Del 1
Innledning

1 Sammendrag

1.1 Sammendrag av rapporten

Innledning

Ekstremismekommisjonen avgir med dette sin utredning etter halvannet års arbeid. Kommisjonen har vært sammensatt av 17 medlemmer med ulik kunnskap, erfaring og bakgrunn. Kommisjonens sammensetning og mandat dannet grunnlaget for en bred tilnærming til arbeidet. Mandatet gjenspeiler også forebyggingens to dimensjoner: det som skal avverges, og det som skal bevares og styrkes.

Bakgrunnen for at kommisjonen ble oppnevnt, er de brutale angrepene på regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli 2011, der 77 mennesker ble drept og mange hardt skadet. Dette er dessverre ikke det eneste terrorangrepet i Norge de siste årene. Den 10. august 2019 ble en 17 år gammel jente drept i sitt eget hjem, og samme dag ble Al-Noor-moskeen i Bærum forsøkt utsatt for et terrorangrep. Begge angrepene var motivert av høyreekstremisme. Den 25. juni 2022, kun to uker etter at kommisjonen var blitt oppnevnt, ble det utført et terrorangrep i Oslo sentrum av det som etter påtalemyndighetens vurdering var en ekstrem islamist.1 To personer ble drept og minst 21 skadet. Konsekvensene av terror og ekstremisme er store, både for de berørte og for storsamfunnet.

Terror, som er ekstremismens ytterste konsekvens, kan i verste fall polarisere og destabilisere samfunn. Ingen demokratiske samfunn kan sikre seg helt og holdent mot terroranslag og ekstremisme, men historien har vist at det går an å forebygge ekstremisme og dempe effektene av radikalisering. Dette er noe som samfunnet bør prioritere og bruke ressurser på. Forebygging koster lite sammenlignet med de enorme omkostningene det kan ha om ekstreme krefter får gjennomslag.

Hvordan kommisjonen har jobbet

Denne rapporten er basert på et omfattende kunnskapsgrunnlag. Kommisjonen har gjennomgått enkeltsaker om ekstremisme, eksisterende kunnskap i forskning og offentlige dokumenter. Kommisjonen har også innhentet kunnskap gjennom en rekke møter rundt i landet med blant andre berørte og trusselutsatte grupper, offentlige myndigheter, forskere og aktører i sivilsamfunnet. Kommisjonen har også besøkt andre land. Det har vært viktig for kommisjonen å innhente ulike perspektiver og erfaringer, ikke minst ved å inkludere unges stemmer i arbeidet.

Kommisjonen har også innhentet eksempler på tilfeller der man har lyktes med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme, og sett på hvilke faktorer som har gjort at man har lyktes.

I tråd med sitt mandat har kommisjonen hatt en bred tilnærming til ekstremismefeltet. Denne tilnærmingen gjenspeiles i at rapporten har benyttet to ulike definisjoner av ekstremisme: en stram og en bred. Ifølge den stramme definisjonen er ekstremisme aksept av og bruk av vold for å nå politiske, ideologiske eller religiøse mål. Ifølge den brede definisjonen er ekstremisme holdninger og handlinger som avviser demokrati og menneskerettigheter. Rapporten omfatter derfor ikke bare radikalisering, voldelig ekstremisme og terror, men også holdninger og handlinger som kan undergrave demokratiet og menneskerettighetene.

Kommisjonens funn

I Norge har befolkningen relativ høy tillit til myndighetene og det politiske systemet. Det krever en kontinuerlig innsats å opprettholde det høye tillitsnivået i befolkningen og å vedlikeholde og videreutvikle demokratiet. Det må det demokratiske fellesskapet gjøre sammen. Ekstremistiske holdninger skaper uro og utrygghet mellom folk og bidrar til å rive grunnmuren under det demokratiske fellesskapet. Ekstremistiske aktører og strømninger som undergraver tillit og fellesskap, er derfor reelle trusler mot samfunnet og enkeltmennesker. Etter kommisjonens syn må det tas tydelige grep for å styrke oppslutningen om demokratiet og menneskerettighetene fremover.

Ekstremisme har store konsekvenser for enkeltmennesker, for grupper og for samfunnet. Ulike grupper som inngår i ekstremistenes fiendebilder, utsettes for rasisme, diskriminering og hatkriminalitet. De lever også med en utrygghet for ekstremismens virkninger. Kommisjonen mener at mennesker som inngår i ekstremistenes fiendebilder, må beskyttes bedre.

Autoritære stater, partier og bevegelser bidrar til demokratisk forvitring verden over, og de setter grunnleggende menneskerettigheter under press. Ekstreme ideologier sirkulerer over landegrensene, og utfordrings- og trusselbildet påvirkes av internasjonale kriser, konflikter og politiske strømninger. En rask teknologisk utvikling gir ekstremistene nye verktøy til å spre propaganda og ekstremistisk tankegods. Den teknologiske utviklingen, inkludert kunstig intelligens, gir imidlertid også styresmaktene mulige nye verktøy til å bekjempe ekstremisme. Slike mottiltak må alltid skje innenfor rammene av rettsstaten og menneskerettighetene.

Voldelige ekstreme ideologier har lav oppslutning i Norge. Samtidig har flere terrorangrep blitt gjennomført og avverget. Ekstrem islamisme og høyreekstremisme anses å utgjøre de største terrortruslene mot Norge i dag. Andre former for ekstremisme kan imidlertid utgjøre fremtidige trusler. Ekstremisme krever derfor vedvarende oppmerksomhet og forebygging.

Godt forebyggende arbeid mot ekstremisme forutsetter at samfunnet har presis og oppdatert kunnskap om fenomenet, særlig årsaker og kjennetegn. I tillegg må ulike aktører i samfunnet ha klare roller og mandater. Kommisjonen har avdekket at det er stor variasjon i praksis og kunnskap blant sentrale aktører på forebyggingsfeltet. Manglende fenomenforståelse eller oppdragsforståelse kan gjøre det forebyggende arbeidet mindre målrettet og effektivt. Det er behov for et betydelig kunnskapsløft og kompetanseheving i det forebyggende arbeidet.

Kommisjonen har kommet fram til at det er hensiktsmessig å benytte en utvidet form av «forebyggingstrekanten», som ofte brukes til å fremstille ulike forebyggingsnivåer fra individ- til samfunnsnivå. Kommisjonen presenterer derfor en modell bestående av fem nivåer, fra det byggende nivået, som omfatter det å legge til rette for et godt liv og fellesskap, til reintegrering av allerede radikaliserte individer.

Kommisjonens saksgjennomgang

Kommisjonen fikk gjennom mandatet oppdrag om å gjennomgå og vurdere alvorlige saker om ekstremisme i Norge. I saksgjennomgangen har kommisjonen analysert 20 enkeltsaker om voldelig ekstremisme som gjelder brudd på straffebud med en strafferamme på minst seks år. Gjennom en egen lov som opphevet taushetsplikten for dem som ønsket å dele informasjon med kommisjonen, fikk kommisjonen tilgang til informasjon fra blant annet Politiets sikkerhetstjeneste, politiet, Nav, kriminalomsorgen og flere norske kommuner. Kommisjonen har slik fått et unikt innblikk i livene til norske radikaliserte, inkludert bakenforliggende faktorer, den enkeltes radikaliseringsprosess og hvordan de har blitt møtt av tjenesteapparatet.

Kommisjonens saksgjennomgang bekrefter at mange av dem som radikaliseres til voldelig ekstremisme ikke mestrer skolen, har løs tilknytning til arbeidslivet og sliter med andre sosiale og økonomiske utfordringer. Det er mange som har vokst opp med en for dårlig omsorgssituasjon, og flere er utsatt for vold. Slike erfaringer kan gjøre enkeltmennesker mer sårbare for påvirkning fra ekstremistiske grupper som tilbyr et fellesskap, og som fremmer hat eller rettferdiggjør vold. Samtidig blir de aller fleste som har slike livserfaringer aldri ekstremister.

Hva er da grunnen til at noen blir ekstreme? Det er svært vanskelig å svare på, men saksgjennomgangen viser at innenfor ekstrem islamisme kan enkelte ideologisk drevne radikalisatorer ha mye å si for radikalisering av enkeltpersoner og grupper. De står for aktiv rekruttering, og skaper og opprettholder miljøer som kan gi en opplevelse av tilhørighet og mening. Saksgjennomgangen har for få saker om høyreekstremisme til å gjøre tilsvarende vurdering for disse. For samtlige saker observerte kommisjonen imidlertid et komplekst samspill mellom risiko- og sårbarhetsfaktorer, gruppetilhørighet, ideologi og politikk.

Mange av personene i kommisjonens saksgjennomgang har vært i kontakt med tjenesteapparatet, både før og etter at de ble radikalisert. Ifølge regjeringens handlingsplan er tidlig forebygging av voldelig ekstremisme et felles samfunnsprosjekt der en rekke aktører skal bidra. Hovedinntrykket fra saksgjennomgangen er at dette ikke skjer i praksis. Kun i to saker fant kommisjonen informasjon om tverretatlig forebyggende samarbeid før hendelsen. Dette skyldes etter kommisjonens forståelse primært manglende juridiske og organisatoriske rammeverk for det forebyggende arbeidet.

Anbefalinger

Kommisjonens anbefalinger er delt inn i fire kategorier som omtales i det videre.

Bedre organisering og mer forpliktende samarbeid

Kommisjonen anbefaler etablering av et nasjonalt senter for innsats mot voldelig ekstremisme. Etter kommisjonens syn er det behov for et nasjonalt knutepunkt som kan bistå de nasjonale myndighetene og aktører som arbeider på feltet. Det kan bidra til å utvikle strategier og koordinere det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme nasjonalt. Senteret kan gi råd og tilby veiledning og kompetanseheving til ulike aktører, blant annet i fenomenforståelse, forebyggingsstrategier, reintegrering, vurderingsverktøy og regelverk. Senteret kan videre bygge en bro mellom forskning og praksis og kontinuerlig formidle oppdatert kunnskap om trender og fenomener. Senteret kan også være et kontaktpunkt for internasjonale aktører og delta i internasjonalt samarbeid. Det kan også etablere og ivareta en nasjonal veiledningstjeneste ved bekymring for radikalisering, som både pårørende, nærstående og andre aktører kan benytte seg av.

For at det forebyggende arbeidet skal ha et organisatorisk rammeverk som legger til rette for tverretatlig samarbeid anbefaler kommisjonen en forpliktende samhandlingsmodell for forebygging av ekstremisme. Modellen innebærer å gi kommunene et tydelig mandat i det forebyggende arbeidet, etablere og videreutvikle lokale og regionale samarbeidsfora, utvide hjemlene for informasjonsdeling av taushetsbelagte opplysninger i det tverretatlige samarbeidet og utvikle et felles vurderingsverktøy for radikaliseringssaker. Reintegrering av allerede radikaliserte er en del av modellen, og kommisjonen anbefaler at man i dette arbeidet har en særlig bevissthet rundt de som radikaliserer andre. Kommisjonen kommer også med flere anbefalinger om PST og politiet, blant annet om ansvarsfordelingen mellom disse to, behovet for et fagutviklingsapparat i politiet og klargjøring av hjemmelsgrunnlaget for forebyggende samtaler. Kommisjonen mener også Nav bør få en større rolle i det forebyggende arbeidet, og at kriminalomsorgen må få tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre nødvendige tiltak.

Ettersom ekstremisme er et globalt fenomen, kreves det innsats og samarbeid internasjonalt. Kommisjonen anbefaler at norske myndigheter går inn for kontinuerlig og langsiktig representasjon og deltakelse i internasjonale fora og internasjonalt samarbeid mot ekstremisme. Gjennom bi- og multilaterale samarbeid kan Norge blant annet få bedre forståelse for trusselbildet, bidra til normutvikling og sikre ivaretagelse av menneskerettighetene i utvikling av nye forebyggingsstrategier.

Kunnskaps- og kompetanseløft i det forebyggende arbeidet

Kommisjonen anbefaler mer forskning og stabile rammevilkår. Kommisjonen anbefaler at senteret for forskning på høyreekstremisme, C-REX, blir et permanent senter, og at forskningsprosjektet Terra ved Forsvarets forskningsinstitutt styrkes og sikres videre finansiering. Kommisjonen har flere anbefalinger hva gjelder forskningsområder som bør prioriteres fremover. Dette gjelder spesielt forskning på hvordan ny teknologi påvirker ekstremismefeltet, effekten av forebyggingstiltak, ulike former for ekstremisme, og hvilke forhold som påvirker radikaliseringsprosesser. Kommisjonen anbefaler også at det opprettes et tverrsektorielt studieemne for dem som arbeider med forebygging og kompetansehevingstilbud innen forebygging til ansatte i skolen.

I tråd med den teknologiske utviklingen er det også behov for kunnskap og strukturer for å håndtere forebygging av ekstremisme i en digital tidsalder. Det forventes at blant annet politiet og kommunale aktører skal arbeide forebyggende og oppsøkende på nettet. Etter kommisjonens syn mangler det et faglig grunnlag for et slikt arbeid, inkludert personvernvurderinger. Dette reiser faglige og tekniske spørsmål som går utover kommisjonens mandat og kompetanse. Kommisjonen mener derfor det er behov for en egen utredning om forebyggende arbeid på nett.

Når nasjonale myndigheter som Politiets sikkerhetstjeneste og Etterretningstjenesten får utvidede hjemler til overvåkning og tar i bruk nye teknologier for å forebygge ekstremisme, er det også nødvendig med demokratisk kontroll. Kommisjonen anbefaler derfor også at EOS-utvalget styrkes, og at lovgivende myndighet sikrer at regelverket er oppdatert i tråd med den teknologiske utviklingen, slik at det kan gjennomføres legalitetskontroll. Myndighetene må også prioritere gjennomføringen av EUs forordning om digitale tjenester og sikre et sterkt tilsynsorgan på nasjonalt nivå.

Bedre ivaretakelse av og medvirkningsmuligheter for utsatte grupper

Kommisjonen mener at mennesker som inngår i ekstremistenes fiendebilder, må beskyttes bedre. Kommisjonen anbefaler at politiet og Politiets sikkerhetstjeneste tar et større ansvar for å etablere faste møtepunkter med trusselutsatte grupper og tilegner seg mer kunnskap og kompetanse om disse. Kommisjonen har også anbefalinger rettet mot hatkriminalitet. Dette inkluderer tydelige føringer fra Justis- og beredskapsdepartementet og utarbeidelsen av en nasjonal handlingsplan mot hatkriminalitet. Lokalt politi må i større grad bruke det nasjonale kompetansesenteret for hatkriminalitet og det anbefales at støttesentrene for kriminalitetsutsatte øker sin kompetanse på hatkriminalitet og gjøres kjent i målgruppen.

Styrket oppslutning om demokrati og menneskerettigheter

Et kjennetegn på ekstreme ideologier er at de avviser demokrati og menneskerettigheter for alle. Derfor må styrkingen av demokrati og menneskerettigheter være et mål for det forebyggende arbeidet. Kommisjonen foreslår at man styrker undervisningen om demokrati og menneskerettigheter og gjør undervisningen mer målrettet, blant annet ved å opprette flere undervisningsstillinger ved freds- og menneskerettighetssentrene. Kommisjonen har også flere anbefalinger rettet mot arbeidet med demokrati og menneskerettigheter i skolen. Dette omfatter å styrke kompetansehevingstilbudet Dembra og formalisere veiviserordningen for flere minoriteter.

Kommisjonen anbefaler også at det etableres et planverk for å sikre spor og gjenstander etter terrorangrep. Kommisjonen anbefaler videre at sivilsamfunnet i større grad involveres i det forebyggende arbeidet på ulike myndighetsnivåer. Kommisjonen vil også sikre at alle innsatte i norske fengsler kan få mulighet til å utøve sin religion og sitt livssyn. Det anbefales å etablere en tilskuddsordning for å imøtekomme dette.

1.1.1 Samlet oversikt over kommisjonens anbefalinger

Nedenfor følger en full oversikt over kommisjonens anbefalinger.

Bedre organisering og mer forpliktende samarbeid

Nasjonale nysatsinger

• Det opprettes et nasjonalt senter for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme

• Det opprettes en nasjonal veiledningstjeneste for bekymringer om radikalisering

En forpliktende samhandlingsmodell

Kommunens mandat og kontaktpunkt for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme

• Funksjonen kontaktpunkt for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme etableres i alle kommuner. Kommunens rolle i det forebyggende arbeidet og kontaktpunktfunksjonen fastsettes i lov

Lokale og regionale samarbeidsarenaer

• Alle kommuner inngår i forpliktende samarbeidsstrukturer for forebygging av voldelig ekstremisme

• Det etableres regionale samarbeidsfora for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme

Informasjonsdeling

• Justis- og beredskapsdepartementet oppdaterer veilederen om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen til å omfatte særlige spørsmål knyttet til det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme

• Kurs og opplæring i reglene om taushetsplikt og informasjonsdeling gjøres tilgjengelig for aktørene i førstelinjetjenesten2

• Justis- og beredskapsdepartementet fastsetter en forskrift om deling av taushetsbelagt informasjon i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme etter forvaltningsloven § 13 g

• Det gjennomføres nødvendige lovendringer på helseområdet for større adgang til å dele taushetsbelagt informasjon i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme

Vurderingsverktøy

• Det utvikles et felles vurderingsverktøy i arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme i Norge, etter modell fra det danske vurderingsverktøyet, men tilpasset norske forhold og juridiske rammer

Reintegrering

• Personer som kan radikalisere andre, må prioriteres i det forebyggende og reintegrerende arbeidet

• Myndighetenes veileder om exitarbeid oppdateres i tråd med ny kunnskap, inkludert større grad av involvering av sivilsamfunnet og et større fokus på rollen til politikk, ideologi og religion

Anbefalinger om enkelte sentrale aktører

Politiet

• Det opprettes et eget fagutviklingsapparat for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme med Politidirektoratet som øverste fagansvarlige

• Justis- og beredskapsdepartementet klargjør ansvarsfordelingen mellom PST og politiet i saker som gjelder voldelig ekstremisme. PST må dele mer informasjon med politiet om sine vurderinger der saken skal følges opp av politiet

• Justis- og beredskapsdepartementet klargjør hjemmelsgrunnlaget for forebyggende samtaler i politiloven for personer over 18 år og barn som ikke omfattes av politiloven § 13 fjerde ledd. Det bør også utarbeides en veileder for bruk av forebyggende samtaler

Kriminalomsorgen

• Justis- og beredskapsdepartementet gir tydelige føringer om at kriminalomsorgen skal prioritere forebygging av radikalisering og ekstremisme, og sikrer at kriminalomsorgen har ressurser til å gjennomføre kompetanseheving og andre relevante tiltak

Nav

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet sørger for at Nav får økt bevissthet og kompetanse om sin rolle i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Departementet må også sikre at den nasjonale veiledningsfunksjonen gis en tydelig posisjon og ressurser for kompetanseheving i Nav. Veiledningsfunksjonen flyttes fra Nav Grünerløkka til Arbeids- og velferdsdirektoratet

Internasjonalt samarbeid

• Norske myndigheter arbeider for kontinuerlig og langsiktig representasjon og deltakelse i internasjonale fora og internasjonalt samarbeid mot ekstremisme

Kunnskaps- og kompetanseløft i det forebyggende arbeidet

Mer forskning og stabile rammevilkår

• Forskningen på ekstremisme styrkes. Dette gjelder både voldelig ekstremisme og ekstremisme som avvisning av demokrati og menneskerettigheter. Kommisjonen mener det bør forskes spesielt på områdene ekstremisme og ny teknologi, forebygging, ulike former for ekstremisme og tilgrensende fenomener og dem som radikaliseres

• Senter for ekstremismeforskning, C-REX, videreføres som et permanent senter og fortsetter med dagens mandat om høyreekstremisme samt tilgrensende temaer

• Forsvarets forskningsinstitutts forskningsprosjekt Terra videreføres og styrkes finansielt

Et tverrsektorielt studieemne for dem som jobber med forebygging av radikalisering og ekstremisme

• Det opprettes et tverrsektorielt studieemne for dem som jobber med forebygging av radikalisering og ekstremisme

Styrket kompetanse hos ansatte i skolen

• Kompetansehevende tilbud innen forebygging av radikalisering og ekstremisme gjøres systematisk tilgjengelig for ansatte i skolen

Forebygging av ekstremisme og radikalisering i en digital tidsalder

• Det settes ned et utvalg som skal utrede oppsøkende og forebyggende arbeid på nett for politiet og kommunene

• Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet prioriterer gjennomføringen av EUs forordning om digitale tjenester i Norge og sikrer at organet som utpekes som tilsynsmyndighet, tildeles midler og personellressurser til å etablere et solid fagmiljø

• Ansvarlige departementer må ha kompetanse og arbeide raskere for å sikre at regelverket for forebygging av voldelig ekstremisme er oppdatert i tråd med den teknologiske utviklingen

• EOS-utvalget må sikres tilstrekkelig med personell og økonomiske ressurser for å kunne kontrollere tjenestene. Muligheten for nordisk eller europeisk samarbeid mellom kontrollorganer bør utredes

Bedre ivaretakelse av og medvirkningsmuligheter for utsatte grupper

Politi og PST i møte med trusselutsatte grupper

• Politiet og PST må arbeide med å tilegne seg bedre kunnskap og kontinuerlig kompetanseheving om utsatte grupper og deres situasjon i et skiftende trusselbilde

• Politiet og PST har ansvar for å etablere faste møtepunkter for dialog og utveksling av informasjon med trusselutsatte grupper

Innsats mot hatkriminalitet

• Politiets forsterkede innsats for forebygging av hatkriminalitet fortsetter og forankres i føring fra Justis- og beredskapsdepartementet. Lokalt politi må bruke kompetansen til det nasjonale kompetansemiljøet i behandlingen av saker om hatkriminalitet

• Det utarbeides en nasjonal handlingsplan mot hatkriminalitet i samarbeid med berørte grupper

• Støttesentrene for kriminalitetsforebygging øker sin kompetanse på hatkriminalitet og gjøres kjent blant trusselutsatte grupper

Styrket oppslutning om demokrati og menneskerettigheter

Styrking av arbeidet med demokrati, medborgerskap og minner

Styrking av undervisningen ved freds- og menneskerettighetssentrene

• Det opprettes flere undervisningsstillinger ved freds- og menneskerettighetssentrene øremerket deres arbeid med demokratisk medborgerskap og menneskerettigheter

Evaluering av tilskuddsordningen for turer til minne- og læringssteder

• Den nasjonale tilskuddsordningen for skoleturer som forvaltes av Utdanningsdirektoratet, evalueres med spesielt henblikk på faglig forankring og likebehandling av elever

Demokrati og menneskerettigheter i skolen

Inkluderende læringsmiljø, demokratilæring og elevenes demokratiske medvirkning

• Implementeringen av føringene i LK20 om inkluderende læringsmiljø, demokratilæring og elevenes demokratiske medvirkning i skolene over hele Norge må styrkes gjennom tilskuddsordningen for kompetanseutvikling

Styrking av Dembra

• Dembra styrkes som et landsdekkende tilbud til elever og lærere, særlig med tanke på skoler i distriktet

Veiviserordninger

• Den muslimske veiviserordningen formaliseres med nødvendige tilpasninger

  Det forutsettes tilknytning til en forskningsinstitusjon, slik tilfellet er for de allerede etablerte veiviserordningene for jøder og samer. Det forutsettes videre at mangfoldet i den norsk-muslimske minoriteten gjenspeiles

• Det vurderes tilsvarende veiviserordninger for andre minoriteter eller utsatte grupper, for eksempel en formalisering av veiviserordningen for rom

Planverk for sikring av spor og gjenstander etter terrorangrep i Norge

• Det utarbeides et planverk for sikring av spor og gjenstander etter terrorangrep i Norge

  Dette må omfatte vurderinger av ivaretakelse av gjenstander og spor etter terrorhendelser, slik at dette utføres i henhold til museale standarder for samlingsforvaltning

Sivilsamfunnets rolle i det forebyggende arbeidet

• Sivilsamfunnet, inkludert organisasjoner, tros- og livssynssamfunn, partene i arbeidslivet og spillsamfunn, involveres i større grad i det forebyggende arbeidet mot radikalisering og ekstremisme på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå

Tros- og livsynsstøtte i fengsler

• Det etableres en statlig finansiert tilskuddsordning til å utøve tros- og livssynsarbeid i fengsler og å lære opp og veilede dem som utfører det

1.2 English Summary

Introduction

The Commission on Extremism hereby submits its report following a year and a half of work. The Commission is composed of 17 members with different competence and experience. The composition and mandate of the Commission formed the basis for a broad, whole-of-society approach to preventing and countering extremism. The Commission’s mandate reflects a two-pronged approach to prevention; countering violent extremism while fostering democratic resilience.

The Commission on Extremism was appointed eleven years following the deadliest domestic terrorist attack in Norway since World World II. On 22 July 2011, a right-wing extremist attacked the Norwegian Government Quarter and Utøya Island killing 77 people and severly injuring many more. This devastating attack has not been the only terrorist attack in Norway. On 10 August 2019, a right-wing extremist inspired by the Christchurch terrorist attacks killed a 17-year-old girl in her own home before attacking the Al-Noor Mosque in Bærum. On 25 June 2022, two weeks after the Commission’s appointment, an Islamist extremist carried out an attack in downtown Oslo, killing two and injuring more than twenty.

The consequences of violent extremism, both for those directly affected and for society are large. No democratic and open society can protect itself fully against terrorism, but best practices have shown that it is possible to prevent radicalization to violent extremism. Early prevention and the fostering of resilience to extremism is of vital importance and must be prioritized with consistency and resources over time. Prevention is inexpensive compared to the enormous short and long-term effects and costs of terrorist attacks and the cost in fundamental rights and freedoms if extremist forces achieve their objectives.

The Commission’s working methods

The Commission’s findings and recommendations are based on an extensive body of knowledge.

The Commission has reviewed and analysed existing knowledge and practice as found in the academic literature, public reports and documents. Furthermore, the Commission has gathered knowledge through extensive meetings across the country with representatives from groups affected by extremism, national, regional and local authorities, first-line practitioners (representing multi-agency work involving municipalities, schools, the police, social services), civil society organizations and research and education. The Commission has also gathered knowledge about preventing and countering violent extremism (P/CVE) programming and practices internationally. The Commission has strived to include the voices and experiences of a multiplicity of actors, including young people.

The Commission was mandated to review and assess severe cases of violent extremism in Norway. In its case review, the Commission analysed 20 individual cases involving offences with a penalty limit of imprisonment for a term of minimum six years. Through an act that set aside the duty of confidentiality for anyone who wished to share information with the Commission, the Commission obtained information from, among others, the Norwegian Police Security Service, the Norwegian Police, the Norwegian Labour and Welfare Administration, the Norwegian Correctional Service and several Norwegian municipalities. The Commission has gained a unique insight into the lives of radicalised Norwegians who have been involved in serious crimes, including the underlying factors, individual radicalisation processes and their interactions with public services.

The Commission has also gathered examples of best practices for P/CVE and examined the factors that have led to successful prevention.

In line with its mandate, the Commission has applied a broad approach to extremism. The report has employed two different definitions of extremism: one narrow and one broad. According to the narrow definition, extremism is the acceptance and use of violence to achieve political, ideological or religious goals. According to the broad definition, extremism is attitudes and actions that reject democracy and human rights. Therefore, the report covers not only radicalisation to violent extremism, but also views and actions that may undermine democracy and human rights.

The Commission has found it productive to apply the prevention triangle, which is often used to represent various prevention levels, from the individual to the societal level. The Commission introduces a revised model that includes new levels, highlighting the importance of early prevention and the fostering of resilience to radicalisation through social inclusion and practices grounded in an encompassing framework of democracy and human rights. Thus, the Commission presents a model consisting of five levels, from the «building» resilience level, which includes strengthening the conditions and facilitation of a good quality of life and community, to the reintegration of already radicalised individuals. Democracy and human rights constitute the framework for this work and must form the basis for all preventive efforts.

The Commission’s findings

In Norway, the population has a relatively high level of trust in the authorities and the political system. Continuous efforts are required to maintain a high level of trust and further strengthen democracy. This requires the joint efforts of the whole of society.

Extremist attitudes foment unrest and insecurity and erode the foundations of democratic society. Extremist actors and currents that undermine trust therefore pose a profound threat to social cohesion. The Commission believes that clear steps must be taken to bolster democracy and human rights, going forward.

Extremism severely impacts individuals, groups and society. Various groups that form part of extremists’ enemy images are subjected to racism, discrimination and hate crimes. They are also burdened with the negative impact of extremism on safety, security and well-being. The Commission believes that persons who are part of extremists’ enemy images must be afforded stronger protection.

Authoritarian states, political parties and movements are contributing to democratic erosion worldwide and are subverting fundamental human rights. Extremist ideologies and actors move and network across national borders. The scope, character and direction of extremism in Norway is affected by changes in society, politics, economy, culture and technology. Digitalization and new and emerging technologies are utilized for extremists purposes. Innovations in technology, including artificial intelligence (AI), also offer new P/CVE tools and opportunites for states and tech companies. The use of such technologies must always be in conformity with human rights.

Although violent extremist ideologies enjoy little support in Norway, several terrorist attacks have either been carried out or averted. The greatest terrorist threats to Norway are currently believed to emanate from extreme Islamism and right-wing extremism. However, the evolving landscape necessitates continued vigilance against emergent extremist currents.

Although most people in Norway enjoy a good quality of life and participate in society in various ways, not everyone does. In line with existing knowledge, the Commission’s case review confirms that many of those who become radicalised into violent extremism exhibit challenges in educational attainment, have tenuous connections to working life, and experience other socio-economic adversities. Social exclusion can render individuals more vulnerable to the influence of extremist groups who offer a sense of belonging and who promote hatred or justify violence. Although there are many factors at play, it is difficult to point to a clear correlation between specific vulnerability and risk factors and violent extremism.

Many vulnerability and risk factors can render individuals more vulnerable to the influence of extremist communities. However, the vast majority of persons identified with such vulnerability and risk factors never become extremists. Nevertheless, the Commission’s case review has shown that within extreme Islamism, certain ideologically-driven radicalisers can significantly influence the radicalisation of individuals and groups. Radicalisers engage in active recruitment and create and maintain extremist environments that provide a sense of belonging. The case review also showed that for many, international conflicts, politics and ideology have impacted their radicalisation process. Through the case review, the Commission observed a complex interaction between vulnerability and risk factors, group affiliation, ideology and international politics.

Sound P/CVE presupposes that society has access to precise and updated knowledge of the phenomenon, in particular its causes and characteristics. Furthermore, clear roles and mandates must be assigned to the various societal actors. The Commission has found considerable variation in practice and knowledge among key P/CVE actors. An inadequate understanding of phenomena or assignments diminishes the precision and effectiveness of P/CVE, entailing a need for considerable knowledge building and competence enhancement. Currently, a myriad of actors are involved in P/CVE. Through the case review and knowledge gathering in various regions, the Commission has observed a lot of solid P/CVE efforts and considerable commitment to the cause. Nevertheless, there is a dearth of clear organisational and regulatory frameworks to govern these efforts. In particular, there is an absence of unambiguous mandates, arenas for cooperation, legal authorities for information sharing and proper tools for assessing concerns.

Recommendations

Preventing extremism is a shared responsibility that requires a whole of society approach. Both the efforts of responsible authorites and the daily acts of enganged, ordinary citizens are critical to foster democratic resilience. Acknowledging the necessity of combined efforts for successful prevention and resilience building, the Commission issue the following key recommendations to improve P/CVE in Norway.

Improved organisation and increased binding cooperation

P/CVE in Norway should be better organised. In the Commission’s view, a national hub that can assist both the national authorities and actors working in the field, is needed. Therefore, the Commission recommends the establishment of a national centre for efforts against violent extremism. The Commission believes such a centre can carry out several relevant tasks and functions that society needs. It can help develop strategies and coordinate P/CVE, nationally. The centre can provide advice and offer guidance and competence enhancement to various actors, including in understanding phenomena, prevention strategies, reintegration, assessment tools and legislation. Furthermore, the centre can connect research and practice and continuously disseminate updated knowledge regarding trends and phenomena. The centre can also serve as a hub for international actors and participate in international cooperation. It can also establish and maintain a national counselling service in case of radicalisation concerns. Such a counselling service is intended as a low-threshold service available to relatives, closely associated persons and various actors. It will supplement the Norwegian Police’s and the Norwegian Police Security Service’s existing tip schemes.

For prevention to be organised and regulated in a manner conducive to interdisciplinary cooperation, the Commission proposes a new, binding model for interaction. The model will clarify the role of the municipalities in P/CVE, establish and further develop local and regional cooperation forums, expand the possibility of sharing otherwise confidential information in interagency cooperation and develop a common assessment tool for radicalisation cases.

As extremism is a global phenomenon, international cooperation and efforts are of vital importance. The Commission recommends that the Norwegian authorities promote continuous and long-term representation and participation in international forums and international collaborative P/CVE efforts.

The Commission also recommends that the division of responsibility between the Norwegian Police Security Service and the Norwegian Police be clarified, that the Norwegian Labour and Welfare Administration be given a greater role in P/CVE, and that the Norwegian Correctional Service be allocated sufficient resources to implement necessary internal measures on preventing radicalisation.

Knowledge building and competence enhancement in P/CVE

P/CVE presupposes up-to-date knowledge. Therefore, the Commission recommends further investment in research on extremism, in particular research on how new technologies affect P/CVE, the effects of measures, various forms of extremism, and the factors that influence the radicalisation processes. The Commission recommends that the Centre for Research on Extremism (C-REX) become a permanent centre, and that the TERRA Project Series at the Norwegian Defence Research Establishment be strengthened and ensured additional funding.

Currently, the Norwegian Police and municipal actors are expected to carry out preventive and investigative work online. In the Commission’s view, there is no professional basis for such work, including privacy assessments. The Commission believes a separate report on online P/CVE efforts is needed. Democratic control is necessary when national authorities such as the Norwegian Police Security Service and the Norwegian Intelligence Service adopt new technologies to prevent extremism. For this reason, the Commission also recommends that the Norwegian Parliamentary Oversight Committee on Intelligence and Security Services be strengthened.

The Commission further recommends the establishment of a cross-sectoral course on P/CVE and competence enhancement directed at persons working in schools.

Better safeguarding and participation opportunities for vulnerable groups

The Commission has held several meetings with groups that are part of extremists’ simplified enemy images or who are otherwise marginalised or subjected to incitement to hatred, harassment and violence. Overall, the Commission finds that many people feel inadequately protected and safeguarded and that they are left to shoulder the responsibility for their security. Against this backdrop, the Commission recommends that the Norwegian Police and Norwegian Police Security Service take greater responsibility for establishing regular meetings with groups subjected to threats and acquire more knowledge and competence concerning such groups. The Commission also makes recommendations regarding hate crimes, including the development of an action plan.

Strengthened support for democracy and human rights

A hallmark of extremist ideologies is that they reject democracy and human rights for all. Therefore, the strengthening of democracy and human rights and the support thereof must be a goal of P/CVE. Currently, various actors offer educational programs on democratic citizenship and human rights education. The Commission proposes strengthening this work and making it more targeted, e.g., by creating additional teaching positions within the Network of Norwegian Peace and Human Rights Centres. The Commission also makes several recommendations regarding the work on democratic citizenship and human rights in schools. This includes strengthening the competence enhancement programme Dembra and formalising guide schemes for additional minorities.

The Commission also recommends the establishment of a plan to secure traces and objects following terrorist attacks, as this should be considered cultural heritage. Furthermore, the Commission also recommends that civil society be involved to a greater extent in P/CVE efforts at the various governmental levels. The Commission also wishes to ensure that all inmates in Norwegian prisons have the opportunity to practise their religion and beliefs. The Commission recommends the establishment of a grant scheme to facilitate this.

1.3 Tegneserie for ungdom og unge voksne

Kommisjonen har hatt gode og sterke møter med ungdom og unge voksne gjennom arbeidet. Kommisjonen har fått viktige innspill om utfordringer i hverdagen, hva de mener om dagens samfunn og hvilke krefter de frykter kan påvirke unge mennesker til å bevege seg mot ekstreme ideologier. Ungdommenes perspektiver har vært av stor betydning for kommisjonens arbeid. Tusen takk!

Selv om kommisjonen har prøvd å skrive rapporten på en måte som gjør at den kan leses av flest mulig, er den skrevet av godt voksne personer i kommisjonen og sekretariatet. For å kommunisere noe av det som har kommet frem i arbeidet til ungdom og unge voksne har kommisjonen derfor fått hjelp av tegneserieskaper Jenny Jordal til å lage en tegneserie om hva ekstremisme er, hvorfor det skjer og hva en kan gjøre med det. Det er kommisjonens ønske at den brukes til å starte en samtale om ekstremisme og radikalisering med ungdom over hele landet.3

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Forstørr bilde

2 Innledning

Ekstremismekommisjonen ble oppnevnt i statsråd 10. juni 2022.

Kommisjonen ble oppnevnt for å gi bedre innsikt i hva som kan føre til ekstremisme, polarisering og vold i samfunnet, og hvordan dette kan forebygges.4 Som bakteppe ligger brutale hendelser i nær fortid. Terrorangrepet 22. juli 2011 og drapet og moskéangrepet i Bærum i august 2019 var motivert av høyreekstremisme. Kort tid etter at kommisjonen ble oppnevnt, ble det gjennomført et dødelig terrorangrep mot puber i Oslo sentrum natten før pridefeiringen, 25. juni 2022. Påtalemyndigheten vurderer at angrepet var motivert av ekstrem islamisme. De siste årene har det også blitt avverget flere terrorhandlinger mot Norge, og flere nordmenn er dømt for å ha deltatt i terrororganisasjonen Den islamske staten (IS). Både berørte enkeltindivider og storsamfunnet må leve videre med trusselen om og konsekvensene av ekstremisme og terror i uoverskuelig fremtid.

Kommisjonen legger til grunn at ekstremisme er et samfunnsfenomen som alltid vil eksistere i større eller mindre grad. Samtidig er det ønskelig å minimere ekstremismens utbredelse og oppslutning. Det er imidlertid ikke én enkel løsning på dette. I dagens globaliserte og sammenvevde verden oppstår ikke utfordringene ved radikalisering og ekstremisme i et vakuum eller kun i en norsk kontekst. Samfunnsmessige, økonomiske og sikkerhetspolitiske omveltninger og teknologisk utvikling påvirker utfordrings- og trusselbildet i Norge. Kriger i Midtøsten og Europa, erfarte krenkelser av Islam og muslimer, migrasjonskrisen i 2015, covid-19 pandemien og krigen i Ukraina har påvirket både karakter, omfang og retningen til radikalisering og ekstremisme. Siden 7. oktober 2023 har Israel-Hamas krigen gitt grobunn for en kraftig økning i muslimfiendtlighet og antisemittisme5 med et skjerpet trusselbilde mot norske jøder.6

Ekstremisme fremmes også av demokratisk valgte autoritære politikere i Europa som mobiliserer velgere ved å fremme polariserende skremmebilder av mangfold og minoriteter.7

Ved forebygging av ekstremisme kan det være nødvendig å snakke om grupper av mennesker som sårbare eller utsatte. Slike generaliserende merkelapper kan reprodusere fordommer. Samtidig er kommisjonen nødt til å omtale både grupper i ekstremistenes fiendebilder og dem som kan være særlig tilgjengelige for radikalisering, for å oppfylle mandatet. Kommisjonen har også vært bevisst på at det kan oppleves mistenkeliggjørende, stigmatiserende og ekskluderende å bli definert som ekstrem, hvis en selv oppfatter at en har en legitim politisk eller religiøs overbevisning. Det kan også være ødeleggende for samfunnsdebatten om begrepet brukes ukritisk. I verste fall kan ekstremismebegrepet skape mistillit mellom samfunnsgrupper og mellom innbyggerne og staten. Ekstremismebegrepet kan dermed forsterke det man ønsker å motvirke.

Kommisjonen verken kan eller vil komme med føringer for hva som er akseptable meningsytringer i et demokratisk ordskifte. Samtidig har kommisjonen ønsket å være presis og tydelig i sitt arbeid og tørre å snakke om vanskelige temaer, inkludert konsekvensene av ytringer som er ekstreme, men lovlige. Det kan være vanskelig å vurdere hvilke radikaliseringsbekymringer som er reelle, særlig dersom bekymringen har oppstått på bakgrunn av ytringer. Samtidig må ikke frykten for å trå feil stå i veien for at styresmaktene tar bekymringer på alvor og eventuelt følger opp med forebyggende tiltak. Kommisjonen har tatt hensyn til balansen mellom samfunnets behov for sikkerhet på den ene siden og personlig frihet og utfoldelse på den andre. Dette blir satt på spissen når styresmaktene foretar inngrep i den enkeltes menneskerettigheter for å forebygge voldelig ekstremisme.

Dette er den andre kommisjonen som nedsettes for å utrede ekstremisme i Norge. 22. juli-kommisjonen overleverte sin rapport 13. august 2012 og hadde som oppdrag å gjennomgå samfunnets samlede håndtering av terrorangrepet i Norge 22. juli 2011.8 22. juli-kommisjonens oppdrag ble avgrenset til å se på myndighetenes arbeid med å avdekke trusler og beskytte befolkningen, herunder håndtering av trusselen og angrepene den aktuelle dagen. Kommisjonen så ikke nærmere på spørsmål om gjerningsmannens motiv, oppvekst og bakgrunn eller samfunnets tiltak mot forebygging av radikalisering.

Ekstremismekommisjonen startet høsten 2022 med utredningen av det forebyggende arbeidet i Norge. Kunnskaps- og informasjonstilfanget som danner grunnlaget for denne rapporten, er hentet fra en rekke instanser og perspektiver. Kommisjonen har valgt en åpen og utadrettet arbeidsform og hatt møter med mange ulike aktører, gjennomført flere innspillsmøter i ulike regioner og mottatt skriftlige innspill i løpet av arbeidet. Kommisjonen har sett gode eksempler på innsats, tiltak og samarbeid mot radikalisering og ekstremisme som kan ha bidratt til å forebygge radikaliseringsforløp og dempet effekten av potensielt radikaliserende hendelser. Samtidig har kommisjonen fått høre om betydelige utfordringer i det forebyggende arbeidet. Kommisjonen har også hørt sterke beretninger om hvordan grupper og enkeltpersoner i ekstremistenes fiendebilder har blitt og blir rammet av ekstremisme i Norge i dag. De personlige vitnesbyrdene og erfaringene fra overlevende og berørte av terror og fra minoriteter som har blitt utsatt for rasisme, diskriminering, hat og vold, har gjort sterkt inntrykk.

En viktig del av kommisjonens kunnskapsgrunnlag er saksgjennomgangen. Kommisjonen har gjennomgått 20 saker om norske radikaliserte. Sakene gjelder alvorlig kriminalitet. Kommisjonen har gjennom omfattende informasjonsinnhenting fått et bilde av livet til norske radikaliserte. Hvilken bakgrunn har de, hva har de opplevd og hvem eller hva har ført dem inn i voldelig ekstremisme? Kommisjonen har også fått tilgang til informasjon om disse menneskenes møte med tjenesteapparatet. Hvordan har de blitt møtt, og hvilke tiltak er satt i verk? Saksgjennomgangen viser at systemet dessverre ikke alltid fungerer slik nasjonale myndigheter forventer.

Kommisjonens mandat tar utgangpunkt i ekstremisme som aksept av vold for å nå politiske, religiøse eller ideologiske mål. Samtidig oppfatter kommisjonen at mandatet forutsetter en bredere forståelse av ekstremisme. Kommisjonen har derfor tatt for seg et bredere spekter av det som kan betraktes og defineres som ekstremt. Som omtalt nærmere nedenfor i kapittelet om kommisjonens forståelse av mandatet, har kommisjonen valgt å benytte to innganger til begrepet ekstremisme. Dette gjelder ekstremisme som 1) aksept av vold for å oppnå religiøse, politiske eller ideologiske mål (voldelig ekstremisme) og 2) aktiv avvisning av demokratiet og motarbeidelse av grunnleggende menneskerettigheter (ekstremisme i bred forstand). Kommisjonen har i tråd med dette hatt søkelys på både enkeltindivider som radikaliseres, og ekstremisme på samfunnsnivå. Når kommisjonen bruker begrepet ekstremisme i denne rapporten, mener den både voldelig ekstremisme og ekstremisme i bred forstand. Noen steder refereres det til andre aktørers bruk av ekstremismebegrepet. Dette kan skille seg fra kommisjonens ovennevnte begrepsbruk.

Denne rapporten belyser ulike former for ekstremisme og hvordan og hvorfor radikalisering skjer. Rapporten omtaler hva som gjøres i dag for å forebygge radikalisering og ekstremisme, og hvilke utfordringer kommisjonen har funnet i dette arbeidet. Rapporten inneholder også kommisjonens anbefalinger.

Radikalisering og ekstremisme er dynamiske fenomener i stadig endring. Det understrekes derfor at kommisjonens arbeid er basert på den kunnskapen og erfaringen kommisjonen besitter i dag. Slik kan kommisjonen kun gi et øyeblikksbilde av situasjonen slik den er ved ferdigstillelse av dens arbeid. Samtidig har kommisjonen vært opptatt av å analysere sentrale utviklingstrekk over tid og identifisere nye trender, slik at innholdet i rapporten kan være relevant i årene fremover.

Kommisjonen vil understreke at dens oppdrag omhandler reelle trusler mot demokratiet, enkeltindivider, grupper og samfunnet med store konsekvenser for liv, helse og trygghet. Kommisjonen har derfor kjent på et stort ansvar i løpet av arbeidet.

Etiske overveielser ved omtale av terrorister og ekstremister

Terrorister gjennomfører angrep for å få oppmerksomhet om en sak eller sin person. De fleste er også opptatt av å kommunisere med meningsfeller, gjennom både selve terrorhandlingen, og det oppgjøret som kommer i en etterfølgende rettssak og ved eventuell mediedekning. Forskning og litteratur om terror kan også være ønskelig oppmerksomhet sett fra terroristers side; all oppmerksomhet gir potensielt status til den gjennomførte handlingen og den som utførte det- i et gitt meningsfellesskap av ekstremister. Det paradoksale, vonde og vanskelige ved dette sett fra samfunnet, og ikke minst direkte berørtes perspektiv, er at omtalen av terroristers ofre ofte kommer i bakgrunnen av omtalen av terroren. Omtale av terrorister kan også bidra til glorifisering av terrorister og deres handlinger. Kommisjonen har i arbeidet med denne rapporten vært seg dette bevisst. I omtalen av ulike ekstremister har kommisjonen derfor vært opptatt av å ikke gi unødig oppmerksomhet gjennom å navngi for mange. Å helt unngå navn kan imidlertid bidra til unødig spekulasjon eller mystifisering rundt terrorister og de angrepene de har utført. Det skal denne rapporten ikke bidra til. Noen få internasjonale terrorister er navngitt på bakgrunn av påvirkning eller inspirasjon på andre ekstremister. Dømte norske terrorister og ekstremister er nevnt ved navn.9

2.1 Kommisjonens mandat

Kommisjonen fikk ved oppnevning 10. juni 2022 følgende mandat:

Bakgrunn

Radikalisering og ekstremisme er alvorlige samfunnsutfordringer som kan få store konsekvenser for liv, helse og trygghet. Å forebygge radikalisering og ekstremisme er viktig for å ivareta demokratiet.

Norge erfarte terrorens konsekvenser 22. juli 2011, da en bombe eksploderte i regjeringskvartalet i Oslo, og et massedrap fant sted på Utøya. Til sammen ble 77 mennesker drept i angrepene. I NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen ble det foretatt en uavhengig og bred gjennomgang av disse terrorangrepene, og det ble fremmet 31 anbefalinger. Det var ikke en del av 22. juli-kommisjonens mandat å se nærmere på spørsmål knyttet til gjerningsmannens motiv, oppvekst eller bakgrunn, eller på samfunnets tiltak for tidlig forebygging av radikalisering.

Norge erfarte terrorens konsekvenser igjen i forbindelse med moskéangrepet og drapet i Bærum 10. august 2019. Noen sider ved denne saken har blitt evaluert av et eksternt utvalg. Gjerningsmennene i begge disse sakene var motivert av høyreekstremisme. Det siste tiåret har ekstreme grupper, miljøer og enkeltpersoner innen ekstrem islamisme og høyreekstremisme preget trusselbildet når det gjelder politisk motivert vold i Norge. Norske borgere har også deltatt som fremmedkrigere i konflikter i andre land. Norge skal ha vært blant landene i Europa med flest borgere som har deltatt som fremmedkrigere i borgerkrigen i Syria i forhold til folketallet, jf. Hegghammer (2014).

Per april 2022 pågår det en krig i Europa. Russlands invasjon av Ukraina vil på sikt kunne påvirke trusselbildet i Norge, blant annet gjennom fremmedkrigeraktivitet fra ulike miljøer til ulike sider i konflikten.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) offentliggjør årlig Nasjonal trusselvurdering, som publiseres på PSTs nettsider. Den inkluderer blant annet vurderinger av trusler innen politisk motivert vold. De siste årene har PST sett en større bredde i ideologisk tankegods og i former for ekstremisme. I tillegg er stadig yngre aktører involvert. Ekstremisme har dessuten blitt et mer transnasjonalt fenomen, blant annet gjennom økt bruk av digitale kommunikasjonsplattformer og flere tilfeller hvor terrorangrep ett sted i verden har inspirert til angrep i andre land.

Norge har hatt en bred innsats mot radikalisering og ekstremisme over flere år. Arbeidet er forankret i en egen handlingsplan på feltet og en nasjonal kontraterrorstrategi. Det er opprettet en egen nettside om myndighetenes arbeid på feltet (radikalisering.no). Det er etablert en rekke tiltak for å forebygge radikalisering og ekstremisme. Disse involverer mange sektorer og tjenester på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Radikalisering og ekstremisme er internasjonale utfordringer som forekommer over hele verden, og som påvirker utviklingen i Norge.

For å best mulig kunne forebygge radikalisering og ekstremisme i framtiden, er det behov for mer kunnskap. Det er også behov for å se den kunnskapen og de erfaringene som allerede foreligger om ekstreme grupperinger og enkeltpersoner i sammenheng. Regjeringen oppnevner derfor en ekstremismekommisjon.

Kommisjonens oppgaver

Kommisjonen skal frembringe og analysere kunnskap og komme med anbefalinger. Kommisjonen skal belyse ulike forhold som har gitt grobunn for fremvekst av radikalisering og ekstremisme i Norge i nyere tid, og hvordan dette kan forebygges bedre framover. Med radikalisering menes her en prosess der en person utvikler aksept for eller vilje til aktivt å støtte eller delta i voldshandlinger for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål. Med ekstremisme menes her handlemåter eller forestillinger som innebærer aksept av, aktiv støtte til eller deltakelse i voldshandlinger for å nå politiske, religiøse eller ideologiske mål. Det er tatt utgangspunkt i PSTs definisjon av begrepene «radikalisering» og «ekstrem» i nasjonal trusselvurdering for 2022.

Ekstremisme kan forekomme innenfor flere ulike ideologier. Kommisjonen skal ha en bred tilnærming til ekstremismefeltet. Den skal frambringe kunnskap om radikalisering til ulike ideologier, som blant annet høyreekstremisme, ekstrem islamisme, venstreekstremisme og såkalte antistatlige strømninger. Den skal også ta for seg holdninger og handlinger mot grupper og enkeltindivider som er egnet til å undergrave demokratiet.

Kommisjonen skal frembringe kunnskap som kan bidra til å styrke vår evne til å forebygge radikalisering og ekstremisme, samtidig som en tar vare på sentrale verdier som åpenhet, demokrati, menneskerettigheter, rettssikkerhet og ytringsfrihet. Dette omfatter også myndighetenes ansvar for å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Kommisjonen skal

• beskrive utviklingstrekk ved radikalisering og ekstremisme – den skal ta for seg radikalisering på og utenfor internett og i og utenfor grupper

• belyse sentrale forhold ved samfunnsutviklingen internasjonalt og nasjonalt som kan gi grobunn for ekstremisme og som kan gjøre at enkelte radikaliseres

• belyse hva som kjennetegner radikaliseringsprosesser, og hvilke risiko- og beskyttelsesfaktorer som kan påvirke radikalisering

• belyse hvilken rolle personer og miljøer som ikke selv vurderes å ha evne eller vilje til å utføre voldelige handlinger, likevel kan spille i andres radikaliseringsprosess, og hvordan de bruker åpne og lukkede kommunikasjonsplattformer til dette

• belyse hvordan samarbeidet og samhandlingen fungerer innad og mellom involverte myndigheter og tjenester på ulike nivåer, samt mellom sivilt samfunn og myndigheter, knyttet til forebygging av radikalisering og ekstremisme

• beskrive tilfeller der samfunnet har lyktes med å forebygge og hindre radikaliseringsprosesser og bruk av vold, og belyse faktorer som gjør at man har lyktes i disse tilfellene

• belyse hvilke tiltak og systemforbedringer som kan gjøres for bedre å forebygge radikalisering og ekstremisme – dette kan for eksempel være bedre informasjonsdeling mellom ulike etater og bedre oppfølging av personer som er særlig sårbare for radikalisering

Kommisjonen skal fremme anbefalinger den mener er nødvendige for å forbedre landets evne til å forebygge radikalisering og fremvekst av ekstremisme. Dette omfatter hvordan ulike sektorer og tjenester kan bidra enda bedre i det forebyggende arbeidet og gjelder både tiltak rettet mot samfunnet og befolkningen generelt, tiltak rettet mot personer som befinner seg i faresonen for å bli radikaliserte, og tiltak rettet mot personer som allerede er radikaliserte.

Forebyggingsbegrepet omfatter her også tiltak for å stanse radikaliseringsprosesser, exitarbeid rettet mot allerede radikaliserte, forebygging av nye terrorhandlinger, samt reintegrering og tilbakeføring til samfunnet etter straffegjennomføring.

Kommisjonens kunnskapsgrunnlag

Kommisjonen skal i sitt arbeid se hen til relevant forskning i Norge og internasjonalt, arbeider fra relevante utvalg og ekspertgrupper og informasjon og kunnskap om relevante tjenester, praksis og tiltak i Norge og andre land. Kommisjonen bestemmer selv hvilke og hvor mange land den ønsker å se til. Kommisjonen kan innhente informasjon og kunnskap gjennom å innhente skriftlig materiale og også på andre måter, for eksempel gjennom intervjuer. Kommisjonen vurderer selv om den vil innhente ekstern kompetanse til bruk for kommisjonens arbeid eller bestille delutredninger fra forskningsmiljøer og andre fagmiljøer.

Kommisjonen skal gjennomgå saker

For bedre å forstå hvordan ekstremisme kan oppstå, skal kommisjonen gjennomgå og vurdere alvorlige saker som omhandler ekstremisme. Dette kan gjelde saker om terrorhandlinger eller andre handlinger som faller inn under gjerningsbeskrivelsen i straffeloven kapittel 16, 17 eller 18, men er ikke begrenset til det hvis kommisjonen finner andre passende saker. Sakene kan blant annet gjelde personer som har utviklet seg til å bli høyreekstremister eller ekstreme islamister. Kommisjonen velger selv hvilke konkrete saker den vil vurdere. Reglene i forvaltningsloven §§ 13 og følgende, om taushetsplikt om det man gjennom arbeidet får vite om noens personlige forhold, vil gjelde for kommisjonen, med mindre strengere taushetsplikt følger av annen lov. Kommisjonens taushetsplikt vil reguleres nærmere i lov.

Formålet med en slik gjennomgang er å gå dypere inn i hvordan radikalising og ekstremisme oppstår og å trekke lærdom fra sakene med sikte på å forbedre det norske samfunnets evne til å forebygge radikalisering og ekstremisme. Kommisjonen skal redegjøre for læringspunktene i sin utredning, på en måte som ivaretar den enkeltes personvern. Hensikten med gjennomgangen er ikke en granskning av eller ansvarliggjøringsprosess for ulike etaters håndtering av enkeltsaker. Saksgjennomgangen skal, sammen med kommisjonens øvrige arbeid, gi grunnlag for anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres og i den forbindelsen belyse hva de offentlige tjenestene trenger i framtiden for å forebygge at lignende hendelser skjer igjen. Saksgjennomgangen skal belyse- i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering i forkant av disse sakene som har hatt betydning for radikaliseringsprosesser

• hvordan og hvorfor enkelte har blitt radikalisert

• hvilke bekymringstegn for radikalisering som har foreligget

• hvorfor personer ikke har blitt stoppet i sin radikaliseringsprosess

• hva som burde blitt gjort fra ulike tjenester for å forhindre radikaliseringsprosesser

• hvordan disse sakene skiller seg fra saker der man har lyktes i å forbygge radikalisering og ekstremisme

• hvorfor tjenestene ikke har klart å forebygge i de tilfellene der de har blitt varslet eller har vært oppmerksomme på personer som er i risiko for å bli radikalisert eller i risiko for å utføre ekstremistiske handlinger

Mulige eksempler på svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering kan være manglende eller mangelfull samhandling eller kommunikasjon mellom tjenester, mangelfullt regelverk, svak forståelse av eksisterende regelverk, manglende kunnskap, manglende risikoforståelse, svak eller hemmende organisasjonskultur, at essensielle tjenester eller samordningsmekanismer er fraværende eller andre forhold. Kommisjonen skal blant annet se på hvordan svikt kan oppstå i og mellom ulike etater, sektorer og nivåer.

Det tas sikte på å fremme et lovforslag for å gi tilstrekkelig tilgang til taushetsbelagte opplysninger til kommisjonen og dens sekretariat, samt å gi et rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger. I forbindelse med lovforslaget vil det bli foretatt en nærmere avgrensning av hvilke saker kommisjonen skal kunne vurdere, hvilke taushetsbelagte opplysninger som skal kunne innhentes fra hvilke tjenester og etater, og hvordan taushetsbelagt informasjon skal behandles.

I forbindelse med gjennomgangen av de aktuelle enkeltsakene og annet relevant materiale, vil kommisjonen kunne ha behov for tilgang til sikkerhetsgradert informasjon. Før det gis tilgang til slik informasjon, må det derfor gjennomføres autorisasjon og sikkerhetsklarering etter sikkerhetsloven kapittel 8 for eventuelle kommisjons- og sekretariatsmedlemmer som har et slikt behov, og som ikke allerede er autorisert og klarert for tilgang til slik informasjon. Behovet for tilgang til slik informasjon og gjennomføringen av autorisasjons- og klareringsprosessen vil bli nærmere omtalt i forbindelse med lovforslaget. Kommisjonen kan også vurdere en eller flere saker som har funnet sted i andre land, og som ikke gjelder norske borgere, så lenge det kan gi nyttig kunnskap som er overførbar til norske forhold. Spørsmålet om taushetsplikt og tilgang til opplysninger må da løses etter det aktuelle landets rett.

Kommisjonen skal ikke ta stilling til rettslig ansvar

Det inngår ikke i kommisjonens arbeid å ta stilling til straffansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med enkeltsaker. I situasjoner hvor ansvarsforholdet til enkeltpersoner likevel blir direkte eller indirekte berørt, skal kommisjonens gjennomgang så langt som mulig være i samsvar med de reglene og prinsippene som er lagt til grunn i Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner.

Kommisjonen skal bidra til offentlig debatt

Kommisjonen skal bidra til den offentlige debatten om forebygging av radikalisering og ekstremisme. Dette kan gjennomføres ved åpne seminarer, invitasjon til innspill eller på andre måter som kommisjonen finner hensiktsmessig.

Kommisjonen skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av anbefalte tiltak skal utredes i samsvar med reglene i utredningsinstruksen.

Kommisjonens arbeid

Kommisjonen skal være uavhengig av regjeringen i sitt arbeid.

Kommisjonen skal avgi sin utredning i form av en NOU innen utgangen av 2023 til Arbeids og inkluderingsdepartementet. Kommisjonens rapport skal utformes slik at den kan sendes på høring uten ytterligere utredning fra departementet.

Kommisjonen vurderer selv om det er behov for en eller flere referansegrupper som kan bistå med innspill.

Kommisjonen kan ta opp spørsmål om tolkning eller avgrensning av mandatet med Arbeids-og inkluderingsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Administrative forhold

Kommisjonen vil få et eget sekretariat som administrativt er tilknyttet Integreringsavdelingen i Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Kommisjonens budsjett vil bli fastsatt av Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldende bestemmelsene i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg.»

2.2 Kommisjonens forståelse av mandatet

Kommisjonens mandat angir at den skal ha en bred tilnærming til ekstremismefeltet. Dette reflekterer den brede nasjonale og lokale innsatsen mot radikalisering og ekstremisme i Norge i dag som favner en rekke sektorer og tjenester, og som omtales nærmere i denne rapporten. Kommisjonen er bedt om å dekke både radikalisering av individer og det større samfunnsmessige perspektivet. Kommisjonen anerkjenner at det finnes ulike definisjoner av ekstremisme, og at én definisjon ikke nødvendigvis utelukker en annen.10

I lys av det brede mandatet har kommisjonen drøftet grundig hva som ligger i begrepet ekstremisme. For å svare på bredden i mandatet har kommisjonen valgt å benytte to innganger til begrepet ekstremisme i sitt arbeid og i denne rapporten:

• Ekstremisme som aksept og bruk av vold for å nå bestemte mål

• Ekstremisme som aktiv avvisning av demokratiet og aktiv motarbeidelse av grunnleggende menneskerettigheter

Førstnevnte er i tråd med Politiets sikkerhetstjenestes (PST) definisjon, som definerer ekstremisme som aksept av vold, aktiv støtte til eller deltakelse i voldshandlinger for å nå ideologiske, politiske eller religiøse mål. Ifølge denne definisjonen er det ikke nødvendigvis slik at en ekstremist bruker vold selv. Denne definisjonen er særlig relevant for den delen av kommisjonens mandat som omhandler forebyggende arbeid rettet mot enkeltpersoner som er i en radikaliseringsprosess, og i arbeidet med forebygging og avverging av ekstremistisk vold, inkludert terror og voldelig hatkriminalitet. Kommisjonen har for øvrig lagt til grunn at det er terrorhandlinger som begås av ikke statlige-aktører, som inngår i dens mandat.

Den andre forståelsen av begrepet åpner for en bredere oppfatning av hva ekstremisme innebærer. Dette inkluderer politiske bevegelser, ideologier og strømninger som avviser demokrati og universelle menneskerettigheter. Etter kommisjonens syn er denne definisjonen nødvendig for å svare ut delene av mandatet som ber kommisjonen ta for seg et bredere samfunnsperspektiv og bevegelser i ekstremismens omland. Dette omfatter for eksempel aktører med anti-statlige overbevisninger om at staten ikke har et legitimt grunnlag for maktutøvelse.11 Ekstremisme i bred forstand kan komme til uttrykk gjennom holdninger og handlinger mot grupper og enkeltindivider. I dette legger kommisjonen eksempelvis gruppefiendtlige holdninger, hatefulle ytringer og trusler rettet mot for eksempel etniske, religiøse eller seksuelle minoriteter, mennesker med nedsatt funksjonsevne, folkevalgte eller samfunnsdebattanter.

Historiske så vel som samtidige hendelser har vist konsekvensene det kan ha når minoriteter avhumaniseres og demokrati og menneskerettigheter ikke anses som allmenngyldige og ufravikelige.

Den brede tilnærmingen til ekstremisme kan i noen tilfeller omfatte lovlige ytringer. Å omtale slike ytringer som ekstremisme kan oppfattes som å innskrenke sivile rettigheter. I Norge er ytrings- og meningsfrihet beskyttet av Grunnlovens paragraf 100. Kommisjonen vil derfor presisere at ekstremisme i en slik bredere forstand primært må forebygges på samfunnsnivå. Dette henger også sammen med en bred forståelse av hva forebygging innebærer.12

Selv om kommisjonen inkluderer anti-demokratiske krefter og strømninger i forståelsen av ekstremisme, har kommisjonen valgt å avgrense dette mot såkalte påvirkningskampanjer med mål om å destabilisere demokratier, polarisere samfunnet, spre falsk informasjon mv. Slike kampanjer anerkjennes som en viktig del av utfordringsbildet og er med på å forsterke spredning av ekstremistisk tankegods, men kommisjonen anser dette for å være utenfor mandatet. Samtidig vil forebyggingstiltak som blant annet skal styrke kunnskap om demokrati og menneskerettigheter, kritisk tenkning og kunnskap om ny teknologi, bidra til økt motstandskraft mot slike kampanjer som er laget for å polarisere og destabilisere demokratier.

Kommisjonen har fulgt mandatets brede tilnærming også når det gjelder former for ekstremisme, samtidig som den har vektlagt noen ideologier mer enn andre. Kommisjonen har gjennomgående fokusert mest på høyreekstremisme og ekstrem islamisme i arbeidet. Utvalget har sin forklaring i at det er grupper, miljøer og enkeltpersoner innen disse ideologiene som har preget trusselbildet i Norge og Europa de siste årene. Det er også ekstrem islamisme og høyreekstremisme som utgjør de største terrortruslene mot Norge.13 Samtidig peker trusselvurderingen 2023 fra PST på at det er en større bredde i ekstremismeformer enn før, noe som blant annet er muliggjort av internettkultur og ny teknologi.14 Forskning, rapporter og innspill fra praksisfeltet viser hvordan ekstremistiske aktører i større grad tilpasser ideologiske narrativer, og fremgangsmåter fra egne preferanser, en prosess som omtales som hybridisering av ekstremisme15 eller «salatbar».16 Sikkerhetstjenester i en rekke land har også fremhevet at «antistatlig ekstremisme» og antimyndighetsekstremisme17 som ikke alltid springer ut ifra etablerte ekstremistiske ideologier utgjør en økende trussel mot demokratiet, politiske prosesser og institusjoner.18 Kommisjonen har vært oppmerksom på disse utviklingstrekkene. I henhold til mandatet skal kommisjonen også inkludere venstreekstremisme i arbeidet sitt. PST beskriver den historiske venstreekstremismen i Norge som et marginalt problem19 og har gjentatte år vurdert det venstreekstreme miljøet mer som et ordensproblem enn en terrortrussel. Venstreekstremisme er viet noe mindre plass i rapporten enn de øvrige ideologiene av ovennevnte årsaker. Det understrekes imidlertid at kommisjonen anerkjenner at ekstremismefenomener er dynamiske og endrer seg over tid, slik at venstreekstremisme ikke kan utelukkes som en trussel på sikt. Kommisjonens anbefalinger vil derfor også være gjeldende og aktuelle for venstreekstremisme.

Av kommisjonens mandat fulgte det at kommisjonen skulle gjennomgå og vurdere alvorlige saker som omhandler ekstremisme. Som forutsatt i mandatet har saksgjennomgangen vært konsentrert om å identifisere læringspunkter og berike kommisjonens øvrige arbeid for å gi grunnlag for anbefalingene. Kommisjonens øvrige refleksjoner rundt denne delen av mandatet følger i del VIII Saksgjennomgang.

2.3 Utvalgets sammensetning

Kommisjonen har bestått av 17 medlemmer og har hatt følgende sammensetning:

• førsteamanuensis Marie Cathrine Moe Thorleifsson, Oslo

• biskop Kari Mangrud Alvsvåg, Sarpsborg

• chefkonsulent Anders Bo Christensen, København

• enhetsleder Kari Eilertsen, Gratangen

• rådgiver Kim Henrik Gronert, Kristiansand

• radikaliseringskontakt Pål Tore Haga, Bjørnafjorden

• forsker Cecilie Hellestveit, Oslo

• senterleder Espen Rutle Johansson, Bergen

• SLT-koordinator Erik Lindbæk Kruse, Fredrikstad

• professor Claudia Sabine Lenz, Oslo

• seniorrådgiver Hawa Abshir Muuse, Bærum

• sjefsforsker Petter Nesser, Oslo

• leder Lisbeth Røyneland, Oslo

• nestleder Gaute Børstad Skjervø, Levanger

• direktør Ingvild Næss Stub, Oslo

• rådgiver Sylo Taraku, Drammen

• redaktør Snorre Serigstad Valen, Trondheim

Leder for Den nasjonale støttegruppen etter 22. juli, Lisbeth Røyneland, ble oppnevnt som medlem av kommisjonen 5. september 2022.

2.4 Kommisjonens arbeid

Møter

Kommisjonen har avholdt 13 møter i løpet av arbeidet. Tre av møtene har blitt gjennomført heldigitalt. Det første kommisjonsmøtet ble avholdt 18. august 2022 med et påfølgende seminar på Utøya 19. august. Det siste møtet ble avholdt 20.–21. november 2023.

Kommisjonen har avholdt de fysiske møtene flere steder i landet for å innhente erfaringer og kunnskap fra lokalt og regionalt nivå. Møtene har vært avholdt i Oslo, Fredrikstad, Kristiansand, Bergen og Tromsø. Eksterne aktører har holdt innledning og belyst tema til diskusjon på ulike kommisjonsmøter. Kommisjonens leder og medlemmer har også gjennomført møter nasjonalt og internasjonalt med ulike aktører om utfordringer og forebyggende praksis. Ytterligere informasjon om kommisjonsmøter og møter med ulike aktører står i vedlegg 1.

Kommisjonen organiserte for øvrig arbeidet mellom møtene med ulike interne arbeidsgrupper som i en lengre periode jobbet med analyser til diskusjon og vurdering.

Habilitet

Habilitetsreglene i forvaltningsloven gjelder alle som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven §§ 6 og 10. Kommisjonen bestemte seg tidlig for å legge seg på en forsiktig linje. Kommisjonsmedlemmene har trådt ut av behandlingen når kommisjonen har tatt beslutninger om anbefalinger som kunne komme medlemmene eller nærstående til gode – eller oppfattes slik.

Offentlig debatt og innspill

Kommisjonens mandat anga at kommisjonen skulle bidra til offentlig debatt om forebygging av radikalisering og ekstremisme.

For å innhente innspill fra sentrale aktører med kjennskap til fagfeltet og tilgrensende tematikk avholdt kommisjonen fire innspillsmøter i henholdsvis Oslo, Trondheim, Bergen og Tromsø. Møtene ble gjennomført som gruppearbeid, kafédialog, hvor kommisjonsmedlemmene kom i direkte dialog og samtale med sentrale ressurspersoner og organisasjoner. I tillegg bidro møteformen til erfaringsutveksling, kunnskap og kontakt mellom ulike aktører og sektorer i selve møtet. Kommisjonen mottok mange positive tilbakemeldinger på denne innspillsformen.

Kommisjonen har også ønsket dialog med og perspektiver fra ungdom og unge voksne. I tillegg til møter med representanter for ungdom i ulike byer gjennomførte kommisjonen et innspillsmøte med barne- og ungdomsorganisasjoner. Kommisjonen arrangerte også to innspillsmøter med representanter for politiske ungdomspartier.

I samarbeid med Utøya ble et seminar om «Medias rolle og ansvar i møte med ekstremisme» avholdt 23. november 2022. Redaktører, journalister, forskere og andre deltok. I samarbeid med Det Europeiske Wergelandsenteret (EWC) og Utøya ble det gjennomført en konferanse på Utøya 27. mars 2023 om skolen som forebyggingsarena. Konferansen hadde tittelen «Er skolen alltid svaret», og alle med interesse for skolens rolle i forebygging av ekstremisme kunne delta.20

Den 11. april 2023 avholdt kommisjonen en paneldebatt med tittelen «Hvorfor er de fleste ekstremister menn?». Panelsamtalen fant sted på Universitetet i Oslos debattscene.

Kommisjonen mottok 18 skriftlige innspill på sine nettsider. Alle innspillene ble gjort tilgjengelige for kommisjonsmedlemmene.

Kommisjonens medlemmer og sekretariatet har deltatt på flere seminarer og konferanser nasjonalt og internasjonalt, og har holdt foredrag og innlegg om kommisjonens mandat og arbeid på flere arrangementer. Formidling til den bredere offentligheten har også skjedd gjennom diverse formidling i mediene på forespørsel.

Ytterligere informasjon står i vedlegg 1.

Nettside

Kommisjonen har hatt en egen nettside: ekstremismekommisjonen.no. Nettsiden har blitt brukt til å informere om kommisjonens løpende arbeid. Fra 21. november 2022 til 1. april 2023 var kommisjonens nettsider åpne for skriftlige innspill.

Innspillsmøtet som ble avholdt i Oslo 21. november 2022, ble strømmet på nettsiden, og opptaket ble liggende der. Panelsamtalen som fant sted 11. april 2023, ble strømmet direkte på nettsiden under arrangementet.

Alle innspill, all kunnskap og alle erfaringer kommisjonen har mottatt i løpet av arbeidet, har blitt tatt med i kommisjonens arbeid og vurderinger.

Kommisjonen takker for alle bidrag.

2.5 Utredningens oppbygning

Kommisjonens rapport består av følgende fire hovedkategorier med ni deler:

Innledning

Del I er rapportens innledning med sammendrag. Delen består også av kommisjonens forståelse av mandatet og en gjennomgang av hvordan kommisjonen har arbeidet. Delen inneholder videre omtale av menneskerettslige rammer og sentrale begreper og definisjoner.

Kommisjonen har fått laget en tegneserie, primært rettet mot ungdom og unge voksne. Tegneserien er ment som informasjon om hva radikalisering og ekstremisme er i et tilgjengelig format, og som et overordnet sammendrag av kommisjonens rapport. Tegneserien er tegnet av tegneserieskaper Jenny Jordahl på oppdrag fra kommisjonen.

Situasjonsbeskrivelse

De følgende delene utgjør situasjonsbildet.

Del II redegjør for ulike ekstremismeformer og tilgrensende fenomener. Delen omhandler også hets og hat mot grupper i ekstremismens fiendebilder.

Del III omhandler ekstremisme, digitalisering og ny teknologi. Den teknologiske utviklingen påvirker muligheten for spredning av ekstremistisk innhold, samtidig som myndighetene får nye verktøy i forebyggingen av radikalisering og ekstremisme.

Del IV omtaler hvordan og hvorfor noen radikaliseres, herunder faktorer som både kan bidra til og beskytte mot radikalisering. Delen tar også for seg hva som utgjør en radikaliseringsbekymring, og hvordan slike bekymringer kan fanges opp.

Del V tar for seg det brede forebyggende arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme i ulike sektorer, inkludert aktørenes roller og ansvar. Samarbeid dem imellom er også omtalt, herunder muligheter for informasjonsdeling mellom ulike aktører. Eksempler på saker der man har lykkes med forebygging, er også omtalt.

Del VI omtaler direkte berørte av terror, minnearbeid etter terror, støttegrupper etter kriser og terror og ulike minne- og læringsarenaer. Samlet sett er omtalen ment å dekke en del av samfunnets forebyggende innsats. Delen kompletterer del V om det forebyggende arbeidet.

Del VII redegjør for kommisjonens internasjonale kunnskapsinnhenting med søkelys på de landene kommisjonen har innhentet kunnskap fra og aktører kommisjonen har hatt møter med. Det er også omtale av internasjonale fora og samarbeid.

Saksgjennomgang

Del VIII er viet kommisjonens gjennomgang av alvorlige enkeltsaker som omhandler ekstremisme. Det redegjøres for loven som dannet grunnlaget for kommisjonens informasjonsinnhenting i saksgjennomgangen, og metoden i arbeidet. Deretter presenteres og drøftes kommisjonens funn om risiko- og sårbarhetsfaktorer, radikaliseringsprosesser og tjenesteapparatets håndtering før og etter den straffbare handlingen.

Vurderinger og anbefalinger

Del IX presenterer kommisjonens vurderinger og anbefalinger. Økonomiske og administrative konsekvenser er også omtalt, blant annet basert på den eksterne utredningen kommisjonen fikk gjennomført på området, jf. vedlegg 5.

Rapporten har også følgende vedlegg:

Trykte vedlegg:

• vedlegg 1: Kommisjonens møteoversikt

• vedlegg 2: Kommisjonens forslag til forskrift om deling av taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven § 13 g

Digitale vedlegg:

• vedlegg 3: Kommisjonens kodebok, som ble benyttet under saksgjennomgangen

• vedlegg 4: Rapport om taushetsplikt og informasjonsdeling i det forebyggende arbeidet (professor Morten Holmboe)

• vedlegg 5: Rapport om økonomiske og administrative konsekvenser av kommisjonens forslag til tiltak (Menon Economics AS)

• vedlegg 6: Tegneserie for ungdom og unge voksne «Ekstremisme» (tegneserieskaper Jenny Jordahl)

Eksterne bidrag

Enkeltpersoner har bidratt med tekst til rapporten. Kommisjonen takker førsteamanuensis Nik Brandal, som har bidratt med omtale av venstreekstremisme, forsker II Marius Linge, som har bidratt med omtale av Islam Net og nestleder ved C-REX, Anders Jupskås som har gitt vesentlige innspill til rapportens omtale av høyreekstremisme. Professor Morten Holmboe har utført en utredning om taushetsplikt og informasjonsdeling i det forebyggende arbeidet mot ekstremisme og radikalisering, jf. vedlegg 4. Holmboe har også gitt innspill til omtale av denne tematikken i kommisjonens rapport.

Tilgrensende utredninger og prosesser

Parallelt med kommisjonens arbeid har det pågått andre regjeringsoppnevnte arbeider som er relevante for kommisjonens arbeid generelt og forebygging av radikalisering og ekstremisme spesielt, og slike arbeid pågår stadig. Dette gjelder blant annet Ytringsfrihetskommisjonens rapport,21 som ble overlevert regjeringen da Ekstremismekommisjonen var i ferd med å starte sitt arbeid. Parallelt med kommisjonen har også Totalberedskapskommisjonen22 og Forsvarskommisjonen23 arbeidet. Deres rapporter ble overlevert våren 2023. Sannhets- og forsoningskommisjonen24 leverte sin utredning 1. juni 2023. I tillegg forventes det at Mannsutvalget, som utreder gutter og menns likestillingsutfordringer, vil ha informasjon og funn som er relevante for deler av Ekstremismekommisjonens mandat. Deres rapport er planlagt overlevert i april 2024. Det pågår også andre tilgrensende arbeider og prosesser på ulike myndighetsnivåer som drøfter tematikk med betydning for feltet. Dette omtales der det er hensiktsmessig i denne rapporten.25

3 Menneskerettslige rammer

Av mandatet følger det at kommisjonen skal frembringe kunnskap som kan bidra til å styrke evnen til å forebygge radikalisering og ekstremisme og samtidig ivareta sentrale verdier som åpenhet, demokrati, menneskerettigheter, rettssikkerhet og ytringsfrihet. Kommisjonen har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i den menneskerettslige beskyttelsen av liv som pålegger myndighetene å beskytte sine innbyggere, for eksempel gjennom å forebygge og bekjempe voldelig ekstremisme og terror, ofte kalt sikringsplikten.

I en virkelighet der myndighetene vet alt om alle, kan man se for seg at det er lettere å forebygge vold og terror. Et slikt overvåkningssamfunn er imidlertid noe de færreste ønsker seg, fordi det ville gi styresmaktene for mye informasjon og øke risikoen for myndighetsmisbruk betydelig. Retten til privatliv og personvern er derfor viktige skranker i arbeidet med å forebygge ekstremisme og terror.

Innenfor menneskerettighetenes absolutte grenser har myndighetene betydelig handlingsrom i hvordan forebyggingen skal innrettes. En forutsetning for det norske demokratiet er at det i arbeidet med å forebygge og bekjempe ekstremisme og terror er en god balansegang mellom statens sikringsplikt på den ene siden og vern mot urettmessige inngrep i individenes menneskerettigheter på den andre.

Kommisjonen har i sitt arbeid vært særlig oppmerksom på at kampen mot terror i mange land har blitt brukt til å legitimere alvorlige krenkelser av individers rettigheter.26 Tiltak for å forbygge terror og ekstremisme, kan også ha en politisk motivasjon og gi styresmaktene en «sidegevinst» ved å gjøre voldsomme inngrep i meningsmotstanderes eller minoriteters sivile rettigheter. Dette kan for eksempel være ulovlig overvåkning eller innskrenking av ytrings- og forsamlingsfriheten for journalister eller opposisjonelle som myndighetene definerer som «ekstreme». For eksempel ble den avdøde russiske opposisjonspolitikeren Aleksej Navalnyj fengslet og dømt for «ekstremisme».27 I november 2023 ble også «den internasjonale LHBT-bevegelsen» definert som ekstrem av russisk høyesterett.28

Etter hvert som bekymringer for nasjonal sikkerhet har vokst i omfang i Norge og Europa, har styresmaktene blitt stadig mer ambisiøse i å nyttiggjøre seg ny teknologi, for eksempel bruk av algoritmer på internettplattformer for å identifisere mulige sikkerhetstrusler, inkludert terrorisme eller kontoer som utvikler og sprer ekstremistisk innhold. Digital overvåkning setter motsetningene mellom sikkerhet og demokrati på spissen. Begrunnelsen for overvåkning er borgernes sikkerhet og i siste instans retten til liv. Men overvåkning gjør inngrep i grunnpilarene i demokratiet: borgernes rett til å ha, forme og utveksle meninger og ideer fritt og uten statlig kontroll eller inngripen – retten til privatliv og personvern, tankefrihet, religionsfrihet og ytringsfrihet. Digital overvåkning aktualiserer derfor en rekke menneskerettslige problemstillinger.29

Dette kapittelet handler om menneskerettslige forpliktelser som er særlig relevante for kommisjonens arbeid. Kommisjonens mandat handler om forebygging av radikalisering og ekstremisme, ikke om håndtering av straffbare handlinger. Derfor har kommisjonen i liten grad behandlet tilgrensende menneskerettslige temaer som kan settes på dagsordenen når myndighetene håndterer avvergede eller gjennomførte terrorhandlinger, for eksempel retten til frihet og rettferdig rettergang. I tillegg til menneskerettighetene tar kapittelet kort for seg enkelte andre internasjonale forpliktelser.

3.1 Menneskerettighetene i norsk rett

Norges menneskerettslige forpliktelser er nedfelt i Grunnloven og internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til, slik som Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs barnekonvensjon (BK). Flere konvensjoner, for eksempel EMK, er tatt inn i norsk lov gjennom menneskerettsloven som gir forrang foran nasjonal lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. FNs rasediskrimineringskonvensjon er gjennomført i likestillings- og diskrimineringsloven. Flere av menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven er utformet etter EMK og skal tolkes i lys av konvensjonen.30

EMK håndheves av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD), og norske myndigheter skal følge rettspraksis fra domstolen. Av EMDs praksis følger det at statene har handlingsrom, ofte omtalt som statenes skjønnsmargin, i hvordan de implementerer konvensjonen og vekter to eller flere menneskerettigheter som står mot hverandre. Hvor stort handlingsrom statene har, varierer mellom ulike typer saker.31 Selv om konvensjonen og domstolens praksis setter rammer for hvor langt statene kan gå i å gjøre inngrep i borgernes rettigheter, innebærer skjønnsmarginen altså at EMD er tilbakeholden med å overstyre vurderinger statene gjør, for eksempel når det gjelder vektingen av sikkerhetsinteresser og retten til liv, opp mot retten til privatliv.

I FN-systemet er traktatorganene komiteer som følger med på om konvensjonene etterleves av statene. For eksempel overvåker menneskerettighetskomiteen SP mens barnekomiteen overvåker BK. Disse komiteene undersøker statenes etterlevelse av konvensjonene og utgir rapporter om dette. Komiteene kan også behandle enkeltsaker og gi generelle kommentarer om tolkningen av konvensjonene. Komiteenes tolkning av konvensjonene slik den kommer til uttrykk gjennom generelle kommentarer skal tillegges «betydelig vekt» i norsk rett.32

Det vises for øvrig til Norges institusjon for menneskerettigheters grundige gjennomgang av menneskerettslige rettskilder og deres betydning i norsk rett.33

3.2 Retten til liv

Retten til liv er nedfelt i Grunnloven § 93 første ledd, EMK artikkel 2 og SP artikkel 6. Retten til liv innebærer at myndighetene har plikt til å ikke ta liv og beskytte den enkelte mot at andre tar deres liv. EMD har gitt uttrykk for at vernet etter artikkel 2 er en av de mest grunnleggende bestemmelsene i konvensjonen.34 Av EMDs praksis følger det at staten har plikt til å treffe tiltak for å beskytte liv i en rekke forskjellige tilfeller, og at forpliktelsen kan ta forskjellige former alt etter hvilken trussel det skal beskyttes mot.35 I mange av sakene som har blitt behandlet i domstolen om mulige brudd på artikkel 2, er spørsmålet om staten har gjort nok for å forhindre at liv har gått tapt.36

Stater har etter dette en menneskerettslig plikt til å beskytte mot terrorisme og annen ekstremistisk vold som kan true borgernes rett til liv. Plikten innebærer at styresmaktene må ha og håndheve lover som straffer dem som tar liv (plikt til straffeforfølgelse). I tillegg må statene iverksette tiltak for å redusere faren for at liv blir tatt (sikringsplikt gjennom beskyttelsestiltak). For at staten skal være forpliktet til å iverksette beskyttelsestiltak etter EMK, kreves det at myndighetene visste, eller burde ha visst, om en reell og umiddelbar risiko.37 Sikringsplikten innebærer at staten har plikt til å ha på plass systemer som gir offentlige myndigheter forsvarlig og relevant kunnskap om risiko. Staten holdes ansvarlig basert på risiko som staten hadde eller burde hatt kunnskap om i henhold til en rimelighetsvurdering.38 Det må også finnes tiltak som det er mulig for staten å iverksette, og som det er rimelig å anse at vil redusere risikoen.

I 2017 kom EMD til at Russland hadde brutt sine forpliktelser etter artikkel 2 i forbindelse med sikkerhetsstyrkenes væpnede motaksjon under terrorangrepet på en barneskole i Beslan i Nord-Ossetia i 2004, der 330 mennesker, inkludert 180 barn, ble drept.39 Domstolen fant brudd på konvensjonen på flere grunnlag, inkludert statens manglende tiltak for å stoppe angrepet i lys av at staten hadde tilgang til informasjon i forkant av terrorhandlingen, både i form av trusler og tidligere, lignende angrep.

I sin generelle kommentar om retten til liv peker Menneskerettighetskomiteen på statenes plikt til å stanse vold fra terrorgrupper.40 Komiteen understreker at statene har et særlig ansvar for grupper som er særlig utsatt på grunn av trusler eller eksisterende voldsmønstre. Blant disse gruppene nevnes flere som ofte inngår i ekstremistenes fiendebilder, inkludert etniske eller religiøse minoriteter, skeive og flyktninger.41

3.3 Retten til privatliv

Retten til privatliv er nedfelt i Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og SP artikkel 17 og beskytter blant annet fysisk og psykisk integritet, den enkeltes identitet og personlig autonomi.42 Retten til privatliv står i noen grad i motsetning til statlige myndigheters sikringsplikt og den informasjonen det er rimelig å forvente at statlige myndigheter har om risikoen for voldelig ekstremisme eller terrorangrep. Samhandling og informasjonsdeling mellom ulike offentlige tjenester har vært et sentralt tema for kommisjonen. Både deling av personopplysninger mellom tjenester og offentlige myndigheters lagring av personopplysninger kan utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 første ledd.43

Retten til privatliv er ikke absolutt, og etter EMK artikkel 8 andre ledd kan det gjøres inngrep i rettigheten dersom det foreligger lovhjemmel og inngrepet er «nødvendig i et demokratisk samfunn» for å oppnå bestemte formål. Av praksis fra EMD følger det at nødvendighetskravet innebærer at det må foreligge «a pressing social need», og at inngrepet må stå i et rimelig forhold til formålet.44 Det aktuelle formålet kan etter bestemmelsen være å beskytte «den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter». Retten til liv og sikringsplikten er blant rettighetene som i størst grad gir anledning til inngrep i retten til privatliv.

Inngrepsretten er likevel begrenset på en måte som skal beskytte borgernes rett til privatliv i møte med en stat som har en god begrunnelse (sikre borgernes liv) og som får en stadig bedre evne til å avdekke svært detaljert informasjon om borgernes holdninger og handlinger gjennom inngripende teknologiske løsninger. Spørsmålet om hvor høy terskelen for inngrep i retten til privatliv skal være, handler ikke om hvilke private opplysninger statlige myndigheter har teknisk mulighet til å få kunnskap om og samle inn, men hva staten bør gis anledning til å få kunnskap om for å ivareta sikringsplikten.

Av EMDs praksis følger det at noen kategorier av opplysninger er særlig sensitive, og at staten må sikre slike opplysninger en særlig grad av beskyttelse. Domstolen har blant annet trukket frem medisinske opplysninger som en type privat informasjon som har et særskilt vern:

[T]he Court will take into account that the protection of personal data, not least medical data, is of fundamental importance to a person’s enjoyment of his or her right to respect for private and family life as guaranteed by Article 8 of the Convention (art. 8). Respecting the confidentiality of health data is a vital principle in the legal systems of all the Contracting Parties to the Convention. It is crucial not only to respect the sense of privacy of a patient but also to preserve his or her confidence in the medical profession and in the health services in general.

Without such protection, those in need of medical assistance may be deterred from revealing such information of a personal and intimate nature as may be necessary in order to receive appropriate treatment and, even, from seeking such assistance, thereby endangering their own health…(…) The domestic law must therefore afford appropriate safeguards to prevent any such communication or disclosure of personal health data as may be inconsistent with the guarantees in Article 8 of the Convention. (Den europeiske menneskerettighetsdomstolen, 1997 Z mot Finland avsnitt 95)

Det bør utvises tilsvarende varsomhet når det gjelder andre sensitive opplysninger, for eksempel om etnisitet,45 og politiske holdninger. I en sak som ble avgjort i EMD i 2019 kom domstolen til at Storbritannia hadde brutt sine forpliktelser etter EMK artikkel 8.46 Saken gjaldt en person som var registrert i politiets register for domestic extremists, og som ønsket opplysningene slettet. Etter nasjonal rett kunne opplysningene oppbevares i seks år. Etter det kunne sletting vurderes konkret. Domstolen fant at oppbevaringen av personopplysninger utgjorde et inngrep i artikkel 8. I vurderingen om det likevel var lovlig å oppbevare opplysningene, kommenterte domstolen innledningsvis at det ikke var klart hva som lå i begrepet domestic extremism, og at ulike aktører bruker begrepet på ulike måter. Hjemmelsgrunnlaget for inngrepet var derfor uklart. Dette var imidlertid ikke avgjørende for domstolen. Det var ikke omtvistet at oppbevaringen hadde et legitimt formål (sikkerhet). I vurderingen av om inngrepet var «nødvendig i et demokratisk samfunn», mente domstolen at selv om de nasjonale domstolene hadde vurdert artikkel 8 grundig, ville EMD likevel gå inn i vurderingen fordi saken handlet om særlig sensitive opplysninger (politisk oppfatning). Domstolen kom til at det var innenfor konvensjonens rammer å samle inn opplysningene fordi personen hadde kontakt med en gruppe som var kjent for å være voldelige og begå ulovlige handlinger. Oppbevaringen av opplysningene var imidlertid i strid med artikkel 8 fordi det ikke var satt en absolutt tidsavgrensning for oppbevaringen av opplysningene. At opplysningene kunne slettes etter seks år, gjorde at man var avhengig av en særlig årvåken bruk av ellers svært fleksible sikkerhetsmekanismer. Domstolen kom til at manglende tiltak for å sikre slettingen av dataene så snart oppbevaringsperioden var over, gjorde at inngrepet i personens privatliv var uforholdsmessig. Manglende sletting var spesielt urovekkende fordi opplysningene gjaldt politiske meninger.

I arbeidet med å forebygge og avverge voldelig ekstremisme gjør europeiske stater, inkludert Norge, en rekke inngrep i retten til privatliv, særlig gjennom overvåkning. I disse sakene kan storsamfunnets behov for beskyttelse komme på kant med individets rettigheter. Inngrepene skal kunne overprøves av nasjonale instanser og i siste instans av EMD for å sørge for at overvåkning av enkeltmennesker for å forebygge eller avverge terrorisme ikke bryter med menneskerettighetene. Det finnes mye rettspraksis fra EMD på dette området.47 EMD har også behandlet flere saker som gjelder staters mulighet til masseovervåkning av hensyn til sikkerhet.

3.4 Ytringsfrihet

Ytringsfriheten er beskyttet i Grunnloven § 100, EMK artikkel 10 og SP artikkel 19. Ytringsfriheten omfatter retten til å ha meninger uten inngripen og retten til å søke, motta og dele informasjon og ideer av alle typer, uavhengig av landegrenser og gjennom ethvert medium, online eller offline.48 Ytringsfriheten beskytter også retten til å forholde seg taus. Ytringsfriheten har grunnleggende betydning både for demokratiet og for øvrige menneskerettigheter. Det medfører at ytringer som er av offentlig interesse, som kritikk av regjeringer og politiske ledere, taler av politikere og andre offentlige personligheter, samt pressefriheten, har et særlig sterkt vern mot inngrep.49

Retten til fri meningsdannelse er absolutt, men retten til å ytre seg kan begrenses i enkelte situasjoner. Staten har plikt til å avstå fra å begrense ytringsfriheten uten lovlig grunnlag og har også en plikt til å sørge for at andre, inkludert selskaper, ikke begrenser ytringsfriheten.

Retten til ytringsfrihet må ses i sammenheng med EMK artikkel 17, som fastsetter at menneskerettighetene ikke skal misbrukes til å undergrave de demokratiske og menneskerettslige prinsippene de er ment å beskytte. Denne bestemmelsen gjør at visse ekstreme ytringer faller utenfor det som er vernet etter artikkel 10.50 Av praksis fra EMD følger det for eksempel at ytringer som er antisemittiske, ytringer som uttrykker støtte til ekstrem islamisme, og terrorpropaganda kan falle utenfor beskyttelsen i artikkel 10.51 EMD har imidlertid etablert en høy terskel for at ytringer ikke skal være beskyttet av ytringsfriheten fordi meningsinnholdet er ekstremt. Dersom ytringer ikke er klart ekstremistiske og derfor ikke faller under artikkel 17, kan det likevel reises spørsmål om staten har rett til å innskrenke en borgers ytringsfrihet etter artikkel 10 andre ledd. Som for retten til privatliv blir det et spørsmål om lovlighet, legitimt formål og proporsjonalitet.

Et tema som ofte kommer opp i forbindelse med ekstremisme og radikalisering, er grensedragningen mellom ytringsfrihet og religiøse krenkelser. Et typisk eksempel vil være ytringer som oppleves å krenke profeten Muhammed, for eksempel gjennom karikaturer. I saken E.S. mot Østerrike ble dette spørsmålet behandlet i EMD.52 På et seminar arrangert av det østerrikske frihetspartiet (Freiheitliche Partei Österreichs) hadde en underviser omtalt profeten Muhammed som en pedofil. Underviseren ble ilagt en bot på 480 euro, og etter flere runder i nasjonale domstoler klaget hen saken inn for menneskerettsdomstolen for brudd på retten til ytringsfrihet. Domstolen fant at statene har en vid skjønnsmargin i slike saker, og at det ikke forelå brudd på konvensjonen. Statene har med andre ord et bredt politisk handlingsrom for hvordan slike verdikonflikter kan håndteres når to menneskerettigheter står mot hverandre.

I sin generelle kommentar om retten til ytringsfrihet fra 2011 uttalte menneskerettskomiteen at myndighetene må sikre at inngrep i ytringsfriheten må ha klare hjemmelsgrunnlag, og at dersom inngrep baserer seg på begreper av typen «oppfordring til», «rettferdiggjøring» og «støtte til» terror, samt «ekstreme aktiviteter», må innholdet defineres klart for å unngå unødvendige eller uproporsjonale inngrep i ytringsfriheten.53

Kommisjonen viser for øvrig til Ytringsfrihetskommisjonens grundige gjennomgang.54

3.5 Forsamlings- og foreningsfrihet

Forsamlings- og foreningsfrihet er retten til å samle seg i grupper, for eksempel private, religiøse eller politiske grupper, uten innblanding fra politiet eller andre myndigheter. Rettighetene er vernet i Grunnloven § 101, EMK artikkel 11 og SP artikkel 21. Beskyttelsen er forbeholdt «fredelige» forsamlinger. Med dette menes forsamlinger som foregår fredelig, uavhengig av innholdet i meninger som blir fremsatt i forsamlingen.55 Medlemskap i en terrororganisasjon vil derfor ikke være beskyttet av forsamlingsfriheten, mens medlemskap i en ikke-voldelig organisasjon med ekstreme meninger vil være beskyttet.

Retten er ikke absolutt og kan begrenses etter andre ledd, for eksempel av hensyn til «den nasjonale sikkerhet eller offentlige trygghet». Forsamlingsfriheten er derfor ikke til hinder for at myndighetene kan forby bevegelser av slike hensyn. I menneskerettighetsdomstolens avgjørelse i Herri Batasuna og Batasuna mot Spania vant staten for eksempel frem med at det var tillatt å forby et politisk parti som ble ansett for å være den politiske armen av den baskiske nasjonalistiske separatistgruppen Euskadi Ta Askatasuna (ETA).56 ETA kjempet ved bruk av vold og terrorhandlinger for baskisk selvstyre.

I en generell kommentar fra 2020 pekte Menneskerettskomiteen på at deltakelse i fredelige forsamlinger ikke kan kriminaliseres under terrorlovgivning.57

3.6 Religionsfrihet

Tros- og livssynsfriheten er nedfelt i Grunnloven § 16, EMK artikkel 9 og SP artikkel 18 og gir alle mennesker frihet til å utøve sin tro, alene eller sammen med andre, offentlig som privat. Religionsfrihet omfatter også retten til fritt å konvertere, til å utfordre andres tro eller til ikke å ha noen religion eller tro. Retten er ikke absolutt. Som for retten til privatliv blir det et spørsmål om lovlighet, legitimt formål og proporsjonalitet.

I en sak fra 2022 kom EMD til at Russland hadde brutt sine forpliktelser etter artikkel 9 og 11 etter å ha innført ekstremismelovgivning som blant annet førte til tvungen oppløsning av Jehovas vitner-organisasjoner, forbud og konfiskering av religiøse publikasjoner, rettsforfølgelse av hundrevis av personer for distribusjon av «ekstremistisk litteratur», og konfiskering av eiendeler og eiendom.58

Bevegelser med ekstreme holdninger som baserer seg på religiøs ideologi, vil ikke være beskyttet av tros- og livssynsfriheten mot tiltak fra myndighetene. I en sak fra 2005 kom EMD for eksempel til at det ikke var et brudd på artikkel 9 at en medisinstudent i Tyrkia ikke fikk bruke det islamske hodeplagget hijab ved sin utdanningsinstitusjon. Domstolen begrunnet avgjørelsen blant annet med at det i Tyrkia eksisterte ekstremistiske religiøse bevegelser som forsøker å påtvinge samfunnet som helhet deres religiøse symboler og oppfatninger.59 Kvinnen var selv ikke del av en slik bevegelse.

Det foreligger også et menneskerettslig vern mot diskriminering på grunnlag av religion. Dette omtales nedenfor.

3.7 Ikke-diskriminering

Prinsippet om ikke-diskriminering følger av Grunnloven § 98 andre ledd og handler om at ingen må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Forbudet mot diskriminering er også nedfelt i EMK artikkel 14 og SP artikkel 2. Dette forbudet gjelder for utøvelsen av de rettighetene og frihetene som er nedfelt i konvensjonene. I tillegg gir SP artikkel 26 en generell diskrimineringsbeskyttelse. Det finnes også flere konvensjoner som beskytter grupper mot diskriminering, for eksempel FNs rasediskrimineringskonvensjon, FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, FNs kvinnekonvensjon og ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter.

Enkelte lands arbeid med forebygging og radikalisering er blitt beskyldt for å være diskriminerende.60 Dette handler ofte om at enkelte grupper, for eksempel minoritetsungdom, utpekes som målgruppe for forebyggende arbeid. I kombinasjon med «sikkerhetisering» av fellesarenaer som skolen, kan dette få negative konsekvenser for den enkelte.

Av EMDs praksis følger det at statene har en forpliktelse til å etterforske mulige rasistiske motiver bak voldsutøvelse.61 Tilsvarende vil gjelde for vold motivert av andre grunnlag, som for eksempel at fornærmede er homofil. Domstolen har også mye rettspraksis om hatefulle ytringer.62 Der risikoen for hatefulle ytringer er kjent, har myndighetene en forpliktelse til å beskytte borgerne mot hatefulle ytringer.63

Av SP artikkel 20 nr. 2 følger det også at «[e]nhver form for fremme av nasjonalhat, rasehat eller religiøst hat som innebærer tilskyndelse til diskriminering, fiendskap eller vold, skal forbys ved lov».

3.8 Forbud mot tortur og umenneskelig behandling

Grunnloven § 93 andre ledd, EMK artikkel 3 og SP artikkel 7 forbyr tortur og umenneskelig behandling. Fra menneskerettighetsdomstolen finnes det omfattende rettspraksis om slik behandling om personer som er fengslet for terrorrelatert kriminalitet.64 I Norge har terroristen Anders Behring Breivik gått til sak mot myndighetene med påstand om umenneskelig behandling på grunn av sine soningsforhold. Han har ikke vunnet frem med denne påstanden,65 og i juni 2018 ble saken avvist av menneskerettighetsdomstolen.66 Det ble gjennomført en ny rettssak i januar 2024. Heller ikke denne gangen vant Breivik frem med at soningsforholdene krenker hans menneskerettigheter.67

Et annet spørsmål som har kommet opp for domstolen flere ganger, er utvisning og retur av personer som blir ansett som en trussel av myndighetene, til land der det er fare for at de utsettes for tortur og umenneskelig behandling. Domstolen har også slått fast at vernet mot retur under EMK gjelder uavhengig av om personen utgjør en sikkerhetstrussel.68 Dermed er det forholdene i mottakerlandet som vil avgjøre om retur i slike tilfeller er et brudd med konvensjonen. EMD går slik lenger enn returvernet etter Flyktningkonvensjonen artikkel 33. I en sak for norske domstoler ble en kvinne dømt for deltagelse i terrororganisasjonen IS for så å bli utvist.69 I 2021 fikk kvinnen returvern på grunn av fare for dødsstraff, tortur eller annen forfølgelse ved retur til Somalia. Etter noe tid fattet Justis- og beredskapsdepartementet vedtak om at det ikke lenger forelå slikt vern, og kvinnen ble returnert.70

3.9 Unntak fra enkelte menneskerettigheter i krisetid

Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 15 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 4 er såkalte derogasjonsbestemmelser.71 I situasjoner som truer rikets sikkerhet, har myndighetene anledning til å derogere fra, altså fravike, enkelte menneskerettighetsforpliktelser. Derogasjon innebærer at statlige myndigheter får betydelig større anledning til å gripe inn i menneskerettigheter som det kan derogeres fra. Dette gjelder blant annet forsamlingsfriheten. Samtidig må tiltakene være tilpasset trusselen, og ytringsfriheten vil derfor sjeldent kunne settes til side.72

Storbritannia derogerte for eksempel fra begrensningene på frihetsberøvelse etter EMK artikkel 5 etter terrorangrepene i USA i 2001. I en sak som EMD behandlet i 2005, mente flere personer at de var utsatt for brudd på konvensjonen i denne perioden. Personene var fengslet fordi myndighetene mente de kunne utgjøre en terrortrussel. De kunne imidlertid ikke utvises, fordi det var fare for at de ville bli utsatt for krenkelser i strid med artikkel 3.73 Før EMD behandlet saken, hadde britiske domstoler allerede konkludert med at fravikelsestiltakene var ulovlige. Domstolen konkluderte med at det forelå et brudd på artikkel 5 om retten til frihet og sikkerhet. Etter IS’ terrorangrep mot Paris i 2015 erklærte Frankrike krig mot IS. Myndighetene innførte unntakstilstand og derogerte fra konvensjonen.74 Unntakstilstanden og derogasjonen opphørte i 2017.75 Flere utvidede inngrepshjemler ble likevel videreført i en ny innenrikslov som gir franske styresmakter utvidede fullmakter til å gjøre inngrep i sivile rettigheter.76

3.10 Barns menneskerettigheter

Barn kan rammes av ekstremisme som personer i ekstremistenes fiendebilder eller bli ofre for terror, men barn kan også radikaliseres.77 Barns menneskerettigheter er beskyttet i Grunnloven § 104 og FNs konvensjon om barnets rettigheter som er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettighetsloven. Konvensjonen definerer et barn som et menneske under 18 år.

Grunnloven § 104 og BK artikkel 3 slår fast at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle handlinger som berører barn. Både Grunnloven og BK stadfester også barns rett til å bli hørt. Mange tiltak mot ekstremisme og radikalisering er rettet mot barn og unge. I utformingen og gjennomføringen av disse tiltakene er det avgjørende at barnets beste er i fokus, og at barn selv får gitt uttrykk for sine synspunkter. Barnekonvensjonen slår også fast at barn, som voksne, har rett til blant annet ytringsfrihet (artikkel 13), tankefrihet (artikkel 14) og privatliv (artikkel 16).

3.11 Rasediskrimineringskonvensjonen

FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering forplikter konvensjonspartene til å fordømme rasediskriminering og til «å føre en politikk som tar sikte på å avskaffe alle former for rasediskriminering og øke forståelsen mellom alle raser». Konvensjonen er implementert i norsk rett gjennom likestillings- og diskrimineringsloven.

Rasediskrimineringskonvensjonen artikkel 4 utfordrer grensene mellom rasediskrimineringskonvensjonen og ytrings- og forsamlingsfriheten. Dette omtales i kapittel 11 Ekstremismens konsekvenser for utsatte grupper.

I en klagesak fra 2005 fra Det Mosaiske Trossamfund mot norske myndigheter vant trossamfunnet frem med at Norge hadde brutt sine forpliktelser etter konvensjonen.78 Saken gjaldt en tale holdt av lederen av den høyreekstreme organisasjonen Boot Boys. Norges Høyesterett hadde konkludert med at talen lå innenfor ytringsfrihetens grenser,79 mens FNs rasediskrimineringskomité fant at det forelå et brudd på konvensjonen fordi uttalelsene som var fremsatt, inneholdt ideer basert på raseoverlegenhet eller hat, og at aktelsen for nazi-lederen Adolf Hitler og hans prinsipper måtte ses som oppfordring til rasediskriminering.80

3.12 Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme

Europarådets81 konvensjon om forebygging av terrorisme ble ratifisert av Norge i 2009 og trådte i kraft i 2010. Konvensjonen har som mål å øke partenes innsats for å forebygge terrorisme og dens negative virkninger for menneskerettighetene, særlig retten til liv. Konvensjonens artikkel 3 om nasjonale forebyggende tiltak er av særlig relevans for kommisjonens arbeid. Se boks 3.2. I 2015 vedtok Europarådet en tilleggsprotokoll som skulle styrke statenes mulighet til å forhindre at fremmedkrigere reiser til utlandet for å utføre terrorhandlinger, kalt Riga-protollen. Tilleggsprotokollen ble ratifisert av Norge i 2023.82

3.13 EUs personvernforordning

EUs personvernforordning (General Data Protection Regulation / GDPR) er tatt inn i norsk rett gjennom personopplysningsloven. Artikkel 1 i personvernforordningen angir at formålet med forordningen er å sørge for at personopplysninger beskyttes på en god måte, og at personopplysninger kan utveksles fritt innenfor EØS-området. Bakgrunnen for loven og forordningen som trådte i kraft i norsk rett 2021 er «rask utvikling av teknologi som har gjort det lettere å samle inn, bruke og utveksle personopplysninger, og dermed også å misbruke slike opplysninger».83

Regelverket handler om innsamling og bruk av personopplysninger. Personopplysninger er «enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person», jf. artikkel 4 nr. 1. Reglene gir alle offentlige og private virksomheter en rekke plikter og gir enkeltpersoner, ofte kalt registrerte, en rekke rettigheter.84 Det nærmere innholdet i forordningen tolkes av EU-domstolen i lys av EUs pakt om grunnleggende rettigheter. Pakten gir et sterkere vern av retten til private (digitale) data enn EMK, og den får indirekte effekt i Norge gjennom personvernforordningen.85

I kommisjonens arbeid har personvernregelverket vært viktig i drøftelse av deling av informasjon underlagt taushetsplikt. Se boks 3.3

3.14 Andre internasjonale forpliktelser

En rekke mellomstatlige traktater pålegger stater å redusere trusselen fra terrorisme, både innad i hvert land og mot andre stater. Etter maktforbudet i FN-pakten og Folkerettskommisjonens artikler om statsansvar har Norge for eksempel plikt til å hindre at terrorangrep mot andre staters territorier eller infrastruktur organiseres eller iverksettes fra norsk jord.86 Det er imidlertid en betydelig utfordring at det ikke finnes en juridisk bindende definisjon i folkeretten som klargjør hva statene mener med «terrorisme». Det svekker styrken i det globale antiterrorsamarbeidet og åpner for politisk misbruk av terrorbegrepet. Det finnes heller ingen traktat om samarbeid mot ekstremisme. Også ekstremismebegrepet savner en folkerettslig bindende definisjon.87

Ettersom kommisjonens mandat primært handler om forebygging, er ikke internasjonale forpliktelser om kriminalisering av ulik terrorrelatert kriminalitet i kjernen av kommisjonen oppdrag. Særlig relevante internasjonale forpliktelser med betydning for norsk terrorlovgivning behandles i del V.

4 Begreper og definisjoner

Ekstremisme og terror er begreper som de fleste i samfunnet har en oppfatning av. Samtidig finnes det ikke noen universelle definisjoner av disse begrepene. Ekstremisme er ikke definert i folkeretten, altså i dokumenter som er juridisk bindende for stater. Det finnes heller ikke noen universell, juridisk bindende definisjon av terrorisme.88 Forskere opererer med ulike definisjoner av terrorisme, men enes om noen kjerneelementer.

Sentrale begreper i denne utredningen kjennetegnes av stor variasjon i hvordan de defineres i ulike regioner, samfunn, kulturer og historiske epoker. Mangfoldet av definisjoner som finnes, viser at begrepene ikke er løsrevet fra maktstrukturer og geopolitiske forhold. Begrepene kan misbrukes og blir for eksempel utnyttet av autoritære regimer som overvåker, forfølger og undertrykker politiske motstandere eller andre samfunnsgrupper.

Feltet som dekkes av kommisjonens mandat, er dynamisk og i stadig endring. Nye aktører, fenomener og utviklingstrekk representerer betydelige trusler mot stater, utsatte grupper, individer og demokratiet som sådan. Begrepene som omfattes av kommisjonens mandat, krever derfor en nyansert og veloverveid tilnærming.

Kommisjonen har vært opptatt av å bruke et tydelig og presist språk. I det ligger bruk av begreper som er forståelige, og et språk som i minst mulig grad åpner for misforståelser eller feiltolkninger. Kommisjonen har forsøkt å unngå en begrepsbruk som bidrar til å mistenkeliggjøre individer eller grupper unødig, og som bidrar til å stigmatisere avvikende holdninger, ytringer og maktkritikk eller fortrenge meninger fra det offentlige ordskiftet.

Kommisjonens tilnærming til ekstremismebegrepet følger to spor, jf. kapittel 2.2 Kommisjonens forståelse av mandatet. I dette kapittelet drøftes sentrale begreper og utfordringer ved kommisjonens mandat og arbeid, og ekstremismefeltet generelt. Dette er for å forklare begreper som brukes aktivt i rapporten, og for å omtale sentrale forhold som hører til ekstremismens landskap. Andre begreper forklares der de står omtalt i rapporten.

Forstørr bilde

Respons på Mentimeter-undersøkelse med ungdom utarbeidet av kommisjonen (direkte utklipp). Det ble stilt flere spørsmål om radikalisering og ekstremisme i løpet av samtalen mellom kommisjonen og ungdommene og den tilhørende digitale Mentimeter-undersøkelsen.

Kilde: Kommisjonens samtale med ungdom

4.1 Hva er ekstremisme?

4.1.1 Om begrepet

Begrepet ekstrem har sin opprinnelse i det latinske ordet extremus, som betyr «det ytterste».89 Det som er ekstremt, er alltid ekstremt i forhold til noe som befinner seg i midten.

Forskere illustrerer gjerne det ekstreme med modeller, som en linje eller en sirkel. Modellen har nettopp et midtpunkt hvorfra det ekstreme måles. Dette i sin tur muliggjør en gradering av det ekstreme med utgangspunkt i hvor langt det befinner seg fra midtpunktet.90 Verken i forskningen på fenomenet ekstremisme eller i dagligtalen er det entydig hva dette noe i midten er, som det som er ytterliggående og ekstremt står i forhold til. Forklaringen på hvorfor man ikke har lykkes med å komme frem til en universell definisjon og fenomenforståelse av ekstremisme, ligger nettopp i at det ikke finnes noen allmenngyldig definisjon på hva som utgjør midtpunktet.91

Begrepet ekstremisme er kontekstavhengig, normativt og relativt. Hva som defineres som ekstremt, handler ofte om hvem du spør, og hvor du er. Samfunnet den enkelte lever i, vil til enhver tid sette rammene for dette. Historisk har oppfattelsen av hva som er ekstremt, endret seg både rettslig og normativt, også i Norge. Det som før i tiden ble ansett som normale holdninger og handlinger, kan i dag anses som ekstremt. Grunnloven fra 1814 forbød jøder adgang til riket frem til 1852. Grunnloven ga heller ingen likhet for loven mellom kvinner og menn. Stemmerett for kvinner på like vilkår som menn ble først innført i kommunevalget i 1910. I nåtiden kan slik historisk diskriminering av kvinner og religiøse minoriteter bli vurdert som ekstremt fordi det bryter med fellesskapets verdier slik de kommer til uttrykk gjennom menneskerettighetene.

Det er viktig å skille mellom ekstreme målsettinger og ekstreme virkemidler. Ekstreme målsettinger ledsages ikke alltid av ekstreme virkemidler, og ekstreme virkemidler ledsages ikke alltid av ekstreme målsettinger. Deler av Suffragettebevegelsen i England92 brukte i perioden 1912–1914 ekstreme virkemidler som brannstiftelser og bomber for å oppnå et mål som er lite ekstremistisk i dagens kontekst: stemmerett for kvinner.93

Hvordan kan man da slå fast hva som er ekstremt, og hva som skal klassifiseres som ekstremisme? Er det en subjektiv vurdering som er opp til den enkelte? Skal det ekstreme måles opp mot det som til enhver tid anses som det politiske sentrum eller hovedstrømmen i ordskiftet? Eller står det ekstreme i forhold til noe mer konstant, for eksempel det norske kristen-humanistiske verdigrunnlaget, slik det er nedfelt i Grunnloven, eller et sett med verdier som er felles for liberale demokratier i verden i dag?

4.1.2 Ulike definisjoner

Selv om det ikke finnes juridisk bindende eller omforente universelle definisjoner av ekstremisme og terrorisme, opererer nasjonale myndigheter med definisjoner som brukes i hvert enkelt land. Ekstremismekommisjonens mandat tar utgangspunkt i PSTs definisjon av ekstremisme:

Med ekstrem mener PST aksept for bruk av vold for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål. En ekstremist aksepterer bruk av vold, men bruker ikke nødvendigvis vold selv. (Politiets sikkerhetstjeneste, 2023a, s. 26)

I det britiske nasjonale sikkerhetsprogrammet Prevent defineres ekstremisme som følger:

Vocal or active opposition to fundamental British values, including democracy, the rule of law, individual liberty and mutual respect and tolerance of different faiths and beliefs. We also include in our definition of extremism calls for the death of members of our armed forces, whether in this country or overseas. (Home Office, 2011, s. 107)

I den danske handlingsplanen om forebygging og bekjempelse av ekstremisme og radikalisering defineres ekstremisme som følger:

Personer eller grupper, som begår eller søger at legitimere vold eller andre ulovlige handlinger med henvisning til samfundsforhold, de er utilfredse med. (Justitsministeriet, 2016, s. 7)

4.1.3 Kommisjonens forståelse av begrepet

Ekstremismekommisjonens mandat tar utgangspunkt i en bred tilnærming til ekstremismefeltet. Det innebærer at mandatet også omfatter bevegelser og strømninger som ikke nødvendigvis dekkes av PST-definisjonen av ekstremisme. Som beskrevet ovenfor har kommisjonen bestemt seg for å operere med to innganger til begrepet ekstremisme. Det som kan sies å være en mer snever definisjon, som forutsetter aksept av vold (virkemiddelet avgjør), og en bredere forståelse som omfatter det kommisjonen mener er ekstreme målsettinger.

I denne utredningen defineres ekstremisme derfor langs to spor:

• 1) Ekstremisme i snever forstand. PST definerer ekstremisme som aksept for bruk av vold til å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål. Kommisjonen benytter denne definisjonen når den drøfter forebygging og avverging av terrorhandlinger og annen ekstremistisk vold samt spørsmål som berører enkeltpersoner som er i en radikaliseringsprosess.

• 2) Ekstremisme i bredere forstand. I sin forståelse av fenomenet ekstremisme i bredere forstand inkluderer kommisjonen bevegelser, ideologier og strømninger som aktivt avviser og motarbeider grunnleggende menneskerettigheter og demokrati.

Voldsforherligende ideologier eller ekstremistiske bevegelser forbundet med radikalisering av individer er dekket av den førstnevnte definisjonen. Et spekter av holdninger og handlinger som kan gi grobunn for polarisering og voldelig radikalisering, men ikke nødvendigvis fører til dette, dekkes av den andre. Der den førstnevnte ekstremismen blant annet kan ha som mål å bekjempe eller avskaffe demokratiet, vil den andre som regel bevege seg innenfor rammene for demokratisk meningsmangfold og ytringsfrihet. Samtidig vil den kunne undergrave demokratisk orden. Ekstreme fiendebilder eller ekstreme ytringer kan ha store konsekvenser for menneskers liv og frihet, selv uten at voldselementet er eksplisitt til stede. Ekstreme holdninger kan eksempelvis få utsatte grupper og individer til å avstå fra å delta i det politiske liv eller ytre seg i offentligheten av frykt for vold, hets eller sjikane mot seg selv, familier eller andre nærstående. Historiske så vel som samtidige hendelser har også vist hvilke store individuelle og samfunnsmessige konsekvenser det kan ha dersom demokrati og menneskerettigheter ikke anses som allmenngyldige og ufravikelige. Ytterligere omtale av det sistnevnte følger nedenfor i kapittel 4.3 Handlinger og holdninger som er rettet mot grupper og individer og egnet til å undergrave demokratiet.

Gjennom den brede definisjonen legger kommisjonen til grunn at det er avgjørende å hegne om visse verdier, slik de kommer til uttrykk i de universelle menneskerettighetene og gjennom demokratisk styresett. Samtidig skal ikke kommisjonen være et meningspoliti. I tråd med tanke- og ytringsfriheten står man i Norge fritt til å være motstander av både menneskerettigheter og demokrati. Kommisjonen vil derfor presisere at den brede forståelsen av begrepet ekstremisme er et fenomen som primært må forebygges på samfunnsnivå, gjennom bred forebygging, og ikke gjennom forebyggende arbeid rettet mot enkeltpersoner. Samtidig kan det i konkrete saker der det foreligger en radikaliseringsbekymring, være utfordrende å skille legitime, men svært ubehagelige ytringer og holdninger fra ytringer som tilsier at en person er i en radikaliseringsprosses på vei mot voldelig ekstremisme.

4.1.4 Fare for misbruk av ekstremismebegrepet

I PSTs definisjon er det aksept av vold som gjør at noe er ekstremt, og PST foretar ingen etisk vurdering av formålet. Det er gode grunner til å argumentere for at voldsaspektet er ufravikelig i definisjonen av ekstremisme. Dette hindrer en utglidning der ekstremisme betegner alt man «ikke liker» av ytringer og holdninger. Dersom voldsaspektet er fraværende i definisjonen av ekstremisme, kan de politiske og sivile rettighetene til mennesker med avvikende, kritiske eller nye og revolusjonerende tanker settes under press. I denne sammenhengen er det særlig verdt å nevne tanke- og meningsfriheten samt ytringsfriheten, som alle er uunnværlige bestanddeler i et demokratisk samfunn.

Reell meningsbrytning i det offentlige rom forutsetter at det finnes et stort mangfold av meninger som også kan ytres, selv om det innebærer at det tillates ytringer noen eller de fleste ikke liker eller skulle ønske ikke fantes. Det er et viktig fundament for demokratiet. En ekstremismedefinisjon bør ikke legge til rette for at mennesker legger bånd på ytringer som avviker fra hovedstrømmen, i frykt for represalier fra myndighetene eller andre. Dette vil ha svært negative virkninger på samfunnet.94

Et sted hvor anklager om ekstremistiske holdninger benyttes som redskap for myndighetenes styring av «tillatte meninger», og hvor ekstremismelovgivning hjemler politisk forfølgelse, er Xinjiang-provinsen i Kina. De dokumenterte overgrepene mot uigurene og andre (særlig muslimske) minoriteter i Xinjiang legitimeres av kinesiske styresmakter gjennom lovbestemmelser som er basert på romslige definisjoner av ekstremisme. Der er det vanskelig å få øye på skillet mellom ordinær religionsutøvelse og ekstremisme, slik kinesiske myndigheter definerer det.95 Et annet eksempel er russiske styresmakters tilsvarende vide tilnærming til begrepet ekstremisme, som hindrer enkelte opposisjonelle i å stille til valg og åpner for forfølgelse av meningsmotstandere og minoriteter.96 I autoritære regimer vil nettopp ofte staten selv anklage andre for ekstremisme for å rettferdiggjøre egen bruk av ekstreme virkemidler for å bevare makt og posisjon.

Den snevre definisjonen av ekstremisme, den som bare knytter ekstremisme til vold, kan også gi grunnlag for svært problematisk virkemiddelbruk som kan bryte med menneskerettighetene. Trenden med å ta ekstreme virkemidler i bruk i kampen mot voldelig ekstremisme og terrorisme er også i økende grad synlig i demokratiske stater som oppfatter at de er under angrep. Etter terrorangrepene på USA 11. september 2001 ble for eksempel 780 muslimske menn internert av amerikanske myndigheter på den tidligere amerikanske marinebasen på Guantanamo Bay, og ifølge FN hadde majoriteten av dem ingen forbindelse til angrepet i 2001. Noen var internert uten tiltale i 21 år.97

Kommisjonen har hatt stor bevissthet rundt risikoen ved misbruk og en for vid tolkning av ekstremismebegrepet.

4.1.5 Ekstremistisk vold

Selv om kommisjonen som nevnt ikke utelukkende har sett på voldelig ekstremisme, er det viktig å forstå karakteren til ekstremistisk vold. Voldelig ekstremisme anses ofte som et bredere spekter av handlinger og virkemidler som terror, hatkriminalitet, demonstrasjonsvold, skadeverk, sabotasje eller deltakelse i borgerkrig.98

Voldelig hatkriminalitet

Hatkriminalitet kan være et uttrykk for voldelig ekstremisme. Hatkriminalitet dekker imidlertid et bredere spekter av kriminelle handlinger enn vold, og kan utføres av personer med fordommer uten en ideologisk forankring.99

Hatkriminalitet er kriminelle handlinger motivert av hat eller negative holdninger til bestemte kategorier mennesker.100 Begrepet oppsto i borgerrettighetskampen i USA på 1950- og 60- tallet og har senere blitt tatt i bruk av andre bevegelser og spredt seg til andre land. Begrepet har svart på et behov for å beskrive den urett som blir begått mot minoriteter og utsatte grupper.101 Hatkriminalitet kan komme til uttrykk gjennom både verbal og fysisk vold.102 Begrepet kan favne hatefulle og diskriminerende ytringer, men også vold og trusler, skadeverk, oppfordring til en straffbar handling eller hensynsløs atferd, som å personforfølge noen eller krenke noens fred.103 Hatefulle ytringer omtales i kapittel 4.3.1.

Det finnes ingen juridisk bindende definisjon av hatkriminalitet, verken nasjonalt eller internasjonalt. Det er betydelige internasjonale forskjeller i hva som karakteriserer hatkriminalitet, hvem som skal vernes, og hvordan straffeutmålingen for denne typen kriminalitet skal være.104 Bestemmelsen i straffeloven §§ 185 og 186,105 er lagt til grunn for politiets definisjon:

Hatkriminalitet er straffbare handlinger som helt eller delvis er motivert av, eller har sin bakgrunn i andres hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, religion/livssyn, seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk og/eller nedsatt funksjonsevne. (Politidirektoratet & Oslo politidistrikt, 2023, s. 5)

Likestillings- og diskrimineringsombudet beskriver hatkriminalitet slik:

Hatkriminalitet er kriminelle handlinger eller straffbare ytringer som gir uttrykk for intoleranse og diskriminering, og som strider mot de mest grunnleggende demokratiske prinsippene i vårt samfunn, nemlig likeverd og ikke-diskriminering. Hatkriminalitet gir også stor skadevirkning for offeret, gruppen som identifiserer seg med offeret og på samfunnet som helhet. (Likestillings- og diskrimineringsombudet, 2015, s. 30)

Hatkriminalitet kan være motivert av politikk, fremmedfrykt, ideologi eller fordommer. Følelsen «hat» må ikke være til stede for å kunne fastslå at hatkriminalitet har funnet sted.106

Det er debattert om hatkriminalitet bør forstås som en nær eller fjern slektning av terrorisme.107 Hatkriminalitet skiller seg imidlertid fra terrorisme ved at den kan være mindre eksplisitt og tydelig politisk, og ved at den er mindre organisert og mer spontan i formen. Der ofrene for terror kan være stedfortredende, fordi budskapet er det sentrale, kjennetegnes hatkriminalitet av at hatet nettopp rettes mot offeret eller den gruppen offeret anses å representere.

Hatkriminalitet angriper menneskers identitet og kan få konsekvenser langt utover den eller dem som rammes direkte av den kriminelle handlingen. Indirekte kan hatkriminalitet skape frykt blant gruppene som rammes. Ved å begå en handling mot et enkeltmenneske signaliserer gjerningspersonen til en hel gruppe at de ikke skal føle seg trygge.108

Terrorisme

Om begrepet

Terrorisme kan være en form for ekstremistisk vold. Ordet terrorisme har sin opprinnelse i det latinske ordet terrere, som betyr å skremme.109

Selv om terrorisme som taktikk for å spre frykt er et fenomen som kan spores til sivilisasjoner som fantes for flere tusen år siden, er dagens forståelse av begrepet knyttet til terrorisme som et moderne fenomen. Historisk kan begrepet terror spores tilbake til la terreur. Dette var terroren eller skrekkveldet under den revolusjonære unntakstilstanden i Frankrike i perioden 1793–1794, da enhver som kunne oppfattes som motstander av revolusjonen, risikerte henrettelse.110 Begrepet har dermed opphav i et historisk eksempel på statsterrorisme, et omdiskutert begrep som er beskrevet mer utfyllende nedenfor. Det foreligger ingen allment akseptert definisjon av begrepet terrorisme, og det finnes atskillige variasjoner i hvordan begrepet forstås og defineres. Begrepet er forbundet med politiske interesser og maktstrukturer. Akkurat som begrepet ekstremisme kan terrorismebegrepet misbrukes som en etikett til å feste på fiender.111 Internasjonalt påpekes det at fraværet av en universell, bindende definisjon gjør forebygging av terrorisme vanskelig:

While a definition of terrorism, like a definition of war is not solving the underlying problem, a lack of definition is perceived widely as one of the factors likely to encourage future terrorism. (Schmid, 2004, s. 378)

Selv om det ikke foreligger en klar definisjon av fenomenet, er det lite omstridt at terrorisme er en kriminell handling, og at den politiske dimensjonen avgrenser terrorisme fra øvrig kriminalitet.112 Det ligger imidlertid særlige kriterier til grunn for at handlingen skal kategoriseres som terrorisme og ikke annen politisk vold. Distinksjonen kan blant annet knyttes til aktørenes selvforståelse, der ekstremister ikke definerer seg selv som ekstremister, gjør terrorister ofte nettopp det:

Terror as we know it today strikes without any preliminary provocation, its victims are innocent, even from the point of view of the persecutor. (Arendt, 1976, s. 6)

Terrorisme skiller seg også fra hatkriminalitet og noen ganger også voldelig ekstremisme ved at målet for angrepet ofte er stedfortredende, det vil si ikke primært. Terrorhandlingen er altså ofte adressert til noen helt andre enn dem som faktisk rammes av den. Terrorisme og voldelig ekstremisme kan være overlappende. Terrorisme er imidlertid et snevrere begrep, først og fremst når det gjelder mål. Videre er det bred enighet om at kommunikasjon er en viktig ingrediens i terrorisme, og at volden eller voldstrusselen finner sted for et publikum. Publikumet kan gjerne befinne seg langt fra terrorens åsted. Jo mer spektakulært, desto mer vellykket. Terrorisme blir på bakgrunn av dette gjerne sammenlignet med teater eller andre kulturprodukter:113

Terroristene designer nyheter. De faktorerer inn mediedekningen i sine kalkyler. De utnytter mediene fordi de tvinger dem til å dekke deres voldelige aksjoner. Nyhetsjournalister som følger sine normale profesjonsinstinkter, vil måtte dekke terrorhandlinger. (Romarheim, 2012, s. 35)

Terrorisme er planlagte handlinger, som oftest begått av organisasjoner, nettverk og celler. Terror skal være rasjonelt i den forstand at den som står bak handlingen, må vite hva hen gjør og ha en politisk plan med det. Terrorisme kan formuleres som «en voldelig, politisk, fryktspredende strategi».114 Også det som ofte betegnes som religiøs terrorisme, fanges opp av denne definisjonen. Ettersom dette også er terror som begås med mål om politisk triumf eller gjennomslag, slik tilfellet var for eksempel da IS kjempet for og opprettet det islamske kalifatet i Syria og Irak fra 2014 og fremover. Terrorhandlinger rammer i stor grad uskyldige tredjeparter, og virkningen av terrorhandlinger går lenger enn tap av menneskeliv og materielle skader, gjennom den frykt og utrygghet som skapes.

Å definere terrorisme er krevende fordi begrepet er sterkt politisert og negativt ladet.115 En akademisk definisjon av terrorisme vil søke å beskrive hvem som utøver terrorisme, hvem som rammes, og hvilken målsetting og effekt terroristene ønsker å oppnå. Legaldefinisjoner oppfyller en annen funksjon fordi hensikten med dem er at de skal være redskaper i internasjonalt forpliktende samarbeid eller gi rammer for rettsforfølgelse etter straffeloven gjennom å gi klare og forutsigbare hjemler.

Legaldefinisjon i norsk rett

I norsk strafferett er terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger regulert i straffeloven kapittel 18. Straffeloven forbyr terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger som forbund, trusler, finansiering, oppfordring, rekruttering mm. Kapittelet forbyr også deltakelse i terrororganisasjon, reise med terrorformål og deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt i utlandet.

Av § 131 første ledd følger det at en rekke straffbare handlinger, blant annet drap, grov kroppsskade, bombing og gisseltaking anses som terrorhandling dersom handlingene er begått med terrorhensikt. Av § 131 andre ledd følger det:

Terrorhensikt foreligger dersom en handling som nevnt i første ledd begås i den hensikt

• a. å forstyrre alvorlig en funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet, som for eksempel lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet, energiforsyning, sikker forsyning av mat eller vann, bank- og pengevesen eller helseberedskap og smittevern,

• b. å skape alvorlig frykt i en befolkning, eller

• c. urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning for landet eller organisasjonen, eller for et annet land eller en mellomstatlig organisasjon

Statlige og ikke-statlige aktører

Avhengig av hvem du spør, kan både geriljakrigføring og motstandskamp så vel som statsterrorisme høre hjemme i en terrorismedefinisjon.116 Terror, forfølgelse og vilkårlig vold mot sivile har ikke minst vært vanlige virkemidler i totalitære regimer.

Det er også en faktor i definisjonsøyemed at terrorisme som gjennomføres av ikke-statlige aktører, ofte er en respons på det som kan omtales som statsterror.117 Hvem som er frihetskjemper, og hvem som er terrorist, kan nettopp handle om hvem som har makten til å definere.118 Problemstillingen er den kanskje viktigste politiske årsaksforklaringen til at man ikke har klart å samles om en juridisk bindende terrorismedefinisjon.119

Den alminnelige oppfattelsen av terrorisme, er at terrorisme utføres av ikke-statlige aktører.

Voldshandlinger som begås som ledd i en væpnet konflikt, reguleres av reglene for krigføring.120 Der er det underordnet om den som angriper med bruk av vold, er statlig eller ikke-statlig. Det avgjørende er om vedkommende deltar som stridende, og om angrepet retter seg mot et militært mål under reglene for krigføring. Å angripe en fiendtlig stridende eller infrastruktur som er militære mål, er ikke forbudt under disse reglene dersom det foregår som ledd i en væpnet konflikt. Under disse reglene er også terror forbudt. Definisjonen av terror som krigsforbrytelse er betydelig snevrere enn det som forbindes med terrorisme utenfor væpnet konflikt.121 Enhver som begår krigsforbrytelsen terror i væpnet konflikt, skal straffeforfølges for det. I de fleste folkerettslige dokumenter skilles det mellom terrorisme og maktbruk som foregår som ledd i en væpnet konflikt. Dette skillet gjøres derimot sjelden i statistikker over fenomenet terrorisme. For eksempel vil globale oversikter over terrorisme i verden fange opp svært mye voldsbruk som inngår som stridshandlinger på ikke-statlig side.122

Ifølge PSTs vurderinger kommer terrortrusselen i Norge fra ikke-statlige aktører. Det er også denne typen terrorangrep som har funnet sted i Norge etter 1945, og det er slike angrep som behandles i denne rapporten. Bruken av begrepet terrorisme i rapporten avgrenses ikke mot voldshandlinger som begås av en part som ledd i en væpnet konflikt i henhold til folkerettens regler.123

Enslige aktører

Terrorangrep utføres i økende grad av såkalt enslige aktører, ofte omtalt som ensomme ulver. Dette er en faglig sett noe upresis betegnelse på aktører som er motivert av ulike former for ekstremisme, og som i varierende grad er knyttet til et etablert terrornettverk.124 Noen angrep utført av enslige aktører har fått svært dødelige utfall, slik som angrepet i Oslo og på Utøya i 2011, hvor 77 mennesker ble drept. Et annet eksempel er angrepet på Promenade des Anglais i Nice i Frankrike 14. juli 2016, hvor 86 mennesker ble drept.

Enslige aktører er vanskelige å overvåke, angrepene skjer gjerne spontant uten mye planlegging i forkant. De representerer derfor en ny form for trussel i forebyggingsfeltet.125 Samtidig er det i et forebyggingsperspektiv viktig å understreke at mange av de enslige aktørene som gjennomfører terrorhandlinger, har meddelt dette i forkant, enten til venner eller familie eller i ulike kanaler på internett.126 Betegnelsen kritiseres derfor for å bidra til et feilaktig inntrykk av at planleggingen av et terrorangrep var umulig å legge merke til fordi det kom ut av ingenting. Begrepet kritiseres også fordi det kan skape et feilaktig inntrykk av at terroristen ikke har vært en del av et ekstremistisk miljø i bredere forstand. Enslige aktører kan inngå i ulike former for meningsfellesskap, fysisk eller bare digitalt.127

I de fleste tilfeller har enslige aktører sosiale bånd. Begrepet kan dermed tilsløre at terroristen har meningsfeller som støtter handlingene, og at terroristen har pleiet kontakt med meningsfeller og grupper før planleggingen av angrepet.128 Overordnet er likevel bildet at enslige aktører ikke har gjennomføringsevne på linje med etablerte nettverk. Dette har blant annet å gjøre med at de ikke har samme tilgang på avanserte våpen og avansert utstyr som det etablerte grupper har.129

Forstørr bilde

Figuren viser at terror er et distinkt fenomen som grenser til to store fenomener: opprørskrig og hatkriminalitet og to mindre fenomener: illegitim statlig vold og irrasjonell vold. I skjæringspunktet finnes tvilstilfeller. Figuren viser dermed at flere typer politisk vold grenser til og ligner på det man forstår som terror i snever forstand.

Statlige agenter kan begå eller forsøke seg på attentater på avhoppere, som i Skripal-saken.¹ Terrorgrupper som IS driver mest med opprørs- og geriljakrig, men også terror i snever forstand, både lokalt og internasjonalt. Voldshandlinger utført av alvorlig psykisk syke kan ligne på terror, slik som i Kongsberg-saken i 2021.² men mangler den rasjonaliteten som er et krav etter den snevre definisjonen av terrorisme. Videre vil noen tilfeller av hatkriminalitet ligge helt i grenseland opp mot terror i snever forstand. Hatkriminalitet og opprørskrig har langt større omfang enn terrorisme. Statlige attentater er sjeldnere, men mørketallene kan være betydelige. Terrorlignende vold utført av alvorlig psykisk syke forekommer relativt sjelden.

¹ For informasjon om saken, se eksempelvis Jentoft 2021

² For informasjon om saken, se Henriksen, Brenden, Hoel, Kruke og Myhrer 2022

Kilde: Petter Nesser, FFI, i kommisjonsmøte 15. september 2022

4.2 Hva er radikalisering?

Begrepene radikal og radikalisering har sin opprinnelse i det latinske ordet radix, som betyr «rot».130 Begrepet radikal brukes i betydningen omveltende eller ytterliggående, mens antonymet konservativ beskriver noen som vil bevare det som er nedarvet eller gjeldende nå.

Det er forskjell på å være radikal og å være radikalisert. Å være radikal eller innta et radikalt standpunkt handler om å jobbe for en sak som befinner seg langt fra den bestående samfunnsorden, som man ønsker å endre raskt. Radikalisme kan betegne bevegelser både til høyre og venstre som vil rykke det bestående opp med roten. Som med betegnelsen ekstrem er også radikal et relativt begrep som er avhengig av konteksten. Radikale bevegelser og strømninger har ført til viktige omveltninger som mennesker og samfunn nyter godt av i dag:

For eksempel var man på 1800-tallet radikal på venstresiden dersom man ønsket stemmerett for alle, eller radikal på høyresiden dersom man ønsket seg tilbake til eneveldet. I dag ville det snarere bli oppfattet som radikalt å ønske seg noe annet enn et representativt demokrati. (Wolff, 2022b, s. 19)

Radikalisering er et allment begrep om en prosess der en person eller gruppe i økende grad aksepterer bruk av vold som virkemiddel for å nå politiske, ideologiske eller religiøse mål, og der voldelig ekstremisme kan bli en følge.131 Dette gjelder blant annet i regjeringens offisielle dokumenter, for eksempel Handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme, uten at begrepet der er nærmere problematisert.132 I kommisjonens mandat er det også for begrepet radikalisme tatt utgangspunkt i PSTs definisjon, som lyder slik: «en prosess der en person utvikler aksept for eller vilje til aktivt å støtte eller delta i voldshandlinger for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål».133 Det er i prinsippet ingen grense for hvilke politiske standpunkter eller livssyn som kan danne ideologisk ramme for en radikaliseringsprosess.

Radikalisering som begrep, slik det brukes av Norge og andre vestlige land i dag, oppsto etter terroren mot USA 2001, som del av amerikanske myndigheters forsøk på å forstå, forutsi og avverge terrorangrep fra grupper som al-Qaida.134 Begrepet er også påvirket av senere terrorangrep i Europa som skapte et behov for å kunne diskutere terrorisme utført av landenes egne borgere. Radikalisering er etter hvert blitt et omstridt begrep. Det er uenighet både om hvordan begrepet skal forstås og om det i det hele tatt bør brukes. Noe av kritikken rundt begrepet er at det er for individfokusert og ikke i tilstrekkelig grad tar innover seg overordnede samfunnsaspekter som kan legge grunnlaget for et radikaliseringsforløp, og konteksten som voldshandlingene utøves i. Det etterlyses en bevissthet omkring hvordan prosesser og relasjoner i samfunnet bidrar til ekstremisme. Andre påpeker at radikaliseringsbegrepet er lite empirisk fundert, og at vi ikke vet om det faktisk er slik at ekstremister flest går gjennom en gradvis endring av holdninger, der endestasjonen er vold dersom prosessen ikke blir avbrutt.135 Andre igjen kritiserer begrepet for å legge for stor vekt på radikale ideer i seg selv, eller de er kritiske til begrepet fordi de mener at det fremstiller radikal islamsk teologi som den underliggende årsaken til ekstremistisk vold. De som hevder dette, mener forebyggingsarbeidet da i sin tur blir for konsentrert om å hindre spredning av islamske ideer i seg selv. Videre mener de at dette fører til stigmatisering av muslimer og hindrer en diskusjon om betydningen av de politiske konfliktene vestlige regjeringer er involvert i.136 Radikaliseringsbegrepet kritiseres også for å være upresist ettersom det peker mot ekstremisme og ikke mot begrepet radikal, som ville vært det logiske.137

Tatt i betraktning at voldelig ekstremisme er straffbart, innebærer mangelen på språklig presisjon at man kan stigmatisere posisjoner, personer, grupper og partier på feilaktig grunnlag – gjennom påstander om radikalisering som ender i juridisk kriminaliserte holdninger og handlinger. (Gule, 2012, s. 233)

Siden radikalisering og ekstremisme er så tett knyttet sammen, har de mange problemstillinger til felles. Særlig gjelder dette forholdet mellom vold på den ene siden og ord og handling på den andre. For mange er sluttproduktet eller handlingen, altså volden, det avgjørende, slik tilfellet er med ekstremisme.138 Andre vektlegger såkalt kognitiv radikalisering.139

I det videre tar kommisjonen utgangspunkt i PSTs radikaliseringsdefinisjon, som er brukt i mandatet, samtidig som kommisjonen anerkjenner at andre tilnærminger beriker forståelsen av fenomenet og kan gi viktige bidrag til arbeidet på feltet.

4.3 Handlinger og holdninger som er rettet mot grupper og individer og egnet til å undergrave demokratiet

Av kommisjonens mandat følger det at kommisjonen skal ta for seg «holdninger og handlinger som er rettet mot grupper og enkeltindivider og egnet til å undergrave demokratiet».

Kommisjonen vil innledningsvis bemerke at holdninger og handlinger som er egnet til å svekke demokratiet, kan beskrives som ekstreme uten at det nødvendigvis er riktig eller hensiktsmessig å bruke ekstremistbegrepet om alle som ytrer det som defineres som ekstremt. I dette kapittelet omtales holdninger og handlinger på et overordnet nivå. Eksempler og mer inngående beskrivelser av ulike holdninger og handlinger, slik som muslimfiendtlige holdninger, antisemittisme, antisiganisme og hets mot samer, skeive og funksjonshemmede, omtales i del II Ekstremisme og tilgrensende fenomener.

4.3.1 Handlinger

Handlinger som «er rettet mot grupper og enkeltindivider og egnet til å undergrave demokratiet» kan for eksempel være trakassering av politikere eller hatkriminalitet. Hatkriminalitet kan være en form for voldelig ekstremisme begått mot en enkelt person, men kan også ramme grupper og personer i ekstremistenes fiendebilder uten å være motivert av en ideologisk, religiøs eller politisk målsetting.

Hatefulle ytringer

Begrepet hatefulle ytringer er hentet fra det engelske hate speech eller atrocity speech. Det finnes ingen omforent internasjonal juridisk eller akademisk definisjon av fenomenet.140 Hatefulle ytringer eller hatytringer omfatter både lovlige og ulovlige ytringer, og begrepet favner alt fra krenkende ytringer til direkte avhumanisering, bruk av symboler og voldstrussel. Det er mange ytringer som oppleves både ubehagelige og provoserende uten at de er straffbare.141 Etter straffeloven § 185 straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt offentlig setter frem en diskriminerende eller hatefull ytring, med bot eller fengsel inntil tre år. Diskriminerende eller hatefull ytringer i straffeloven gjelder «det å true eller forhåne noen, eller fremme hat, forfølgelse eller ringeakt overfor noen på grunn av deres hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse, religion eller livssyn, seksuelle orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk, eller nedsatte funksjonsevne».142

Digitaliseringen har hatt stor betydning for spredningen av hatefulle ytringer,143 men fenomenet er ikke nytt, heller ikke i juridisk sammenheng. Det finnes en rekke historiske eksempler på at hatefulle ytringer er blitt brukt til å undertrykke, forfølge og diskriminere bestemte grupper i samfunnet. Julius Streicher ble i Nürnbergprosessen etter 2. verdenskrig dømt skyldig i forbrytelser mot menneskeheten for sin rolle som redaktør for det nazistiske, sterkt antisemittiske bladet Der Stürmer:

For his twenty-five years of speaking, writing, and preaching hatred of the Jews, Streicher was widely known as «Jew-Baiter Number One.» In his speeches and articles, week after week, month after month, he infected the German mind with the virus of anti-Semitism and incited the German people to active persecution. (International military tribunal (Nuremberg), 1946, s. 120)

Hatefulle ytringer kan få alvorlige konsekvenser for samfunnet fordi de skaper avstand og mistillit mellom grupper. Ifølge internasjonal forskning kan hatytringer

• virke skremmende, slik at færre deltar i fellesskapet

• holde liv i og skape fordommer

• bidra til sosial utstøting og økte motsetninger som bryter ned det sosiale fellesskapet

• skape frykt og frata mennesker deres verdighet ved å si at de ikke er likeverdige borgere av samfunnet144

Forskning viser at mennesker som rammes særlig av hatefulle ytringer, trekker seg fra det offentlige ordskiftet.145 Hatefulle ytringer kan derfor begrense den enkeltes mulighet til å delta i samfunnsdebatten. Slike ytringer kan også få alvorlige konsekvenser for samfunnet fordi de skaper avstand og mistillit mellom grupper. Slike ytringer gjør prisen for deltakelse i det offentlige ordskiftet høy og kan slik skremme bort eksempelvis minoritetsstemmer fra debatten. Det finnes en risiko for en systematisk underrepresentasjon av bestemte grupper i offentligheten, og det er potensielt undergravende for demokratiet.146

Avhumaniserende og voldelig retorikk kan nøre opp under fiendebilder, konspirasjonsforestillinger og oppfatningen om at samfunnet befinner seg i en krigslignende tilstand som krever selvforsvar mot en eksistensiell trussel.

4.3.2 Holdninger

Holdninger kan defineres som innstillinger en person har til noe eller noen. Holdninger kommer til uttrykk gjennom et kognitivt aspekt (forestillinger eller meninger) og et emosjonelt aspekt (sympati eller motvilje). En holdning kan også komme til uttrykk som et ønske om kontakt eller sosial avstand.147 Holdninger er sosialt innlært og ofte preget av nære relasjoner, for eksempel av familie eller venner. Derfor er det vanskeligere å endre holdninger enn rene kognitive oppfatninger.

Fordommer er en form for holdninger. De innebærer en generaliserende, ofte negativ forutinntatthet overfor eksempelvis en person på grunn av personens reelle eller antatte gruppetilhørighet. Det finnes ulike grader av fordommer, og graden av emosjonell involvering er avgjørende. Uvitenhet og mangel på kunnskap kan være en av årsakene til fordomsfulle holdninger. Økt kunnskap om andre grupper i samfunnet enn ens inngruppe kan føre til en endring henimot mer positive holdninger.148 Det er imidlertid krevende å endre fordommer bare gjennom kunnskapstilføring. Kontaktteori er på sin side en tilnærming som tar utgangspunkt i at negative fordommer bare kan endres gjennom langvarig og meningsfull kontakt mellom mennesker.149

Senter for studier av Holocaust og Livssynsminoriteter (HL-senteret) sin undersøkelse av befolkningens holdninger til muslimer og jøder fra 2022 understrekte at:

Mens holdninger i en befolkning kan ha stor betydning for hvordan mennesker lever sammen og dypest sett hvordan samfunnet fungerer, er det viktig å påpeke at handlinger ikke er bestemt av holdninger på individnivå; negative holdninger medfører ikke nødvendigvis at disse holdningene settes ut i praksis i form av ytringer eller andre handlinger. (Moe, 2022, s. 25)

Dette eksemplifiseres på følgende måte:

Mens for eksempel radikalisering i enkelte miljøer og spredning av hatytringer i digitale medier kan bidra til økt synlighet av gruppefiendtlige holdninger, kan utbredelsen av slike holdninger i befolkningen generelt likevel være stabil eller sågar reduseres. Den økte synligheten kan samtidig bidra til at minoritetene oftere har negative erfaringer. (Moe, 2022, s. 25)

Holdninger som er egnet til å undergrave demokratiet, kan være alt fra legitimering av forskjellsbehandling til det uttalt voldelige. Holdningene er gjerne tuftet på avvisning av likeverd og menneskeverd. Dette reflekteres ikke bare i voldelige holdninger eller handlinger, men kan også være en underliggende antidemokratisk holdning mot utsatte grupper i samfunnet, som minoriteter og personer med funksjonsnedsettelser.150

Det er påvist en global demokratisk tilbakegang.151 Det er betydelige regionale og lokale forskjeller, men globalt er bildet at mer enn 35 år med fremskritt er visket ut de siste årene. Demokratinivået for den gjennomsnittlige verdensborger var i 2022 tilbake på 1986-nivå.

Presse og sivilsamfunnaktører settes i økende grad under press. I mer enn 25 land som anses for å gå i autokratisk retning, er den akademiske friheten redusert. Autokratiske ledere går typisk til angrep på akademisk og kulturell frihet så vel som friheten til å delta i den frie meningsbrytingen.152 Demokratiet trues på denne måten innenfra:

Democracies may die at the hands not of generals but of elected leaders – presidents or prime ministers who subvert the very process that brought them to power. (Levitsky & Ziblatt, 2018)

Hva som er ekstremt uten voldselementet, kan ikke bestemmes uten et sterkt innslag av normative vurderinger gjort i egen samtid. Kommisjonen anerkjenner det utfordrende ved dette. Det normative kompasset som det ekstreme må defineres ut fra, er etter kommisjonens syn prinsippet om menneskeverd, likeverd og demokrati.

Det ekstreme defineres ikke ut fra hvor vanlig et synspunkt er, men om synspunktet avviker fra en bredt anerkjent norm som i prinsippet krever at alles menneskeverd anerkjennes som likeverdig. (Gule, 2012, s. 86)

4.3.3 Konspirasjonsfortellinger og konspirasjonssnakk

Konspirasjoner brukes som begrep når det spekuleres i om mennesker sammensverger seg med eller mot hverandre. Slike sammensvergelser skjer, men når man snakker om konspirasjonsteorier, dreier det seg om noen helt spesielle fellestrekk ved disse, som høyst tvilsomme og udokumenterte «fakta» og premisser og konklusjoner preget av merkelige og ulogiske tankesprang.153

Forskning på forebygging av ekstremisme foreslår at det mer kjente «konspirasjonsteorier» erstattes med «konspirasjonsnarrativer». Målet er å fjerne enhver legitimitet fra denne måten å tenke på.154 Kommisjonen anerkjenner denne vurderingen og vil i det videre bruke den norske betegnelsen «konspirasjonsfortelling» om dette fenomenet.

Konspirasjonsfortellinger har eksistert til alle tider. De har ofte handlet om minoriteter. I middelalderen sirkulerte antisemittiske konspirasjonsfortellinger om at jøder ofret barn i ritualmord, spredte pest, forgiftet og planla sammensvergelser.155 Middelalderske stereotyper har overlevd frem til i dag og moderne konspirasjonsfortellinger om jøder som forrædere har vært sentrale i mange ekstremisters verdensbilder. Slike undergravende fortellinger har vært standhaftige. De bidro til folkemordet på Europas jøder under 2. verdenskrig og gjør seg gjeldende også i dag ved å fornekte eller så tvil om sentrale fakta ved folkemordet.

Konspirasjonsfortellinger kan også dreie seg om andre samfunnsforhold. Forestillinger om at artisten Elvis Presley fortsatt lever eller at jorden er flat, er kjente konspirasjonsfortellinger som ikke går ut over andre enn dem som kanskje bruker mye tid og krefter på å bevise at det de sier er sant.

Konspirasjonsmentalitet betyr at alle mennesker er tilbøyelige til å tenke konspirasjonsteoretisk fordi det handler om å se ting og hendelser i sammenheng. Dette er noe mennesker trenger for å orientere seg i verden og være oppmerksom på farer som truer.156 Samtidig er noen mennesker mer tilbøyelige til å se intensjoner og sammenhenger der de ikke finnes. Konspirasjonstenkning er ikke likt fordelt innad i en befolkning eller mellom land. Tilbøyeligheten til å tro på konspirasjonsfortellinger henger sammen med hvor mennesker befinner seg geografisk eller i samfunnet. Erfaringer med avmakt og tap av kontroll over eget liv og mangel på tillit til andre og samfunnets systemer spiller også inn. Konspirasjonsfortellinger blir identitetsmarkører og lar seg ikke så lett bekjempe med kunnskap alene, fordi å gå bort fra konspirasjonsfortellingene kan bety at man samtidig må tre ut av et identitetsfellesskap.

Karakteristisk for konspirasjonsfortellinger er at de beskriver hendelser som en del av en villet plan hvor bestemte aktører systematisk og gjerne i det skjulte har iverksatt tiltak.157 Historiens og samtidens mest undergravende konspirasjonsfortellinger er såkalte subversjonsmyter, det vil si forestillinger om at fienden er midt iblant oss og står i ledtog med krefter utenfra for å ødelegge det bestående samfunnet innenfra.

Konspirasjonsfortellinger fungerer som årsaksforklaringer på at ting går galt og kan ramme mennesker urettferdig.158 De kjennetegnes av logiske feilslutninger kombinert med manglende analytisk tenkning og en overaktiv leting etter aktører, skjulte sammenhenger og intensjoner. Konspiratoriske forestillinger holder seg ikke konstant i bestemte miljøer. De kan for eksempel opptre først i høyreorienterte og så i venstreorienterte miljøer.159

Konspirasjonsfortellinger står gjerne sentralt i ulike autokratiske regimers propaganda.160 Holocaustfornektelse har for eksempel vært brukt aktivt av regimet i Iran.161 I samfunn uten en fri presse som kan utfordre regimets fortelling og desinformasjon, vil publikum gjerne svare med å lage sine egne (konspirasjons)fortellinger om hva som «egentlig foregår».

Konspirasjonsfortellinger er ofte sentrale i ekstremisters forestillinger om virkeligheten. Konspirasjonsfortellinger og desinformasjon har de siste årene i økende grad blitt tatt i bruk av voldelige ekstremister og terrorister som et verktøy for å rekruttere allerede sårbare individer. Dette begrunnes i utviklingen av internett og covid-19-pandemiens potensial til å rekruttere allerede sårbare individer.162

Undersøkelser har vist at konspirasjonsfortellinger og konspirasjonssnakk er særlig egnet til å mobilisere når det oppstår kriser eller utfordringer på samfunnsplan. I krisetider kan både individer og samfunn bli sårbare for enkle og entydige svar og for inndelinger i inn- og utgrupper. Mange ulike konspirasjonsfortellinger har oppstått i kjølvannet av store flyktningstrømmer til Europa.163 Fortellingene begrenset seg ikke til ekstreme aktører, det var et samspill mellom politiske aktører og ekstremister i et «digitalt økosystem» av hat og desinformasjon rettet mot flyktninger. Covid-19 pandemien førte ikke minst også til at konspirasjonsfortellinger og desinformasjon ble mer utbredt.164 Det oppsto en rekke konspirasjonsfortellinger om både viruset og vaksinen. I tillegg skjedde det en digital transformasjon i forbindelse med pandemien, som fikk betydning for spredningen av desinformasjonen og konspirasjonsfortellingene.165

Konspirasjonsfortellinger er omfattende og detaljrike, fulle av påstander og anekdoter.166 Fortellingene overlever fordi de som oftest ikke kommer til syne i sin helhet. Det dreier seg heller om elementer som løsrives fra de store fortellingene og dukker opp i hverdagslig politisk samtale som konspirasjonssnakk.167 Konspirasjonssnakk kan defineres som menings- og fellesskapssøkende samtaler der konspirasjonstematikk er involvert, som regel som en fragmentarisk, komprimert og i stor grad underforstått form. Gjennom konspirasjonssnakkets upresise, springende, anekdotiske og underforståtte form sås det tvil om samfunnsautoritetenes fortellinger, uten at det lanseres noen konsistent mothypotese. Budskapet kan forstås, men er samtidig så underforstått at man lett kan hevde at man «bare stiller spørsmål».168

4.4 Rasisme

4.4.1 Rasisme før og nå

Rasisme ble i norsk språkbruk lenge forstått som synonymt med troen på raselære, slik nazistene under 2. verdenskrig rangerte mennesker og koblet fysiske trekk og hudfarge til intelligens. Raseteorier er for lengst avvist som forklaring på biologiske forskjeller mellom mennesker, uten at dette betyr at den biologiske rasismen har forsvunnet. Det er imidlertid ikke lenger vanlig å knytte menneskers intelligens til deres utseende og tilskrive hele grupper de samme egenskapene basert på hudfarge eller fysiske trekk. Denne typen rasisme ble sanksjonert i både internasjonal og nasjonal lovgivning etter forbrytelsene under 2. verdenskrig.

Hudfarge og nasjonal eller etnisk opprinnelse er det vanligste hatmotivet i politiets registre over hatkriminalitet og utgjør 55 prosent av alle registrerte hatmotiver.169 Rasistisk vold har hatt fatale konsekvenser for mennesker i Norge etter 2. verdenskrig og helt inn i samtiden. 15 år gamle Benjamin Hermansen og 17 år gamle Johanne Zhangija Ihle-Hansen ble begge drept på grunn av sin hudfarge.170 Mennesker som rammes av rasisme trekker nettopp frem sin synlighet og først og fremst hudfarge som årsak til at de utsettes for rasistiske uttalelser.171 Det at en høy andel utenlandsadopterte utsettes for rasisme og forskjellsbehandling, er et funn som får forskere til å minne om at den biologisk begrunnede rasismen fortsatt finnes.172

4.4.2 Rasisme – biologi eller kultur?

Rasismebegrepet har vært debattert og blir det fortsatt, både globalt og i norsk offentlighet. Mange har ment at begrepet bare skal brukes om den biologiske rasismen. Dette har igjen hatt betydning for hvor utbredt man har ment at rasisme har vært til ulike tider, både i Norge og andre steder i verden.

Rasismebegrepet har ikke minst vært krevende fordi det uvegerlig står i et forhold til begrepet rase. I Norge og de andre skandinaviske landene har standarden for klassifisering i migrasjonsforskning lenge vært etnisitet og ikke rase.173 I USA og Storbritannia blir rase derimot fortsatt brukt som identifikasjonskategori og i forskning på ulikhet. Begrepet har vært aktivt brukt av minoriteter selv i deres motstandskamp mot nettopp rasisme.174

Rasistiske forklaringer på forskjeller mellom mennesker lever videre i samfunnet, og den biologiske rasismen har dels blitt erstattet av «den kulturelle rasismen».175 En av grunnene til dette er at den biologiske rasismen i stor grad ble diskreditert etter holocaust og den nazistiske rasetenkningen. Aktører ytterst til høyre verden over har gått bort fra rasetenkning for å få oppslutning blant bredere lag av befolkningen og av frykt for å bli straffeforfulgt i forbindelse med ny rasismelovgivning i flere land. Forskere påpeker ellers at den nye eller kulturelle varianten skjuler et rasistisk menneskesyn bak religions- eller kulturkritikk og at dette har vært en retorisk strategi for å legitimere uttalelser både for voldelige nynazister og aktører som ikke nødvendigvis støtter vold, for eksempel den europeiske identitære bevegelsen.176

Den kulturelle rasismen kommer til uttrykk når for eksempel representanter for den norske organisasjonen Stopp islamiseringen av Norge, SIAN, Folkebevegelsen mot innvandring (FMI) og Norwegian Defence League (NDL) sier at de tar avstand fra rasisme og fremmedfrykt, men at de er motstandere av «islamiseringen» av Norge.177 Dette er et eksempel på endret retorikk fra rase og hudfarge til kultur og religion. Når kultur og religion forstås som nedarvet og statisk, gir det mening å kalle dette rasisme, på lik linje med annen rasisme gjennom historien.178 Når muslimer grupperes etter tro og kulturell tilhørighet og det hevdes at det finnes iboende egenskaper hos denne gruppen som ikke er forenlige med et liv sammen med øvrige nordmenn, viser dette en rasistisk tenkemåte.

4.4.3 Individuell versus strukturell rasisme

Forskningen så vel som den offentlige samtalen har i økende grad åpnet for en videre fortolkning av begrepet rasisme. For eksempel har paraplybegrepet strukturell rasisme funnet vei inn i det norske språket.179 Det er ulike meninger om hvorvidt dette begrepet er egnet til å beskrive norske forhold.180 Kritikken har blant annet dreid seg om at begrepet ble utviklet i en amerikansk kontekst for å sette ord på diskriminering og ulikheter som har vedvart også etter at institusjonalisert rasisme ble avskaffet i det amerikanske samfunnet.

Globale fenomener har betydning for norske forhold. Samtidig er det viktig å påpeke vesentlige forskjeller og særegenheter som gjelder for Norge. Den første store innvandringen til Norge kom sent på 1960-tallet og i dag beskrives Norge som et innvandringsland på lik linje med land som Frankrike og Storbritannia.181 På grunn av at Norge ble et innvandringsland sent sammenliknet med mange andre europeiske land, har det vært vanlig å omtale den norske befolkningssammensetningen som homogen. Det er imidlertid viktig å nyansere dette bildet med at Norge har en lang historie med både urbefolkning og nasjonale minoriteter. Urbefolkning og nasjonale minoriteter har vært utsatt for fornorskning, deportasjoner, tvangssterilisering og marginalisering. Det er sider ved norsk minoritetspolitikk som har hatt store omkostninger for samfunn, grupper og individer.

Reproduksjon av «rasebaserte» ulikhetsmønstre, slik man ser i USA, er i liten grad å finne i den norske innvandrerbefolkningen, der hovedbildet er oppadstigende sosioøkonomisk mobilitet mer enn reproduksjon av ulikhet over generasjonene.182 De fleste samfunnsforskere i Norge i dag vil likevel si at det gir mening å snakke om strukturell rasisme også i en norsk kontekst. Den strukturelle rasismen betegnes også som «fargeblind rasisme» eller «rasismen uten rasister».183 Forskningen på strukturell rasisme er mindre opptatt av hvem som er rasist, og mer engasjert i hvordan hudfarge og etnisitet kan skape ulikhet og utenforskap både gjennom enkeltindividers ekstremisme og hat og gjennom tilsynelatende nøytrale institusjonelle praksiser og strukturer.184 Forskning har for eksempel vist at personer med minoritetsbakgrunn har lavere sannsynlighet for å bli innkalt til jobbintervjuer enn etniske nordmenn med lignende kvalifikasjoner.185 Innvandrere som er i jobb, er oftere enn andre overkvalifiserte for den jobben de gjør. I 2021 jobbet 73 000 innvandrere i yrker med lavere krav til utdanning.186 Andre studier viser tegn til etnisk diskriminering i boligleiemarkedet.187

4.4.4 Hverdagsrasisme

Hverdagsrasisme er en betegnelse for rasisme som verken er politisk eller rasistisk eller springer ut av et miljø med åpenbar rasistisk ideologi.188 Begrepet, som kom inn i vokabularet på 1990-tallet,189 setter personlige erfaringer i sentrum av rasismeforskningen og åpner opp for forskning på rasismens mest subtile former. Begrepets opphavskvinne, professor Philomena Essed, mente at manglende innsikt i rasismens systemiske vesen gir næring til påstander om at svarte er overfølsomme og bruker enhver anledning til å stemple noe for rasistisk. Et av de mest virksomme verktøyene ved hverdagsrasismen er at den ikke anerkjenner at de som utsettes for diskriminering, er i stand til å gjøre en adekvat vurdering av situasjonen som utspiller seg, mente hun.190

Den oppriktige unnskyldningen er forløsende. Den er viktig! Og den uteblir ofte fordi man må inn i så lange diskusjoner om intensjon. Den som utsetter andre for rasisme har ofte en selvforståelse som kolliderer med den rasistiske handlingen, føler ofte at det er de som er mest truet. Det språket du kan gå til som fanger opp dine erfaringer av rasisme, det opplever de som en sosial dødsdom. Så da nekter de heller for at det er en forbindelse mellom egne handlinger og det du har følt på kroppen. (Sumaya Jirde Ali i intervju med Morgenbladet, Lindgren & Hustad, 2023)

Hverdagsrasisme dreier seg ofte om tvetydige hendelser og erfaringer. Noen tar til orde for at begrepet egner seg for undersøkelser i et land som Norge, hvor rasisme er forbudt, siden dette handler om handlinger som ikke kan sanksjoneres juridisk, men som likevel kan ha helsemessige konsekvenser eller skape ulikheter i befolkningen. Studier av hverdagsrasisme kan gi et språk for den formen for rasisme som er mest utbredt i Norge i dag.191

Der det finnes mange undersøkelser av graden av rasistiske holdninger i majoritetsbefolkningen, er det færre studier av hvordan rasisme erfares og håndteres av dem som rammes av den.192 Sammenlignet med eksplisitt rasisme, som gjerne genererer aktiv motstand både for den som utsettes for det, og eventuelle tilskuere til den, er den mer subtile formen ikke alltid synlig for andre enn dem som rammes av den.193

4.4.5 Andre begreper for rasisme

Kritisk raseteori er en teoretisk retning med opphav i amerikansk juss på 1980-tallet. Retningen har innført mange av begrepene som har kommet inn i det norske vokabularet i senere år. Premisset for kritisk raseteori er at ulikheten som skal undersøkes, må kunne navngis. Begrepet kritisk raseteori er ment å navngi rasebaserte ulikheter.194 Nettopp spørsmål om språk og begreper er i kjernen av kritisk raseteori, fordi premisset er at språket legger føringer for hva som oppfattes som rasisme. Kritisk raseteori er et omstridt begrep. Særlig i USA har det vært en stor debatt og sterk polarisering, særlig knyttet til skolenes pensum. I flere delstater har det som blir beskrevet som en «kulturkrig» gitt seg utslag i fjerning av fag fra skolenes pensum eller bøker fra biblioteket.195 Aspekter ved kritisk raseteori har blitt kritisert for å være for unyansert i sin analyse av amerikanske forhold, og for å ikke i tilstrekkelig grad ta inn over seg fremskritt som har skjedd i USA. President Barack Obamas åtte år som president trekkes frem som eksempel for å underbygge dette.196

Andre begreper som har blitt tilført språket, er mikroaggresjoner og hvite privilegier. Mikroaggresjoner kan komme til uttrykk gjennom både adferd og verbale ytringer. «Mikro» er med på å understreke det dagligdagse og uklare ved de fornærmelsene marginaliserte grupper kan utsettes for. Det er ofte uklart selv for de fornærmede hvorvidt de har grunn til å føle seg ydmyket.197 Sentralt for forståelsen av mikroaggresjoner er deres kumulative karakter, altså at alle de gangene du for eksempel blir spurt om hvor du «egentlig kommer fra», blir snakket engelsk til eller får et mistenkelig blikk, til sammen har konsekvenser for menneskene som opplever dette. Mikroaggresjoner foregår i «hverdagslige, mellommenneskelige situasjoner når en person med eller uten hensikt påminnes egen tilhørighet som historisk eller ideologisk har vært henvist til et lavere trinn på skalaen over verdifulle menneskeliv».198 Hvite privilegier er på sin side et begrep som forsøker å beskrive hvordan fravær av rasisme arter seg, og ble utviklet av den hvite amerikanske kjønnsforskeren Peggy McIntosh. Hun fremhevet flere privilegier og «den usynlige ryggsekken» til mennesker som går gjennom livet med en velbegrunnet forventning om å behandles bra i det offentlige rom og ikke utsettes for diskriminering og vold.199 Hvithet brukes i denne sammenhengen og i kritisk raseteori i symbolsk forstand. Hvite betegner dem som til enhver tid får fordeler av rasisme. Hvithet viser til den dominerende gruppen i rasistiske samfunn som har en historie med europeisk kolonialisme, og det mest kjente symbolet for denne gruppen er hvit hud.200 Hvithet beskriver i denne sammenhengen en strukturell interessekategori, dem som får fordeler av strukturell rasisme. Det er ikke en identitet eller fenotype.

Interseksjonalitet er et annet begrep som har fått innpass i forskning og offentlig debatt om rasisme; jo flere sårbarhetskategorier du tilhører, jo mer utsatt kan du være, både for voldelig ekstremisme og hets og marginalisering av storsamfunnet. Skeive flyktninger i Norge er en gruppe som er særlig utsatt for vold og diskriminering.201

Norsk rasismediskurs har gjennomgått et paradigmeskifte. Der det tidligere var vanlig å si at rasisme ikke finnes i Norge, er det i dag bred enighet i forskningen og den offentlige samtalen om det motsatte.202 Det debatteres imidlertid fortsatt hvorvidt begrepene som har opprinnelse i amerikansk kontekst, egner seg til å beskrive en norsk virkelighet.203 Kritisk raseteori har blitt kritisert for å være for aktivistisk.204 Teoriene har også blitt kritisert for å innskrenke ytringsrommet og true den akademiske ytringsfriheten. En debatt ved Kunsthøgskolen i Oslo i 2020 rundt fjerningen av et kunstverk flere studenter oppfattet som rasistisk, og innføringen av nye postkoloniale fag etter et opprop fra en gruppe studenter, ble av protesterende kunststudenter rammet inn som en kamp mellom kunnskap og ideologi.205

At begreper for rasisme fra andre geografiske steder og kontekster hentes inn og gis betydning i en norsk kontekst, skyldes flere faktorer. Det pekes blant annet på at det har skjedd en demokratisering av rasismedebatten. Sosiale medier gjør at langt flere enn et lite knippe forskere deltar i debatter om rasisme. Det anses som særlig viktig at en betydelig andel flere minoritetsnordmenn som er født og oppvokst i Norge, deltar i debatter. De har mulighet til å stille krav på en annen måte enn generasjoner før dem, og de vil snakke på egne vegne.206

Det vises ellers til omtalen av FNs rasediskrimineringskonvensjon som gjelder som norsk rett gjennom likestillings- og diskrimineringsloven og som forplikter norske myndigheter til å «hindre og bekjempe rasistiske teorier og rasistisk praksis», jf. kapittel 3 Menneskerettslige rammer.

4.5 Hva er populisme

Populisme er en diskurs eller politikk som setter opp et tenkt skille mellom «folket» og en «korrupt elite».207 Populistisk politikk finnes på begge sider av høyre/venstre-aksen og beskrives gjerne som en «tynn ideologi», diskurs eller strategi som kobler seg på mer utbygde ideologier.208 Hvilken slik ideologi populismen kobles på, henger sammen med hvilke utfordringer som ellers finnes i et samfunn, en tid eller en kontekst. Populismen er derfor et kontekstavhengig fenomen som antar ulike former i ulike regioner, alt etter hva slags politisk misnøye den tilpasses. Konspirasjonsfortellinger og elementer av disse er sentrale i populistisk retorikk, siden de tilbyr enkle forklaringer på kompliserte problemstillinger.209

Populisme er et begrep som ikke er ensidig knyttet til ekstremisme, men når det likevel omtales her, er det fordi populistisk retorikk kan bidra til å polarisere debatten og til å undergrave både minoriteters rettigheter og liberale institusjoner. Populistene utfordrer det liberale demokratiet når de fremstiller seg selv som de eneste representantene for folket, og når de fremstiller sine politiske motstandere som moralsk og politisk illegitime. På denne måten kan særlig høyrepopulistisk politikk undergrave pluralismen som er det sentrale elementet i et demokrati.

4.6 Hva er tillit?

Tillit er et sentralt begrep innenfor ulike fagdisipliner som beskjeftiger seg med menneskers sameksistens og sosial og politisk orden. En lang rekke tenkere har interessert seg for og vektlagt tillit som en sentral betingelse for menneskers måte å leve sammen på.

Ulike tenkere har hatt ulik tilnærming til hvorvidt tillit er et menneskelig grunnvilkår,210 eller om tillit er noe man går inn i etter rasjonelle overveielser.211 Nyere samfunnsforskere har vært opptatt av tillitens betydning i senmoderne, komplekse samfunn hvor informasjonstilfanget har økt.212 Menneskers tillit, både til sine medmennesker og til samfunnets systemer, innebærer å akseptere en viss grad av usikkerhet og risiko. Når samfunnet blir mer komplekst, øker behovet for å redusere kompleksiteten. Tillit er en mekanisme som gjør at mennesker kan ta beslutninger effektivt og handle innenfor denne kompleksiteten uten å lammes helt.213

Without the general trust that people have in each other, society itself would disintegrate, for very few relationships are based entirely upon what is known with certainty about another person, and very few relationships would endure if trust were not as strong as, or stronger than, rational proof or personal observation. (Simmel, 1978, s. 179)

Tillit kan også ses som en måte å forholde seg til kunnskap på. Tillit kan gjøre mennesker handlingsdyktige både når de mangler kunnskap, og når de er stilt overfor en kunnskapsoverflod.214

Å ha tillit til kompetanse eller ekspertise innebærer å ha tillit til de institusjonene som forvalter kompetanse eller ekspertise i et gitt samfunn.215 Graden av tillit er ulik i ulike deler av en befolkning og til ulike tider.

Et velfungerende demokrati er avhengig av at tilliten i samfunnet er høy, både innad i befolkningen (den sosiale eller mellommenneskelige tilliten) og mellom myndighetene og befolkningen (den institusjonelle tilliten). Tillit avhenger av flere faktorer. Et samfunn oppnår høy institusjonell tillit dersom det er en utbredt oppfatning at folk får de tilbudene og offentlige tjenestene de har krav på, at den politiske ledelsen og embetsfolkene er tilstrekkelig åpne og ikke utnytter sine verv til egen vinning, og at mange har påvirkningsmulighet i politiske prosesser. Norge og de øvrige nordiske landene kjennetegnes av generell høy tillit i befolkningen. Nordmenn har både høy sosial tillit, altså tillit til hverandre, og høy institusjonell tillit, altså tillit til samfunnsinstitusjonene, politikerne og forvaltningen.216

4.7 Hva er forebygging?

Begrepet forebygging har sin opprinnelse i det tyske ordet vorbauen, som blant annet betyr å bygge noe foran noe annet for å beskytte det. I det norske språket brukes det i betydningen å hindre noe uheldig eller skadelig i å skje eller utvikle seg, altså å avverge noe (på kort eller lang sikt).217 Et viktig element i forebyggingsbegrepet er altså å være forut for en negativ utvikling, noe som innebærer en analyse og eliminering av årsaker og sårbarhets- og risikofaktorer.

Ulike definisjoner tar høyde for at forebygging kan redusere, men ikke fullstendig fjerne forekomsten av uønskede fenomener. I dette ligger en påminnelse om at forebyggingen alltid har to mål som henger sammen, men som allikevel er ulike: å avverge noe som er uønsket/skadelig, og verne noe som verdsettes. Et eksempel kan være et godt og sunt liv for den enkelte og et trygt samfunn bygget på demokratiske prinsipper og verdier. Det finnes mange ulike definisjoner og inndelinger på forebyggingsfeltet.

Som beskrevet ovenfor anser kommisjonen både voldelig ekstremisme og ekstremisme i bredere forstand for å være en del av mandatet. I omtalen av det forebyggende arbeidet er det viktig å skille mellom de to formene. Hva er det man søker å forebygge? Målgruppene kan være store befolkningsgrupper og avgrensede grupper eller enkeltindivider med forhøyet sårbarhet. Voldelig ekstremisme kan forebygges gjennom tiltak rettet mot enkeltpersoner, grupper eller samfunnet som helhet. Ved ekstremisme i bred forstand, som kan komme til uttrykk gjennom rasistiske ytringer, kan individ- eller grupperettet forebygging komme på kant med individers sivile og politiske rettigheter. Den brede formen for ekstremisme bør derfor primært møtes med det som kalles byggende tiltak og universelt forebyggende tiltak fra det offentliges side, og som omtales nærmere nedenfor. Samtidig vil det være naturlig i relasjoner og mindre grupper at mer eller mindre ekstreme holdninger og ytringer møtes av reaksjoner og sosialisering fra andre deltakere i relasjonen/gruppen.

Forebyggingsparadokset

Forebyggende arbeid foregår på mange ulike samfunnsområder. Forebyggende tiltak kan handle om alt fra fysisk og psykisk helse til rus, kriminalitet og utfordringer som har kommet med digitaliseringen av samfunnet.

«Forebyggingsparadokset» ble innført av epidemiologen Geoffrey Rose i forbindelse med forebyggende helsearbeid.218 Det er ikke nødvendigvis intuitivt at det har større effekt å sette inn brede tiltak mot hele eller store deler av befolkningen enn å rette tiltak mot dem som har høyest sårbarhet eller risiko. Dette er forebyggingsparadokset. Forklaringen er at selv om individer eller små grupper opplever større utfordringer i livet, er lavrisikogruppen så mye større at selv en liten effekt på denne gruppen vil kunne få svært stor effekt totalt. I arbeidet med å bedre folkehelsen i Norge står forebyggingsparadokset sentralt. Myndighetene må hele tiden vurdere hva som fungerer best av tiltak rettet mot enkeltpersoner og små målgrupper og store befolkningsrettede innsatser.219 Videre må de vurdere hva som har størst effekt, selv om ikke effektene er umiddelbart åpenbare rett etter innsatsen.

Forebyggingsparadokset er relevant også for forebygging av radikalisering og ekstremisme, og det reflekteres i kommisjonens todelte mandat. Mandatet synliggjør at det er viktig både med tiltak som treffer hele eller store deler av befolkningen, og med tiltak som påvirker små grupper eller enkeltindivider. Det er altså ikke et spørsmål om enten/eller, det handler om å ha tiltak rettet mot flere fenomener og på forskjellige forebyggingsnivåer.

4.7.1 Forebyggingsnivåer

Det er vanlig å snakke om tre forebyggingsnivåer: universell, selektiv og indikativ forebygging. Dette kan illustreres med en forebyggingstrekant hvor den bredere innsatsen universell er nederst, og deretter følger selektiv og indikativ oppover i trekanten. Kommisjonen vil imidlertid fremheve ytterligere to nivåer, som er illustrert i figur 4.3. Forebyggingsnivåene, slik kommisjonen behandler dem, består da av byggende arbeid, de nevnte tre forebyggende nivåene og reintegrering/exit. En vektlegging av demokrati og menneskerettigheter ligger som en ramme for alt arbeidet, siden dette må ligge til grunn i alt arbeid på alle nivåer.

Forstørr bilde

For å synliggjøre viktigheten av demokrati og menneskerettigheter i et inkluderende og mangfoldig fellesskap har kommisjonen lagt inn dette som ramme for forebyggende arbeid mot radikalisering og ekstremisme.

Kilde: Kommisjonens fremstilling av forebyggingsnivåer

Denne inndelingen i forebyggingsnivåer anses for å være mest dekkende når nivåene brukes til å systematisere en forebyggende innsats rettet mot et konkret forebyggende tema, enten det er rus, psykisk uhelse eller voldelig ekstremisme eller ekstremisme i betydningen anti-demokratisk og avhumaniserende. Det anføres imidlertid at tiltak kan være glidende mellom ulike forebyggingsnivåer. Et eksempel på dette, som omtales senere i rapporten, er mentorordningen som er utviklet for det øverste nivået i trekanten, men som også i praksis kan brukes på indikativt og selektivt nivå.

Byggende arbeid

Kommisjonens vurdering er at forebygging av radikalisering også innebærer at det jobbes for å bygge gode og inkluderende fellesskap, såkalt byggende arbeid. Kommisjonen forstår det byggende arbeidet som å sikre forutsetninger for et godt liv og likeverdig sosial og politisk deltakelse for alle som bor i Norge. Gode velferdsordninger som sikrer alle medborgere en mulighet til å leve et godt og anstendig liv, er også en slik forutsetning. Byggende arbeid skal blant annet sikre gode oppvekstmiljøer, et inkluderende arbeidsliv og legge til rette for gode fellesarenaer for alle som bor i Norge. Byggende arbeid har hele befolkningen som målgruppe og foregår på alle samfunnsnivåer og i mange ulike sektorer. Byggende arbeid foregår i kommuner og bydeler, i det offentlige tjenestetilbudet og i idrettslag og fritidsklubber, på arbeidsplasser, i religiøse samfunn og i frivillige organisasjoner. Det byggende arbeidet har som mål å styrke og bevare et samfunn med høy grad av tillit, hvor medborgerne opplever trygghet og inkludering i samfunnet og demokratiet.

At ekstremisme og gruppefiendtlige holdninger ikke bare er et individuelt anliggende, men også har samfunnsmessige forklaringer, betyr at en overordnet identifisering og kompensering av rotårsakene til ekstremisme har stor betydning i forebyggingsfeltet.220 Rotårsakene til ekstremisme kan være utenforskap, marginalisering eller en opplevelse av at livet mangler mening.221

Sentralt for det byggende arbeidet er også at slike tiltak skal bygge et godt samfunn med gode systemer for innbyggerne. Begrunnelsen for innsatsen er altså ikke konkret å forebygge radikalisering eller ekstremisme, innsatsen har en annen primærhensikt og en egen eksistensberettigelse. Et eksempel er fritidsklubber, som kan ha en kriminalitetsforebyggende effekt på universelt nivå, men som først og fremst skal være en lavterskelmøteplass for ungdommer. Fritidsklubber er altså et byggende tiltak. Andre eksempler på byggende arbeid i denne konteksten er gode barnehager og skoler. De er arenaer som alle barn bør ha tilgang til. De gjør at barn og unge deltar i viktige fellesskap og relasjoner gjennom lek og læring. Lokale møteplasser der innbyggerne kan møtes på tvers av alder og sosial bakgrunn er et annet eksempel – nettopp fordi de legger til rette for relasjonsbygging mellom befolkningsgrupper, og er arenaer for aktiviteter og for dialog. Styrking av sivilsamfunnet og organisasjonslivet er også byggende tiltak. Tilskuddsordninger, møteplasser og strukturer for samarbeid kan styrke frivilligheten og sivilsamfunnet, som igjen er et viktig «lim» i lokalsamfunnene. I flere tilfeller vil byggende arbeid gradvis gå over på forebyggingsnivået universell forebygging. Arbeid med å bygge en demokratisk kultur i skolen er et eksempel på dette.

Universell forebygging

Universell forebygging retter seg mot hele befolkningen eller befolkningsgrupper. Et universelt tiltak må imidlertid ikke bare rette seg mot svært store grupper. Universelle tiltak skiller ikke mellom risikonivåer eller andre kjennetegn. Eksempler på slik forebygging er en opplysningskampanje i det offentlige rom mot røyking eller for bruk av kondom, eller et forebyggende undervisningsopplegg om radikalisering som gjennomføres på en universell arena, for eksempel en skole.

Universell forebygging av voldelig ekstremisme

I skolesammenheng kan undervisningsopplegg om radikalisering være et eksempel på universell forebygging. Flere kommuner har gjennomført målrettet arbeid med dette. Oslo222 og Fredrikstad223 utviklet undervisningsopplegg om radikalisering som ble innført i kommunenes skoler i henholdsvis 2015 og 2016. Nå er radikalisering og ekstremisme tematisert i økende grad i skolens læreplaner. Andre eksempler er gruppeopplegg i fritidsklubber, for eksempel RadEscape. Dette er en escape-room-øvelse utviklet av finske Redd Barna som tematiserer radikalisering i gruppeøvelser rettet mot fritidsklubber.224

De universelt forebyggende tiltakene trenger ikke å være rettet spesifikt mot radikalisering og ekstremisme. De kan heller være rettet mot en utfordrende livssituasjon og risiko- og sårbarhetsfaktorer mer generelt. De forebyggende tiltakene tar sikte på å redusere risiko- og sårbarhetsfaktorer, og dermed tar tiltakene også sikte på å snu negative utviklingstrender på gruppe- og institusjonsnivå.

Universell forebygging av ekstremisme i bred forstand

Dette kan være ulike innsatser som har som mål å styrke demokratiet og bidrar til å bevisstgjøre og motarbeide fenomener som kan undergrave demokratiet. Eksempler på dette er tiltak for å styrke marginaliserte gruppers demokratiske deltakelse eller programmer for å styrke barn og unges demokratiske mestringstro. Andre eksempler er tiltak og programmer som handler om menneskerettigheter, interreligiøst dialogarbeid, arbeid mot konspirasjonsfortellinger og gruppefiendtlighet eller kampanjer mot hatprat. Mange av disse retter seg i dag mot barn og unge i barnehager, skoler og fritidsklubber. Eksempler på dette er veiviserordninger, kompetansehevingstilbudet Dembra og Dialogpilotene.225

Selv om universell forebygging ikke er rettet mot spesifikke utsatte risikogrupper, er arbeidet rettet mot såkalte risiko- og sårbarhetsfaktorer hos individer eller grupper og utfordringer i samfunnet som kan være koblet til risikoen for negativ utvikling.226 Dette gjelder både voldelig ekstremisme og ekstremisme i bred forstand, slik kommisjonen har definert den. En fordel ved en universell tilnærming er at man potensielt når alle i en gruppe – individer med økt sårbarhet- og risikofaktorer, og alle andre. Dermed kan individer i en risikosituasjon nås uten at man risikerer stigmatisering og «stempling» ved å identifisere noen målgrupper eller individer.

Selektiv forebygging

Selektiv forebygging beskriver tiltak som forsøker å redusere eller fjerne sårbarhets- og risikofaktorer eller yte bistand og hjelp når innbyggere har behov for dette. Eksempler kan være å bedre situasjonen for mennesker som lever i en familie med omsorgssvikt og/eller overgrep, å gi folk bedre tilknytning til arbeidslivet eller å bedre et liv preget av dårlig psykisk helse.

Selektiv forebygging av voldelig ekstremisme

På dette nivået ligger det en antakelse om at ulike sårbarhets- og risikofaktorer som preger en persons liv, kan øke sjansen for at personen rekrutteres til eller selv aktivt søker seg inn i voldelige og ekstreme miljøer og grupper. Dette er et kjent perspektiv i flere former for forebygging, for eksempel forebygging av rus og ungdomskriminalitet. De selektivt forebyggende tiltakene trenger derfor ikke å være rettet spesifikt mot radikalisering og ekstremisme, de kan heller være rettet mot en utfordrende livssituasjon og risiko- og sårbarhetsfaktorer mer generelt. De forebyggende tiltakene tar sikte på å redusere faktorer som kan gjøre personer sårbare for radikalisering. Dermed skal tiltakene bidra til å snu negative utviklingstrender på gruppe- og institusjonsnivå.

Tiltaksansvarlig på selektivt nivå kan eksempelvis være Nav, helsevesenet og barnevernet. Nav kan hjelpe til med jobb og bosituasjon, helsevesenet kan hjelpe til med psykisk helse, og barnevernet kan hjelpe mennesker som lever under omsorgssvikt, og som blir utsatt for vold og overgrep. Utekontakten kan også være en ressurs i oppsøkende sosialarbeid, den kan komme i kontakt med og tilby oppfølging av sårbare barn, ungdom og unge voksne. Livssynstøtte i fengsler og Røde Kors’ visitortjeneste227 er andre eksempler på slike forebyggende tiltak.

Selektiv forebygging av ekstremisme i bred forstand

Selektiv forebygging kan også være rettet mot holdninger og handlinger som kan undergrave demokratiet, gjennom tiltak på gruppe- og institusjonsnivå. Dette kan handle om å skape forutsetninger for konstruktiv samhandling og medvirkning eller å fremme kunnskap og kritisk tenkning. Mange tiltak på dette nivået kan ligne det byggende arbeidet, men blir brukt mer målrettet til å møte og snu problematisk utvikling. For skolen kan dette bety å styrke «laget rundt eleven» dersom problematiske holdninger hos enkeltelever avdekkes.

Indikativ forebygging

Indikativ forebygging er rettet mot personer der bekymringen for radikalisering og/eller ekstremisme allerede er etablert, men i en tidlig fase. Dette kan dreie seg om ekstreme holdninger eller ytringer, ekstreme handlinger som hatkriminalitet, tilhørighet til et ekstremt miljø eller faktisk voldsutøvelse.228 Eksempler på tiltak på dette nivået er mentoroppfølging på individ-, familie- og systemnivå og politiets bekymrings- eller avklaringssamtaler. Mentorforløp kan igangsettes også når bekymringen er vag eller uklar. Det må ikke foreligge dokumentert risiko eller spesifikke bekymringstegn.229

Forebygging av ekstremisme i bred forstand er etter kommisjonens mening ikke relevant når det gjelder indikativt nivå, fordi det vil kunne være svært uheldig å sette inn offentlige tiltak på individnivå mot ekstremisme som aktiv avvisning av demokrati og menneskerettigheter.

Reintegrering

Dette nivået handler om tiltak og intervensjoner når utfordringen allerede er godt etablert. Det handler primært om tiltak og intervensjoner rettet mot personer som er radikaliserte og følgelig faller inn under definisjonen av voldelig ekstremisme. Målet er å forhindre en videre skjevutvikling og å rehabilitere den radikaliserte personen eller arbeide for å reintegrere vedkommende i samfunnet. Eksempler på dette kan være ulike exitprogrammer, rehabilitering av hjemvendte fremmedkrigere eller tyngre intervensjoner rettet mot reintegrering. Samtidig kan det være andre elementer av forebygging også på dette nivået som omfatter å forebygge at personen går tilbake til radikaliserte miljøer. Her kan man nevne overgang fra kriminalomsorg og de kommunale tjenestenes oppfølging under soning samt oppfølging fra tjenester i hjemstedskommunen ved avsluttet soning. Innsats for reintegrering skal både beskytte samfunnet og støtte den enkelte. Målet med slik innsats er å tilby støtte slik at den enkelte kan få reelle muligheter til å delta i utdanning, arbeid eller andre former for aktiviteter og derigjennom bli en del av samfunnet.230