftest for å kartlegge og avklare mulige årsaker til en uheldig utvikling eller bekymring knyttet til en person samt for å bidra til en positiv endring. Den kan også brukes for å formidle et budskap fra PST til en person. En avklaringssamtale benyttes oftest for å avklare eller avdekke indikasjoner på en konkret bekymring. Et typisk eksempel vil være å følge opp et tips.120

Slike samtaler kan tenkes å ha en preventiv effekt og bidra til at personer som man er bekymret for, ikke velger å omsette sine ekstreme ideer og holdninger i straffbare handlinger. Som for politiet må en mulig preventiv effekt av en slik samtale veies opp mot eventuelle utilsiktede konsekvenser av en bekymringssamtale. I evalueringen etter angrepet i Bærum i 2019 ble det pekt på at «en samtale med PST kan oppleves som så inngripende at den bekrefter en allerede eksisterende oppfattelse av et ‘oss mot dem’ og dermed forsterker en allerede pågående radikaliseringsprosess.» PST vurderte å ha en bekymringssamtale med Manshaus, men av hensyn til forholdsmessighet, beskyttelse av kilden og de begrensede opplysningene som forelå, kom de til at dette ikke var hensiktsmessig.121

I rapporten fra 25. juni-utvalget går det frem at det er mulig at 25. juni-angrepet 2022 kunne vært forhindret dersom PST hadde opprettet en forebyggende sak mot gjerningspersonen Zaniar Matapour i månedene før angrepet. Utvalget mener PST har evne til å identifisere aktuelle trusler og gjøre treffsikre vurderinger, men at PST har færre forebyggende saker enn de har anledning til. Dette henger også sammen med et annet av utvalgets funn: at PST har satt av for få personer til å jobbe med forebyggende kontraterrorvirksomhet i forhold til omfanget av oppgaver de er satt til å løse. PST har etter angrepet blitt tilført mer ressurser. Utvalget hadde også flere kritiske merknader til PST sitt samarbeid med andre aktører.122 Dette omtales nedenfor og i kapittel 33 Samarbeid mellom aktører i det forebyggende arbeidet.

25.2.3 PSTs rolle som nasjonal etterretningstjeneste og bruk av åpent tilgjengelige kilder

Av politiloven § 17 a følger det at PST er Norges innenlands etterretningstjeneste. Lovbestemmelsen ble tatt inn 1. september 2023.123 Av høringsnotatet om lovbestemmelsen følger det at det også før denne lovendringen var forutsatt og forventet at PST skulle drive etterretning innenfor sitt mandat, uten at dette fremgikk direkte av regelverket. PST hadde derfor begrensede muligheter til å arbeide med enkelte typer trusler, inkludert kartlegging av radikalisering og ekstreme subkulturer innenfor digitale nettverk.124 Forarbeidene fremhever også behovet for at PSTs trusselvurderinger, for eksempel om forhold som kan medføre fare for radikalisering, skal kunne baseres på et bredere informasjonstilfang.

Samtidig som PSTs rolle som innenlands etterretningstjeneste ble regulert i politiloven, ble det vedtatt nye regler for behandling av åpent tilgjengelig informasjon til etterretningsformål. Lovendringen innebærer at PST kan behandle åpent tilgjengelig informasjon dersom det antas å være nødvendig for utarbeidelse av analyser og etterretningsvurderinger.125 I forarbeidene ble det vist til at digitale plattformer er de viktigste arenaene for radikalisering av høyreekstreme, og at trusselen fra ekstreme islamister primært vil komme fra personer som deltar i digitale nettverk. Selv om PST allerede hadde hjemler til å innhente åpent tilgjengelig informasjon, mente departementet at rollen som nasjonal etterretningstjeneste krever tilgang til større mengder åpen tilgjengelig informasjon for å ivareta oppgave fullt ut.126

Lovendringen innebærer at PST kan lagre, systematisere og analysere store mengder åpent tilgjengelig informasjon fra internett og sosiale medier for å utarbeide analyser og etterretningsvurderinger, selv om den enkelte opplysning isolert sett ikke er nødvendig for dette formålet. Det opprinnelige forslaget møtte kraftig motbør, særlig med tanke på mulige brudd på menneskerettighetene.127 Den endelige hjemmelen ble derfor innskrenket.128 Hjemmelen trer først i kraft etter tekniske og forskriftsmessige endringer.129

25.3 Kriminalomsorgen

25.3.1 Kriminalomsorgens organisering, rolle og ansvar

Kriminalomsorgens samfunnsoppdrag er å ivareta ansvaret for at varetektsfengsling og straffereaksjoner blir gjennomført på en måte som er betryggende for samfunnet, og som motvirker nye straffbare handlinger. Det er straffegjennomføringsloven som regulerer hvordan straff skal gjennomføres, både i og utenfor fengsel. Kriminalomsorgsdirektoratet har det faglige administrative ansvaret i kriminalomsorgen. Kriminalomsorgen er inndelt i fem regioner, som hver har ansvaret for straffegjennomføringen innenfor regionens grenser.

Kriminalomsorgen har også en egen utdanningsinstitusjon, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS), som blant annet tilbyr grunnutdanning for fengselsbetjenter. KRUS har ansvar for at det gis opplæring om radikalisering og voldelig ekstremisme i grunnutdanningen, og å tilby relevant etter- og videreutdanning. De har også ansvar for å utarbeide opplæringsmateriell, og de samarbeider med direktoratet om å gjennomføre opplæring av kriminalomsorgens radikaliseringskontakter og radikaliseringskoordinatorer.130

Kriminalomsorgens rolle og oppgaver innenfor forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme er nedfelt i «Retningslinjer om forebygging og håndtering av radikalisering og voldelig ekstremisme i kriminalomsorgen».131 Kriminalomsorgen skal legge til rette for at terrordømte og andre radikaliserte innsatte blir godt reintegrert i samfunnet, samt arbeide for å hindre at innsatte radikaliserer andre innsatte.132

Ved slutten av 2022 var det 18 personer i målgruppen for arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme i kriminalomsorgen. Fire av disse var fremmedkrigere. 14 var siktet, tiltalt eller dømt for terrorhandlinger eller hatefulle ytringer eller vurdert som sårbare for radikalisering.133

Et forebyggende tiltak som kriminalomsorgen trekker frem som viktig i arbeidet mot radikalisering i fengsel, er evnen til å tilby innsatte en «meningsfull soning». Det innebærer tilrettelegging av aktiviteter og tilrettelegging av personlige behov. Denne tilretteleggingen kan bidra til å redusere risikoen for at noen innsatte trekkes mot ekstreme grupper, og bidra til at de som allerede er radikalisert, får mulighet til å kutte kontakten med ekstreme miljøer på utsiden.134

25.3.2 Radikaliseringskontakter og -koordinatorer i kriminalomsorgen

Kriminalomsorgen har etablert egne radikaliseringskontakter i alle lokale enheter135 og en radikaliseringskoordinator i hver region.136 En radikaliseringskontakt skal kunne gjennomføre opplæring i sin enhet og delta i arbeidet med å vurdere tiltak i enkeltsaker og gjennomføre samarbeidsmøter med politi og PST.137 Det er lagt opp til at betjenter og andre ansatte skal kunne ta kontakt med sin lokale radikaliseringskontakt hvis de er bekymret for en innsatt, eller hvis de har behov for veiledning i forbindelse med kartlegging, utarbeidelse av tiltak, eller målrettet dialog og samtaler med en innsatt.138

Det varierer mellom regionene hvordan radikaliseringskontaktene jobber. Noen kan jobbe med konkrete saker, mens andre fungerer mer som fagperson og rådgiver.139 En av grunnene til at radikaliseringskontaktene jobber ulikt, kan være at det er ulikt hvor mange fengslede radikaliserte det til enhver tid er i enhetene. Radikaliseringskoordinatorene har et særskilt ansvar for å koordinere arbeidet, bidra med kunnskap og kompetanse i håndteringen og samarbeidet på tvers av enhetene i kriminalomsorgen og samarbeidende etater. Ofte er rollen som radikaliseringskontakt eller -koordinator en liten del av arbeidsoppgavene til den som innehar rollen.140 En evaluering av forebyggingstiltak mot radikalisering under straffegjennomføring viste at 85 prosent av respondentene141 som jobbet direkte med innsatte hadde liten eller ingen kjennskap til ordningen med radikaliseringskontakter og radikaliseringskoordinatorer.142 Undersøkelsen viste også at rollene var avhengige av personlig engasjement og faglig interesse.143 Dette gjør kvaliteten på videreføringen av arbeidet sårbart hvis radikaliseringskontakter eller -koordinatorer slutter eller blir borte over lengre tid. Kriminalomsorgsdirektoratet har opplyst at de har fulgt opp evalueringen gjennom blant annet et etterfølgende møte med radikaliseringskontakter og -koordinatorer. Direktoratet har påpekt at den økonomiske situasjon gjør det krevende å følge opp alle anbefalingene. Videre har direktoratet pekt på at ressursene ikke er samstemt med behovet for kunnskapsheving og behovet for økt stillingsprosent for rollen som radikaliseringskontakt og -koordinator.144

Kriminalomsorgsdirektoratet har opplyst at de har startet dialog med POD om hvordan de kan se funn og anbefalinger fra de to evalueringene om radikaliseringskontaktene i henholdsvis kriminalomsorgen og politiet i sammenheng, og hvordan de kan samarbeide i den videre oppfølgingen av rapportene.145

25.3.3 Kriminalomsorgens kunnskap om ekstremisme og radikalisering

Kriminalomsorgen har i dag en overordnet strategi hvor innsatte som potensielt skaper utfordringer gjennom radikalisering, spres i ulike fengsler. Dette innebærer at arbeidet med å håndtere potensiell radikalisering vil være aktuelt for flere fengsler.146 Kriminalomsorgen har også utarbeidet en egen håndbok for ansatte som særlig fremhever håndteringen av radikalisering og voldelig ekstremisme i fengsel.147 I tillegg tilbys opplæring om radikalisering og voldelig ekstremisme ved KRUS. Dette gjelder både for fengselsbetjentutdanningen og for etterutdanning. PST bistår med fagkompetanse ved forespørsel.148

Selv om det er iverksatt flere gode tiltak for kompetanseheving blant ansatte i kriminalomsorgen, viste en evaluering fra 2022 at den generelle fenomenkunnskapen i kriminalomsorgen er for lav.149 Særlig er det flere ansatte som etterspør kunnskap om høyreradikalisering og høyreekstremisme.150 Den samme evalueringen viste at kriminalomsorgens ansatte har lite kjennskap til egne ressurser, som håndboken og retningslinjene. To tredjedeler av respondentene hadde kun hørt om eller var helt ukjent med retningslinjene relatert til radikalisering, og tilsvarende for ovennevnte håndbok.151

Fenomenkunnskap vurderes å være spesielt relevant for ansatte i friomsorgen, hvor den domfelte har en større grad av autonomi og risiko for å knytte seg til radikale miljøer, både fysisk og på nett. I den nevnte evalueringsrapporten fra 2022 er det trukket frem et eksempel på at en ansatt i friomsorgen ved et hjemmebesøk oppdaget et opphengt flagg med symboler som kunne knyttes til ekstremisme og meldte bekymring til politiet, som da kunne følge opp i forbindelse med løslatelse. Friomsorgen kan således være en viktig aktør for å oppdage bekymringsverdige tilfeller, som det kan være vanskelig for andre aktører å få innsikt i.

25.3.4 Religionsutøvelse i fengsler

Straffegjennomføringsloven slår fast at kriminalomsorgen skal gi innsatte mulighet til å utøve religion og livssyn.152 Egnede lokaler for tros- og livssynssamtaler og seremonier skal tilbys så langt det er mulig.153 Kriminalomsorgen jobber ut fra en importmodell. Det vil si at ulike instanser ute i samfunnet leverer tjenester til de innsatte i fengslene, på samme måte som de leverer tjenester til personer utenfor fengslene. Dette gjelder eksempelvis skole og utdanning, tannlege, helsetjenester og Nav.154 Religiøse ledere, som prester og imamer, kommer også utenfra. Ved noen fengsler tjenestegjør imidlertid en eller flere fengselsprester. Det er i dag over 30 fengselsprester som er finansiert av Den norske kirke. Frelsesarmeen har også flere fengselskapellaner på landsbasis.155 Den katolske kirke har en fengselsprest for fengsler i Oslo og deler av Østlandet.156 Samarbeidet mellom tros- og livssynssamfunnene og kriminalomsorgen er formalisert i et eget rundskriv.157

Gjennom regjeringens handlingsplan for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme fra 2014, fikk kriminalomsorgen i oppdrag å etablere team av livssynsmedarbeidere.158 Åtte år senere, i 2022, ble det satt i verk et toårig prosjekt ved Kongsvinger fengsel med livssynsmedarbeidere for å innhente erfaringer før det eventuelt tas en beslutning om mer permanente ordninger for tros- og livssynsbetjening. Bakgrunnen for prosjektet er at et bedre livssynstjenestetilbud kan bidra til å redusere risikoen for at innsatte opplever diskriminering og manglende tilgang på religiøs eller åndelig veiledning, og at det blir en faktor i en radikaliseringsprosess.159 Videre er formålet med prosjektet å legge bedre til rette for at innsatte i fengsel kan praktisere sin tro eller sitt livssyn gjennom straffegjennomføringen. I den forbindelse har prosjektet tilknyttet seg en imam160, og Human-Etisk Forbund har, i samarbeid med kriminalomsorgen, midlertidig ansatt en fengselshumanist.161

Basert på erfaringer fra andre land kan det være grunn til å tro at samarbeid mellom livssynsmedarbeidere fra ulike trosretninger kan bidra til å forebygge radikalisering i fengslene.162 Det er påpekt at å ha representanter for flere tros- og livssynssamfunn i fengslene vil kunne skape en bedre balanse mellom trosretninger og være en motvekt mot ekstremisme.163 Det å være mer oppmerksom på og anerkjenne religion og religionsutøvelse, særlig islam, og å bruke imamer mer er pekt på som viktige tiltak for å forebygge radikalisering i norske fengsler.164 Fravær av religiøse ledere kan medføre at enkelte innsatte begynner å fungere som religiøse autoriteter.165

Noe forskning viser at konvertering eller revertering til islam bidrar til å spre en viss grad av frykt og skepsis blant ansatte. Konvertering til islam, samt muslimer som øker intensiteten i religionsutøvelsen, blir ofte og feilaktig vurdert å være en form for radikalisering.166 Evalueringen av forebyggingstiltak mot radikalisering under straffegjennomføring pekte på at det fremstår som om det er mye usikkerhet knyttet til hva som er ordinær religionsutøvelse innenfor islam på den ene siden, og hva som er tegn på radikal og ekstrem islamisme på den andre.167

25.3.5 Mentorordningen i kriminalomsorgen

Kriminalomsorgen fikk i oppdrag å prøve ut en mentorordning for innsatte i 2014.168 Siden 2016 har de hatt et tilbud til innsatte og domfelte i målgruppen med ekstern mentor.169 Målgruppen for mentorordningen er personer som er innsatt eller domfelt for terrorhandling eller hatkriminalitet.170 Straffeårsaken er imidlertid kun et utgangspunkt, og det avgjørende er hvorvidt den domfelte eller den innsatte er sårbar for radikalisering og rekruttering til voldelig ekstremisme. Målet med mentorordningen er at den domfelte gjennom dialog med mentor kan oppleve personlig vekst og utvikling, og at denne dialogen skal forebygge ny kriminalitet. Ordningen er basert på frivillighet for den som soner.

Mentorene rekrutteres fra sivilsamfunnet og skal være samtalepartnere forankret i samfunnets verdier som skal støtte den domfelte. Mentorene er håndplukket på bakgrunn av verdier, profesjonell kompetanse, personlighet og engasjement.171 Når den domfelte skal løslates eller straffegjennomføringen avsluttes, skal den ansvarlige kommunen kontaktes for at mentorforløpet eventuelt kan videreføres. Det er Kriminalomsorgsdirektoratet som har ansvaret for å kontakte og initiere samarbeid med kommuner og andre som kan bidra.172

25.3.6 Tilbakeføring etter soning

For at terrordømte skal tilbakeføres i samfunnet på en god måte, må kriminalomsorgen og andre aktører gjøre en koordinert innsats.173 Dette inkluderer politiet, Nav, helsetjenester, utdanningsinstitusjoner og kommunale velferdstjenester. Hvis det oppstår bekymring for radikalisering, kan det etableres en tverrfaglig og tverrsektoriell gruppe. Denne gruppen kan drøfte utfordringer samt utarbeide, iverksette og følge opp tiltak rettet mot den domfelte. I hvilken grad personopplysninger kan deles i et slikt samarbeid, avhenger av de enkelte aktørenes taushetsplikt.174

Hvis det er fare for at personen begår ny kriminalitet etter løslatelse, må kriminalomsorgen også ha dialog med politiet og PST. Radikaliseringskontakten i kriminalomsorgen kan fungere som et kontaktpunkt i samarbeidet med slike eksterne parter.175

Før en person løslates, gjennomføres det en kartlegging av den innsatte for å planlegge tilbakeføring til samfunnet. Behov som avdekkes, deles med eksterne samarbeidspartnere etter samtykke fra den innsatte. Dette skal føre til at den innsatte får et tilpasset tilbud og tilrettelegging. Ved løslatelse vil også kommunen være en sentral samarbeidspartner. I en undersøkelse utført av Riksrevisjonen kom det frem at mange som blir løslatt, mangler bolig og har økonomiske problemer. En av årsakene er at samarbeidet mellom kriminalomsorgen og velferdstjenestene ikke fungerer godt nok.176 Dette er også understreket i Kriminalomsorgsdirektoratets årsrapport for 2022, hvor det kom frem at det ikke er tilstrekkelig tilgang til hjelp fra Nav i forbindelse med tilbakeføringsarbeidet.177

25.4 Konfliktrådene

Konfliktrådet er en del av strafferettspleien og er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Konfliktrådtjenesten er landsdekkende og er organisert med et sekretariat (Sekretariatet for konfliktrådene (Sfk)) og tolv konfliktråd lokalisert 22 steder i landet. Tilbudet er gratis og frivillig.178 Konfliktrådene mekler mellom parter i konflikter som følge av straffbare handlinger eller mellom parter i sivile konflikter. Konfliktrådet skal bidra til å formidle og bygge kunnskap om kriminalitetsforebygging, med vekt på samhandling lokalt. Gjennom straffereaksjonene ungdomsstraff, ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktråd ivaretar konfliktrådet et spesielt ansvar for unge i konflikt med loven.

Sfk leder og koordinerer arbeidet i Direktoratsgruppen mot radikalisering og voldelig ekstremisme og forvalter den nasjonale tilskuddsordningen på feltet. Det er kommuner og fylkeskommuner som kan søke om midler til tiltak under ordningen blant annet til kompetanseheving og til lokale og digitale forebyggingssystemer.179

Sfk driver utviklingsarbeid, sammen med kriminalomsorgen, med å styrke tilbudet om gjenopprettende prosess i straffegjennomføringen for terrordømte. Arbeid mot radikalisering og voldelig ekstremisme ses også i sammenheng med Sfks forvaltning av nasjonale oppgaver innenfor SLT.180 Denne samordningsmodellen og funksjonen er i mange kommuner også sentral i arbeidet med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme lokalt.181

Sfk har påpekt at mange kommuner mangler kunnskap om hvor de kan henvende seg for å søke tilskudd eller informasjon om hvilke muligheter som finnes for å be om ressurser.182 Det er oftest kommuner med SLT-koordinatorer som søker på tilskuddsordningen som Konfliktrådet administrerer, og ofte er det de samme kommunene som søker. Det betyr ikke at kommuner uten SLT-koordinator ikke har behov for midler for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme, men at det kanskje mangler kunnskap om hvor og hvordan man kan søke, og hvordan man skal følge opp eventuelt mottatt tilskudd og/eller mangel på ressurser som kan sette seg inn i det og gjøre jobben som kreves.

25.5 Samarbeid mellom aktørene i justissektoren

Samarbeid på tvers av sektorer behandles i kapittel 33 Samarbeid mellom aktører i det forebyggende arbeidet.

25.5.1 Samhandling og ansvarfordeling mellom PST og politiet

Både politiet og PST har ansvar for å forebygge ekstremisme. Et effektivt forebyggende arbeid forutsetter at PST og politiet samarbeider godt, og at ansvaret mellom de to aktørene er avklart. Evalueringen av politiets radikaliseringskontaktordning pekte på at det er PST som etter politiloven § 17 b har det juridiske ansvaret for å forebygge voldelig ekstremisme, og at det derfor er uklart hva som skal være politiets rolle.183 Også 25. juni-utvalget pekte på at politiet og PST har et «til dels overlappende ansvar som medfører uklarhet om hvem som har ansvar for å forebygge hva innen dette området».184

Kommisjonen har i sitt arbeid sett gode eksempler på samarbeid mellom PST og lokalt politi, både på et overordnet nivå og i konkrete saker. Kommisjonen har imidlertid også fått informasjon om at samarbeidet ikke alltid er like enkelt, og at dette ofte handler om uklar rollefordeling og manglende informasjonsdeling i håndtering av enkeltsaker. PST kan sitte på gradert informasjon som de ikke deler med politiet, og samtidig forvente at politiet skal bistå eller følge opp saken.

25.5.2 Samhandling mellom PST, politiet og kriminalomsorgen

I 2019 ble det gjennomført en omfattende oppdatering og utvidelse av retningslinjene for håndtering av radikalisering og voldelig ekstremisme i kriminalomsorgen.185 Et sentralt ledd i arbeidet var kriminalomsorgens samarbeid med politiet og PST, blant annet om utveksling av informasjon. Videre er det fastsatt rutiner som skal bidra til å sikre en god og forsvarlig tilbakeføring til samfunnet etter gjennomført straff.

Evalueringen av forebyggingstiltak mot radikalisering under straffegjennomføring fra 2022 viste at det var delte meninger om hvordan samarbeidet mellom radikaliseringskontakter, koordinatorer og eksterne samarbeidspartnere fungerer. Over halvparten syntes imidlertid samarbeidet med PST og politiet fungerte godt.186

For omtale om informasjonsdeling mellom kriminalomsorgen, PST og politiet (Infoflyt) vises det til kapittel 34 Taushetsplikt og informasjonsdeling.

26 Kommunene

Norge har 357 kommuner med stor variasjon i størrelse i både areal og innbyggertall. Alle kommuner har ansvar for å levere tjenester til sine innbyggere gjennom hele livet. Dette inkluderer barnehage, grunnskole, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, i tillegg til andre oppgaver som for eksempel bibliotek og kulturtilbud. Kommunene har også ansvar for spesialiserte oppgaver som barnevern, rus og psykisk helse.187

Mens kapittelet om justissektoren handler om forebygging av voldelig ekstremisme, har kommunene en viktig rolle i forebygging av både voldelig ekstremisme og ekstremisme som aktiv motstand mot demokrati og menneskerettigheter. Kommunen har oppgaver på alle nivåer i forebyggingstrekanten. Kommunens byggende arbeid handler blant annet om å sørge for gode lokalsamfunn der innbyggerne har tilhørighet og et godt liv. Kommunens oppgaver innenfor universell forebygging av ekstremisme finnes for eksempel innen skole og fritidsklubber, og på selektivt nivå å tilby tjenester til innbyggere som i kortere eller lengre perioder har behov for støtte og bistand. Når det gjelder indikativ forebygging, kan kommunen håndtere radikaliseringsbekymringer om enkeltpersoner. Flere kommuner jobber også med reintegrering av radikaliserte personer, for eksempel ved bruk av mentor eller i tverretatlige team ved tilbakeføring etter endt soning.

Kommunenes selvstyre står sterkt i Norge, og er fastsatt i Grunnloven § 49 andre ledd. Kommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer, og av kommuneloven § 2-2 følger det at «selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål». Det er følgelig stor variasjon i hvordan ulike tjenester arbeider og er organisert i ulike kommuner, inkludert hva gjelder forebygging av radikalisering og ekstremisme.

Dette kapittelet handler om ulike kommunale aktørers arbeid og roller i det forebyggende arbeidet. Kommunale tjenester innenfor skole, helse og Nav omtales i etterfølgende kapitler. Det samme gjelder samhandlingsarenaer, inkludert SLT.

26.1 Demokratibygging i kommunen

26.1.1 Deltakelse i demokratiet

Arbeidet med forebygging av ekstremisme i bred forstand handler både om å arbeide mot gruppefiendtlighet og antidemokratiske holdninger og om å bygge opp demokratisk motstandskraft. Kommunene er en grunnleggende del av det norske demokratiet, og lokaldemokratiet bidrar til nærhet mellom folkevalgte og innbyggere.188

Et velfungerende lokaldemokrati med gode og åpne politiske debatter der alle har mulighet til å delta, er et mål i seg selv. Gjennom lokaldemokratiet kan unge og gamle engasjere seg i politiske enkeltsaker eller partier. Mange kommuner har også egne arenaer for lokalt demokrati i bydelen eller lokalsamfunnet, for eksempel lokalsamfunnsutvalg eller lignende strukturer.

En synkende valgdeltakelse har både bekymret og vekket debatt de siste årene.189 Flere kommuner har tatt grep for å bøte på dette, og det er drevet omfattende kampanjer for å få opp valgdeltakelsen både fra det offentlige, sivilsamfunnet og norske fagforeninger. Det er imidlertid usikkert hvilke tiltak som har effekt på valgdeltakelsen.190 En annen utfordring er et polarisert debattklima med trusler og hets mot politikere som kan heve terskelen for å engasjere seg.191

Det formaliserte lokale medvirkningsdemokratiet er et annet eksempel på gode «demokratiskoler». Dette gjelder råd for personer med nedsatt funksjonsnedsettelse, råd for eldre og ungdomsråd.192 Disse er regulert i kommuneloven § 5-2.193

En utfordring i arbeid med å bygge demokratisk motstandskraft er at mange av arenaene som nevnes, primært retter seg mot barn og unge. Det finnes imidlertid noen arenaer som når hele befolkningen. Dette gjelder nødvendigvis politikken og ovennevnte eldreråd. Et annet eksempel på dette er bibliotekene. De har blitt omtalt som «demokratihus»194, og er fremholdt som bidragsytere til styrking av demokratiet i inneværende bibliotekstrategi.195 Bibliotekene representerer tradisjonelt kunnskap, lærdom og tilgang på bøker og andre skriftlige kilder. Moderne bibliotek er også møteplasser som er gratis, og som alle deler av befolkningen har tilgang og mulighet til å bruke. Mange biblioteker arrangerer foredrag og debatter og representerer slik en lokal demokratisk arena for offentlig samtale. Bibliotekene kan også ha andre positive byggende effekter som tilhørighet og fellesskap. Stortinget har bedt regjeringen sørge for at bibliotekene fortsetter å ha en viktig rolle i å fremme demokratiforståelse i samfunnet.196

26.1.2 Bygging av demokratiske ferdigheter hos barn og unge

Barnehager, skoler og sivile organisasjoner er viktige arenaer for demokratisk trening. Det formaliserte elevdemokratiet med klasseråd og elevråd og ungdomsråd i norske skoler197 og kommuner kan være en god arena for barn og unge for å trene demokratiske ferdigheter og få kunnskap om demokratiske og politiske prosesser. Kommisjonen har møtt representanter fra ungdomsråd i sitt arbeid og har merket seg engasjementet og fått inntrykk av at rådet er en viktig kanal for kunnskap og medvirkning. Det finnes også flere regionale fora hvor barn og unge kan lære demokrati og medvirkning, for eksempel ungdomsråd i fylker, ungdomsråd knyttet til helseforetak eller egne ungdomsutvalg i frivillighet og sivilsamfunn.

En del kommuner har ulike prosjekter og tiltak med konkret mål om å bygge demokratisk kultur og ferdigheter hos barn og unge. Kommisjonen besøkte for eksempel Demokratiprosjektet ved Samsen kulturhus i Kristiansand kommune høsten 2022. Demokratiprosjektet er en møteplass for unge som vil uttrykke sine meninger og hvor ungdommene kan lære om ytringsfrihet, demokrati og hvordan man kan vise sine meninger. Det er et mål at medlemmene i prosjektet skal være sammensatt av personer med ulike erfaringer og synspunkter.198 Demos i Fredrikstad kommune er et prosjekt som skal fremme demokratisk kompetanse gjennom å øve på kritisk tekning, evne til å formidle egne standpunkter muntlig og skriftlig, dialogkompetanse og andre former for demokratisk deltakelse og påvirkning.199 Fredrikstad kommune har hatt gode erfaringer med etableringen av Demos-møteplassen Dyp debatt, som er et samarbeid med de videregående skolene, kommunen og Litteraturhuset. Elever møtes jevnlig til debatter og møter med samfunnstema som er kompliserte eller kontroversielle, som høyreekstremisme, rasisme, fordommer og populisme.200

26.2 Møteplasser for barn og unge

Det finnes flere kommunale fritidstilbud som kan fungere byggende og forebygge både voldelig ekstremisme og også ekstremisme i bred forstand. Dette kan være tradisjonelle fritidsklubber, kombinasjon av hjelpetjenester eller andre type fritidstilbud som spillhus, selvstyrte ungdomshus og kulturhus.201 Disse kan fungere som byggende arenaer ved å bygge og forsterke fellesskap som barn og unge kan inngå i, ved at voksne ansatte kan bygge relasjoner med ungdomsgrupper og individer ved å tilby aktiviteter og opplevelser som skaper samhold og mestring. Disse tjenestene kan også være relevante som arenaer for trening på demokratisk praksis, for eksempel gjennom klubbråd og -styrer.

Sosiale møteplasser og arenaer er viktige for innbyggere i alle aldre. I møte med kommisjonen har ungdom og barne- og ungdomsorganisasjoner etterlyst sosiale møteplasser. Noen har også fremhevet at disse må gi rom for mangfold og være flerkulturelle. De har også etterlyst «trygge rom» for diskusjon og uenighet, som ikke er knyttet opp til en bestemt aktivitet.202 Mange kommuner og bydeler tilbyr ulike møteplasser, og samarbeider ofte med frivillige og ideelle aktører i dette arbeidet.

En fritidsklubb203 har som formål å gi ungdommer en møteplass hvor de kan tilbringe fritid sammen med jevnaldrende. De fleste fritidsklubber driftes av kommunen, men det finnes også klubber og møteplasser i regi av aktører i sivilsamfunnet. Felles for fritidsklubbene er at de er møteplasser hvor unge kan komme sammen uten forpliktelser til oppmøtefrekvens eller betaling. Dette er arenaer tilrettelagt for å bygge sosiale relasjoner mellom barn og unge og for å bidra til trygge oppvekstmiljøer.204 De bidrar også til styrking av demokratisk motstandskraft.

De siste årene har det blitt stadig færre norske fritidsklubber. Redd Barna er bekymret for nedgangen i antall fritidsklubber i Norge og er kritiske til at fritidsklubber har utfordrende økonomiske kår. De ønsker en lovfesting av barns rett til en møteplass i sitt nærmiljø.205

26.3 Utekontakt

Mange kommuner har etablert en ordning med utekontakter for å løse det forebyggende og oppsøkende arbeidet rettet mot ungdommer. Formålet med utekontakter eller oppsøkende tjeneste er å sikre at ansatte fra kommunen kan være til stede på dag- og kveldstid på de arenaene hvor ungdom befinner seg.

Utekontaktordningen kan organiseres på ulike måter:

• I Oslo kommune retter utekontaktene sitt arbeid mot ungdom i alderen fra 10 til 23 år. Utekontakten i Oslo kan hjelpe ungdommer ved å gi råd og veiledning, sette i gang tiltak for grupper og enkeltungdommer, svare på spørsmål om rus og gi omsorg, hjelp og støtte.206

• I Bodø kommune retter utekontaktene seg mot ungdom mellom 13 og 18 år. Tjenesten i Bodø har eksistert siden 1973 og skal bidra til aktivt arbeid med «å sikre at Bodø kommune skal være en god kommune å vokse opp i for alle barn og unge».207

• Utekontakten i Kvam kommune skal være et oppsøkende og lett tilgjengelig tilbud for barn og unge voksne mellom 13 og 20 år og drifter blant annet «ungdomsbasen», som er et treffsted for ungdom i målgruppen.208

• I Hamar kommune har de valgt å organisere utekontakten som en del av kommunens SLT. Utekontakten er en sentral aktør i kommunens psykososiale og forebyggende ungdomsarbeid.209

• I Bergen oppsøker feltarbeiderne ved utekontakten barn og unge på offentlige- og digitale arenaer og på ulike skoler, både på dagtid, kveld og natt. Formålet er å avdekke hjelpebehov, motivere til endring og sikre den enkelte videre oppfølging.210 Utekontakten opplever arbeidet på digitale arenaer som en sentral del av sitt arbeid, men har også støtt på utfordringer hva gjelder personvern, særlig med tanke på barn og unges deling av personsensitive opplysninger.

26.4 Kommunens arbeid med forebygging av voldelig ekstremisme

26.4.1 Kommunens rolle i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme

Kommunens rolle i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme har vært fremhevet i regjeringens handlingsplan siden den første kom i 2010. Kommunen er viktig i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme fordi mange forebyggende tiltak ligger til kommunale aktører, for eksempel knyttet til helsetjenester, bolig og utdanning.211 Ulike kommunale aktører er også i kontakt med mange innbyggere, og kan fange opp de som «faller utenfor».212

I regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme er kommunen stort sett omtalt i generelle ordelag. I møte med kommisjonen har flere kommunale aktører tatt til orde for at kommunene mangler et tydelig mandat i arbeidet med forebygging av voldelig ekstremisme, noe som skaper usikkerhet og stor variasjon mellom kommuner. Flere kommuner kommisjonen har vært i kontakt med har ikke arbeidet med radikalisering og voldelig ekstremisme før det faktisk har oppstått en konkret radikaliseringsbekymring eller etablering av et ekstremistisk miljø. Usikkerhet rundt kommunens rolle og mandat kan gjøre det vanskelig å sikre at feltet får tilstrekkelig prioritet og ressurser. Det kan også oppstå usikkerhet om lovlighet av forebyggende tiltak som mangler forankring i lovverket.

Kommisjonen har også fått innspill om at usikkerheten og det manglende mandatet til kommunen kan føre til konkrete utfordringer med dokumentasjon av arbeidet som utføres, og dermed også kvalitetssikring av tjenestene som gis. Eksempler på dette kan være hvor og hvordan et mentortiltak skal dokumenteres. Skal mentortiltaket gis gjennom en allerede eksisterende kommunal tjeneste? Og hvis ikke – hvor skal arbeidet da dokumenteres? Dersom kommunen er part i drøftelser av bekymringer, hvor dokumenteres vurderingene som gjøres? I evalueringen av politiets radikaliseringskontaktordning i 2023 ble det anbefalt at kommunene får et tydeligere mandat på dette feltet.213

Selv om kommunens mandat i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme er usikkert, er det mange kommuner som gjør mye for å forebygge voldelig ekstremisme. Flere kommuner har eller har hatt egne handlingsplaner som omfatter hatkriminalitet, radikalisering og voldelig ekstremisme.214 Kristiansand kommune har for eksempel en kriminalitetsforebyggende plan som også inkluderer radikalisering og voldelig ekstremisme.215 Færder kommune har en handlingsplan mot hatefulle ytringer, radikalisering og voldelig ekstremisme.216 Handlingsplaner kan bidra til å gjøre kommunen mer oppmerksom på problemkomplekset, tydeliggjøre hvem som har ansvar for hva, og forankre målet om bedre samordning internt i kommunen.217 Det kan også bidra til lokalt søkelys på voldelig ekstremisme og være et signal til lokalbefolkningen om at lokale myndigheter bidrar i dette arbeidet.

Forebyggingen av voldelig ekstremisme i norske kommuner skjer innenfor arbeidet og strukturene som allerede er etablert, og som ikke er spesielt rettet mot ekstremisme. Noen kommuner som benytter seg av SLT-modellen, har implementert arbeidet med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme der.218 Det varierer hvordan arbeidet er innrettet, og hvilke funksjoner og roller som er involvert i kommunene. Hvilke kommunale aktører som involveres i å håndtere en konkret radikaliseringsbekymring, kan også avhenge av blant annet personens alder, sakens natur og alvorlighetsgrad.

Slik kommisjonen forstår det, møter mange norske kommuner utfordringer med radikalisering på samme måte som de møter kjente utfordringer, som for eksempel rus og boligmangel. Overføringsverdien kan imidlertid være begrenset. Ekstremisme og radikalisering er særegne fenomener som kan kreve andre tiltak enn de kommunen allerede kjenner.219 En av grunnene til at kommunen har samme tilnærming til så ulike utfordringer, er mangel på kunnskap.220 Mangel på kunnskap kan gjøre det vanskelig å identifisere personer i risikosonen. Kommunen kan i verste fall ikke innse at det er behov for å sette inn tiltak. Mange små kommuner vil ha få eller ingen saker, og får derfor ikke trening i å håndtere slike saker.221 En desentralisert tilnærming kan også føre til at mindre kommuner håndterer få saker, slik at tjenestene får lite trening i innsatser og tiltak.222 Manglende overbyggende støtte for kommunene på feltet er også en utfordring.223

26.4.2 Reintegrering og mentorordninger i norske kommuner

Flere kommuner startet å utvikle mentorordninger i 2015 for å følge opp personer involvert i voldelig ekstremisme, blant andre dem som blir løslatt etter soning og skal tilbake til sine hjemkommuner.224 En mentor kan brukes både i et forebyggende perspektiv og til å hjelpe mennesker ut av et ekstremt verdensbilde eller ekstreme grupper. Regjeringen utarbeidet i 2017 en veileder for kommuner som ønsker å etablere en mentorordning i arbeidet mot radikalisering.225 En mentor skal kunne hjelpe med kommunale prosesser for å minske følelsen av utenforskap og å knytte menteen sterkere til samfunnet.

RVTS Vest tilbyr opplæring for mentorer. Mentorene får opplæring i radikalisering og voldelig ekstremisme som fenomen og prosess. Utskolerte mentorer får tilbud om å delta i regionale mentornettverk koordinert av de ulike RVTS-ene avhengig av regional tilhørighet.226 Arbeidet med å reintegrere hjemvendte fremmedkrigere har blitt en viktig oppgave i enkelte kommuner227 og RVTS har deltatt i kommunale og interkommunale nettverk der temaet er ivaretakelse av returnerte fremmedkrigere og deres familier.

26.5 Barnevernet

Barnevernets oppgave er å beskytte barn mot omsorgssvikt og sikre barn trygghet og utviklingsmuligheter.228 Barnevernet er delt i en kommunal del (barnevernstjenesten) og en statlig del som har ansvar for barne- og familievernet (Bufetat). Det er Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) som er faglig direktorat for hele barnevernet og etatsstyrer av den statlige delen.229 Barnevernets arbeid er regulert av barnevernsloven, og de skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse.230 Barnevernet har det samme ansvaret for å følge opp barn som er asylsøkere, som de har for andre barn i Norge.

Gjennomgangen av risiko- og sårbarhetsfaktorer i rapportens del IV viser at mange forhold som kjennetegner norske radikaliserte springer ut av deres barndom. Dette kan for eksempel være dårlig omsorg, tap av omsorgsperson eller vold i hjemmet. Dette kan skje lenge før en person er i en radikaliseringsprosess. Det er barnevernets rolle å forebygge og avverge at barn vokser opp under forhold de kan ta skade av. For å sette inn tiltak er barnevernet avhengig av informasjon, for eksempel gjennom en bekymringsmelding. Etter barnevernsloven § 13-2 har alle som arbeider i forvaltningen meldeplikt til barnevernet på gitte vilkår.

Ut over å redusere risiko- og sårbarhetsfaktorer for radikalisering kan barnevernet ha en rolle når et barn går inn i en radikaliseringsprosess. I slike saker kan barnevernet følge opp barnet og familien, for eksempel i form av hjelpetiltak etter barnevernloven kapittel 3. Dersom lovens vilkår er oppfylt, kan barneverns- og helsenemnda fatte tvangsvedtak. I saker som gjelder barn av radikaliserte kan det også være aktuelt for barnevernet å involvere seg.231 Barnevernet kan iverksette frivillige tiltak, som dialog med barnet eller familien.

Barnevernet kan oppdage tegn på radikalisering hos barn og voksne som er i kontakt med tjenesten. For å kjenne igjen bekymringstegn og sette inn riktige tiltak må ansatte ha fenomenkunnskap og kjennskap til effektive forebyggende strategier. Det kan ofte være behov for å samhandle med andre aktører som jobber mer direkte med radikalisering og ekstremisme.232

27 Skolen

Skolen er en fellesarena i samfunnet hvor alle som vokser opp i Norge, møtes. Derfor kan skolen ha stor betydning i å forebygge ekstremisme i bred forstand. Skolens forebyggende arbeid handler primært om de nedre nivåene i forebyggingstrekanten, det byggende og universelt forebyggende arbeidet, særlig demokratibygging. Skolen kan også ha en rolle i selektivt forebyggende arbeid for å redusere risiko- og sårbarhetsfaktorer hos enkeltelever og i indikativ forebygging ved en alvorlig bekymring om voldelig ekstremisme. Skole og utdanning kan også være viktige arenaer og virkemidler i reintegrerende arbeid. Skolens praksis skal likevel ikke preges av tanken om samfunnssikkerhet. En slik tilnærming kan bidra til å svekke elevenes rettigheter og begrense muligheten deres til fullverdig deltakelse og utvikling. Skolens grunnleggende pedagogiske mandat og fokus på barnets beste, skal også være retningsgivende for de tilfellene der skolen fanger opp og håndterer konkrete radikaliseringsbekymringer.

27.1 Organisering, roller og ansvar i det forebyggende arbeidet

Utdanningssektoren omfatter barnehage, grunnskole, videregående opplæring, fagskoleutdanning, høyere utdanning og opplæring for voksne. Nasjonale standarder blir sikret gjennom lov, forskrift og lære- og rammeplaner.233

I Norge har alle barn rett til grunnopplæring.234 Kommunene, fylkeskommunene og de frittstående skolene skal sørge for grunnopplæringen fra første klasse på barneskolen til fullført videregående opplæring.235

Det er flere yrkesgrupper som arbeider på skoler, og som har kompetanse som supplerer læreres pedagogiske utdanning. Dette er ansatte som kan ha oppgaver på andre lærings- og aktivitetsområder som er fordelaktig for at elevene skal få en helhetlig oppfølging. Et «lag rundt barnet»236 er en ambisjon internt i skolen for samarbeid mellom ulike yrkesgrupper. Det har i flere år vært jobbet med en slik målsetting, og det finnes også forskning som har pekt på et behov for systematisk og langsiktig satsing på feltet.237

Skolens styringsdokumenter

Opplæringsloven regulerer skolehverdagen i skolen og til alle som har opplæring i en bedrift, og voksne som får grunnskoleopplæring. Gjennom formålsparagrafen i opplæringsloven § 1-1 har samfunnet gitt grunnopplæringen et omfattende mandat. Opplæringen skal gi alle elever ferdigheter, holdninger og verdier som setter dem i stand til å mestre sitt eget liv, delta i arbeids- og samfunnslivet og ta vare på seg selv og andre i samfunnet. Alle skal ha mulighet til å realisere sitt potensial i en inkluderende skole. Skolens formål inkluderer å «opne dører mot verda og framtida og gi elevane og lærlingane historisk og kulturell innsikt og forankring». Gjennom formålsparagrafen i opplæringsloven forplikter skolen seg til at elevene får erfaring med grunnleggende menneskeverd og likeverd. Formålsparagrafen fastsetter også at elevene skal få innsikt i kulturelt mangfold og lære kritisk tenkning og bidra til kunnskap om demokratiet. Skolens samfunnsoppdrag er altså todelt, og inkluderer både sosial og faglig utvikling. Skolen og barnehagens arbeid med å utvikle inkluderende sosiale og faglige læringsfellesskap er sentralt i det byggende og forebyggende arbeidet.

Læreplanene er forskrifter til opplæringsloven og styrer innholdet i opplæringen. Læreplanverket består av en overordnet del, fag- og timefordeling og læreplaner i fag.238 Overordnet del av læreplanverket utdyper verdigrunnlaget i opplæringslovens formålsparagraf og de overordnede prinsippene fra grunnopplæringen. Overordnet del beskriver det grunnsynet som skal prege pedagogisk praksis i hele grunnopplæringen som menneskeverdet, kritisk tenkning og etisk bevissthet samt demokrati og medvirkning.239 De tverrfaglige temaene er «knyttet til samfunnsutfordringer som er aktuelle over tid»240, og skal bidra til å gi elevene forståelse og kompetanse til å aktivt delta i å løse disse utfordringene. Grunntanken er at når elevene blir rustet til å foreta selvstendige og kritiske vurderinger av virkeligheten de møter, kan det motvirke meningstap og avmaktsfølelse.

27.2 Menneskerettigheter og demokratibygging i skolen

27.2.1 Demokrati og kritisk tenkning

Fra barna begynner i barnehagen, skal de delta i demokratiske prosesser for å få bidra og medvirke i hverdagen. Ved å delta i barnehagens fellesskap skal barn få mulighet til å ytre seg, lytte til andre og respektere andre.241 Barnehagen skal også arbeide mot diskriminering, fordommer og rasisme.242 Skolen skal bidra til å forberede elever til full og likeverdig samfunnsdeltakelse,243 der hverdagslige lærings- og sosiale samhandlingsprosesser kan styrke elevenes demokratiske motstandsdyktighet.

På mange skoler arbeider man med å gi elevene en grunnleggende erfaring av å bli anerkjent og kjenne tilhørighet, å føle mestring, å bli hørt og å kunne medvirke. I dette ligger en kraft som kan motvirke mange av de underliggende faktorene og drivkreftene bak radikaliseringsprosesser.244 Dette arbeidet gjøres gjennom flere tilnærminger, som å etablere et inkluderende læringsmiljø, praktisere demokrati og tenke kritisk. I kommisjonens møter med ungdommer har det blant annet kommet frem at det er viktig å snakke om muslimhat, homo- og transfobi, og andre former for gruppefiendtlighet.245 Skolen skal bidra med å forebygge rasistiske og gruppefiendtlige holdninger og skape rom for mangfold i fellesskapet.246

I en tid der alle er utsatt for store mengder med informasjon, kan feilinformasjon og propaganda som sprer antidemokratiske og avhumaniserende budskap, være vanskelig å identifisere. Kritisk tenkning er en nødvendig demokratisk «sikringsmekanisme». I kommisjonens møter med ungdom har kildekritikk blitt fremhevet som en vesentlig ferdighet som kan bidra til å forebygge ekstremisme.247 Barn og unge trenger verktøy for å kunne drøfte og vurdere informasjon og virkelighetsbeskrivelser som de møter, uten at disse verktøyene i seg selv skal snevre inn ytringsrommet eller muligheten for å uttrykke uenighet. Evnen til kritisk selvrefleksjon er en slik demokratisk sikringsmekanisme. Det å så tvil i møte med forenklede ideologiske forestillinger og fiendebilder kan ha avgjørende betydning for å hindre eller snu radikalisering.248

Arbeidet med demokrati i skolen har blitt styrket gjennom læreplanverket for Kunnskapsløftet 2020 (LK20). Læreplanverket legger vekt på kunnskap om demokratiske institusjoner og ferdigheter for å delta i demokratisk samhandling, men også konkrete erfaringer med deltakelse og reell medvirkning. Læring om, gjennom og for demokrati er nødvendig for å sette elevene i stand til å bli aktive deltakere i demokratiske prosesser.249 Demokratilæring begrenses imidlertid ikke til klasserommet, men berører samtlige aspekter av skolehverdagen. Læringen kan omfatte saker i lokalmiljøet eller på samfunnsnivå som engasjerer elevene. Demokrati må praktiseres for å læres. Når elevene kan få kunnskap og utøve demokrati i praksis ved å faktisk påvirke saker, prosesser og beslutninger som angår dem i hverdagen, blir demokratiet troverdig og engasjerende.

Det finnes også flere eksterne aktører som står for tiltak rettet mot skolen for å forebygge fordommer, diskriminering, rasisme og andre negative holdninger, og eventuelt handlinger, mot minoriteter, utsatte grupper eller andre.250 De fleste tiltakene er rettet mot ungdomsskoler og videregående skoler.251

Europarådets referanserammeverk Competences for democratic culture (RFCDC) er utviklet for å støtte utdanningssystemer, utdanningsinstitusjoner og profesjonsutøvere i utdanningsfeltet i å jobbe systematisk med demokrati og medborgerskap i skolen. «Sommerfuglen», jf. figur 27.1, kan brukes i skolens profesjonsfellesskap for arbeidet med undervisning og læringsmiljø.252 Modellen viser alle de spesifikke verdiene, holdningene, ferdighetene, kunnskapen og den kritiske forståelsen som gjør en person i stand til å delta effektivt og hensiktsmessig i en demokratisk kultur.

Forstørr bilde

Kompetanse i demokratisk kultur. Å leve sammen som likeverdige i kulturelt mangfoldige demokratiske samfunn. Sammendrag.

Kilde: Europarådet 2016. © Council of Europe

27.2.2 Å etablere inkluderende og trygge skole- og læringsmiljøer

Opplæringslovens kapittel 9 A fastslår at alle elever har rett til et trygt og godt læringsmiljø, og forplikter skolen til å jobbe systematisk med dette.253 Av § 9 A-3 følger det at «[s]kolen skal ha nulltoleranse mot krenking som mobbing, vald, diskriminering og trakassering». Nulltoleranseprinsippet innebærer at elevene skal bli hørt og trodd på sin egen opplevelse av situasjonen, og gjennom aktivitetsplikten er skolen forpliktet til å iverksette umiddelbare tiltak for å gjenopprette et trygt skolemiljø for den berørte eleven.254

Demokrati handler om aktiv deltakelse hvor uenigheter synliggjøres. Når det settes trygge rammer rundt det å være uenig og løse konflikter, vil både elever og lærere oppleve trygghet, slik at ulike holdninger og oppfatninger får lov til å komme frem.255 Å etablere et inkluderende læringsmiljø på skolen er en måte å styrke demokratisk motstandskraft på. Ved mange skoler gjøres det et viktig arbeid med å la elevene oppleve anerkjennelse og tilhørighet, føle mestring og bli hørt. Dette arbeidet kan motvirke mange av risiko- og sårbarhetsfaktorene som inngår i radikaliseringsprosesser, og drivkreftene bak radikaliseringsprosesser.256 Ungdommer som kommisjonen har møtt, har trukket frem viktigheten av å ha mulighet til å være uenige og diskutere ulike tema på skolen. De ønsker flere trygge rom å diskutere det man er uenige om. De siste årene har det vært mye oppmerksomhet på at lærerstudenter og lærere skal heve kompetansen på og få videreutdanning i undervisning om kontroversielle temaer,257 og det er stor etterspørsel etter slike tilbud.

Skolen er forpliktet til å fange opp og håndtere fordomsfulle uttrykk for å ivareta de berørte elevenes rett til et godt og trygt læringsmiljø. Derfor trenger lærere og andre ansatte i skolen kompetanse til å identifisere underliggende fordommer og gruppefiendtlige holdninger i det som kan fremstå som konflikter eller mobbedynamikker mellom enkeltelever. Flere rapporter har dokumentert at elever opplever å ikke bli trodd på eller møter en bagatellisering av rasistiske hendelser.258 Det å ikke bli hørt eller sett kan skape avmaktsfølelser hos den enkelte og skape utenforskapsdynamikker i elevgruppen. Når man skal gjenopprette et trygt skolemiljø for elever som har vært utsatt for enten mobbing, vold, diskriminering eller trakassering i skoletiden, kreves det ulike pedagogiske tilnærminger.259 Dette skal ivareta både den som er utsatt for krenkelsene, og den eller dem som har stått for krenkelsene.

I kommisjonens møter med ulike ungdomsrepresentanter har skolen og lærere blitt fremhevet som viktige aktører for å forebygge radikalisering og ekstremisme blant ungdom. Tilbakemeldingene kommisjonen har fått, har også understreket viktigheten av å lære om ekstremisme på skolen. I enkelte av kommisjonens møter med elever og personer med tilknytning til skolesektoren har også andre yrkesgrupper på skolen blitt fremhevet som viktige ressurser for barn og unge i dette arbeidet, for eksempel miljøterapeuter (sosionomer, vernepleiere og barnevernspedagoger) og helsesykepleiere.260 Dette er et viktig supplement for å sikre en helhetlig oppfølging av elevene. Det at disse profesjonsgruppene er til stede i skolen, har dessuten vist seg å styrke skole-hjem-samarbeidet, også i saker der det er bekymring for radikalisering.261 Kommisjonen erfarer at det er varierende om skoler har miljøterapeuter eller ikke, noe som fører til ulik praksis og ressurser for elever avhengig av skole.

Skoleeiere skal sørge for kompetansetiltak i skolen i samarbeid med universitet og høyskoler. Tiltakene skal være basert på egne behov og dialog med høyere utdanningsinstitusjoner. Utdanningsdirektoratet har en tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring.262 Midlene skal brukes til etterutdanning og kompetanseutvikling i profesjonsfellesskapet.263 Den kollektive kompetanseutviklingen skal styrke kunnskap og kompetanse og slik fremme utvikling, læring og trivsel og bidra til et likeverdig tilbud for alle barn og unge. Denne ordningen kan være aktuell for kompetanseutvikling om radikalisering og ekstremisme, samt styrking av kompetanse relatert til universell forebygging i skolen.

27.2.3 Dembra

Dembra står for Demokratisk beredskap mot rasisme, antisemittisme og udemokratiske holdninger og er et kompetansehevingstilbud til støtte for skoler og lærerutdanning i hele landet. Kjernen i Dembra er å forebygge utenforskap og udemokratiske holdninger gjennom å bygge demokratisk kompetanse, med inkludering og deltakelse, kritisk tenking og mangfoldskompetanse som sentrale prinsipper. Dembra tilbyr veiledning, kurs og nettbaserte ressurser for skoler og lærerutdanningen. Målgruppen i skolen er barneskoler, ungdomsskoler og videregående opplæring.

Over 150 skoler har benyttet seg av Dembra, og mer enn 4300 lærere har deltatt i Dembra så langt.264 I tillegg har personell på 13 lærerutdanningsinstitusjoner vært involvert i Dembra.265 I lærerutdanningen bidrar Dembra til å styrke profesjonskompetansen relatert til forebygging av fordommer og gruppefiendtlighet blant studentene slik at fremtidige lærere innehar oppdatert kunnskap samt pedagogisk og fagdidaktisk kompetanse. Gjennom forsknings- og utviklingsprosesser bidrar Dembra også til økt kompetanse blant ansatte i universitets- og høyskolesektoren. I det videre omtales Dembra i skolen.

Dembra tilbys gjennom seks av de syv freds- og menneskerettighetssentrene, som er nærmere omtalt i kapittel 39.1 Freds- og menneskerettighetssentre, med prosjektledelse og sekretariat på HL-senteret. Arbeidet ved en skole begynner med en kartlegging av lokale utfordringer, noe som omfatter utarbeidelsen og implementering av lokale tiltak, samt kompetanseheving for hele personalet.266 Skoler som deltar i Dembra, gjennomfører samlinger for alle lærere og ledere ved skolen. En rekke temaer tas opp på disse samlingene slik som antisemittisme, rasisme og andre gruppefordommer, radikalisering, ekstremisme og udemokratiske holdninger, demokratisk beredskap, kritisk tenkning og konflikthåndtering. Det gjennomføres også spørreundersøkelse blant skolens elever og lærere til hjelp i skolens egenanalyse. Tiltak for skolen blir utviklet og gjennomført av skolen selv, men med veiledning fra kursholderne.267 Veilederne følger opp skolenes utviklingsarbeid i ett til to år. Satsningsområdet varierer fra skole til skole, nettopp fordi alle skoler har hver sine utfordringer og ambisjoner. Eksempler kan være utenforskap på sosiale medier, et trygt samtalefellesskap i klasserommet, kritisk tenkning med undervisningsøkter på tvers av trinn eller at læreren bevisst blander ulike elevgrupper. Slik tilpasses arbeidet med Dembra til alt fra store byskoler til små bygdeskoler. Når satsingen er bestemt, utvikler skolen en plan med oversikt over både eksisterende og nye tiltak rettet mot området. Skolen kan ha mange tiltak eller prosjekter gående samtidig, uten at disse nødvendigvis har alle ansattes oppmerksomhet. Fordi skolen selv bestemmer hva som skal være satsningsområdet deres, består ikke Dembra av et ferdig kurstilbud. Dembra baserer seg ikke på en teori eller metode, men trekker veksler på forskning fra fagfeltene forebygging og skoleutvikling.268

Det er stor etterspørsel etter Dembras tilbud til skoler. Kommisjonen har inntrykk av at Dembra tilbyr faglig solide verktøy som lærere og skoleledere kan nyttiggjøre seg i sitt arbeid, enten de står overfor konkrete utfordringer eller ønsker veiledning for hvordan skolen kan jobbe langsiktig med å bygge demokratisk kompetanse. I en evaluering av handlingsplanen mot antisemittisme kom det frem at Dembra har positiv effekt og fungerer godt i skolen. Det er imidlertid også funnet at Dembra, som andre tiltak rettet mot skolen, ikke når frem til mange nok.269 Dette er også inntrykket kommisjonen har fått i sitt arbeid. Evalueringsrapporten foreslår at Dembra kan utvides eller justeres, og at andre tiltak eventuelt også kan settes inn.

27.3 Forebygging av voldelig ekstremisme i skolen

Utdanning kan redusere noen voldelige fenomen, men terrorisme er kanskje ikke ett av dem. (Østby, Urdal og Dupuy 2019, uoffisiell oversettelse)

Skolen har ikke ansvar for å håndtere eller avverge tilfeller av radikalisering og voldelig ekstremisme. Det vil imidlertid kunne forekomme tilfeller der det er en bekymring for at enkelte elever eller grupper av elever på en skole er i fare for radikalisering eller har blitt radikalisert. I disse tilfellene er det avgjørende at skolens ansatte har kompetanse til å fange opp faresignalene, men også til å erkjenne hvor deres egen kompetanse og mandat slutter, og når andre aktører bør involveres. For tillitsrelasjonen mellom elevene og skolens ansatte er det avgjørende at de ansatte konsentrer seg om sitt pedagogiske mandat: å støtte utviklingen av og vise omsorg for hver elev. Dette kan være en vanskelig avveining og forutsetter en avklaring av mandatet og når de skal kontakte andre instanser for videre vurdering.

Ved bekymringer for om en elev er i faresonen for å radikaliseres eller for å begå voldelige handlinger, kan det oppstå dilemmaer og avveininger mellom den grunnleggende pedagogiske ivaretakelse av eleven og behovet for å avverge skade. Et av disse dilemmaene kan handle om tillit. Når elever strever med ulike utfordringer, blir de ekstra sårbare for alt som kan oppleves som svik. I mange tilfeller er mistillit mot offentlige institusjoner og deres representanter en del av utfordringsbildet.

Skolens ansvar for å vise omsorg for eleven slutter ikke når andre aktører trekkes inn. Tydelige signaler om at eleven anerkjennes og er velkommen som en del av skolefellesskapet, kan være avgjørende for å hindre selvforsterkende negative dynamikker. Dersom ansatte ved en skole er bekymret for radikalisering hos barn eller ungdom, skal de så tidlig som mulig følge det opp gjennom de rutinene den enkelte skole har. Den som er bekymret, bør først ta en samtale med eleven, og om bekymringen fortsatt er til stede, skal det meldes videre. Skolen har ansvar for å formidle bekymring for radikalisering til lokalt politi og/eller barnevern hvis eleven er under 18 år.270

Dersom det oppstår en alvorlig radikaliseringsbekymring knyttet til en elev må de ansatte vite hvor de skal henvende seg. Å ha etablerte relasjoner med for eksempel SLT-koordinator i kommunen, Dembra-veileder og politiets radikaliseringskontakt kan da ha stor betydning.271 Langsiktig lokalt samarbeid mellom skoler og førstelinjetjenestene, som politi og helse, gjør det enklere for skolen å arbeide med forebygging rettet mot enkeltelever. Kommisjonen har fått innspill om at politiet savner en tettere samhandling med skolen, og at skolen mangler i fora for samarbeid mellom aktørene.272

I de fleste saker vil det ikke finnes entydige signaler når en person radikaliseres. En radikaliseringsprosess identifiseres gjennom et sammenfall av flere elementer som samlet kan peke mot en bekymringsfull utvikling.273 Derfor må skolen ha ansatte med kompetanse på radikaliseringsmekanismer. Det er også et behov for institusjonelle rutiner og en kultur for deling av bekymring. Skolens pedagogiske grunnsyn bør ligge til grunn for slike avveininger og ha som mål å hindre og reversere uheldig utvikling gjennom pedagogisk «stillasbygging»274 og «ett lag» rundt eleven.

28 Helse- og omsorgssektoren

God helse er en forutsetning for menneskers mulighet til å nå sitt fulle potensial og for å bidra i samfunnet. Helse henger sammen med sosiale forhold som oppvekstsvilkår, barnehager og skoler.275 Velfungerende tilbud innenfor helse- og omsorgssektoren er altså en del av helheten som skal forebygge ekstremisme gjennom å sørge for et godt liv. Dette kapittelet handler imidlertid primært om forebygging av voldelig ekstremisme i forebyggingstrekantens øvre nivåer, selektiv og indikativ forebygging.276 Selv om det ikke er mulig å peke på en direkte link mellom psykisk helse og ekstremistisk vold, er det kjent at mange radikaliserte sliter med psykisk uhelse.277

Det er kommunene som har ansvaret for primærhelsetjenesten, mens staten er ansvarlig for spesialisthelsetjenesten gjennom helseforetakene.278 Det gjelder både for fysisk og psykisk helse.279

Forskjellige helse- og omsorgstjenester er i kontakt med store deler av befolkningen, og kan spille en viktig rolle i å redusere risiko- og sårbarhetsfaktorer for radikalisering hos den enkelte. Slike tjenester kan også ha en rolle i å identifisere personer som er radikalisert eller står i fare for å bli det. Samtidig skal helse- og omsorgstjenestene ikke preges for mye av en sikkerhetslogikk. Deres mandat er primært å yte gode tjenester til borgerne, og er avhengig av tillit for å gjøre dette. Helsetjenestene kan også være viktige i reintegrering gjennom oppfølging og behandling av personer som har blitt radikalisert.280 Personer det er knyttet bekymring til, eller personer som ønsker å trekke seg ut av ekstreme miljøer eller tankesett, kan også ha behov for psykisk helsehjelp. Radikaliseringsprosesser og eventuelle påfølgende handlinger kan medføre psykiske skadevirkninger for de involverte.281

Helse- og omsorgssektorens rolle i forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme har vært fremhevet siden regjeringens første handlingsplan ble lansert i 2010.282 I regjeringens kontraterrorstrategi fra 2022 er et av de prioriterte samarbeidsområdene at det «skal legges bedre til rette for samhandling på tvers av sektorer i saker hvor psykiske lidelser og ekstremisme er eller kan være relevant».283

28.1 Kommunale helse- og omsorgstjenester

Kommunene skal sørge for gode og forsvarlige helse- og sosialtjenester til alle som trenger det, uavhengig av alder eller diagnose.284 Kommunen er også ansvarlig for helsefremmende og forebyggende arbeid.285 Kommunen skal ha oversikt over befolkningens helse og sårbarhets- og beskyttelsesfaktorer, og den skal sette inn tiltak som bygger helse og forebygger plager og lidelser.286

Fastlegen er en sentral helseressurs for de fleste. Vedkommende har en viktig rolle i å koordinere pasientens behov for medisinske tjenester og samarbeide med de øvrige tjenestene i kommunenes helse- og omsorgstjenester, Nav og spesialisthelsetjenesten.287 Når det oppstår en bekymring om radikalisering, kan derfor fastlegen være den første som oppdager dette.

Skolehelsetjenesten skal gi helsetilbud til elever på barne- og ungdomsskolen samt videregående skole. Tjenesten skal i samarbeid med skolen fremme helse, læring og trivsel. Det er helsesykepleier de fleste barn og unge er i kontakt med, men tjenesten består også av annet fagpersonell, slik som lege og psykolog. De har også samarbeid med andre tjenester i kommunen ved behov. Foreldre kan kontakte skolehelsetjenesten ved eventuell bekymring for eget barn. Det skal også være en helsestasjon for ungdom mellom tolv og 20 år, og noen ganger opp til 24 år, i kommunene.288

I kommisjonens møter med ungdomsrepresentanter har helsesykepleiere blitt fremhevet som en av de viktigste ressursene som kan bidra til å forebygge radikalisering og ekstremisme blant ungdom.289 Kompetanse både i primærhelsetjenesten og i spesialisthelsetjenesten, samt hos private helseaktører, er viktig for å kunne gjenkjenne ekstremisme. Den inneværende handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme har blant annet et tiltak om å heve helsesektoransattes kompetanse på voldelig ekstremisme.290

28.2 Psykisk helsevern

Helse- og omsorgssektoren har et ansvar for å sikre hele befolkningen et godt helsetilbud, inkludert psykisk helsevern, og å fremme god psykisk helse i hele befolkningen. Dette inkluderer forebygging og tidlig intervensjon ved psykiske vansker eller atferdsendring som kan utgjøre en risiko.291 I juni 2023 la regjeringen frem en ny opptrappingsplan for psykisk helse som peker på tiltak som skal bidra til høyere livskvalitet og bedre helse. Det er et mål å redusere psykiske plager hos barn og unge og iverksette tiltak for å forebygge ensomhet.292

Kommunen har et selvstendig ansvar for tiltak, hjelp og behandling for lette til moderate psykiske lidelser. Spesialisthelsetjenesten, det vil si sykehus, distriktspsykiatriske sentre (DPS) og barne- og ungdomspsykiatriske enheter (BUP), er sammen med kommunen ansvarlig for behandling av alvorlige psykiske lidelser.

Kommunene har ulike tilbud om behandling og støtte til personer som har psykiske problemer, og tverrfaglige oppsøkende team som gir helhetlige tjenester til mennesker med alvorlige psykiske lidelser.293 Mange kommuner rapporterer at psykisk helse er deres største folkehelseutfordring, og at de mangler kunnskap om tiltak, verktøy og metoder som de kan ta i bruk.294

28.3 Voldsrisikovurderinger

Internasjonal forskning viser at voldsforekomsten er høyere hos mennesker med alvorlig psykisk lidelse enn i normalbefolkningen, men årsakssammenhengen er ikke avklart.295 Ruslidelser i kombinasjon med alvorlige psykiske lidelser gir forhøyet voldsrisiko. I nesten hvert tredje drap og drapsforsøk mellom 2014-2021 hadde gjerningspersonen en alvorlig psykisk lidelse. Kripos, som publiserte en rapport om dette i 2022, frykter det vil bli flere drap begått av psykisk syke i årene som kommer.296

Av Helsedirektoratets faglige råd om voldsrisikoutredning ved alvorlig psykisk lidelse går det frem at der «det er opplysninger, eller andre indikasjoner på, at pasienter har utøvd vold mot andre, bør behandler gjennomføre en samtale/kartlegging.»297 Kartlegging av voldsrisiko er viktig for å beskytte pasienten og andre, og for å gi riktig behandling.298 Av Helsedirektoratets psykoseveileder følger det at det «viktigste kriteriet i en voldsrisikovurdering er om personen har begått voldshandlinger tidligere».299 For å gjøre en slik utredning har behandler behov for informasjon fra politiet og pårørende. For å få informasjon fra politiet må imidlertid helsepersonell dele taushetsbelagt informasjon, noe det i mange tilfeller ikke vil være hjemmel til.300 I saker som er i skjæringspunktet mellom radikalisering til voldelig ekstremisme og psykisk sykdom kan slike vurderinger være avgjørende for å sette inn riktige tiltak og potensielt avverge ekstremistisk vold.

28.4 Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

De fem regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) har oppgaver innenfor kvalitets- og kompetanseutvikling på traumefeltet, særlig på fagområdene vold og seksuelle overgrep, selvmordsforebygging, flyktningehelse og psykososial oppfølging og beredskap. Sentrene driver ikke egen forskning eller klinisk virksomhet, men jobber bredt ut mot tjenesteapparatet med undervisning, veiledning og støtte til tjenesteutvikling.

RVTSene har siden 2016 hatt ansvar for å tilby kompetansestøtte til kommunale tjenester på fagområdet radikalisering. Sentrene skal bistå tjenesteapparatet med veiledning, fagutvikling, implementeringsstøtte, undervisning, konsultasjon og nettverksarbeid.301 De gir også veiledning til ansatte i kommuner, helsetjenesten, organisasjoner og direktorater om radikalisering og ekstremisme. Veiledningen gis både til individer og ulike aktører.302 1 2019 fikk RVTS-ene bevilget midler for å gjennomføre en spisset kompetansebygging med tanke på arbeid med hjemvendte fremmedkrigere, med særlig oppmerksomhet på hjemvendte kvinner og deres barn.303

I 2020 fikk sentrene ansvar for en nasjonal ressurs- og veiledningsfunksjon innenfor radikalisering. RVTS Øst ble tildelt øremerkede midler til utviklingsarbeidet, de resterende sentrene ble tildelt midler for oppfølging i egen region.304 Den nasjonale funksjonen har som mandat å bidra til samordning og sektorovergripende arbeid, å støtte og styrke etablerte rutiner og retningslinjer og å spre kunnskap og veilede om tjenestenes avvergingsplikt, taushets- og opplysningsplikt. I dag blir dette mandatet i hovedsak oppfylt gjennom nettressursen www.utveier.no. Siden er primært rettet mot de som arbeider med forebygging, men har også informasjon ment for privatpersoner. Nettsiden har også en funksjon for oppfølging ved bekymring. Henvendelser til RVTS om radikalisering går likevel i hovedsak direkte til sentrene og rådgiverne der. Utveier.no brukes ikke i stor grad av tjenesteapparatet, og privatpersoner henvender seg oftest først til lokale SLT-koordinatorer og radikaliseringskontakter, som igjen tar kontakt med RVTS.305

I evalueringen av radikaliseringskontaktordningen i politiet kom det frem at mens det i enkelte politidistrikter foregår et relativt tett samarbeid mellom politiet og RVTS, som mellom RVTS Vest og Vest politidistrikt, er RVTS for andre politiansatte til lite nytte.306

RVTS Vest tilbyr mentoropplæring for personer som jobber opp mot sårbare unge, voksne og deres pårørende. Opplæringen skal sette deltakerne i stand til å fange opp og jobbe med «personer som står i fare for å gå inn i en radikaliseringsprosess, har vært eller er en del av ekstremistiske nettverk, har returnert fra irregulær krigføring i konfliktområder».307

Den nasjonale støttegruppen etter 22. juli ba etter en undersøkelse blant overlevende og pårørende om at det ble etablert en regional los-funksjon for berørte av terrorhandlingene i 2011. Denne oppgaven ble lagt til RVTS. Fra 2019 har RVTS-ene fått tildelt midler for å ivareta denne funksjonen.308 Intensjonen er å bidra til psykososial støtte og ivaretakelse, blant annet gjennom bistand til å finne frem til relevante oppfølgingsinstanser.

Boks 28.2 Ung.no

Forstørr bilde

Ung.no er det offentliges informasjonskanal for ungdom. Nettstedet er drevet av Bufdir og skal tilby ungdom informasjon og veiledning som utvikler deres handlingskompetanse og setter dem i stand til å ta gode valg. Ovenfor er et eksempel på et spørsmål stilt til ung.no.¹ Kompetanseteamet som har samarbeidet med ung.no på å besvare denne henvendelsen er et tverrfaglig nasjonalt team som skal bistå i saker om tvangsekteskap, kjønnslemlestelse eller andre former for æresrelatert vold. Kompetanseteamet består av representanter fra flere direktorater. Teamet gir veiledning til for eksempel politi, barnehager, skoler, asylmottak og barnevernstjenesten. Utsatte over 18 år kan også få hjelp fra teamet.²

¹ Ung.no 2022

² Bufdir u.å.-b

Det finnes også regionale kunnskapssentre for barn og unge om psykisk helse og barnevern (RKBU) og et regionsenter for barn og unges psykiske helse (RBUP). Disse har samme samfunnsoppdrag som RVTS, men skiller seg ved at de jobber bredere med barn og unges psykiske helse. Sentrene forsker dessuten på kommunalt psykisk helsearbeid og på barnevern. Sentrene er på samme måte som RVTS-ene organisert ulikt.309

29 Arbeids- og velferdsforvaltningen

Arbeidslinja står sterkt i Norge. Gjennom arbeid får man inntekt, og arbeid kan gi opplevd mening, mestring og fellesskap. Arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav) skal bidra til å skape et inkluderende samfunn, et inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked. I bredt er dette en viktig del av det byggende arbeidet for å sikre gode liv. Navs roller og ansvar på forebyggingsfeltet gjelder imidlertid også selektivt-, indikativt- og reintegreringsnivåene i forebyggingstrekanten. Nav har en sentral rolle i det selektive forebyggende arbeidet ved å redusere risikofaktorer i folks liv gjennom sine tiltak. I tillegg vil Nav kunne ha sentrale oppgaver i indikativ forebygging gjennom varsling om bekymring og oppfølging av enkeltpersoner, samt reintegreringstiltak.

Mange som radikaliseres mangler en fast tilknytning til arbeidslivet. Lediggang og mye overskuddstid kan virke negativt inn fordi det frigjør tid til å dyrke ekstremt tankegods, som igjen kan bidra til ytterligere radikalisering og å skape en følelse av utenforskap og forsterke sårbarheten.310

29.1 Organisering, roller og ansvar i det forebyggende arbeidet

Nav er en landsdekkende offentlig virksomhet som består av både kommunale og statlige tjenester.311 Stat og kommune har felles ansvar for driften av Nav-kontorene og skal sikre et samordnet og godt tilgjengelig tjenestetilbud. Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvaret for å styre, lede og utvikle Nav. Direktoratet har ikke konkrete oppgaver med å forebygge radikalisering og ekstremisme, men forvalter tilskuddsordningen for sosiale tjenester og tiltak for vanskeligstilte. Fra denne kan de sosiale tjenestene i kommunene søke om midler til kompetanse- og utviklingstiltak og prosjekter rettet mot radikalisering og voldelig ekstremisme.312 Direktoratet har nylig inngått en avtale med Frivillighet Norge som skal bidra til tettere samarbeid mellom frivilligheten og kommunalt Nav for å forebygge utenforskap gjennom inkludering i arbeidsmarkedet og bedring av levekår for vanskeligstilte. Frivillige organisasjoner skal også lære mer om Navs samfunnsoppdrag og rolle.313

Den statlige delen av Nav, arbeids- og velferdsetaten, har som hovedoppgave å gjennomføre arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken314 og har i liten grad oppgaver med å arbeide mot radikalisering og voldelig ekstremisme.315 Arbeids- og velferdsetaten skal imidlertid sørge for Nav-veiledere til innsatte i fengsler og at disse har kunnskap om risikofaktorer for radikalisering og voldelig ekstremisme og kjennskap til aktuelle kompetansemiljøer.316 Nav-veilederes arbeid i fengsler er regulert i en samarbeidsavtale mellom kriminalomsorgen og arbeids- og velferdsetaten fra 2014.

Den kommunale delen av Nav skal blant annet sikre sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, likeverd, likestilling og forebygge sosiale problemer.317 Dette arbeidet er relevant for å motvirke eventuelle sårbarhets- og risikofaktorer for radikalisering. Tiltak kan inkludere økonomisk støtte, veiledning om jobb og utdanning og råd og veiledning knyttet til hele livssituasjonen.318

Nav på kommunalt nivå kan også komme i kontakt med personer som er radikalisert eller som er i en radikaliseringsprosess. Å oppdage dette og vite hva man skal gjøre forutsetter fenomenkunnskap og kompetanse til å gjenkjenne radikalisering. Etter hva kommisjonen forstår, er det stor variasjon i kunnskap og kompetanse på feltet mellom ulike kontor og ansatte. I Oslo har alle Nav-kontorer en dedikert radikaliseringskontakt.319 I det forebyggende arbeidet mot ekstremisme er kommisjonens inntrykk at Nav-ansatte opplever en spenning mellom sosialfaglige strategier med vekt på tillit på den ene siden og sikkerhetsperspektivet på den andre.320 Personer som er sårbare for radikalisering, kan allerede ha mistet tillit til offentlige tjenester, noe som gjør denne avveiingen til et særlig utfordrende etisk dilemma for Nav-ansatte.321

29.2 Nasjonal veiledningsfunksjon ved Nav Grünerløkka

I 2020 ble det opprettet en nasjonal veiledningsfunksjon ved Nav Grünerløkka som innebærer et særskilt råd- og veiledningsansvar overfor andre Nav-kontorer i saker som omhandler radikalisering og voldelig ekstremisme. Funksjonen skal sikre et kompetansemiljø og være et tydelig kontaktpunkt.

Den som innehar funksjonen, kan delta på kompetansehevende arrangementer og tiltak internt i forvaltningen.322 Også eksterne samarbeidspartnere som PST og politi kan kontakte veiledningsfunksjonen. Informasjon om Nav Grünerløkka ligger ute på alle Navs plattformer. Den nasjonale veiledningsfunksjonen dekkes i dag av én person ansatt hos Nav Grünerløkka, som også har andre arbeidsoppgaver.

Henvendelser til kontoret gjelder som oftest menn mellom 28 og 40 år.323 Henvendelsene handler ofte om hva Nav skal gjøre når for eksempel PST tar kontakt om en sak, og hvordan eventuell kontakt skal journalføres. Det er få henvendelser om fenomenforståelse, avdekking av radikalisering og håndtering av slike saker. Selv om ansatte ved veiledningsfunksjonen kan delta på kompetansehevende arrangementer, har direktoratet ikke gitt oppdrag eller midler til et generelt kompetansehevende arbeid i organisasjonen.

I kommisjonens samtale med Nav Grünerløkka ble det uttrykt at de ser et behov for å styrke arbeidet ved å utvikle et verktøy eller veiledningsmateriell som dekker fenomenforståelse, samtalemetodikk og tydelige retningslinjer for samarbeid på tvers av etater. Det er også foreslått at alle Nav-kontorer bør oppfordres til å ha en radikaliseringskontakt. Radikaliseringskontakten i Nav bør være inkludert i ressursgrupper i bydeler, i byer, regionalt og nasjonalt.324

30 Sivilsamfunnet

Sivilsamfunnet kan forstås som den delen av samfunnslivet som ikke ligger innenfor offentlig sektor eller næringslivet.325 Sivilsamfunnet utfører flere oppgaver og har ulike roller i samfunnet. Dette kan være både som interessepolitiske organisasjoner og som velferdsaktører, for eksempel gjennom å tilby behandlingstilbud for rusavhengige.326 Tradisjonelt er forholdet mellom sivilsamfunnet og offentlig sektor preget av tillit og samarbeid. Samarbeid mellom lokale myndigheter og sivile aktører som foreninger og frivillige kan bidra til å skape velfungerende og inkluderende lokalsamfunn.

Når du setter folk sammen, skapes arena for fellesskap. (Kommisjonens samtale med Senter for nordlige folk, 17. april 2023)

De siste årene har flere aktører blitt involvert i forebygging av ekstremisme i de nordiske landene i takt med at en større bredde av aktører har fått en rolle, slik som frivillige organisasjoner.327

Sivilsamfunnet har potensial til å bidra til forebygging i alle av forebyggingstrekantenes nivåer, både hva gjelder voldelig ekstremisme og ekstremisme i bred forstand.

30.1 Sivilsamfunnets rolle i det forebyggende arbeidet

Kommisjonen har i løpet av sitt arbeid sett hvor viktig sivilsamfunnets innsats er. Sivilsamfunnet bidrar i hovedsak med det kommisjonen har omtalt som byggende og universelt forebyggende innsats. Innsatsen går blant annet ut på å ha aktive nærmiljøer som legger til rette for gode liv og like muligheter for deltakelse på ulike arenaer. Mange organisasjoner står for en betydelig del av sosiale aktiviteter og velferdsaktivitet som kan bidra til et meningsfylt liv og til å gi befolkningen større motstandskraft mot ekstremisme.328 Sivilsamfunnet kan tilby fellesskap og tilhørighet, tillitsbygging og bistand ved behov329 samt holdningsskapende arbeid.330 Det kan også bidra med læring og opplæring. Mange organisasjoner er også demokratisk organisert. Dette bidrar til demokratiopplæring.

I tillegg er det noen organisasjoner som arbeider mer spesifikt innenfor forebygging av radikalisering og ekstremisme.331 Eksempler på dette er organisasjoner som arbeider mot gruppefiendtlighet og ekstremt holdningsgods, organisasjoner som fremmer dialog, og organisasjoner som følger opp utsatte eller sårbare grupper. Relevant i denne sammenhengen er også minneorganisasjoner og organisasjoner som følger opp ofre og etterlatte etter terror.332

Sivilsamfunnet kan også unntaksvis være involvert i intervensjoner overfor enkeltpersoner i risikosonen.333 Dette er forebygging på selektivt nivå.334 De kan også bli kontaktet av kommune eller politi ved konkrete bekymringer.335 Uansett innsats er det viktig for aktørene i sivilsamfunnet at roller, ansvar og forebyggingsnivå er avklart. Som for andre samfunnsaktører er kompetanse og kvalitet også viktig.

I den siste handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme står det at «forebygging av voldelig ekstremisme krever at kommunale-, fylkeskommunale-, regionale-, statlige og sivilsamfunnsaktører samarbeider».336 Ett tiltak i planen som er rettet mot sivilsamfunnet er et kurstilbud til ledere i trossamfunn, idrettslag eller andre frivillige organisasjoner med vekt på radikalisering og voldelig ekstremisme.337 Målet er å gi lederne kunnskap til å kjenne igjen bekymringstegn og vite hvordan man kan håndtere en eventuell bekymring. Tiltaket er ikke gjennomført enda. Barne- og familiedepartementet har opplyst at tiltaket tas inn i arbeidet med å videreutvikle veiledningen og dialogen mellom myndighetene og tros- og livssynssamfunnene.338

Sivilsamfunnet er også fremhevet i andre handlingsplaner som er relevante for kommisjonens mandat,339 og av andre:

Vi mener det er viktig å anerkjenne det forebyggende arbeidet som allerede skjer i sivilsamfunnet og sosiale nettverk. Dette betyr sannsynligvis mye mer enn forskjellige offentlige tiltak og tiltaksplaner. (Lid & Heierstad, 2019a, s. 218)

Organisasjoner i sivilsamfunnet får midler gjennom ulike kanaler. Informasjon om ulike tilskuddsordninger er vesentlig for like muligheter. Forutsigbare økonomiske rammer er viktig for å kunne sette sivilsamfunnet i stand til å gjennomføre aktivitet og innsats. Dette kan være en utfordring. En annen utfordring er tilgang på lokaler og møteplasser for å kunne gjennomføre aktiviteter. Sivilsamfunnets rolle i forebyggingen er også i varierende grad anerkjent og kjent, og sivilsamfunnet nyttiggjøres ulikt rundt i Norge etter hva kommisjonen forstår. Det kan også være avhengig av personlige relasjoner og kontakt. Mange kommuner samarbeider imidlertid godt med sivilsamfunnet. Det er funnet at det er viktig å ha en aktiv frivillighetskoordinator i kommunal stilling som har ansvaret for samhandling med sivilsamfunnet.340

30.2 Sivilsamfunnsarenaer

30.2.1 Fritidsaktiviteter

Deltakelse i uorganiserte og organiserte fritidsaktiviteter er viktig for å oppleve fellesskap, utvikle identitet og kjenne på mestring.341 Slike aktiviteter bidrar til at barn, unge og voksne kan få venner og får ha sosial kontakt med andre. Aktiv deltakelse kan blant annet bidra til demokratilæring og motvirke fattigdom, utenforskap og ensomhet.342 Aktiviteter i regi av idretts-, kultur- og fritidsorganisasjoner utgjør den største delen av den organiserte fritiden blant barn og unge.343

FNs barnekonvensjon artikkel 31 fastslår at alle barn har rett til hvile, fritid og lek og til å delta i kunst- og kulturliv. Representanter for regjeringen har sammen med flere ulike sivile organisasjoner underskrevet en fornyelse av Fritidserklæringen. Den angir at alle barn og unge skal ha mulighet til å delta i fritidsaktiviteter. Videre skal barn og unge involveres og ha innflytelse på egen lek og egne fritidsaktiviteter.344

Å ha tilstrekkelig med fritid og en balanse mellom familie og skole/arbeid og andre aktiviteter er også viktig. Dette bidrar til høyere livskvalitet.345 Disse kan anses som såkalte beskyttelsesfaktorer mot radikalisering, uavhengig av alder. Flere aktører som kommisjonen har møtt, har pekt på at fritidstilbudenes rolle som fellesarena er viktig i tillegg til den konkrete aktiviteten som tilbys. Tøyen sportsklubb346 og Tøyen orkester347 i Oslo er eksempler på aktører som legger til rette for at alle kan delta uavhengig av økonomi og bakgrunn. I møte med kommisjonen har aktører som jobber med ungdom i levekårsutsatte områder, sagt at de tilbyr et alternativ til mer destruktive retninger barn og unge kan ende opp med å gå i. Dette ble oppsummert på følgende måte i et møte med kommisjonen: «Enten engasjerer du ungdommen, ellers engasjerer de seg selv».348

Kultur kan også brukes til å sette søkelyset på radikalisering og ekstremisme. Et eksempel er forestillingen «Utafor», som i 2018 ble satt opp på Det Norske Teatret i Oslo. Stykket tok for seg historiene til fire unge personer som alle hadde hatt et forhold til det å være utenfor samfunnet. De hadde også opplevd blant annet terror, ekstremisme og fordommer.349 Kulturaktiviteter inngår i folkehelsebegrepet og er viktig for livskvalitet og for å redusere sosiale helseforskjeller.

Festivaler og kulturarrangementer er grenseoverskridende i sin natur og er pauser fra hverdagen. Dette skaper mulighetsrom. (Kommisjonens møte med Riddu Riddu, 17. april 2023)

I 2023 kom regjeringen med en kulturfrivillighetsstrategi.350 Strategien påpeker at mange kulturtilbud mangler arenaer der folk kan møtes. At det er mangel på møtearenaer for ulike aktiviteter, har kommisjonen også fått tilbakemelding om i møter med flere ulike aktører. I mange kommuner finnes det muligheter for å leie og låne lokaler, men tilgangen og kostnaden påvirker om aktiviteten kan tilbys.351 Kommisjonen erfarer at kommunene har ulik praksis for å sette leiepriser og gi tilgang. Leiekostnadene kan også avhenge av aldersgruppen som ønsker å leie.

Dataspill er både underholdning, opplevelser og en kulturform som kan tilby fellesskap og være en arena for sosial interaksjon.352 Flere steder i Norge er det opprettet såkalte spillhus hvor unge får en sosial arena for å trene e-sport, game med venner, spille brettspill og gjøre andre aktiviteter. Dette bidrar til å legitimere gaming som en fritidsaktivitet på lik linje med andre fritidsaktiviteter. I kommisjonens møte med Spillhuset i Bergen, som åpnet i 2022, ble det blant annet nevnt at huset har «fordomsfri anerkjennelse av gaming», og at de jobber aktivt for å inkludere.353 Møteplasser trenger ikke å være fysiske. NOVA er en nasjonal digital møteplass for ungdom på tvers av kommuner og fylker.354

30.2.2 Organisasjoner

Med organisasjon menes for eksempel idrettslag, interesseorganisasjoner eller arbeidslivsorganisasjoner.355 Sistnevnte er vesentlige deler av den såkalte norske modellen og fremmer medlemmenes interesser og ivaretar arbeidslivets deltakere.356 Dette skal bidra til høy yrkesdeltakelse og gode velferdsordninger, som igjen bidrar til gode liv og samfunnsdeltakelse.357

Omtrent halvparten av befolkningen er medlem i en organisasjon.358 Blant ungdom er det mest vanlig å være medlem av et idrettslag.359 Det finnes imidlertid et bredt spekter av ulike barne- og ungdomsorganisasjoner, slik som Natur og Ungdom, Noereh, Juba, Den norske Turistforening Ung, Norges unge muslimer, KFUK-KFUM og Mental Helse Ungdom.360

Frivillige organisasjoner

Frivillige organisasjoner bidrar til kompetanse, læring og inkludering for personer i alle aldre gjennom sine aktiviteter og tilbud. De gir innbyggerne anledning til å møtes, engasjere seg og være en del av et fellesskap. En sterk og mangfoldig frivillighet er med på å skape robuste lokalsamfunn.361 Frivillige er ofte organisert gjennom lokallag i kommunene. Disse lokallagene har gjerne forbindelseslinjer opp til nasjonale organisasjoner, men de har også horisontale relasjoner til kommunen og andre lokale aktører.362 Frivillighet Norge363 har sammen med Kommunenes sentralforbund (KS) utarbeidet en plattform for samspill og samarbeid mellom kommunal og frivillig sektor. Denne plattformen ble fornyet i 2023.364

For mange voksne kan frivillig arbeid være en vei inn i arbeidslivet og samfunnet. Engasjementet bidrar til inkludering og bygging av kompetanse og nettverk. Kommisjonen har møtt representanter for prosjektet Medkvinner hos Tromsø Røde Kors. Prosjektet er drevet av frivillige kvinner fra innvandrermiljøene. Hensikten er blant annet å utvikle støttenettverk og gi innvandrerfamilier som har behov for bistand, informasjon om tilbud som finnes i Tromsø.365 Kommisjonen forstår at kvinnene på bakgrunn av sitt arbeid i prosjektet får erfaring som er nyttig for å komme inn i arbeidslivet.

Politiske organisasjoner

Den hverdagslige politiske deltakelsen i Norge er økende. Mye av denne aktiviteten foregår på digitale flater. Undersøkelser viser at eldre personer er mer aktive politiske debattanter på internett, mens yngre personer deltar mer i demonstrasjoner. Personer med høy utdanning er mer politisk aktive enn personer med lavere utdanning.366

En politisk organisasjon er enhver organisasjon som involverer seg i den politiske prosessen, blant annet politiske partier og en rekke typer ikke-statlige organisasjoner som tverrpolitiske organisasjoner, partitilknyttede organisasjoner, kampanjegrupper og lignende. De politiske partiene spiller en viktig rolle i den demokratiske infrastrukturen. Ikke bare stiller de kandidater til valg på lokalt, regionalt og nasjonalt plan. De er også i seg selv viktige arenaer for politisk påvirkning. Slik påvirkning er sentral for å skape tillit til samfunnet og innsikt i demokratiske prosesser. Partiene kan også være en viktig arena for meningsbrytning og utvikling av debattkultur.

De norske ungdomspartiene er egne organisasjoner og er tilknyttet et moderparti som de deler ideologisk syn med. Ungdomspartiene tilbyr møtearenaer for unge mennesker med politisk engasjement og kan fungere som rekrutterings- og skoleringsarena for moderpartiene. Å delta i et ungdomsparti gir innsikt i hvordan samfunnet og demokratiet fungerer, og hvordan beslutninger fattes.

I forbindelse med stortingsvalg eller kommune- og fylkestingsvalg avholdes det skolevalg ved alle landets videregående skoler. Ved skolevalget i 2023 var det ca. 190 000 stemmeberettigede, og valgdeltakelsen var på 76,2 prosent.367 Skolevalget gir elever på videregående skoler forståelse av og kjennskap til politikk og demokratiske prosesser.

Interesseorganisasjoner

Interesseorganisasjoner skal ivareta interessene til spesielle samfunnsgrupper eller områder. Eksempler på slike organisasjoner er Adopsjon i endring368, FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold369 og Støttegruppen etter 22. juli.370 Interesseorganisasjoner har ofte en rådgivende funksjon overfor myndighetene, og de ønsker å påvirke gjennom å gjøre myndighetene oppmerksom på medlemmenes interesser. I tillegg jobber disse organisasjonene ofte med kunnskapsformidling om gruppen de representerer og har aktiviteter rettet mot medlemmene sine.371 Interesseorganisasjoner kan tilby nettverk og fellesskap med andre og gir støtte i krevende situasjoner.

30.2.3 Tros- og livssynssamfunn

Tros- og livssynssamfunn er samarbeidspartnere for kommuner og andre lokale aktører i det forebyggende arbeidet mot ekstremisme. Dette oppfattes som en viktig innsats blant flere tjenester.372 De kan tilby både ressurser og kompetanse og bidra i både det brede forebyggingsarbeidet og med mer målrettet innsats når det er behov.373 Kommisjonen har gjennomført flere møter med representanter for ulike tros- og livssynsorganisasjoner i løpet av sitt arbeid.374 Tros- og livssynssamfunn tilbyr fellesskap og holdepunkter for mange mennesker i samfunnet. Felles tilhørighet, verdier og andre faktorer gjør at tros- og livssynssamfunn kan bidra til å styrke den enkeltes motstandskraft mot radikalisering.375

Flere sentrale religiøse aktører i Norge har markert seg tydelig mot ekstremisme. I 2011 kom Islamsk Råd Norge og Mellomkirkelig råd med en fellesuttalelse mot religiøs ekstremisme, som oppfordret til å forebygge og motarbeide alle former for religiøs ekstremisme. Uttalelsen var rettet til religiøse ledere i trossamfunn, menigheter og forsamlinger.376 Høsten 2023 kom det også en fellesuttalelse fra religiøse ledere i Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) og ledere fra skeive organisasjoner og religiøse skeive.377

Kunnskap og kompetanse

Tros- og livsynssamfunn kan være forebyggingsarenaer gjennom sin kompetanse og legitimitet til å fortolke religionens skrifter og praksiser. Religiøs opplæring som bidrar til forståelse av ulike tolkninger av religiøse tekster, kan også gjøre den enkelte mer motstandsdyktig mot ekstremistisk argumentasjon.378

Universitetet i Oslo tilbyr et kurs om å være religiøs leder i et samfunn med mange trosretninger.379 Det er beregnet på ledere med utenlandsk bakgrunn. Kurset har etter det kommisjonen forstår pågått i snart 20 år. Kurset skal blant annet bidra til at religiøse ledere fra ulike trossamfunn og tradisjoner møtes. En evaluering av kurset er under arbeid.380 Kommisjonen har for øvrig merket seg at Stortinget har bedt regjeringen om å utrede og fremme forslag om insentiver slik at flere religiøse ledere eller andre relevante ressurser i religiøse samfunn kan ta godkjent religiøs tilleggsutdanning.381

I samtaler med ulike aktører og gjennom arbeidet har kommisjonen fått inntrykk av at det mangler kunnskap om religiøst liv og praksis generelt, men at det også mangler kunnskap om konkrete trosretninger spesielt i tjenesteapparatet. Aktører i offentlige tjenester savner også tilstrekkelig kunnskap om religiøse aktører og mangfoldet innad i religiøse trosretninger og ulike religiøse praksiser. Videre oppleves det at flere tjenester er usikre når det gjelder religiøse organisasjoner.382 Kommisjonen oppfatter også at det kan mangle arenaer der religiøse aktører og offentlige tjenester kan samhandle. Slike arenaer kunne ha styrket det forebyggende arbeidet. Videre er sivilsamfunnets rolle i forebygging av radikalisering og ekstremisme ikke tilstrekkelig avklart. Dette er en utfordring som inkluderer tros- og livssynsarbeidet.

Tros- og livssynsdialog

Religionsdialog kan sies å ha vært spesielt rettet mot å verne minoriteter og å hindre at religion blir et skille mellom «noen» og «andre».383 Det er flere organisasjoner som jobber med dialog og samarbeid på tvers av religion og livssyn, og som også har dialog med myndighetene om tros- og livssynsspørsmål.384 Slik dialog fremmer forståelse av og respekt for både ulikheter og felles verdier i samfunnet, og den er et viktig bidrag til å forebygge radikalisering.385 Viktigheten av dialog mellom ulike trossamfunn er også fremhevet i en evalueringsrapport av handlingsplaner mot antisemittisme.386 Ulike paraplyorganisasjoner skaper dialog og samarbeid på tvers av livssyn og er viktige dialogpartnere for offentlige styresmakter i ulike spørsmål.387 STL388 er en slik organisasjon. Den har bred representasjonen av religioner. Muslimsk Dialognettverk og Islamsk Råd Norge er paraplyorganisasjoner for ulike islamske trossamfunn i Norge. Norges Kristne Råd er en tilsvarende organisasjon for ulike kristne trossamfunn.

I enkelte kommuner i Norge er det etablert lokale arenaer for dialog på tvers av tro og livssyn og tjenester. Slike fora kan involvere representanter fra ulike trossamfunn, kommunen, og politiet.389 Kommisjonen erfarer at Oslo politidistrikt samarbeider med om lag 140 ulike tros- og livssynssamfunn.390 Dette er et eksempel på relasjonsdannende arbeid som er viktig i det forebyggende arbeidet. Slike møteplasser bidrar til å gi myndighetene og trossamfunn en anledning til å bli kjent og bygge gjensidig tillit til hverandre.391 Det bidrar også til enklere samarbeid ved hendelser og andre behov.

De kirkelige dialogsentrene er gjennom kurs, ressursmateriell og dialoggrupper eksempler på regelmessig dialogarbeid på tvers av tro og livssyn, og som ofte har samarbeid med lokale myndigheter. Det finnes i alt fem av dem, alle i større byer.392 Holdnings- og utdanningsprosjektet Dialogpilotene ble for øvrig startet etter et initiativ fra Kirkelig dialogsenter Oslo.393 Det finnes også dialogsentre der eierskapet er delt mellom partene. Dialogforum Østfold er et eksempel på dette. Det er drevet av muslimske organisasjoner og kristne kirker og organisasjoner sammen, og det har som mål å forsterke samhandlingen og dialogen mellom kristne og muslimer og arbeide for fredelige lokalsamfunn.394 Et tredje eksempel på arenaer for religionsdialog er lokale dialoggrupper.395 Disse er selvstendige enheter, og kan følge STLs vedtekter og mål. Et eksempel er Drammen og omegn tros- og livssynsforum.

Religions- og livssynsdialog har bidratt til at religiøse ledere fra ulike tros- og livssynssamfunn raskt etter terrorangrepene i Norge i 2011, 2019 og 2022 har kunnet stå sammen og fordømme volden og også stå sammen i sorgarbeidet i ettertid. De har også kunnet vise hverandre støtte og solidaritet ved andre vanskelige hendelser, slik som karikaturstriden tidlig på 2000-tallet.396 STL fordømte i oktober 2023 drap på sivile og viste dyp bekymring for situasjonen på Gaza, på Vestbredden og i Israel.397

Krav for tilskudd etter trossamfunnsloven

Norske tros- og livssynssamfunn finansieres primært av statsstøtte. Den norske kirke får tilskudd fra stat og kommune til sin virksomhet, jf.Grunnloven § 16 og trossamfunnsloven kapittel 3. Tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke kan søke om tilskudd fra staten i tråd med trossamfunnslovens bestemmelser. Tilskuddet skal per medlem tilsvare om lag det som Den norske kirke får fra stat og kommune per medlem.398

Av trossamfunnsloven § 6 kan trossamfunn nektes tilskudd blant annet på grunnlag av vold eller tvang, trusler eller andre alvorlige krenkelser av andres rettigheter og friheter. Tilskudd kan også nektes dersom trossamfunnet oppfordrer eller gir støtte til slike krenkelser eller mottar bidrag fra stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet. Sommeren 2023 foreslo Barne- og familiedepartementet et såkalt demokratikrav som innebærer at tros- og livssynssamfunn som motarbeider den demokratiske styreformen, kan nektes tilskudd og registrering etter trossamfunnsloven.399 Oppfordring og støtte til terrorhandlinger og voldelig ekstremisme var omfattet av forslaget til nektingsgrunnlag. Det samme var vold og trusler mot folkevalgte og politikere. Høringssvarene pekte på flere prinsipielle motforestillinger mot demokratikravet og flere var kritiske fordi de mener det er for uklart hva som rammes.400 Saken var fortsatt til behandling da arbeidet med denne rapporten ble avsluttet.

31 Forskning

Formålet med forskning er å skaffe til veie ny viten og kunnskap og å bygge videre på eksisterende kunnskap. Forskning på radikalisering og ekstremisme bidrar til bedre situasjonsforståelse og oppdatert kunnskap om fenomenene for beslutningstakere, aktører i førstelinjen, sivilsamfunnet, utdanningssektoren og befolkningen. Forskere kan se utviklingstrekk i sammenheng, følge med på nye trender og internasjonale miljøer og sammenligne tiltak nasjonalt og internasjonalt.

Et av tiltakene i handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme er å utarbeide forskningsstrategier for å styrke koordinering av forskningen på feltet, herunder internasjonal forskning. Status på dette er at det gjennomføres flere aktiviteter og innsatser med midler fra ulike departementer som understøtter dette tiltakets mål.401 Den nasjonale kontraterrorstrategien, har også et eget innsatsområde for kunnskap og kompetanse, med fokus på forskning.402 Forskning er også fremhevet i handlingsplaner som dekker den bredere ekstremismen, slik som tiltak om mer forskning på rasisme og diskriminering i den inneværende handlingsplanen mot rasisme og diskriminering. Det samme gjelder forskning på antisemittisme og forskning på muslimfiendtlighet som angitt i de respektive to handlingsplanene. Forskning på bred ekstremisme foregår imidlertid også på andre områder, slik som eksempelvis forskning på konspirasjonsteorier. Stortinget har for øvrig bedt regjeringen sikre at det gis støtte til forskning på alle former for ekstremisme.403

Å forske på ekstremisme kan ha sikkerhetsmessige konsekvenser for forskere, som blant annet kan utsettes for trusler. Dette gjelder både når forskere formidler forskningsfunn, og når forskere blir brukt som vitner eller fagpersoner i saker som berører konkrete radikaliserte personer eller ekstreme miljøer. Forskeres sikkerhet er et ansvar som forskningsorganisasjoner som arbeidsgivere må forholde seg til og følge opp. Frykt for egen sikkerhet må ikke hindre forskere i å utvikle relevant forskning på ekstremisme.

Utviklingen av ekstremismeforskningen i Norge

Tidligere forskningsarbeider på nyere ekstremisme i Norge konsentrerte seg om fremvoksende nynazistiske miljøer på 1990-tallet og høyreekstreme grupperinger.404 På 1990-tallet ble det også forsket på rasistisk og fremmedfiendtlig vold.405 Et kjennetegn på denne forskningen var nærhet til og kunnskapsutvikling med tjenesteapparatet og frivillige organisasjoner. Fra 2005 manglet det helhetlig forskning på feltet. Etter 22. juli 2011 ble det forsket på konsekvenser av terrorangrepet, mens det i en periode var mindre forskning på høyreekstreme bevegelser og atferd.406 Det ble oppfattet at forskningen og kunnskapen om høyreekstremisme i forskningsmiljøene kunne forsvinne.407

Etter terrorangrepet i USA 11. september 2001 og den påfølgende krigen mot terror, tiltok forskningen på terrortrusselen fra ekstrem islamisme.408 Som følge av flere gjennomførte angrep og avvergede terrorangrep i Europa og mer oppmerksomhet på rekruttering til ekstrem islamisme ble det viktig å følge med på denne trusselen.409 Norsk deltakelse i internasjonale militære operasjoner410 samt norske bidrag til forebygging og bekjempelse av voldelig ekstremisme og terrorisme gjennom FN411 og andre kanaler gjorde det nødvendig å bygge nasjonal kompetanse på transnasjonale ekstreme islamister. Militant ekstrem islamisme ble en sentral del av forskningen gjennom 2000-tallet. Dette ble ytterligere forsterket på 2010-tallet da flere nordmenn deltok som fremmedkrigere i IS. Forskningen på dette området fikk tidlig robuste og internasjonalt anerkjente miljøer.

Det har generelt blitt forsket mindre på forebygging og bredere ekstremisme knyttet til ekstrem islamisme etter hva kommisjonen erfarer. I en kunnskapsoppsummering fra 2015 ble det pekt på at forskning på forebygging av ekstremisme var fragmentert og mangelfull.412 Siden den gang har det blitt forsket mer på forebygging av ekstremisme og reintegrering i Norge og Norden, inkludert dilemmaer i dette arbeidet.413 Flere aktører har i sine møter med kommisjonen likevel etterlyst mer forskning på ekstremisme og radikalisering. Det er blant annet pekt på et behov for en oppdatert gjennomgang av hva kommunene gjør på feltet, og hva som virker. Generelt mangler det effektforskning på forebyggingsarbeid.414

31.1 Forskningsaktører

31.1.1 Senter for ekstremismeforskning

Senter for ekstremismeforskning (C-REX) forsker på høyreekstremisme, hatkriminalitet og politisk vold. Senteret ble opprettet i 2016 etter en utlysning fra Forskningsrådet.415 Utlysningen og opprettelsen var en respons på terrorangrepet 22. juli 2011. Senteret ble opprettet for en periode på fem år og videreført fra 2021 for fem nye år. Finansieringen av C-REX tar slutt 31. januar 2026.416 Senteret er opprettet ved Universitet i Oslo for å bygge opp et tverrfaglig miljø som skal utvikle empiriske og teoretiske kunnskaper om årsaker til og konsekvenser av høyreekstremisme og relaterte fenomener.417

C-REX har etablert en solid forskningsplattform418 og er internasjonalt anerkjent.419 Senteret er synlig i samfunnsdebatten, driver med formidling og har et bredt nasjonalt og internasjonalt nettverk.420 Senteret deltar i en rekke forskningsprosjekter som er finansiert av ulike instanser.421 Datasettet Right-wing terrorism and violence (RTV) driftes av C-REX. Datasettet dokumenterer høyreekstrem terrorisme fra 1990-tallet og frem til i dag i 18 land.422

Senteret har tre fast ansatte i tillegg til 13 ansatte i midlertidige stillinger, som stipendiater, postdoktorer og forskere.423 To av de ansatte er i faste vitenskapelige stillinger. Kommisjonen erfarer at mangel på faste stillinger fører til hyppig utskiftning og utfordringer med kontinuitet. I 2019 ble det gjennomført en evaluering av senteret, som blant annet pekte på svært gode forskningsresultater og engasjement på feltet. Evalueringen viste også at det var forbedringspotensiale på noen områder.424 Kommisjonen forstår det slik at senteret har fulgt opp evalueringen.

Både senteret, politiske aktører og andre har tatt til orde for at senteret må vidreføres.425 Det er tidligere angitt at senterets eventuelle videre finansiering vil bli vurdert i forbindelse med de ordinære budsjettprosessene nærmere 2026.426 Stortinget har bedt regjeringen sørge for finansiering av senteret etter 2026.427

31.1.2 Forsvarets forskningsinstitutt

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) er forsvarssektorens egen forskningsinstitusjon og forsker på et bredt spekter av temaer.428 Instituttet utfører også oppdragsforskning for ulike aktører utenfor forsvarssektoren.429 FFI tildeles midler som skal sikre instituttet nødvendig langsiktighet i forskningen og en fri forskningsrolle, og skal bidra til å opprettholde kompetanse og finansiere FFIs rolle som rådgiver for forsvarssektoren.430

FFI har siden 1999 studert transnasjonal terrorisme og asymmetriske trusler mot norsk og internasjonal sikkerhet gjennom en serie av forskningsprosjekter kalt Terra.431 Etter terrorangrepet i USA 11. september 2001 har forskningen vært rettet mer mot ekstrem islamisme. I dag leverer Terra forskning på transnasjonal jihadisme,432 samt teknologi, ideologi, historie, radikaliseringsprosesser og rekruttering.433 FFI har nylig avsluttet delen av prosjektet som omhandlet «transnasjonal jihadisme etter kalifatets fall».434

Terra er internasjonalt anerkjent med flere publikasjoner samt utstrakt forskningsformidling.435 Prosjektet har utvidet kunnskapen om islamistisk terrorisme, noe som har vært nyttig for beslutningstakere både i Norge og internasjonalt.436 Prosjektet leverer også jevnlig kunnskap og informasjon til andre deler av forvaltningen nasjonalt og lokalt, som politi og sikkerhetstjenester.

FFI har i samarbeid med C-REX innledet komparative studier av ekstrem islamistisk og høyreekstrem terror i Europa.437 Formålet med forskningen er å gi norske myndigheter og offentligheten større situasjonsforståelse og å sette søkelyset på aktørene bak terrorhandlinger. Foreløpige funn ble presentert i 2022.438

Terra har hatt et stabilt og lite forskermiljø over lang tid med gode internasjonale nettverk. I og med at det er tilknyttet forsvarssektoren, er prosjektet innrettet slik at det har tilknytning til og tillit i sikkerhetsapparatet. Sikkerhetsaspektet gjør imidlertid at mangfoldet blant forskerne blir utfordret på grunn av sikkerhetsklarering.439 Terra fornyes hvert tredje år og har ingen garantier for fortsatt finansiering internt i organisasjonen eller av andre.440 Dette kan være utfordrende for å beholde kompetanse og nødvendig langsiktighet og kontinuitet i forskningen. Selv om det har vært kontinuitet blant forskerne på Terra, er miljøet sårbart da det består av relativt få forskere.

31.1.3 Norsk Utenrikspolitisk Institutt

Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) har i flere tiår vært et ledende forskningsmiljø innenfor internasjonale spørsmål.441 NUPI forsker på terrorisme, kontraterror, anti-radikalisering og ekstremisme, spesielt i et internasjonalt og globalt perspektiv. NUPI jobber med terrorisme- og ekstremismerelaterte temaer i forbindelse med spesifikke geografiske regioner og har spesialkompetanse på både aktørsiden og mottiltaksiden av ekstremisme og terrorisme.442 NUPI har også ledet det EU-finansierte PREVEX-prosjektet443, som i perioden fra 2020 til 2023 forsket på hvorfor noen samfunn har større sannsynlighet for å oppleve voldelig ekstremisme.

Konsortiet for terrorismeforskning

NUPI utgjør den daglige ledelsen og sekretariatet i Konsortiet for terrorismeforskning.444 Konsortiet er et langvarig samarbeidsprosjekt mellom NUPI, FFI, Politihøgskolen og C-REX. Det blir finansiert av flere departementer og noe fra privat sektor. I tillegg til å arrangere en åpen seminarrekke som formidler relevant forskning til allmenheten, bidrar konsortiets forskere og ledelse med oppdatert kunnskap til norske beslutningstakere på feltet.445 Konsortiet bidrar til forutsigbarhet og stabilitet i Norges terrorisme- og kontraterrorforskning og til et forskningsmiljø på feltet preget av samarbeid, koordinering og synergier.

31.1.4 Universiteter og høyskoler

Målene for forskning og høyere utdanning er omtalt i langtidsplanen for forskning og høyere utdanning,446 som blant annet skal bidra til langsiktighet, forutsigbarhet og koordinering på tvers av sektorer.

Blant relevante forskningstemaer ved universiteter og høyskoler kan det nevnes konspirasjonsteorier, rasisme og diskriminering, konservative religiøse samfunn, militant islamisme, høyreekstrem ideologi og terrorisme, radikalisering og ekstremistiske fenomener, årsaksforklaringer, trusler mot demokratiet og forebygging. Både Politihøgskolen, Oslo Met og Universitet i Oslo har og har hatt prosjekter som handler om ekstremisme og radikalisering.447 Forskere fra Norge er også med i et prosjekt om sosiale medier og feilinformasjon som blant annet skal se på demokratiske utfordringer i medielandskapet.448 Et annet eksempel på relevant forskning er hvordan hatkriminalitet blir behandlet i strafferettssystemet.449 Forskningen på feltet er etter hva kommisjonen erfarer, ulikt organisert og finansiert med ulik midlertidig varighet.

Flere instanser tilbyr også ulike studier innenfor temaet ekstremisme, for eksempel tilbyr OsloMet en nettbasert videreutdanning innenfor ekstremisme og radikalisering.450 BI tilbyr et mastergradsprogram i sikkerhetsledelse og konflikthåndtering451 samt terrorisme og terrorbekjempelse.452 NTNU har siden høsten 2021 tilbudt studier i konspirasjonsteorier til lærere på ungdomstrinnet og videregående skoler.453 Det er usikkert hvor lenge NTNU vil tilby emnet.454 Politihøgskolen tilbyr blant annet et studium innenfor forebygging og etterforsking av hatkriminalitet.455 KRUS har også hatt et tilbud om studier innenfor radikalisering og voldelig ekstremisme i kriminalomsorgen.456 Studiet er under revisjon og det vil vurderes om det skal tilbys igjen.457 Universitetet i Oslo tilbyr et studie om demokrati og dets indre fiender.458

31.1.5 Andre forskningsinstitusjoner

Det gjennomføres også relevante forskningsprosjekter på ekstremisme og terror og tilgrensende temaer ved ulike norske tankesmier og sentre. Eksempler på dette er Fredsforskningsinstituttet Oslo (PRIO), Forskningsstiftelsen FAFO og Institutt for samfunnsforskning (ISF).459 Det gjennomføres også holdningsundersøkelser på ulike institutter som er relevante for den langsiktige forståelsen for og kunnskapen om holdninger mot minoriteter og andre.460

To av freds- og menneskerettighetssentrene er etablerte forskningsinstitusjoner hvor forskning danner kunnskap for arbeidet med å forebygge og forhindre ulike former for rasisme og gruppefiendtlighet. HL-senteret forsker blant annet på holocaust og minoriteters vilkår, herunder nye former for fordommer og rasisme rettet mot ulike minoriteter.461 Senteret forsker også på høyreekstremisme i samtiden, i samarbeid med andre relevante aktører. Senteret har blant annet gjennomført en studie om høyreekstreme konspirasjonsteorier.462 Falstadsenteret har blant annet forsket på minneprosesser og minnekultur relatert til senterets historie og i samfunnet mer generelt.463 Ved Arkivet i Kristiansand gjennomføres det for øvrig et prosjekt på innvandringsmotstand og antirasisme i Agder fra 1960-tallet og frem til i dag.464

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) forsker blant annet på vold og overgrep, terrorisme og væpnede konflikter. Senteret har som hovedoppgave å bidra med forskning og utviklingsarbeid, formidling, undervisning, veiledning og rådgivning.465 De har flere pågående relevante arbeider på feltet for å utvikle kompetanse på helsesektorens arbeid med voldelig ekstremisme. De har nylig avsluttet et forskningsprosjekt om psykisk helses rolle i forebyggingsarbeidet.466 NKVTS har også gjennomført en studie av politiets forbyggende arbeid mot radikalisering.467 NKVTS har ansvar for Utøyastudien, som handler om terrorens påvirkning på liv og helse blant de overlevende og deres foreldre.468 I tillegg har NKVTS gjennomført en studie av ansatte i regjeringskvartalet etter terroren den 22. juli 2010.469

I tillegg til forskning på ekstremisme ved ulike universiteter, høyskoler og forskningsinstanser har også journalister, forfattere, tankesmier og andre kastet lys over ekstremisme gjennom bøker, artikler, debattinnlegg, podkaster og annet.470 Kommisjonen erfarer at journalister og andre får lettere tilgang på relevant informasjon og datamateriale, mens forskere ikke kan benytte seg av tilsvarende materiale grunnet strenge forskningsetiske hensyn og krav om personvern, informert samtykke samt anonymisering.471

32 Andre aktørers rolle i det forebyggende arbeidet

32.1 Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste

EOS-utvalget har som oppgave å kontrollere de hemmelige tjenestene, inkludert PST og Etterretningstjenesten, heretter E-tjenesten.472 Formålet med kontrollen er å sikre at enkeltpersoners rettssikkerhet og personvern blir ivaretatt. Utvalget har ikke instruksjons- eller vedtaksmyndighet, men kan uttale seg om forholdene det undersøker og gi anbefalinger. EOS-utvalget har sju medlemmer som velges av Stortinget. Utvalgets sekretariat har over 20 ansatte, og inkluderer en juridisk og en teknologisk enhet.473

I forbindelse med Stortingets behandling av den nye etterretningstjenesteloven ble det besluttet at EOS-utvalget skulle tildeles tilstrekkelige ressurser for å løse sine oppgaver tilknyttet loven, særlig med tanke på kontroll av E-tjenestens nye hjemler om tilrettelagt innhenting.474 Utvalget har i etterkant fått tilført flere ressurser. I forbindelse med behandlingen av PSTs nye hjemler om innhenting av informasjon fra åpne kilder, ble det imidlertid lagt til grunn at EOS-utvalget kunne utføre kontroll innen tildelte budsjettrammer.475 I sitt høringssvar pekte utvalget på at lovendringene vil kreve betydelig mer av utvalgets kontroll med PST.476 Utvalgets leder har også i media uttalt seg om utfordringer knyttet til de hemmelige tjenestenes utvidede mandat og utvalgets ressurssituasjon.477

For at EOS-utvalget skal kunne utføre legalitetskontroll, er utvalget avhengig av at lovgiver oppdaterer lovverket i tråd med teknologisk utvikling.478 I møte med kommisjonen har utvalget pekt på dette som en utfordring i sitt arbeid.479 Et annet spørsmål som også ble tatt opp er muligheten for samarbeid med andre lands kontrollorganer. EOS-utvalget samarbeider allerede med andre lands kontrollorganer på ugradert nivå, men ønsker også at det skal være mulig å dele noe gradert informasjon.480 Utvalget peker blant annet på at det ikke er mulig å vite hvordan informasjon om norske borgere som deles av PST eller E-tjenesten behandles av mottakeren.

I evalueringsrapporten etter terrorangrepet 25. juni 2022 gikk det frem at EOS-utvalget hadde fattet særskilt interesse for PSTs arbeid med Arfan Bhatti, men siden informasjonen var gradert, kunne ikke dette utdypes. 25. juni-utvalget anga at denne oppmerksomheten fra EOS-utvalget kan «ha bidratt til at PST anså det som riktig å ha mindre fokus på Bhatti».481 I mediene bekreftet EOS-utvalget at de hadde fått en klage fra Bhatti, som ble behandlet etter reglene i EOS-kontrollloven. PST fikk i klagesaken kritikk av utvalget 7. desember 2021.482 I en uttalelse publisert på EOS-utvalgets nettsider ble det presisert at EOS-utvalget ikke har uttalt seg om «PSTs adgang til å holde Bhatti under overvåkning», og at «demokratisk kontroll av PST har ikke bidratt til å hindre PSTs forebyggende arbeid opp mot Bhatti».483

32.2 Forsvaret

Sivile myndigheter og aktører ivaretar samfunnssikkerheten, mens Forsvaret skal ivareta statssikkerheten. Sivilsamfunnet samarbeider med Forsvaret i kriser i fred og krig. Totalforsvarskonseptet er en del av dette sivil-militære samarbeidet og skal sikre gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og ulike aktører på sivil side i samfunnet. Forsvarskommisjonen omtaler dette samarbeidet i sin rapport.484 Det vises også til Totalberedskapskommisjonens rapport om hvordan de samlede beredskapsressursene i Norge kan benyttes best mulig.485

Forsvaret kan etter anmodning bistå politiet for å ivareta samfunnssikkerheten når de sivile ressursene ikke strekker til, for eksempel ved alvorlige kriminelle handlinger som terror.486 Forsvarets bistand til politiet går ut på å hjelpe med personell og materiell for å stanse eller hindre en potensiell trussel. Under 22. juli-angrepet bisto for eksempel Forsvaret med vakt og sikringsoppgaver i Oslo sentrum.

Etterretningstjenesten

E-tjenesten er Norges nasjonale utenlandsetterretningstjeneste og er underlagt Forsvaret.487 E-tjenesten skal etter etterretningstjenesteloven § 3-1 innhente og analysere informasjon om utenlandske forhold som kan bidra til å trygge Norges suverenitet, territorielle integritet, demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteresser, herunder forebygge, avdekke og motvirke utenlandske trusler mot Norge og norske interesser.488 Dette inkluderer en rekke forhold med betydning for radikalisering og ekstremisme i Norge. I sin åpne trusselvurdering for 2023 pekte tjenesten på at angrep utført av enkeltpersoner uten direkte tilknytning til etablerte ekstremistiske organisasjoner er den største terrortrusselen i Europa og Norge.489 Ifølge tjenesten foregår radikalisering i stor grad på nett, og mange av de som radikaliseres er unge. De siste endringene i den nye etterretningstjenesteloven trådte i kraft 1. oktober 2023.490 Med dette fikk E-tjenesten lov til å bruke metoden «tilrettelagt innhenting», som innebærer at tjenesten kan innhente elektronisk kommunikasjon som krysser Norges grense. Da forslagene ble lansert ble det diskutert om denne typen innhenting av informasjon ville gjøre for store inngrep i sivile rettigheter.491 Tilrettelagt innhenting er regulert i etterretningstjenestelovens kapittel 7. Domstolene fører kontroll med slik innhenting, jf. § 2-7 og EOS-utvalget skal føre kontroll med at innhentingen gjennomføres i tråd med rettens kjennelser, jf. § 7-11.

I forbindelse med angrepet 25. juni 2022 ble det mye oppmerksomhet rundt E-tjenestens rolle. 20. juni 2022 delte E-tjenesten et varsel med PST om et mulig forestående terrorangrep i Norge.492 E-tjenesten knyttet den ekstreme islamisten Arfan Bhatti, som befant seg i utlandet, til angrepet. 24. juni gjorde E-tjenesten også PST oppmerksom på at et brennende regnbueflagg var postet på en av Bhattis profiler på sosiale medier. I ettertid kom det gjennom media frem at en annen norsk islamist i kretsen rundt Bhatti hadde vært i kontakt om angrepet med en agent for E-tjenesten som utga seg for å være en IS-leder.493

E-tjenesten var ikke en del av den etterfølgende evalueringen etter 25. juni 2022, men evalueringsutvalgets rapport beskrev E-tjenestens kommunikasjon med PST i forbindelse med angrepet. Lederen for EOS-utvalget bekreftet i februar 2023 til media at de undersøkte om de hemmelige tjenestene fulgte regelverket i forbindelse med angrepet.494 I januar 2024 kom utvalget med sin rapport om hendelsen. Utvalget konkluderte med at det ikke var grunn til å kritisere tjenesten. Utvalget fant at tjenesten ikke hadde overtrådt grensen for ulovlig provokasjon og at de hadde delt nødvendig informasjon til PST til riktig tid.495

32.3 Utlendings- og integreringsforvaltningen

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er et fagdirektorat, forvaltningsorgan og nasjonalt kompetansesenter som er underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet og skal iverksette regjeringens integreringspolitikk. IMDi skal styrke kompetansen på integrering og mangfold blant kommunene, sektormyndighetene og andre samarbeidspartnere. IMDi skal blant annet ivareta arbeidet med å bosette flyktninger og legge til rette for at flere innvandrere deltar i arbeids- og samfunnsliv. Det skal jobbe mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, gi faglige innspill til videreutvikling av integreringspolitikken og sørge for god samordning på integreringsfeltet. Direktoratet skal også forvalte tilskuddsordninger rettet mot kommunene og frivillige organisasjoner.496

Utlendingsdirektoratet

Utlendingsdirektoratet (UDI) er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. UDI har ansvar for å behandle søknader fra utlendinger som vil besøke eller bo i Norge, og skal gjennomføre intervjuer og fatte vedtak i asylsaker og andre utlendingssaker. UDI har også ansvaret for drift av asylmottak og for utvisningssaker.497 I likhet med IMDi deltar UDI i direktoratsgruppen mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

UDI stiller krav til informasjonsarbeidet i asylmottak. I den eksisterende informasjonsplanen for barn og unge i asylmottak står det at de blant annet skal få opplæring i barns likestilling, ytrings- og religionsfrihet, samfunnsforhold som demokrati og liberalisme, rasisme, diskriminering og mobbing, lovbrudd og livssyn og toleranse. Barn som omfattes av informasjonsplanen, er både medfølgende barn i alderen fra tolv til 18 år og enslige mindreårige asylsøkere fra 15 til 18 år. Informasjonsplanen for voksne beboere i asylmottak inneholder også blant annet punktene nevnt ovenfor samt temaet radikalisering.498

Justis- og beredskapsdepartementet er gjennom politiet og UDI ansvarlige for å følge opp tiltak 15 i den nasjonale handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme, om samarbeid med asylmottak.499 Under tiltak 16 i handlingsplanen er UDI også nevnt i forbindelse med styrket samarbeid ved løslatelse fra fengsel. Av tiltaket fremgår det at «[p]rosessen ‘prioritert saksgang’ skal benyttes i saker som gjelder utlendinger som kan utgjøre en trussel mot samfunnssikkerheten».500 I tråd med handlingsplanen er det gjort flere endringer i lovverk og regelverk som har innvirkning på UDIs arbeid. Dette gjelder utvisning av utlendinger som har begått krigsforbrytelser mv.501 og instruks om utlendinger som har oppholdt seg i tidligere IS-kontrollerte områder.502

32.4 Tolletaten

Tolletaten er gitt ansvar for å ha kontroll med den den grensekryssende vareførselen inn og ut av Norge. Gjennom kontroll av den registrerte og uregistrerte vareførsel har Tolletaten et handlingsrom for å avdekke forhold som direkte, eller indirekte er relevant for samfunnets samlede evne til å forebygge og avdekke personer og nettverk som er knyttet til ekstremistisk aktivitet. Etaten kan avdekke varer som bidrar til å bygge voldskapasitet, som våpen, våpendeler, ammunisjon, sprengstoff og komponenter til improviserte eksplosive ladninger (IED). I tillegg kan Tolletaten gjennom sine kontroller avdekke forhold som direkte eller indirekte er med på å finansiere ekstrem aktivitet. Dette kan være smugling av varer og valuta som gir inntekter til aktuelle aktører.503

33 Samarbeid mellom aktører i det forebyggende arbeidet

Gjennomgangen i kapitlene over viser at mange aktører har en rolle i det forebyggende arbeidet mot ekstremisme. Flere av disse aktørene samarbeider også om det forebyggende arbeidet. Kommisjonen har sett mange gode eksempler på samarbeid på forebyggingsfeltet. Det finnes både formelle og uformelle strukturer for slikt samarbeid. Samarbeid kan være avhengig av personlig engasjement og kjemi mellom enkeltpersoner, noe som gjør det svært sårbart ved personellutskiftinger.504

Dette kapittelet handler om samarbeid mellom aktører i det forebyggende arbeidet. For å få til et godt samarbeid rundt enkeltpersoner kan det være nødvendig å dele taushetsbelagt informasjon. Dette er omtalt i neste kapittel.

33.1 Etablerte samhandlingsstrukturer

Forebygging krever tett dialog mellom kommunene, politiet og andre aktører. Det finnes i dag primært to samarbeidsordninger på lokalt nivå: politirådet og SLT. I tillegg finnes det enkelte andre lokale samhandlingsordninger. Hensikten med slike strukturer kan for eksempel være å skape fora for informasjons- og erfaringsutveksling, vie mer oppmerksomhet til forebyggende tiltak og utvikle koordinerende tiltak. Politiråd og SLT er frivillig å etablere, og langt fra alle kommuner har valgt en slik ordning.

33.1.1 Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak

Om lag 190 kommuner har etablert SLT-modellen. SLT-modellen bidrar til å koordinere informasjon, kunnskap og ressurser mellom kommunale aktører og politi, samt næringsliv og frivillige organisasjoner når det er naturlig. For å ivareta formålet med effektiv innsats opprettes det som regel en egen stilling eller funksjon som SLT-koordinator i kommunen.505 Det er sekretariatet for konfliktrådene som har det nasjonale ansvaret for faglig oppfølging og støtte til SLT-samarbeidet i kommunene.

I flere kommuner, men ikke alle, inngår også arbeidet mot radikalisering og ekstremisme i denne modellen. Det at en kommune har SLT-koordinator er med andre ord ingen garanti for at det arbeides forebyggende mot ekstremisme. SLT-modellen har som formål å gjøre innsatsen for å gi barn og unge bedre oppvekstsvilkår mer effektiv.506 Ordningen har slik et sterkt fokus på ungdom, mens mange av de som radikaliseres eller er ekstremister, er voksne.

Kommisjonen forstår det slik at det er stor variasjon mellom ulike kommuner i hvordan ordningen er organisert og hvor godt den fungerer. Hvor i kommunens organisasjon SLT-koordinatoren sitter, kan ha mye å si. Det har også betydning om stillingen er hel- eller deltid. I noen kommuner følger koordinatoren opp enkeltpersoner, mens andre kun legger til rette for samarbeid mellom ulike aktører. Der de følger opp enkeltpersoner kan det etter kommisjonens forståelse oppstå uklarheter rundt hvem som har formelt ansvar for tiltak og vedtak knyttet til om opplysninger om personen skal journalføres. Dette henger sammen med at mange SLT-koordinatorer ikke har tilgang til saksbehandlingssystemer. Det varierer også om og i hvilken grad SLT-koordinatorene arbeider med reintegrering.

SaLTo er Oslo kommune og Oslo politidistrikts samarbeidsmodell for å koordinere og samordne rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid overfor barn og unge. SaLTo følger også opp radikalisering, hatkriminalitet og voldelig ekstremisme. Dette er en byomfattende innsats, og arbeidet er aldersuavhengig.507 Som for SLT-ordningen erfarer kommisjonen at det er utfordringer knyttet til ulik praktisering av ordningen i ulike bydeler. Kommisjonen forstår det slik at heller ikke i Oslo har koordinatorene egne saksbehandlingssystemer.

33.1.2 Politiråd

Politiråd er et formalisert samarbeid mellom den øverste ledelsen i en kommune og det lokale politiet. Det er ment å være et strategisk organ for det lokale kriminalitetsforebyggende arbeidet, inkludert forebygging av voldelig ekstremisme. Kunnskap og erfaring utveksles mellom politi og kommune, med mål om en samordnet innsats. I politirådet sitter typisk ordfører og kommunedirektør, politistasjonssjef, kommunalsjef eller virksomhetsleder og SLT-koordinator, dersom kommunen har en slik. Etableringen av politiråd i 2007 skjedde som en følge av en erkjennelse av at politiet ikke kan forebygge kriminalitet alene, og at selv om det fantes samarbeid i førstelinjen, manglet det samarbeid på ledernivå. Ulike evalueringer har vist at ordningen i hovedsak fungerer etter intensjonen.508

33.1.3 Andre samarbeidsordninger

Det er etablert flere ulike modeller både i kommuner og regioner, for å arbeide mot radikalisering og ekstremisme.

I Bergen har man opprettet et tverretatlig operativt team (TOT), som består av medlemmer fra kommunen, Vest politidistrikt og RVTS Vest. TOT har som mål å gi bistand til personer som står i fare for å bli radikalisert, har returnert fra irregulær krigføring i konfliktområder eller inngår i ekstreme nettverk.509 Teamet drøfter enkeltsaker, foreslår tiltak og evaluerer iverksatte tiltak.510

SAMVER er en samordningsgruppe som skal bidra til at Stavanger-regionen har god evne til å forebygge, avdekke og håndtere radikalisering og voldelig ekstremisme. Gruppen, som ble etablert i 2015, består av flere kommuner (Stavanger, Sandnes, Sola, Time, Randaberg, Hå), Rogaland fylkeskommune, PST, Sør-Vest politidistrikt, Kriminalomsorgen region sørvest, og RVTS.511 SAMVER skal fremme samarbeid og koordinering mellom aktørene som deltar, og har fire årlige møter.

Norsk Institutt for Forebygging av Radikalisering og Voldelig Ekstremisme, eller Plattform, er et samarbeid mellom fagmiljø innen politi, kommuner og forskning som arbeider for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme i Agder.512 Plattform utarbeider kunnskap og ressurser som formidles og benyttes i det forebyggende arbeidet i Agder.

33.2 Samarbeid mellom politiet og helsetjenesten

Det finnes ikke et formalisert forebyggende arbeid rettet mot psykisk syke og kriminelt belastede personer i dag. Dette er en utfordring flere aktører har tatt opp med kommisjonen. Særlig kan manglende samarbeid føre til problemer der en person har alvorlig psykisk sykdom og det samtidig foreligger en radikaliseringsbekymring.

I juli 2023 kom det nye retningslinjer for samarbeid mellom politiet og helsetjenesten.513 Formålet med rundskrivet er å klargjøre ansvars- og oppgavefordeling, samt legge til rette for godt samarbeid. Av rundskrivet følger det at helseforetakene og lokalt politidistrikt skal ha faste kontaktpunkter for henvendelser mellom etatene og at det bør inngås lokale samarbeidsavtaler mellom helseforetak og politi. I flere politidistrikt er samarbeidet mellom politiet og helsevesenet allerede formalisert. Rundskrivet tar også for seg informasjonsdeling mellom helsetjenesten og politi eller PST.

33.3 Samarbeid mellom de hemmelige tjenestene

Samarbeidet mellom PST og E-tjenesten er regulert i en instruks gitt av Forsvarsdepartementet. Av instruksen følger det at tjenestene skal ha et «nært og tillitsfullt samarbeid generelt og i konkrete saker», holde hverandre orientert om generelle forhold som utviklingstrekk og metode og samarbeide i konkrete saker.514 Instruksen regulerer også Felles etterretnings- og kontraterrorsenter (FEKTS), som er et permanent senter med representasjon fra begge tjenestene.

Samarbeidet mellom PST og E-tjenesten kom på spissen i forbindelse med terrorangrepet 25. juni 2022, der E-tjenesten i forkant delte informasjon med PST om et mulig terrorangrep mot Norge i dagene før angrepet skjedde. Et av funnene fra evalueringsutvalget etter hendelsen var at deler av PSTs kontraterroravdeling utviste skepsis til informasjonen som ble delt av E-tjenesten. I følge utvalget kunne skepsisen knyttes til «et mer generelt ønske i kontraterroravdelingen om å være best i sitt fag og gjøre de beste vurderingene».515 Utvalget pekte også på at noe av forklaringen på skepsisen i kontraterroravdelingen i PST mot å overreagere på det som ble oppfattet som usikker og uspesifikk etterretning, kunne ha noe å gjøre med både generell arbeidsbelastning i PST og de juridiske rammevilkårene PST må forholde seg til. Det ble også pekt på at E-tjenesten ikke opplyste at det var tjenesten selv som hadde innhentet informasjonen, og at dette kunne gjort at PST vurderte opplysningene annerledes. Dersom PST hadde fulgt opp informasjonen fra E-tjenesten, mener utvalget at det er mulig at angrepet kunne vært avverget.

Utvalget anbefalte at «PSTs kontraterroravdeling bør videreutvikle sitt samarbeid med E-tjenesten gjennom tiltak som kan skape mer tillit til hverandres vurderinger. I tillegg bør PST avklare forventninger til hva som kan og bør deles av detaljer knyttet til egeninnhentet informasjon fra både PST og E-tjenesten.»516

34 Taushetsplikt og informasjonsdeling

Mange aktører er involvert i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og ekstremisme i Norge. For at disse tjenestene skal kunne samarbeide om enkeltsaker, er det en forutsetning at de kan dele informasjon seg imellom. Ofte vil det være spørsmål om å dele personopplysninger som er underlagt taushetsplikt.

I dette kapittelet drøftes hensynene bak regelverket om taushetsplikt og informasjonsdeling, hvilke regler som gjelder for de ulike aktørene, og hvordan regelverket påvirker forebygging av voldelig ekstremisme. Fremstillingen er ikke uttømmende. Kapittelet handler om indikativ, personrettet forebygging av voldelig ekstremisme.

Som en del av kommisjonens utredning ble det innhentet en rapport fra professor Morten Holmboe ved Politihøgskolen om taushetsplikt og informasjonsdeling i det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme og radikalisering. Holmboe har også gitt verdifulle bidrag til teksten i dette kapittelet og tilgrensende områder i kommisjonens rapport. Holmboes rapport følger i vedlegg 4.

Kommisjonen har i denne fremstillingen blant annet sett hen til Partnerdrapsutvalgets grundige gjennomgang av tilsvarende spørsmål.517

34.1 Informasjonsdeling mellom aktører med ulike samfunnsoppdrag

Aktørene som arbeider med forebygging av voldelig ekstremisme, er underlagt taushetsplikt enten de arbeider i politiet, kommunen, helsevesenet, barnevernet eller andre deler av tjenesteapparatet.518 Taushetsplikten for de nevnte aktørene er regulert i ulike lover. Plikten er til dels ulikt formulert, og det er ulike regler for plikt og rett til å dele informasjon.

Reglene om taushetsplikt skal sikre tillit til at opplysninger om personen det gjelder, forvaltes forsvarlig og ikke spres unødvendig.519 Denne tilliten kan være avgjørende for at tjenesteapparatet mottar opplysninger som i neste omgang er nødvendig for å iverksette forebyggende tiltak mot voldelig ekstremisme. På den andre siden kan informasjonsdeling på tvers av etater være avgjørende for å forhindre alvorlige voldshendelser.520 Man kan si at taushetsplikten befinner seg i et verdimessig spenningsfelt.521

Denne spenningen ble blant annet fremhevet i evalueringen av politiet og PSTs innsats under terrorhendelsen i Bærum 10. august 2019, der evalueringsutvalget pekte på at myndighetene i sitt arbeid med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme må gjøre en vanskelig avveining mellom personvern og sikkerhet. Evalueringsutvalget anbefalte tettere samarbeid og «behov for en lavere terskel for å utveksle taushetsbelagt informasjon innenfor dette området, samtidig som det i så fall må suppleres med gode og sterke kontrollmekanismer for å forhindre misbruk».522 Utvalget pekte også på at det er et betydelig antall personer i Norge som er involvert i voldelig ekstremisme og har utfordringer i forbindelse med oppvekst, skolegang og mental helse, noe som understreket behovet for en helhetlig tilnærming fra tjenesteapparatet.

Balansen mellom informasjonsdeling og taushetsplikt i forebyggende arbeid er et spørsmål som gjør seg gjeldende på en rekke endre områder ut over forebygging av ekstremisme. Problematikken er blant annet tatt opp av Partnerdrapsutvalget,523 Barnevoldsutvalget524 og andre. I desember 2023 behandlet Stortinget flere saker knyttet til organisert kriminalitet og ungdomskriminalitet, og det ble i den forbindelse fattet vedtak om at regjeringen skal gjennomføre «en juridisk gjennomgang av relevant lovverk knyttet til taushetsplikt og informasjonsplikt for alle relevante instanser som jobber med barn og unge som har høy risiko for å begå alvorlige lovbrudd, med spesielt henblikk på mulighetsrommet for informasjonsflyt».525

Selv om det er gode grunner til å ønske mer informasjonsdeling og samarbeid mellom tjenestene, både for å forebygge ekstremisme og andre samfunnsutfordringer, må det samtidig tas i betraktning at ulike aktører har ulike mandater og samfunnsoppdrag og derfor ulike institusjonelle logikker526 eller verdifokus.527 Ytterpunktene i en slik forståelse kan være politiets ansvar for samfunnssikkerhet på den ene siden og helse- og sosialtjenestenes mandat til å yte sosial omsorg og skape tillitsfulle relasjoner til enkeltindivider på den andre. De ulike aktørenes plassering i dette verdimessige spenningsfeltet kan forklare logikken bak regelverket og kan prege hvilken holdning personell innenfor disse sektorene har til utveksling av informasjon.528 Mens politiet har en vid adgang til å dele informasjon for å avverge eller forebygge lovbrudd, har helsepersonell en svært streng taushetsplikt. Olsen-utvalget, som undersøkte drap begått av personer med kjent psykisk lidelse i perioden 2004–2009, pekte på viktigheten av forståelse for dette i forholdet mellom aktørene:

Det er også viktig at de som skal samarbeide eller utveksle informasjon, er klar over hva som er de sentrale verdier for de andre etatene, og hvordan dette har preget regelverk og holdninger. Ordene «samarbeid» og «informasjonsutveksling» skaper lett en tro på at det er en likevekt i systemet som innebærer at den enkelte etat kan forvente å få tilbake «like mye» informasjon som den har formidlet. Det følger av det ovenstående at det verken er eller bør være slik. (NOU 2010: 3, s. 115)

Når man tar de ulike aktørenes mandat og samfunnsoppdrag i betraktning, er det altså gode grunner til at de skal ha ulike regler for taushetsplikt og deling. Selv om reglene er velbegrunnet, er det ikke gitt at dagens taushetspliktregler er hensiktsmessig utformet for samfunnets og enkeltmenneskenes behov.529 Forholdet mellom konfidensialitet og informasjonsdeling er heller ikke statisk, og det har skjedd en rekke endringer i regelverket i årenes løp.530 Hvordan ulike, legitime hensyn skal veies mot hverandre, er noe som samfunnet og beslutningstakere hele tiden må ta stilling til.

Når regelverk skal utvikles, er det grunn til å være årvåken og på vakt mot stadig mer «sikkerhetisering» av samfunnet, der hensynet til samfunnssikkerhet stadig oftere veier tyngre enn andre hensyn. Forskning fra de nordiske landene viser at en sikkerhetslogikk som tidligere var forbeholdt politi og sikkerhetstjenester, også stadig oftere gjør seg gjeldende i andre deler av tjenesteapparatet.531 Den samme forskningen viser imidlertid at «omsorgslogikken» også er mer til stede i politiets arbeid.

Flere aktører har spilt inn til kommisjonen at å senke terskelen for å dele taushetsbelagt informasjon kan skade tilliten mellom tjenesteapparatet og borgerne. Det er pekt på at de som står i fare for å radikaliseres kan være sosialt marginalisert, og allerede ha lav tillit til myndighetene. Deling av personsensitiv informasjon kan oppleves som et ytterligere tillitsbrudd som forsterker en negativ utvikling. I forskningen er det imidlertid ikke avklart om en vid adgang til å dele taushetsbelagt informasjon vil føre til at folk blir mer forsiktige med å betro seg til hjelpeapparatet om vanskelige situasjoner i livet. For avvergingsplikt (mandatory reporting) fant en norsk studie av internasjonal litteratur at «[e]mpirical research appears to be scarce, with moderate to high degree of bias and with only limited recent development».532

I spørsmål om taushetsplikt og informasjonsdeling i saker der det foreligger en radikaliseringsbekymring, er det viktig å ha høy bevissthet om hva som menes med en slik bekymring. Det kan for eksempel være utfordrende å skille svært ubehagelige ytringer og holdninger fra ytringer som tilsier at en person er i ferd med å bli radikalisert i retning voldelig ekstremisme. Begge typene ytring kan være innenfor ytringsfrihetens grenser. Å fornekte holocaust er for eksempel ikke ulovlig i Norge.533

God fenomenforståelse vil være viktig for å kunne plukke opp mer eller mindre subtile tegn på at en person er i en radikaliseringsprosess.534 Det er imidlertid ikke realistisk at enhver person som arbeider i tjenesteapparatet, har tilstrekkelig forståelse til å slå fast hvor bekymret det er grunn til å være. I noen tilfeller vil ulike deler av tjenesteapparatet også sitte på ulike biter med informasjon. Hadde puslespillbitene blitt satt sammen, ville man kunne se at saken er alvorlig, men hver for seg vet man ikke nødvendigvis nok. Evalueringsutvalget etter terroren i Bærum i 2019 uttrykte det slik:

Utvalgets intervjuer med ulike aktører indikerer at i mange tilfeller vil ikke taushetsplikten kunne omgås fordi det ofte mangler vesentlig informasjon i denne typen saker. At mangel på informasjon forhindrer deling av informasjon er én utfordring innen dette feltet. (Dalgaard-Nielsen, Eriksen, Hansen, Ilum, Ishaq, Ravndal og Renå 2020, s. 15)

Forskning på det forebyggende arbeidet i de nordiske landene peker på at Norge har betydelig flere gråsoner i regelverket enn de andre landene.535 Når regelverket er uklart, kan det påvirke tilliten mellom aktørene som skal samarbeide på forebyggingsfeltet.536 Samtidig kan det fremstå som at eventuelle problemer som oppstår som følge av uklarheter i regelverket, er lettere å håndtere når det foreligger etablerte og tillitsfulle relasjoner mellom aktørene:

The interviewed practitioners across the four countries repeatedly mentioned trustful relations and a belief in people’s professional and ethical conduct as facilitating information sharing. For some practitioners, trust and relations trump secrecy regulations, and colleagues who are known to be trustworthy can be given information in «gray situations». (Christensen, Lindekilde, Sivenbring, Bjørgo, Magnæs Gjelsvik, Solhjell, Haugstvedt, Malmros, Kangasniem og Kallio, 2023)

Tilsvarende har kommisjonen fått informasjon om at regelverket er en mindre hindring der det foreligger etablerte og langvarige samarbeidsrelasjoner hvor man har tillit til hverandre.

34.2 En tredeling: Taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett

Det er hensiktsmessig å dele reglene om taushetsplikt og informasjonsdeling i tre:537

• Så langt taushetsplikten rekker, kan ikke opplysningene deles.

• I en mellomsone står opplysninger som tjenesteutøveren kan dele, uten å være forpliktet til det.538

• I en del tilfeller har man plikt til å dele opplysningene selv om de ellers er underlagt taushetsplikt.539

Når opplysningene er underlagt taushetsplikt, har man ofte taushetsplikt overfor allmennheten, men ikke overfor bestemte mottakere. Om et forvaltningsorgan har rett til å dele informasjon med et annet forvaltningsorgan, eller om man har plikt til å dele opplysningene med politiet for å avverge et alvorlig lovbrudd, bortfaller ikke taushetsplikten overfor allmennheten. Taushetsplikten viker altså så langt det er nødvendig for å dele informasjon i henhold til den aktuelle lovhjemmelen, men ikke lenger.

Brudd på opplysnings- eller handleplikt (avvergeplikt) kan være straffbart, se for eksempel nærmere om straffeloven § 196 nedenfor. Brudd på taushetsplikten kan også straffes etter straffeloven §§ 209 og 210 og det finnes noen straffebestemmelser i særlovgivningen, for eksempel helsepersonelloven § 67. Det er bare forsettlige eller grovt uaktsomme brudd på taushetsplikten som kan straffes. Uaktsomheten er grov bare dersom handlingen er «svært klanderverdig og det er grunnlag for sterk bebreidelse» i følge straffeloven § 23 andre ledd. Det skal dermed en del til for å bli straffet for brudd på taushetsplikten, og det er vanskelig å se for seg straff for brudd på taushetsplikten dersom det er gjort en samvittighetsfull, faglig vurdering av relevante hjemler for opplysningsrett eller -plikt. Frykt for tjenestemessige reaksjoner eller uformelle sanksjoner fra fagfellesskapet kan imidlertid også gjøre at man blir tilbakeholden med å dele opplysninger.

Forholdet mellom taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt kan illustreres slik:

Kilde: Justis- og beredskapsdepartementet 2023c punkt 1.3.2

34.3 Opplysningsplikt

Det finnes situasjoner der lovverket pålegger en plikt til å opplyse, varsle eller handle uavhengig av taushetsplikt. Formålet er at taushetsplikten ikke skal hindre at riktige instanser involveres for å løse løse alvorlige eller akutte situasjoner der det er fare for liv og helse.540

Avvergeplikten i straffeloven § 196

Avvergeplikten følger av straffeloven § 196:

Med bot eller fengsel inntil 1 år straffes den som unnlater gjennom anmeldelse eller på annen måte å søke å avverge en straffbar handling eller følgene av den, på et tidspunkt da dette fortsatt er mulig og det fremstår som sikkert eller mest sannsynlig at handlingen er eller vil bli begått (…)

Bestemmelsen innebærer at alle, uavhengig av taushetsplikt, har plikt til å søke å avverge visse straffbare handlinger, blant annet terror, drap og grov vold.541 Straffebudene som er omfattet av avvergeplikten, fremgår av bestemmelsen. Avvergeplikten kan ses på som et ledd i statens plikt til å sikre borgernes menneskerettigheter, særlig retten til liv, som omtalt i kapittel 3.2.542

For at avvergeplikten skal gjelde, må det altså være sikkert eller mest sannsynlig at det aktuelle lovbruddet vil skje eller følgene av lovbruddet inntreffe, jf. straffeloven § 196 første ledd. Det er ikke noe selvstendig vilkår at risikoen for handlingen er akutt. Avvergeplikt kan oppstå selv om det er lenge til handlingen ventes å bli begått.543

Avvergeplikten er personlig, og den enkelte må bruke sitt faglige skjønn for å vurdere om en slik utvikling er «mest sannsynlig». Som ved andre straffebestemmelser må det tas utgangspunkt i hvordan den enkelte opplever situasjonen, jf. straffeloven § 25.544

Det er verdt å merke seg at den som har opplysninger som kan utløse en avvergeplikt, ikke alltid har en enkel oppgave. Brudd på avvergeplikten kan straffes, men det er et spillerom for feilvurderinger. I forarbeidene til revisjonen av bestemmelsen i 2020 er dette omtalt:

Flere av straffebudene som inntas i oppregningen er straffebud med sterkt vurderingspregete vilkår. Det kan være vanskelig å avgjøre om gjerningsbeskrivelsen i det aktuelle straffebudet er oppfylt. En praktisk situasjon er at personer som får kunnskap som kan medføre en avvergingsplikt, også har straffesanksjonert taushetsplikt. I slike tilfeller må terskelen for å godta rettsuvitenhet som unnskyldningsgrunn ikke være høy.

Avvergingsplikten legger etter omstendighetene en nokså inngripende handleplikt på enkeltindividet. Det må være tilstrekkelig å foreta en forstandig vurdering av om vilkårene er oppfylt. Sentralt i vurderingen bør være om situasjonen var slik at det for en alminnelig borger, ut fra en etisk vurdering, ville være naturlig å forsøke å avverge den. (Prop. 66 L (2019–2020), s. 157–158)

Det er ikke varsleren som har ansvar å bevise at mistanken som gjorde at informasjon ble delt etter avvergeplikten var riktig.545 Dette ansvaret påligger instansen som skal undersøke saken videre, som i de fleste tilfeller vil være politiet.546 Den som er pålagt avvergeplikt, kan ikke røpe mer taushetsbelagt informasjon enn det som er nødvendig for å avverge det aktuelle lovbruddet.547

Det er verdt å merke seg at det for en del alvorlige straffbare handlinger er fastsatt regler som rammer også det som vanligvis ville vært «straffri forberedelse».548 For eksempel rammes forsøk på en terrorhandling allerede den som «foretar handlinger som legger til rette for og peker mot gjennomføringen», jf. straffeloven § 131 tredje ledd. Det er altså tilstrekkelig for å etablere avvergeplikt at avvergeren mener det er sikkert eller mest sannsynlig at gjerningspersonen vil overtre denne utvidede forsøksgrensen.

Avvergeplikten i straffeloven § 196 gjelder også for en del typer forbund om å begå nærmere definerte straffbare handlinger.549 Avvergeplikten vil også gjelde når det er sikkert eller mest sannsynlig at noen vil forsøke å inngå slike forbund.550 Det kreves ikke at man mener at det er mest sannsynlig at gjerningspersonen vil lykkes, så lenge man mener at det er sikkert eller mest sannsynlig at personen vil overtre forsøksgrensen.551

I en sak som gjelder radikalisering til voldelig ekstremisme, må et konkret ønske eller konkrete planer om å begå ekstremistisk vold være kjent for at avvergeplikten skal tre i kraft. Det vil ikke være nok i seg selv at en person for eksempel støtter en voldelig ideologi eller på annen måte gir uttrykk for å akseptere vold for å oppnå et politisk eller religiøst formål.

Andre opplysningsplikter

Etter straffeloven § 287 har alle en hjelpeplikt som innebærer å «etter evne å hjelpe en person som er i åpenbar fare for å miste livet eller bli påført betydelig skade på kropp eller helse, eller […] ved anmeldelse eller på annen måte etter evne å avverge brann, oversvømmelse, sprengning eller lignende ulykke som medfører fare for menneskeliv eller betydelig skade på kropp og helse». Denne plikten går foran taushetsplikten.552

I tillegg til opplysningspliktene som følger av straffeloven, skal enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, varsle barnevernet blant annet dersom det er grunn til å tro at et barn blir utsatt for alvorlig omsorgssvikt, eller hvis barnet viser alvorlige atferdsvansker blant annet ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd, jf. barnevernsloven § 13-2.553 Varslingsplikten gjelder også yrkesutøvere som opptrer i medhold av helsepersonelloven, psykisk helsevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven, familievernkontorloven og privatskoleloven.554 Formålet med tiltaket er imidlertid å beskytte barnet selv, ikke å ivareta samfunnsvernet.555

Etter helsepersonelloven § 31 har helsepersonell plikt til å «varsle politi og brannvesen dersom dette er nødvendig for å avverge alvorlig skade på person eller eiendom.» Denne plikten går noe lenger enn avvergeplikten etter straffeloven § 196, fordi helsepersonelloven favner flere lovbrudd enn de som er listet opp i straffeloven § 196, som utløser avvergeplikt.556 Det er likevel antatt at det er en «høy terskel» for at varslingsplikt skal inntre.557

Samtlige av disse opplysningspliktene kan komme til anvendelse i saker som gjelder radikalisering til voldelig ekstremisme for barn og voksne.

34.4 Taushetsplikt: hovedregel og unntak

Taushetsplikt skal hindre at bestemte opplysninger, ofte formulert som «personlige forhold », blir kjent for andre enn dem som skal ha opplysningene. Regelverket innebærer både en plikt til å hindre at opplysninger gjøres kjent for uvedkommende og et forbud mot å videreformidle opplysninger.558

I norsk rett deles ofte taushetsplikten opp i forvaltningsmessig taushetsplikt og yrkesmessig taushetsplikt. Den forvaltningsmessige taushetsplikten gjelder for de som har en tilknytning til forvaltningsorganer. Den yrkesmessige taushetsplikten gjelder for visse yrkesutøvere, for eksempel helsepersonell.559 Ansatte i tjenesteapparatet er ofte underlagt både yrkesmessig og forvaltningsmessig taushetsplikt. Som hovedregel er den yrkesmessige taushetsplikten strengere enn den forvaltningsmessige, både for hvilke opplysninger som er taushetsbelagt, og adgangen til å dele.

Taushetsplikten gir den som opplysningene gjelder, trygghet om at opplysningene ikke bringes videre til uvedkommende. Den som er vernet, skal sikres kunnskap og forutberegnelighet om når opplysningene kan videreformidles.560 Selv om det i dag ikke finnes noen særskilte unntakshjemler fra taushetsplikt knyttet til ekstremisme og radikalisering i taushetspliktregelverket, finnes det en rekke begrensninger/unntak der andre hensyn er vurdert til å veie tyngre enn hensynene bak taushetsplikten. Hensynet til samfunnets behov for sikkerhet kan være et slikt hensyn. Ulike unntakshjemler presenteres i det videre.

Dersom den som opplysningene gjelder, samtykker til at opplysningene kan gis videre, gjelder ikke taushetsplikten.561 Det samme gjelder dersom opplysningene anonymiseres. Samtykke kan være en løsning der personen er åpen for hjelp fra tjenesteapparatet. I Bergens tverretatlige operative team, der deltakere fra kommunen, Vest politidistrikt og RVTS Vest samarbeider om å forebygge ekstremisme, har de for eksempel hatt god erfaring med å innhente samtykke fra personer som teamet har jobbet med.562 Men alle saker er ulike. Det kan være saker der personen ikke vil gi samtykke, eller der det kan vanskeliggjøre arbeidet at personen er klar over at informasjon deles. Samtykke kan også være mer aktuelt i et forebyggende arbeid som handler om å yte tjenester til personen, som for eksempel arbeidstiltak, bolig eller fritidsaktiviteter, og mindre aktuelt der formålet er å hindre eller avverge en straffbar handling.

Aktørenes ulike samfunnsoppdrag kan også gjøre samtykke mindre aktuelt. Dette gjelder særlig deling av informasjon til og fra PST, der tjenestens forebyggende arbeid kan være ukjent for personen det gjelder. I andre tilfeller kan det imidlertid være aktuelt også for PST å innhente samtykke. 25. juni-utvalget anbefalte i sin rapport at politiet og PST i større grad søker å skaffe seg samtykke fra den det gjelder, slik at helseopplysninger kan deles.563 Samtykke kan imidlertid ikke brukes som behandlingsgrunnlag for offentlige myndigheter etter personvernforordningen.

Det vil ikke være brudd på taushetsplikten å dele informasjon anonymt. Anonymisering kan fungere godt når man vil drøfte en sak med relevante aktører som man ellers ikke kan dele informasjon med. På mindre steder kan det imidlertid være lett å identifisere en person ut fra relativt få opplysninger. Anonyme drøftelser er derfor mest aktuelt på større steder, men også der kan det være vanskelig å vite hvilke opplysninger som kan deles før en aktør har tilstrekkelig informasjon til å identifisere en person.

34.5 Politiet

Politiet har en relativt vid adgang til å dele informasjon med andre aktører, også i saker som gjelder radikalisering og voldelig ekstremisme. Etter politiloven § 24 er politiets behandling av opplysninger til politimessige formål regulert i politiregisterloven,564 mens forvaltningsloven §§ 13 til 13 f gjelder for politiets øvrige virksomhet med noen tillegg og begrensninger.565

Hovedregelen om politiets yrkesmessige taushetsplikt følger av politiregisterloven § 23, og denne omfatter, som etter forvaltningsloven, personlige forhold. Etter andre ledd gjelder taushetsplikten «også for opplysninger som det ut fra hensynet til etterforskingen i den enkelte sak, hensynet til spanings- og etterretningsvirksomheten eller hensynet til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne er nødvendig å holde hemmelig».

Politiet kan etter politiregisterloven § 27 dele taushetsbelagt informasjon med andre instanser både for å forebygge og avverge lovbrudd. Politiet kan også utlevere opplysninger som en del av samarbeidet med andre instanser som «inngår i et kriminalitetsforebyggende samarbeid når det er nødvendig for å forebygge kriminalitet», inkludert voldelig ekstremisme, jf. fjerde ledd.

Etter politiregisterloven § 30 første ledd kan politiet utlevere ellers taushetsbelagte opplysninger dersom det er nødvendig for å fremme andre organers lovpålagte oppgaver, eller for å hindre at andre offentlige organers virksomhet blir utøvet på en uforsvarlig måte. Politiet kan derfor for eksempel dele informasjon med helsepersonell når det skal gjøres en voldsrisikovurdering av en psykiatrisk pasient som har gitt uttrykk for at hen ønsker å begå ekstremistisk vold.566 Det kan imidlertid være vanskelig for helsepersonell å be om denne informasjonen uten å bryte egen taushetsplikt. Politiet kan bare dele opplysninger i den utstrekning det er forholdsmessig i den konkrete situasjonen. Politiet kan ellers dele taushetsbelagte opplysninger med andre når den som har krav på taushet, samtykker til det, jf. politiregisterloven § 24 nr. 1.

Unntakene fra taushetspliktreglene er snevrere for opplysninger som er innhentet ved bruk av kommunikasjonskontroll (for eksempel avlytting), jf. straffeprosessloven § 216 i. Unntakene fra taushetsplikt som gjelder etter forvaltningsloven, politiloven og politiregisterloven, gjelder ikke for opplysninger innhentet ved kommunikasjonskontroll.567

Gjennom innspill til kommisjonen har det kommet frem at politiet ønsker at andre tjenester skal dele mer informasjon med dem. Kommisjonen er imidlertid ikke kjent med informasjon som tilsier at regelverket står i veien for politiets anledning til å dele informasjon. Det er likevel verdt å påpeke at regelverket ikke er lett tilgjengelig. Politiets taushetsplikt er regulert i fem ulike lover: politiregisterloven, forvaltningsloven, domstolloven, straffeprosessloven og politiloven.568

34.6 PST

PST har i utgangspunktet den samme vide adgangen til å dele informasjon som politiet har, og reglene beskrevet ovenfor gjelder også for PST. Informasjon som PST selv har innhentet, og analyser de selv har produsert, er underlagt de samme reglene som politiet etter politiregisterloven. Av politiregisterforskriften § 21-7 følger det at politiregisterlovens regler om taushetsplikt gjelder for PST med mindre noe annet følger av sikkerhetsloven med forskrift. Dette innebærer at PST kan utlevere nedgraderte opplysninger dersom det er adgang til dette etter reglene om taushetsplikt i politiregisterloven kapittel 6, jf. politiregisterloven § 19.569 Bruk av informasjon innhentet ved bruk av forebyggende tvangsmidler jf. politiloven § 17 d er også snevrere enn politiets generelle taushetsplikt jf. § 17 f.

Evalueringsutvalget etter 25. juni 2022 fant at informasjonsdelingen mellom politiet og PST utspilte seg som en «enveisflyt av informasjon fra politiet til PST, mens informasjonsdeling fra PST til politiet langt på vei har uteblitt.».570 Utvalget mente at PST hadde relevant informasjon, men ikke delte den. Ifølge utvalget hadde dette flere årsaker, blant annet usikkerhet i PST om hva som kan deles med politiet. Det er også en utfordring at politiet ikke kan lagre gradert informasjon skriftlig i sine systemer. Utvalget anbefalte derfor at PST i større grad nedgraderer og deler relevant informasjon med politiet. Aktører i politiet har også gitt innspill til kommisjonen om at mangel på deling av informasjon fra PSTs side er en utfordring for samarbeidet. I evalueringen av politiets radikaliseringskontaktordning kom det frem at flere politiinformanter mener dette har bedret seg de siste årene.571 Evalueringen fant likevel at det var stor variasjon i om informasjon ble tilstrekkelig utvekslet i samarbeidet mellom politiet og PST, og at dette delvis skyldes en «hemmelighetskultur» i PST. Det ble blant annet pekt på at PST ikke deler informasjon som gir politiet forståelse av vurderinger som er gjort, slik at politiet i noen saker får ansvaret for en farlig person uten å forstå hvorfor. I samtaler med kommisjonen har aktører også fortalt at det kan oppstå vanskelige situasjoner når PST kontakter politi eller kommunale aktører for å be om informasjon eller informasjonsinnhenting uten å dele informasjon om hva bekymringen knytter seg til.

I EOS-utvalgets årsmelding for 2022 får PST kritikk for å søke å få en kilde til å dele taushetsbelagt informasjon:

Utvalget har kritisert PSTs bruk av en kilde i en forebyggende sak. PST ba kilden om informasjon uten å ha gjort tilstrekkelige etiske vurderinger av om dette ville bety at kilden måtte bryte sin taushetsplikt. Da PST fikk opplysninger som tjenesten måtte forstå kunne være taushetsbelagt, ba de ikke kilden om å avslutte undersøkelsene. (Dokument 7:1 (2022–2023), s. 19–20)

Enkelte aktører har tatt opp lignende situasjoner med kommisjonen og beskrevet at de kan føle seg presset til å dele informasjon med PST på uklart hjemmelsgrunnlag.

34.7 Helsepersonell

Hovedregel og unntak

Spørsmålet om informasjonsdeling og samhandling fra helsevesenet til andre aktører, særlig politi, har lenge vært en utfordring, særlig innenfor psykisk helsevern.572 For leger er taushetsplikten historisk forankret i den hippokratiske ed573 og Genève-erklæringen vedtatt av Verdens legeforening i 1948.574 Hovedregelen om taushetsplikt for helsepersonell følger av helsepersonelloven § 21, som pålegger taushetsplikt for opplysninger om «folks legems- eller sykdomsforhold» og «andre personlige forhold». Helsepersonells taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger deles dersom den som har krav på taushet, samtykker til det, jf. helsepersonelloven § 22. Lovens § 23 inneholder flere unntak fra hovedregelen. Særlig relevant i saker der en pasient fryktes å være radikalisert til voldelig ekstremisme, er § 23 nr. 1 og nr. 4.

Av helsepersonelloven § 23 nr. 1 følger det at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene gis «den som fra før er kjent med opplysningene». Hvis politiet har bidratt med å frakte en pasient til en helseinstitusjon, kan det spørres om politiet dermed er «kjent med» innleggelsen. Kongsberg-utvalget legger til grunn at det er tilfelle.575 Utvalgets redegjørelse bygger på redegjørelsen om drap i Norge mellom 2004 og 2009576 og er i tråd med Helsedirektoratets retningslinjer: «Der politiet for eksempel allerede vet at en person er pasient, typisk fordi politiet bisto ved innleggelsen, kan helsetjenesten kontakte politiet og be om informasjon».577 Det kan imidlertid diskuteres om politiets transport av en person til sykehuset gjør at «politiet» er kjent med innleggelsen selv om transporten er loggført, ettersom det er en relativt liten personkrets som er kjent med transporten.578 Mæland-utvalget holder spørsmålet åpent.579 Regelen i helsepersonelloven § 23 nr. 1 gir etter dette ikke et sikkert grunnlag for å spørre politiet om voldshistorikk – heller ikke når politiet har brakt pasienten til helsevesenet.580 Dette er en betydelig utfordring, særlig når det skal gjøres voldsrisikovurdering av pasienten.

Av § 23 nr 4 følger det at helsepersonell kan dele ellers taushetsbelagte opplysninger når «tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre». Bestemmelsen gir adgang til å dele informasjon i nødrettssituasjoner.581 I en dom fra Høyesterett som gjelder forståelsen av § 23 nr. 4, uttalte førstvoterende det følgende:

Tungtveiende hensyn taler for at pasienter fritt skal kunne snakke med helsepersonell – især med psykiatere og psykologer – om sine tanker og følelser, også om de mest belastende, som drapstanker. Som det framgår av de spesielle merknadene til helsepersonelloven § 21 (…) skal pasienten føle seg trygg på at de opplysninger som gis i forbindelse med helsehjelpen ‘ikke nyttes i andre sammenhenger’. Risiko for at deres uttalelser og betroelser skal kunne påføre dem straffansvar, vil kunne ødelegge det grunnleggende tillitsforholdet mellom pasient og behandler, og i sin tur redusere behandlingsmulighetene. (Rt. 2008, s. 1491)

En revidering av et felles rundskriv fra 2015 om «Helsetjenesten og politiets ansvar for psykisk syke» ble publisert i juli 2023.582 Det reviderte rundskrivet handler blant annet om deling av informasjon fra helse til PST. I tråd med omtalen ovenfor slås det fast at terskelen for å dele informasjon er svært høy.

Videre bruk av opplysningene

Når helsepersonell gir ellers taushetsbelagte opplysninger til andre instanser, viker taushetsplikten bare så langt det er nødvendig for å forebygge eller avverge lovbrudd. I en del tilfeller vil opplysningene gjelde allerede begåtte forhold, for eksempel trusler. Dette er behandlet i to dommer fra Høyesterett fra 2008.583 Den første avgjørelsen dreide seg om tiltaltes samtykke til at behandleren forklarte seg for tingretten, kunne trekkes ved ankebehandlingen i lagmannsretten. Det ser ut til å være forutsatt at helsepersonellet som rettmessig hadde varslet om trusselen, bare kunne forklare seg for retten dersom pasienten, altså den tiltalte, samtykket. Den andre avgjørelsen handlet om en uttalelse fremsatt overfor helsepersonell om å drepe en politimann kunne straffes som trussel etter straffeloven 1902 § 227. I denne saken fremgår det av lagmannsrettens dom at den aktuelle psykiateren forklarte seg for lagmannsretten, uten at det presiseres i den publiserte avgjørelsen hva som var grunnlaget for at forklaringen ble tillatt avgitt uten hinder av taushetsplikt. I denne avgjørelsen la Høyesterett til grunn at det kunne være nødvendig for å avverge lovbruddet å kunne varetektsfengsle og dømme gjerningspersonen.

Slik kommisjonen forstår reglene, vil en taushetsbelagt opplysning som er gitt for å forebygge eller avverge lovbrudd, bare kunne gjentas som vitneforklaring i en strafferettslig forfølgning av pasienten dersom pasienten har samtykket, eller dersom straffeforfølgning er nødvendig for å (fortsette å) avverge det mulige lovbruddet. Problemstillingen er imidlertid i liten grad avklart. Samme problemstilling kan for øvrig også oppstå der helsepersonellet blir kjent med andre lovbrudd, for eksempel der pasienten har forsett om å fullbyrde en terrorhandling og foretar handlinger som legger til rette for og peker mot gjennomføringen (straffeloven § 131 tredje ledd). Det kan også være andre tilfeller der en allerede begått straffbar handling gir grunn til å handle for å avverge mer alvorlige lovbrudd.

Erfaringer med regelverket

Både aktører i politiet og helsesektoren har tatt opp utfordringer ved den strenge taushetsplikten med kommisjonen. PST har også ved flere anledninger, blant annet i sin temarapport om radikalisering og psykisk sykdom, tatt til orde for at adgangen til informasjonsdeling bør utvides.584

Norsk Institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) publiserte i 2013 en kartlegging av rettsoppfatninger og praktisering av bestemmelser om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett.585 Av rapporten følger det blant annet:

Helsepersonell oppfattes som ekstra restriktive når det gjelder å dele opplysninger uten samtykke. Dette antas også å gjelde der det finnes unntak etter loven, fordi unntakene er lite kjent eller fordi helsepersonell vurderer det slik at unntakene ikke bør benyttes, ut fra mer etiske vurderinger og hensynet til tillitsforholdet mellom hjelper og pasient. (Stang, Aamodt, Sverdrup, Kristoffersen og Winsvold, 2013, s. 78)

Olsen-utvalget,586 Partnerdrapsutvalget587 og Barnevoldsutvalget588 fant på samme måte at det råder stor usikkerhet om hvordan regelverket skal forstås. Evalueringene både etter drapene i Kongsberg i 2021 og etter drapet og moskeangrepet i Bærum i 2019 pekte på at de begrensede mulighetene for informasjonsutveksling mellom det psykiske helsevernet og politiet er en stor utfordring.

Bærum-utvalget uttalte følgende om terskelen for en avvergesituasjon før informasjon kan deles:

[Det er] et misforhold mellom alvorlighetsgraden av denne typen hendelser på den ene siden og den såkalte avvergingspliktens krav om at det skal fremstå som «sikkert eller mest sannsynlig» at den kriminelle handlingen, i dette tilfellet et terrorangrep, vil bli begått, for at taushetsplikten skal kunne oppheves. En situasjon der man med høy grad av sikkerhet kan forvente at en terrorhandling vil bli begått, men samtidig er interessert i den kommende gjerningspersonenes helseopplysninger for videre behandling av saken, er vanskelig å se for seg, noe som antyder at regelverket ikke er godt nok tilpasset denne særegne formen for kriminalitet. (Dalgaard-Nielsen, Eriksen, Hansen, Ilum, Ishaq, Ravndal og Renå 2020, s. 15-16)

De samme utfordringene ble omtalt i Evalueringsutvalget etter 25. juni 2022, som pekte på at helseopplysninger kan være relevante på et tidlig stadium i et radikaliseringsforløp, mens det fremdeles er muligheter til å forebygge.589 Også Kongsberg-utvalget mente at dagens hjemler ikke er tilstrekkelig for et velfungerende tverretatlig samarbeid som omhandler psykisk syke og kriminelt belastede personer. Utvalget kom derfor med et forslag til lovendring i særlovgivingen:

Taushetsplikt etter [de ulike aktørers lovbestemte taushetsplikt] er ikke til hinder for at det gis opplysninger til andre offentlige organer eller institusjoner som inngår i et formalisert forebyggende arbeid knyttet til psykisk syke og kriminelt belastede personer når dette anses nødvendig for å kunne forebygge alvorlig kriminalitet og verne samfunnet.

Den foreslåtte bestemmelsen inneholder tre sentrale begrensninger: Den vil bare gjelde for aktørene når de deltar i det formaliserte samarbeidet for pasienter/klienter som er registrert som gjenstand for et slik samarbeid så langt hensynet til risikoreduserende forebygget arbeid tilsier de. (Henriksen, Brenden, Hoel, Kruke, og Myhrer, s. 201–202)

34.8 Forvaltningsmessig taushetsplikt

34.8.1 Hovedregel og unntak

Hovedregelen om forvaltningsmessig taushetsplikt er forvaltningsloven § 13, som blant annet fastsetter at opplysninger om «personlige forhold» er taushetsbelagt. Personlige forhold omfatter blant annet opplysninger om fysisk og psykisk helse og om politisk eller religiøs overbevisning.590 Den forvaltningsmessige taushetsplikten gjelder for ethvert organ for stat eller kommune, jf. forvaltningsloven § 1. De forholdene det vil være aktuelt å dele i en sak om en enkeltpersons radikalisering, vil i all hovedsak være å anse som personlige forhold, som i utgangspunktet er taushetsbelagt.

Det følger av forvaltningsloven § 13 andre ledd at «fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted» ikke er å anse som personlige forhold, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige.

Selv om offentlige organer er underlagt hovedregelen om taushetsplikt, blant annet for personlige forhold, foreligger det flere hjemler for å utveksle informasjon. De sentrale reglene om begrensninger i den forvaltningsmessige taushetsplikten står i forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b.

Noen av disse bestemmelsene er mer relevante i arbeidet med radikalisering og ekstremisme. Dette gjelder særlig forvaltningsloven § 13 a nr. 3 og § 13 b første ledd nr. 5, 6 og 7.

Av § 13 a nr. 3 følger det at informasjon som er «alminnelig kjent», kan deles uten hinder av taushetsplikten. Der en radikaliseringsbekymring kommer til uttrykk offentlig, for eksempel der en person kommer med utsagn på offentlig sted eller skriver i offentlig tilgjengelige medier, kan informasjon deles etter denne bestemmelsen.

Etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 er taushetsplikt ikke til hinder for at et forvaltningsorgan gir andre forvaltningsorganer «opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet». I en sak om radikalisering kan for eksempel en kommunal aktør etter denne bestemmelsen dele informasjon med politiet/PST om kontakt de har hatt med personen, og eventuelle vedtak som er fattet. Av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 følger det videre at taushetsplikten heller ikke er til hinder for å dele «opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag». Krav om at det er «nødvendig» å gi opplysningene, tolkes ikke særlig strengt i tilfeller hvor det er nær og saklig sammenheng mellom avgiverorganet og mottakerorganets virksomhet.591 Om en offentlig aktør kan dele av hensyn til egne oppgaver, må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Det kan ikke legges til grunn at aktører «automatisk» har som oppgave å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme – det må finnes konkrete holdepunkter for det i lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag. Vurderingen for de enkelte aktørene er nærmere omtalt nedenfor.

Etter § 13 b første ledd nr. 6 er taushetsplikten ikke til hinder for at et forvaltningsorgan «anmelder eller gir opplysninger […] om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver». I forebyggingsøyemed kan et lovbrudd som er begått, i noen tilfeller indikere at man er i ferd med å begå noe mer alvorlig, for eksempel det å ulovlig skaffe våpen eller sprengstoff. Det er grunn til å understreke at bare deler av politiet hører til påtalemyndigheten. Det er fremholdt i juridisk teori at spørsmålet om det er adgang «til å dele taushetsbelagte opplysninger med personer i politiet som ikke hører til påtalemyndigheten, vil bero på hvorvidt politiet dekkes av alternativet ‘kontrollmyndighet’».592 Om det foreligger «allmenne omsyn», avhenger blant annet av hvor grovt lovbruddet er.

En relativt ny regel er § 13 b første ledd nr. 7, som gir adgang til å dele «opplysningene med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse». I forarbeidene er det forutsatt at bestemmelsen skal ha en snever rekkevidde, og at den kun åpner for deling i nødrettslignende tilfeller.593

34.8.2 Erfaringer med regelverket

I Forvaltningslovutvalgets rapport fra 2019 går det frem at utvalget mener forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt og deling av taushetsbelagte opplysninger er «innfløkte, og de reiser flere tolkningsspørsmål som skaper usikkerhet i praksis.»594 Utvalget peker på at denne usikkerheten sett i sammenheng med at brudd på taushetsplikten er straffbartgjør kan gjøre at forvaltningen blir «mer tilbakeholden med å utveksle opplysninger enn det hensynet til parten eller samfunnsmessige hensyn tilsier.»595

I Forvaltningslovutvalgets rapport ble det videre slått fast at dagens hjemler i forvaltningsloven ikke dekker behovet for deling av taushetsbelagte opplysninger i tilstrekkelig grad. Utvalget mente det var grunn til å anta at regelutformingen i seg selv kan utgjøre et hinder for å dele opplysninger. Også andre kilder peker på regelverksutformingen som et hinder. Blant annet konkluderte evalueringen etter angrepet i Bærum i 2019 med at terskelen for å utlevere informasjon fra sosialtjenesten, skolen, og helsevesenet i saker med en potensielt alvorlig, men foreløpig ubekreftet radikaliseringsbekymring fremstår som høy og til hinder for politiets oppdrag på dette området.596

Forvaltningslovutvalgets rapport ble i 2021 delvis fulgt opp i en proposisjon til Stortinget om endringer i forvaltningsloven.597 I proposisjonen kommer det frem at flere aktører har gitt uttrykk overfor Justis- og beredskapsdepartementet for at de opplever at taushetsplikten står i veien for informasjonsdeling i «mange tilfeller der dagens regler åpner for slik deling».598 Etter departementets syn skyldes dette trolig at mange tolker reglene om taushetsplikt mer absolutt enn det er grunnlag for. Manglende forståelse av regelverket er også pekt på i tidligere offentlige utredninger.599

I februar 2023 offentliggjorde Justis- og beredskapsdepartementet en ny veileder om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen som skulle avklare regelverket.600 I høringsrunden, som hadde svarfrist våren 2022, mottok departementet innspill om at veilederen også burde ta for seg spørsmål om informasjonsdeling ved radikaliseringsbekymring og forholdet mellom for eksempel kommune og PST.601 Da veilederen ble offentliggjort i februar 2023, var disse spørsmålene likevel ikke berørt.

I den nevnte proposisjonen støttet også departementet et stykke på vei Forvaltningslovutvalgets vurderinger av mangler med regelverket, og det foreslo å innføre en forskriftshjemmel for deling av taushetsbelagt informasjon i forvaltningsloven § 13 g.602 Bestemmelsen ble innført i 2021.603

34.8.3 Forvaltningsloven § 13 g

Forvaltningsloven § 13 g har følgende ordlyd:

Kongen kan gi forskrift om at taushetsplikt etter § 13 ikke skal være til hinder for at bestemte organer kan dele opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet, så langt delingen ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor de opplysningene gjelder, og om annen behandling av opplysninger i forbindelse med delingen. Der det foreligger et etablert samarbeid mellom organer, kan forskrifter etter første punktum om nødvendig også omfatte opplysninger som etter annen lov er underlagt særlige begrensninger i adgangen til å dele opplysninger etter § 13 b første ledd.

Etter § 13 g kan det altså gis forskrift om adgang til informasjonsdeling og annen behandling av taushetsbelagte opplysninger. Det foreligger foreløpig én slik forskrift, a-kriminformasjonsforskriften.604 En forskrift etter § 13 g kan regulere deling av informasjon fra aktører som er omfattet av forvaltningslovens regler om taushetsplikt, og utvide adgangen til å dele informasjon av hensyn til mottakerorganet. Det kan ikke gis forskrift om delingsadgang for organer som er underlagt taushetsplikt etter andre lover, for eksempel helsepersonelloven. Mottakerorganet må imidlertid ikke være underlagt forvaltningslovens regler.

Opplysninger kan bare deles for «å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet». Oppgavene kan følge av lov eller annet grunnlag.605 Hvilke organer som skal være omfattet, må angis i forskriften.606

Delingen kan bare skje så langt det ikke utgjør et «uforholdsmessig inngrep» overfor den opplysningene gjelder. Av forarbeidene følger det at hva som er forholdsmessig, må vurderes konkret, og at vilkåret ikke skal tolkes for strengt.607 Forholdsmessighetskriteriet innebærer også at det må vurderes om innhenting av samtykke eller anonymisering kan ivareta behovet for informasjon. Forskriften skal angi hvilke vilkår eller momenter som skal inngå i forholdsmessighetsvurderingen.

Organer som har en særlig streng taushetsplikt, for eksempel barnevern, Nav og sosialtjenesten, kan dele informasjon som er underlagt denne særlig strenge taushetsplikten bare dersom det foreligger et «etablert samarbeid mellom organer». Slike samarbeid kan bygge på praksis over noe tid eller på et formelt grunnlag som lov, forskrift eller avtale.608

Da forslaget til forskriftshjemmelen i § 13 g ble sendt på høring, var forebyggingsområdet et felt som ble særlig fremhevet i høringsbrevet.609 Utdraget er også gjengitt i lovens forarbeider:

[Et] område hvor det foreligger et sterkt behov for informasjonsdeling, er innenfor forebyggingsfeltet. Det er svært viktig å fange opp ungdom og andre grupper som typisk kan være i faresonen for å utvikle rusmisbruk, bli innblandet i kriminell virksomhet eller å utvikle eller slutte seg til ekstreme miljøer eller ideer. (Justis- og beredskapsdepartementet, 2020a, s. 31)

34.9 Kommunalt ansatte som SLT-koordinator eller utekontakt

Kommunene er bundet av reglene i forvaltningsloven. Dersom det oppstår en radikaliseringsbekymring i en kommune, kan det bli stilt spørsmål om informasjon kan deles internt i kommunen, for eksempel fra en SLT-koordinator til skolehelsetjenesten, eller fra en kommunalt ansatt til PST. I det følgende behandles situasjoner der man er bundet av forvaltningsloven. Taushetsplikt for ansatte i NAV, skole og barnevern behandles nedenfor.

En typisk situasjon som kan oppstå, er at det reises spørsmål om en SLT-koordinator i en kommune kan dele informasjon med PST. Som beskrevet ovenfor kan det ikke uten videre legges til grunn at en kommune har som oppgave å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme og derfor kan dele etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5.

Kommisjonen har fått tilbakemeldinger fra personer som jobber i kommunal sektor, om at regelverket er uklart, og at det er vanskelig for den enkelte å vurdere om informasjon kan deles eller ikke. Det er blitt tatt opp med kommisjonen at selv om kommunene har en sentral plass i regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme, foreligger det ikke et formelt grunnlag for kommunens ansvar på dette området. I tillegg har kommisjonen fått innspill om at kommunale aktører kan føle seg presset av politiet eller PST til å dele informasjon som de ikke har hjemmel til å dele. I en forskningsartikkel fra 2023 som blant annet så på samarbeidet mellom kommuner og politi i de nordiske landene, ble det pekt på at det i Norge var særlig mange gråsoner eller uklarheter i regelverket om informasjonsdeling og taushetsplikt.610

34.10 Barnevernstjenesten

Ansatte i barnevernet er underlagt de alminnelige taushetspliktsreglene i forvaltningsloven §§ 13 flg. jf. barnevernsloven § 13-1. Barnevernets taushetsplikt er likevel noe strengere fordi opplysninger om blant annet fødested og fødselsdato også er taushetsbelagt etter barnevernsloven § 13-1 andre ledd. Videre kan opplysninger kun gis til andre forvaltningsorganer «når det er nødvendig for å ivareta oppgaver etter denne loven» etter § 13-1 tredje ledd.

Barnevernets formål er å «sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid», jf. barnevernsloven § 1-1. Om det er nødvendig å dele informasjon om noens radikalisering for å oppfylle dette formålet, må vurderes konkret. Det er sannsynlig at barnevernets taushetsplikt ikke vil være til hinder for at informasjon kan deles i saker om alvorlig bekymring for radikalisering hos barn eller voksne som er i kontakt med barnevernet, før man når en avvergesituasjon.

Barnevernet har imidlertid mindre mulighet enn andre forvaltningsorganer til å dele informasjon med politiet, blant annet anmeldelse av lovbrudd, og kan bare gjøre dette dersom det anses nødvendig for å ivareta oppgaver etter barnevernsloven. Etter barnevernsloven § 13-1 tredje ledd siste punktum gjelder ikke forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6, som gir anledning til blant annet å anmelde lovbrudd.611

Barnevernet har etter dette en vid adgang til å formidle opplysninger dersom dette er nødvendig for å fremme barnevernets oppgaver og ansvar i den enkelte sak, men taushetsplikten til barnevernet er noe strengere enn i forvaltningsloven når det gjelder å formidle opplysninger for å ivareta andre hensyn.612

I evalueringsrapporten etter 25. juni-utvalget kom det frem at barnevernet hadde viktig informasjon om gjerningspersonens radikalisering, særlig opplysninger om en påfallende endring i atferd om lag ti dager før angrepet.613 I utvalgets samtaler med representanter fra barnevernet kom det frem at dersom de på dette tidspunktet hadde hatt et etablert kontaktpunkt i politiet i forbindelse med gjerningspersonenes radikalisering, ville de med høy grad av sannsynlighet varslet dette kontaktpunktet i politiet om denne påfallende atferdsendringen. Etter utvalgets vurdering er det mulig at denne muligheten til å innhente og videreformidle informasjon fra barnevernet kunne bidratt til å forhindre at angrepet fant sted.

34.11 Skolen

For skolen gjelder forvaltningslovens regler om taushetsplikt, jf. opplæringsloven § 15-1. Reglene gjelder både offentlige skoler, godkjente private skoler og friskoler.614

Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 innebærer at skolen kan gi informasjon om at en person er elev ved skolen, og informasjon om eventuelle vedtak som er fattet, for eksempel om utvisning. I vurderingen av om skolen kan dele mer informasjon om en radikaliseringsbekymring etter lovens § 13 b første ledd nr. 5, kan det legges vekt på at opplæringsloven har en bred formålsparagraf i § 1-1, og at demokrati, medborgerskap og inkludering er en del av skolens oppgaver, som beskrevet i kapittel 27. Det kan derfor argumenteres for at der det foreligger en alvorlig bekymring for radikalisering av en elev, bør skolen kunne dele informasjon med for eksempel politiet/PST.615 Samtidig er det viktig å ha høy bevissthet rundt relasjonen til eleven og risikoen for sikkerhetisering av skolen.

34.12 Kriminalomsorgen

Ansatte i kriminalomsorgen er i utgangspunktet underlagt de alminnelige taushetspliktsreglene i forvaltningsloven §§ 13 flg., men med enkelte tillegg og begrensinger jf. straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h og i.

Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 innebærer at kriminalomsorgen kan gi informasjon om at en person har sonet i fengsel, og eventuelle vedtak som er fattet i den forbindelse. I vurderingen av om kriminalomsorgen kan dele informasjon om en radikaliseringsbekymring etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5, må det ses hen til lovens formålsparagraf i § 2, hvor det følger at kriminalomsorgen både skal sikre straffegjennomføring og motvirke nye straffbare handlinger og trygge samfunnet. Av rundskriv om informasjonsutveksling mellom kriminalomsorgen og politiet/påtalemyndigheten følger det at kriminalomsorgen med hjemmel i § 13 b første ledd nr. 5 blant annet kan gi politiet/påtalemyndigheten opplysninger om «hvilket fengsel og regime den innsatte/domfelte er underlagt, hvilke andre innsatte som er på samme avdeling, hvem som har kontakt med hverandre og lignende observasjoner».616 Det kan videre også gis opplysninger «om og hvorfor den innsatte/dømte er underlagt særskilte kontrolltiltak, om denne er forflyttet, ilagt reaksjoner på brudd (tidligere også kalt ‘refselser’), permisjoner, hvem som er gitt besøkstillatelser og når».617 Oppsummert konkluderer rundskrivet som følger: «[v]ed behov er unntakene fra taushetsplikten svært omfattende. I praksis settes det svært få skranker for kriminalomsorgens avgivelse av opplysninger.»618

Kriminalomsorgen har dermed relativt vid adgang til å dele informasjon med politiet og påtalemyndigheten. Situasjonen vil imidlertid stille seg annerledes for kriminalomsorgens mulighet til å dele informasjon med for eksempel Nav eller en kommune som deltar i en tverrfaglig gruppe i forbindelse med løslatelse. I slike tilfeller vil kriminalomsorgen i større grad være avhengig av samtykke fra den innsatte for å kunne dele informasjon.

I saker med alvorlig kriminalitet og høy risiko er det etablert et eget system for informasjonsutveksling mellom politiet og kriminalomsorgen som heter Infoflyt. Infoflyt er regulert i straffegjennomføringsloven kapittel 1 B. For at en sak skal kunne behandles i Infoflyt, må kriminalomsorgen vurdere sakens alvorlighet og risiko, jf. straffegjennomføringsloven § 4f andre ledd. Saker som gjelder norske radikaliserte som er dømt for terrorrelatert kriminalitet, vil i mange tilfeller nå terskelen. Dersom saken når terskelen for deling, kan kriminalomsorgen og politiet/PST blant annet dele informasjon om vedkommendes besøkende, telefon- eller brevkontakter, familiemedlemmer, venner, bekjente og andre som har eller søker kontakt, jf. § 4f tredje ledd.

34.13 Konfliktråd

Konfliktrådene behandler saker som er overført til mekling eller til gjennomføring av ungdomsoppfølging, oppfølging i konfliktråd eller ungdomsstraff.619 Det er fastsatt regler om taushetsplikt i konfliktrådsloven § 9.620 I § 9 første ledd siste punktum står det at «også partenes navn, fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted» regnes som personlige forhold og dermed i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven. For øvrig gjelder reglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e og § 13 f «så langt de passer».

Forvaltningssamarbeidet ved gjennomføringen av ungdomsoppfølging, oppfølging i konfliktråd og ungdomsstraff bygger blant annet på den siktedes621 samtykke. Henvisningen til forvaltningslovens regler gjør imidlertid at det er adgang til å dele informasjon etter disse bestemmelsene.

I en proposisjon med forslag til endringer i konfliktrådsloven, straffeloven og straffeprosessloven mv som ble fremmet 29. september 2023, er det foreslått flere endringer i konfliktrådslovens regler. Blant annet foreslås det en uttrykkelig bestemmelse om at når lovbryteren («ungdommen») og dennes verge samtykker, «kan konfliktrådet, andre offentlige organer, tjenesteytere, herunder helsepersonell, og andre aktører dele personopplysninger om ungdommen».622 Det er forutsatt i proposisjonen at forslaget ikke er ment å innebære noen begrensninger i andre hjemler for å dele taushetsbelagt informasjon.

Konfliktrådene kan altså dele opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme konfliktrådenes oppgaver, og også opplysninger om lovbrudd til «påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver». Konfliktrådene kan også dele opplysninger med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse.623

Når konfliktrådet behandler en sak om ungdomsoppfølging, oppfølging i konfliktrådet eller ungdomsstraff, vil det uansett ligge i rollen at man kan overføre saken til påtalemyndigheten dersom det foreligger brudd på vilkår eller nye straffbare handlinger.624 En ungdomskoordinator som oppdager brudd på en ungdomsplan,625 vil i første omgang kalle den siktede inn til en samtale for å motvirke nye brudd.626 Ungdomsplanen kan for eksempel inneholde pålegg om at den siktede ikke skal ha kontakt med bestemte personer i et kriminelt miljø, eller at den siktede skal delta i kriminalitetsforebyggende programmer. I noen tilfeller kan brudd på slike vilkår skape bekymring for at den siktede er i ferd med å radikaliseres. Etter forvaltningsloven § 13 b nr. 5 må ungdomskoordinatoren kunne orientere for eksempel politiet om at det er truffet en avgjørelse om å innkalle den siktede til en innskjerpingssamtale.

Ved gjennomføring av ungdomsstraff er representanter fra kriminalomsorgen og politiet obligatoriske deltakere i det såkalte oppfølgingsteamet.627 Da kan ungdomskoordinatoren drøfte oppfølgingen av den siktede direkte i teamet. I hvilken grad tjenestepersoner fra politiet eller kriminalomsorgen kan dele opplysningene videre med kolleger, avhenger av taushetspliktreglene i disse etatene.

34.14 Arbeids- og velferdsforvaltningen

Nav har en statlig og en kommunal del. Nav-loven § 7 regulerer taushetsplikten for arbeids- og velferdsetaten (statlig). Taushetsplikten for kommunalt ansatte i Nav er regulert i sosialtjenesteloven § 44. Etter begge bestemmelsene gjelder i utgangspunktet reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven, men reglene er strengere enn etter forvaltningsloven i den forstand at taushetsplikten også omfatter fødested og fødselsdato m.m., jf. Nav-loven § 7 første ledd siste punktum og sosialtjenesteloven § 44. Begge lovene begrenser også muligheten til å melde fra om lovbrudd etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 dersom det ikke er nødvendig for å fremme Navs oppgaver, jf. Nav-loven § 7 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd.

Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 innebærer at Nav (både statlig og kommunalt) kan gi informasjon til andre forvaltningsorganer om at en person har mottatt ytelser eller annen hjelp/støtte, og om vedtak fattet i denne sammenheng. I vurderingen av om Arbeids- og velferdsforvaltningen kan dele mer informasjon om en radikaliseringsbekymring etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5, må det ses hen til lovenes formålsparagrafer.

Statlig del av Nav har i utgangspunktet ikke et slikt mandat. For den kommunale delen av Nav kan situasjonen stille seg noe annerledes fordi Nav kommunalt har bredere oppgaver, jf. sosialtjenesteloven §§ 1 og 12. Etter sosialtjenesteloven § 13 andre ledd skal kommunalt Nav samarbeide «med andre sektorer, forvaltningsnivåer og tjenesteytere dersom samarbeid er nødvendig for å gi en person oppfølging og et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.» På den bakgrunn kan det argumenteres for at den kommunale delen av NAV kan dele informasjon etter en konkret vurdering i en sak om radikalisering og voldelig ekstremisme med hjemmel i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5. Regelverket er imidlertid uklart.

34.15 Tollmyndighetene

Hovedregelen om tollmyndighetenes taushetsplikt følger av vareførselsloven § 7-10.

Etter vareførselsloven § 7-10 fjerde ledd gjelder ikke forvaltningsloven §§ 13, 13 b, 13 c og 13 e som utfyllende bestemmelser for taushetsplikten etter denne bestemmelsen. Det må da trolig legges til grunn at § 13 g heller ikke gjelder. Derimot gjelder forvaltningsloven § 13 a om begrensninger i taushetsplikten når det ikke er behov for beskyttelse.628

For tollmyndighetene er det fastsatt i § 7-11 første ledd at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger «utleveres til andre offentlige myndigheter dersom det er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte». Nærmere regler er gitt i vareførselsforskriften § 7-11 første ledd.629 Det er uttrykkelig fastsatt at opplysninger alltid kan gis til politiet og påtalemyndigheten «dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder, begår eller har begått en handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder».

I 22. juli-kommisjonens rapport er det omtalt at Tolletaten 3. desember 2010 oversendte informasjon til PST om at Breivik var en av 41 personer som hadde kjøpt kjemikalier fra et firma i Polen som også hadde solgt stoff som kan brukes til å fremstille sprengstoff.630 Breiviks kjøp var på i overkant av 100 kroner og det laveste av transaksjonene. Informasjonen ble ikke fulgt opp. Selv om beløpet var lavt, mente kommisjonen at tipset sammenholdt med annen informasjon som PST hadde, burde blitt prioritet. Kommisjonen fant at PSTs håndtering var kritikkverdig. Etter 22. juli-kommisjonens syn kunne en oppfølging avdekket at Breivik også hadde gjort innkjøp av blant annet visir og skuddsikker vest, og våpenkortet hans kunne vært undersøkt. Dette ville «krevd betydelig pågåenhet, og i noen grad utfordret Tolldirektoratets taushetsbestemmelser».631

Ny vareførselslov og -forskrift trådte i kraft 1. januar 2023. Dagens regler for informasjonsdeling er videre enn tidligere og ville så vidt denne kommisjonen forstår, ikke gitt problemer i samarbeidet mellom PST og tollmyndighetene i dag.

34.16 Etterretningstjenesten

Av etterretningstjenesteloven § 10-1 første ledd følger det at E-tjenesten skal samarbeide med andre norske myndigheter om «grenseoverskridende trusler, forsvar mot og håndtering av alvorlige hendelser i det digitale rom samt andre prioriterte saksområder». I §§ 10-2 og 10-4 er det angitt hvilke vilkår som gjelder for at tjenesten skal kunne dele informasjon og overskuddsinformasjon med andre norske myndigheter. Overskuddsinformasjon er informasjon som ikke er interessant til etterretningsformål, jf. § 1-3 bokstav g. Etter § 10-2 første ledd bokstav a kan informasjon deles for å «fremme mottakerens oppgaver» forutsatt at de de andre vilkårene i bestemmelsen er oppfylt. Der en person i utlandet, enten hen er norsk eller har en annen nasjonalitet, utgjør en fare for Norge, kan E-tjenesten etter dette dele informasjon med PST.

I 25. juni-saken ble det delt informasjon fra E-tjenesten til PST. Som omtalt i kapittel 34.6 er det foreslått forbedringer i samarbeidet og informasjonsdelingen mellom PST og E-tjenesten.

Overskuddsinformasjon som er innhentet med tilrettelagt innhenting, altså elektronisk kommunikasjon som transporteres over den norske grensen som omtalt i kapittel 34.15, kan kun utleveres dersom det er nødvendig for å forhindre alvorlig fare for noens liv, helse eller frihet, eller det er nødvendig for å forhindre at noen blir uriktig tiltalt eller domfelt for en straffbar handling jf. § 7-13.

Etter § 10-1 skal E-tjenesten også «etablere og opprettholde etterretningssamarbeid med andre land, forsvarsallianser som Norge deltar i, og andre internasjonale organisasjoner». Etter § 10-3 kan informasjon utleveres internasjonalt dersom vilkårene i § 10-2 er oppfylt, det er under nasjonal kontroll og det er i Norges interesse. Det må også settes vilkår etter § 10-3 første ledd bokstav b.

34.17 Utlendingsforvaltningen

Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder for utlendingsforvaltningen, jf utlendingsloven § 80. Utlendingsmyndighetene har etter § 84 a plikt til å dele informasjon med politiet for at politiet skal kunne gjøre sine oppgaver etter utlendingsloven eller grenseloven kapittel 3 om grensepassering og inn- og utreisekontroll. Utlendingsmyndighetene kan også dele informasjon med politiet som er nødvendig for politimessige formål, inkludert forebygging av kriminalitet jf. § 84 a andre og tredje ledd. Disse hjemlene vil kunne brukes i saker som gjelder forebygging av ekstremistisk vold.

Organer som behandler saker etter utlendingsloven kan pålegge flere ulike aktører, inkludert politiet, barnevernet, kommunene, arbeids- og velferdsforvaltningen å dele opplysninger om utlendinger dersom der er nødvendig for opplysning av saken, jf. utlendingsloven § 84. Etter § 84 b skal også ansatte på mottak dele informasjon med utlendingsmyndighetene, med mindre det er snakk om enslige, mindreårige asylsøkere jf. andre ledd. Politiet skal imidlertid få utlevert nærmere bestemmende opplysninger om enslige mindreårige asylsøkere, inkludert navn, fødselsdato og nasjonalitet jf. § 84 b andre ledd.

34.18 Sivilsamfunnet

Generelt er ikke ansatte i frivillige organisasjoner bundet av en lovfestet taushetsplikt. Etter omstendighetene kan det gjelde en avtalefestet taushetsplikt. Når frivillige organisasjoner tar på seg oppdrag for forvaltningen, kan taushetsplikten følge av forvaltningsloven §§ 13 mv.

Den som utfører oppgaver for tros- og livssynssamfunn, er ikke omfattet av en generell regel om taushetsplikt.632 I straffeloven § 211 står det at «prester eller forstandere i registrerte trossamfunn, […] meklingsmenn i ekteskapssaker, og disses hjelpere» har taushetsplikt om «hemmeligheter som er betrodd dem eller deres foresatte i anledning av stillingen eller oppdraget». Denne taushetsplikten er en sterk taushetsplikt, der unntaksreglene i forvaltningsloven ikke gjelder.633 Det vil være vanskelig for en prest, forstander eller hjelper å delta i et kriminalitetsforebyggende samarbeid uten samtykke fra den som har krav på taushet.