Del 5
Behov for reform

11 Overordnede verdier og mål

Forstørr bilde

I dette kapittelet drøftes overordnede verdier og mål. Disse utgjør utgangspunktet for utvalgets vurderinger og forslag for en harmonisert, tilgjengelig tjeneste og en økning av det offentlige ansvaret for tannhelsetjenester.

11.1 Samfunnets behov og en bærekraftig tannhelsetjeneste

Samfunnets behov og målet om en bærekraftig tannhelsetjeneste med god ressursutnyttelse legges til grunn i alle vurderinger og forslag.

En bærekraftig tannhelsetjeneste innebærer at det ytes gode helsetjenester til befolkningen, og at innretningen av tjenestene ses i sammenheng med samfunnets behov.

Verdens helseorganisasjon har vedtatt en global strategi for oral helse som knyttes opp mot flere av FNs bærekraftmål, blant annet «Ensure healthy lives and promote well-being for all at all ages» (se omtale i kapittel 2.1 Betydningen av forebygging). Det er et ønske om større synergier mellom det brede folkehelsearbeidet og arbeidet i helse- og omsorgstjenesten (Meld. St. 15 (2022–2023)).

Målet om å legge til grunn samfunnets behov forutsetter kunnskapsbasert innretning av tannhelsetjenesten basert på relevante analyser og framskrivninger. Mandatet viser til at utvalgets forslag skal baseres på tilgjengelig kunnskap og utredninger, med utgangspunkt i status og eventuelle framskrivninger av befolkningens tannhelse. Samfunnets behov vil også være styrende for forslag til videreutvikling og utvidelse av tjenesten.

I tråd med funn i nylige utredninger (Helsepersonnelkommisjonen, Nasjonal helse- og samhandlingsplan) legger utvalget til grunn at det er viktig med gode prioriteringer i fordelingen av fellesskapets begrensede ressurser, for å bevare kvaliteten og sikre bærekraften i vår felles helsetjeneste i årene framover.

Dimensjoneringen av tjenestene og utdanningene må derfor balanseres opp mot samfunnets behov for å sikre bærekraft i tjenestene og optimalisering av samfunnets ressurser på tannhelsefeltet.

Økonomisk bærekraft forutsetter blant annet at de samlede ressursene benyttes på en best mulig måte. Det handler om å gjøre tingene riktig (kostnadseffektivitet), gjøre de riktige tingene (formålseffektivitet) og å avveie ulike mål, formål eller politikkområder som kan være i konflikt med hverandre (prioriteringseffektivitet). Å få til denne balansen er en utfordring i en tjeneste som er lite integrert med øvrige helse- og omsorgstjenester, og som består av både en offentlig og en stor privat sektor.

Mandatet viser til at prinsipper for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner skal legges til grunn for utvalgets arbeid. Prinsippet økonomisk og juridisk rammestyring er et hovedprinsipp for den statlige styringen og gir uttrykk for roller og ansvar mellom staten, kommunene og fylkeskommunene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020). For å sikre økonomisk bærekraft i tråd med føringene i mandatet må utvalgets vurderinger og forslag ivareta at det er tilstrekkelig handlingsrom og rom for lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene, og at rammetilskuddene tilpasses i tråd med forslagene utvalget fremmer.

11.2 Likeverdig tilgang til tjenester av god kvalitet

Alle skal ha likeverdig tilgang til tannhelsetjenester av god kvalitet. Tilbudet skal være sammenhengende og tilpasset den enkeltes behov.

Utvalget mener at likeverdig tilgang til tjenester både handler om geografisk tilgang og tilgang for personer med ulik sosial bakgrunn, herunder sårbare og utsatte personer i samfunnet. Det handler også om beskyttelse mot risiko for store helseutgifter. Det bør være et mål at tjenestene er samordnet og preget av kontinuitet. Det er særlig viktig for pasienter som har særskilte behov at tjenestetilbudet er samordnet og at oppfølgingen er kontinuerlig og helhetlig.

Endringer som foreslås, må derfor understøtte målet om å sikre hele befolkningen, uavhengig av bakgrunn og bosted, likeverdig tilgang til tjenester av god kvalitet.

11.3 Prioriteringskriteriene nytte, ressurs og alvorlighet

Utvalget legger prioriteringskriteriene nytte, ressurs og alvorlighet til grunn for vurderinger av tiltak og for vurdering av hvordan en trinnvis utvidelse av det offentlige ansvaret kan gjennomføres.

Det er en lang tradisjon for å jobbe systematisk med prioriteringsspørsmål i helse- og omsorgstjenesten i Norge. Fra 1985 og frem til i dag er prioriteringsspørsmål utredet og vurdert av en rekke offentlige utvalg, ekspertgrupper og i stortingsmeldinger.

Blankholm-utvalget konkluderte i 2018 (NOU 2018: 16) med at behovet for systematisk tenkning rundt prioritering er like stort for den kommunale helse- og omsorgstjenesten og offentlig finansierte tannhelsetjenester som det er for spesialisthelsetjenesten. Utvalget anbefalte også at beskrivelsen av nytte- og alvorlighetskriteriet ble supplert, slik at kriteriene også fanger opp fysisk, psykisk og sosial mestring.

I Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet fremmet regjeringen forslag til gjennomgående prinsipper for prioritering i hele helse- og omsorgstjenesten. Meldingen slår fast at prioriteringsvurderinger i tannhelsetjenesten ikke skiller seg vesentlig fra vurderinger i kommunale helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenesten, og at prinsipper og kriterier for prioritering derfor også er egnet i den offentlig finansierte tannhelsetjenesten. Tilføyelsen av mestring som et sentralt punkt i både nytte- og alvorlighetskriteriet har høy relevans for tannhelsetjenesten. Mestring er ikke omtalt eksplisitt i tannhelsetjenesteloven, men hovedformålet med den regelmessige og oppsøkende tannhelsehjelpen omfatter også hjelp til den enkelte slik at de med bistand fra pårørende eller andre selv er i stand til å opprettholde en god tannhelse (Meld. St. 38 (2020–2021)).

Stortinget behandlet meldingen i april 2022 og ga sin tilslutning til de tre prioriteringskriteriene nytte, ressurs og alvorlighet. I innstillingen fremgår det at helse- og omsorgskomiteen støttet prioriteringskriteriene for den samlede helsetjenesten, og at disse også må praktiseres i tannhelsetjenesten. Prioriteringskriteriene skal vurderes samlet og veies mot hverandre. Dette betyr at jo mer alvorlig en tilstand er, eller jo større nytte et tiltak har, desto høyere ressursbruk kan godtas.

Beslutninger om hvilke tiltak eller hvilke pasienter som bør prioriteres foretas på ulike nivåer i helse- og omsorgstjenesten. På klinisk nivå vurderes ulike tiltak for den enkelte pasienten, og disse beslutningene hviler på konkrete vurderinger av pasienten. På gruppenivå gjøres det prioriteringer mellom pasientgrupper og sykdommer eller tilstander. Disse beslutningene baseres som regel på gjennomsnittsverdier for en pasientgruppe som helhet. På politisk nivå tas det prioriteringsbeslutninger gjennom budsjett- og lovvedtak, gjennom styringsdokumenter og retningslinjer. Selv om de samme prioriteringskriteriene skal gjelde for beslutninger på alle disse nivåene, vil de få ulik form avhengig av nivå. På klinisk nivå brukes en tekstlig form, for eksempel retningslinjer og veiledere. På gruppenivå kvantifiseres kriteriene slik at de kan benyttes i metodevurderinger. Nytte skal måles som gode leveår (kvalitetsjusterte leveår, QALY), og alvorlighet måles ved absolutt prognosetap. Forebyggende tiltak vurderes ut fra antatt sykdomsbyrde hvis tiltaket ikke iverksettes. Å vurdere tiltak opp mot hverandre forutsetter et adekvat kunnskapsgrunnlag som kan brukes for å beregne nytte og kostnad. På administrativt og politisk nivå er det også nødvendig med kunnskap om gevinster og kostnader for å kunne vurdere disse i forhold til hverandre.

I spesialisthelsetjenesten og for legemidler er det gjort flere arbeider for å utvikle retningslinjer, metodeverktøy og kunnskapsgrunnlag for å kunne foreta metodevurderinger. Det er videre lovfestet at de regionale helseforetakene skal sørge for et felles system for å vurdere nye metoder. I kommunal helse- og omsorgstjeneste og i den offentlige tannhelsetjenesten er utviklingen kommet langt kortere, og det er lite systematisk dokumentasjon for tiltak. I Meld. St. 38 (2020–2021) redegjøres det for arbeidet med å utvikle et kunnskapsstøttesystem for den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Boks 11.1 viser eksempel på et tilfelle der prioriteringskriteriene er brukt i forbindelse med offentlig finansiering av tannbehandling.

11.4 Åpenhet og tillit til tannhelsetjenesten

Målet om åpenhet og tillit til tannhelsetjenesten legges til grunn for utvalgets vurderinger og tiltak.

Åpenhet og tillit til offentlig forvaltning er et mål i seg selv og er viktig av flere grunner. Åpenhet styrker demokratiet, er tillitsskapende, gir bedre saksbehandling, ansvarliggjør og motvirker korrupsjon. Det å sikre åpenhet og etterprøvbarhet ved beslutninger om prioritering er avgjørende for å gi tillit til beslutningene. Åpenhet og tillit til prioriteringsbeslutninger er også et av hovedtemaene i den nye stortingsmeldingen om prioritering som etter planen legges frem i 2025.

Arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet må også kjennetegnes av åpenhet (Meld. St. 9 (2023–2024)). Åpenhet er også viktig for den enkelte pasient, ved valg av behandler og ved vurdering av priser i tannhelsetjenesten, jf. kapittel 3.4 Priser på tannhelsetjenester og pasientenes egenbetaling.

11.5 Harmonisering og forenkling

Målet om å forenkle tjenesten samt tilrettelegge i størst mulig grad for harmonisering av tannhelsetjenesten med helse-, omsorg- og sosialtjenester legges til grunn for utvalgets vurderinger og forslag.

Harmonisering handler om å tilpasse tannhelsetjenesten til øvrig helselovgivning, finansiering og organisering. Forenkling handler blant annet om å tydeliggjøre ansvar og gjøre tjenestene enklere å forstå for brukerne. Samlet bør dette bidra til at tjenesten ivaretar sitt ansvar for å yte faglig forsvarlige helsetjenester.

I mandatet bes utvalget særlig om å vurdere forslag om å harmonisere og tilpasse reguleringen av tannhelsetjenesten med helse-, omsorgs- og sosialtjenester. Harmonisering innebærer at tannhelsetjenesten i større grad må integreres, i øvrig helse- og omsorgstjeneste og at samhandling og samordning mellom tjenestene må styrkes. Dette vil medføre en forenkling for brukerne. Forenkling kan handle om å vurdere ulike tiltak som klargjør og tydeliggjør ansvar. Forenkling bør bidra til at tjenesten ivaretar ansvaret for å yte faglig forsvarlige helsetjenester.

12 Utvalgets vurdering av dagens tannhelsetjeneste

I dette kapittelet gjør utvalget rede for hvilke vurderinger som ligger til grunn for forslag mv.

Utvalgets overordnete vurderinger

Det er nødvendig å utvikle en bærekraftig tannhelsetjeneste basert på samfunnets behov. Det innebærer at tannhelsetjenester i størst mulig grad må være integrert i øvrige helse- og omsorgstjenester der det er behov for det, det vil si i de kommunale helse- og omsorgstjenestene og i sykehus. Videre innebærer det at tannhelsetjenesten, privat og offentlig, samhandler for å sikre at all tilgjengelig kompetanse blir brukt. Ikke minst handler det om å styrke tannhelsetjenesten og harmonisere slik at tjenesten i større grad blir lik øvrig helse- og omsorgstjeneste. Praksisnær forsking, tjenesteinnovasjon og digitale løsninger er viktige komponenter i utviklingen av bærekraftige tannhelsetjenester.

Utvalget mener det offentliges ansvar for tannbehandling bør utvides, og tannhelsetjenesten bør i større grad integreres i øvrige helse- og omsorgstjenester. Det er fastslått at prioriteringskriteriene gjelder for tannhelsetjenesten, og etter utvalgets vurdering tilsier det behov for å utvikle ulike typer av retningslinjer for prioritering i tannhelsetjenesten. For å kunne prioritere i overenstemmelse med kriteriene er det også nødvendig å styrke kunnskap om effekter og kostnader av tiltak i tannhelsetjenesten. Utvalgets hovedanbefaling er at det er behov for en universell tannhelsetjeneste (kapittel 12.1 Behov for en universell tannhelsetjeneste).

Med utgangspunkt i omtalene i del II, III og IV i utredningen (kapitlene 2–10) vurderer utvalget at tannhelsen i befolkningen blir stadig bedre. Utvalget peker imidlertid på at det er behov for å følge med på enkelte trender, herunder utviklingen i syreskader og kariesforekomst hos barn og unge voksne og økt behov for tannhelsetjenester hos den eldre befolkningen. Dette mener utvalget er viktig for å sikre at befolkningen opprettholder en god tannhelse (kapittel 12.2 Tannhelsen i befolkningen blir stadig bedre). Utvalget har også merket seg at det er en høyere andel av befolkningen i Norge som oppgir å ha et udekket behov for tannhelsetjenester, enn gjennomsnittet i EU. Økonomi oppgis som den vanligste årsaken til udekket behov for tannhelsetjenester, og yngre voksne oppsøker i mindre grad tannlege og oppgir et høyere udekket behov enn eldre. For de fleste er utgifter til tannhelsetjenester forholdsvis lave. Flertallet har under 2 000 kroner i årlige utgifter. Men for noe få er utgiftene høye. Rundt 6–7 prosent har, fordelt på ett til to år, utgifter over 10 000 kroner.

Kartleggingen viser videre at det i hovedsak er god geografisk tilgang til tannhelsetjenester i dag. Tilgangen til tannhelsetjenester ivaretas både av private og fylkeskommunale tjenestetilbydere. Tannbehandlerdekningen er god, men den varierer avhengig av sentralitet. Utvalget mener at utviklingen bør følges nøye, og trekker frem funn om utviklingen i den private tannhelsetjenesten og mulige konsekvenser utviklingen kan ha på tilgjengeligheten. Etter utvalgets vurdering bør det være et mål å ha god geografisk tilgjengelighet fremover, ikke minst for å sikre at utvidelsen som foreslås kommer alle til gode uavhengig av geografi (kapittel 12.3 Geografisk tilgjengelighet).

Utvalget har identifisert følgende forbedringsområder:

• behov for likeverdig tilgang til tannhelsetjenester for alle (kapittel 12.4)

• behov for å sikre tannhelsetjenester av god kvalitet (kapittel 12.5)

• behov for å vurdere klageordninger og økt tilsyn (kapittel 12.6)

• behov for samhandling og samordning med helse-, omsorgs- og sosialtjenester (kapittel 12.7)

• behov for å tydeliggjøre rammene for den private tannhelsetjenesten (kapittel 12.8)

• behov for å vurdere forvaltningsnivå for den offentlige tannhelsetjenesten (kapittel 12.9)

Utvalget mener overordnet at det er behov for et bedre kunnskapsgrunnlag om befolkningens tannhelse, tjenestenes kvalitet og utgifter til tannbehandling samt utviklingen i tjenestetilbudet. Det er en viktig forutsetning for å arbeide aktivt for stadig bedre tannhelse i befolkningen og bedre geografisk tilgjengelighet. Et bedre kunnskapsgrunnlag vil også være en forutsetning for å gjennomføre tiltak på forbedringsområdene (kapittel 12.10 Behov for bedre kunnskapsgrunnlag).

12.1 Behov for en universell tannhelsetjeneste

Et samlet utvalg anbefaler at tannhelsehjelp bør omfattes av rett til nødvendig helsehjelp, på samme måten som for kommunens helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenesten. Målet er en universell tannhelseordning, hvor befolkningen har rett til nødvendig tannhelsehjelp. Dette er nærmere omtalt i kapittel 13.1 Målet er en universell tannhelsetjeneste.

Utvalget er innforstått med at det kan ta tid å legge forholdene til rette for at alle pasienter skal kunne gis nødvendig tannhelsehjelp gjennom en universell tannhelseordning. Utvalget kommer derfor med en rekke forslag som samlet skal bidra til å nå målet om rett til nødvendig tannhelsehjelp for hele befolkningen.

12.2 Tannhelsen i befolkningen blir stadig bedre

Funn i befolkningsundersøkelser viser at tannhelsen i befolkningen i hovedsak er god, og stadig blir bedre. Hoveddelen av befolkningen går regelmessig til tannbehandler, pusser tennene daglig, og tannhelse er godt forankret i folkehelsearbeidet. Innføring av systematisk bruk av fluorid blant barn og unge har redusert kariesforekomsten og forbedret barn og unges tannhelse vesentlig.

Befolkningsundersøkelser er en viktig kilde til kunnskap om befolkningens orale helse. Utvalget har innhentet og sammenstilt kunnskap fra flere befolkningsundersøkelser i kapittel 2 og 3. Som beskrevet i kapittel 3.3 består besøk hos tannbehandler i dag i større grad enn for ti år siden av kun tannhelsekontroll. I samme periode har det vært en reduksjon i omfang for de fleste typer behandlinger. Befolkningens tannbehandlingsbehov er vesentlig redusert også de siste ti årene (Helsedirektoratet, 2024; Holden & Øye, 2023). De underliggende driverne nå er de store tannhelseforbedringene i barne- og ungdomskullene fra slutten av forrige århundre, som er begynt å bli godt synlig i voksenbefolkningen.

Utvalget vil imidlertid også trekke frem variasjon i funnene om kariesutvikling blant barn samt utviklingen i syreskader blant unge voksne. En slike trender kan etter utvalgets vurdering føre til dårligere tannhelse i befolkningen over tid.

Andelen eldre med egne tenner og med et stort omfang av faste protetiske restaureringer vil også ha betydning for framtidige behov for tannhelsetjenester i befolkningen. Helsedirektoratet peker i en rapport (Helsedirektoratet, 2024) på at de eldste aldersgruppene på kort sikt vil kunne ha et omfattende behov for tannhelsehjelp som en konsekvens av tidligere tannbehandling. Fordi tannhelsen bedres gjennom årsklassene, vil behovet hos de eldste årsklassene kunne avta med tid. Samtidig vil utvalget peke på at når man eldes, går normal spyttproduksjon ned, og mange bruker flere medikamenter som reduserer spyttproduksjonen ytterligere. Med flere egne intakte tenner vil disse tennene være mer utsatt for å få karies enn tenner med restaureringer fordi restaureringer dekker de flatene hvor karies lettest oppstår. Flere egne tenner vil også øke risikoen for å utvikle periodontal sykdom. Når eldre utvikler demens og kommer inn i den skjøre fasen, vil det å opprettholde normal tyggefunksjon og smertefrihet kreve innsats fra både helsetjenesten og tannhelsetjenesten. Utvalget er derfor tvilende til om behovet for tannhelsetjenester for eldre fremover er et kortvarig fenomen. Det er mer sannsynlig at man står overfor et langvarig og stort behov for tjenester til eldre. Antall eldre pasienter øker, noe som vil kreve betydelige ressurser.

Utviklingen av befolkningens tannhelse må følges systematisk og regelmessig for å få svar på slike spørsmål. Analyser av data fra Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) vil bidra til et godt kunnskapsgrunnlag.

12.3 Geografisk tilgjengelighet

God tilgang til tannhelsetjenester for befolkningen i hele landet er et mål. Tilgjengelige data viser at det i hovedsak er god geografisk tilgjengelighet til tannhelsetjenester i dag.

Vista Analyses kartlegging (Holden et al., 2023) viser at tannbehandlerdekningen er forholdsvis lik mellom fylkene, med unntak av høyere dekning i Oslo og i Troms og Finnmark. I Troms og Finnmark er avstandene store, og dette er viktig å ta hensyn til når man skal vurdere hvorvidt dekningen er god eller dårlig. Trøndelag og Viken har den laveste andelen tannbehandlere per innbygger.

Kartleggingen viser at dekningen av tannbehandlere varierer med sentralitet, slik at befolkningen i mindre sentrale kommuner må reise lenger for å få behandling, særlig hos spesialist. Der det ikke er etablert private tannleger, gir den fylkeskommunale tannhelsetjenesten et tilbud for å ivareta tannhelsetjenester til egne innbyggere. Enkelte kommuner har ikke eller har et svakt tilbud av allmenntannleger. Befolkningen oppsøker derfor nabokommunene for å få dekket sine tannhelsebehov. Det er gjennomgående at små og usentrale kommuner ikke har et tjenestetilbud i egen kommune. De aller fleste har likevel et tilbud i nærliggende kommuner som de ser ut til å benytte.

Tannlegedekning har betydning for bruk av folketrygdens stønad til tannbehandling. Dette viser både Vista Analyses kartlegging og rapporten Tannhelserefusjoner fra folketrygden (Statistisk sentralbyrå, 2023b). Andelen mottakere av folketrygdens stønad til tannbehandling er større blant personer som bor i sentrale strøk med høy tannlegedekning, enn blant innbyggere i mindre sentrale strøk med lav tannlegedekning.

Selv om geografisk tilgjengelighet ikke synes å være en stor utfordring i dag, er det viktig å følge med på og å sikre tilgjengelighet til nødvendige tannhelsetjenester i hele landet. En viktig grunn til dette er den høye endringstakten i tannhelsemarkedet. Kjedeklinikker er i kraftig vekst, samtidig som det er stor geografisk variasjon i hvor klinikkene er etablert (Holden et al., 2023). Kjedene er mer utbredt i sentrale strøk og i områder med mange tannleger og klinikker, noe som også observeres i markedet for tannhelsetjenester i andre land som Sverige og Tyskland (IGES Institut, 2020). Funn fra Sverige, Finland og Tyskland tyder også på at tilveksten av større aktører bidrar til konkurranse om nye pasienter, og ikke minst konkurranse om personell (IGES Institut, 2020). Fremover er det viktig å følge med på hvilke konsekvenser markedsutviklingen kan ha for geografisk tilgjengelighet til tannhelsetjenester, særlig i mindre sentrale strøk, jf. også utvalgets vurdering i kapittel 12.8.

12.4 Behov for likeverdig tilgang til tannhelsetjenester for alle

Selv om tannhelsen blir bedre for de fleste, og det i hovedsak er god geografisk tilgjengelighet, oppgir et mindretall i befolkningen at de har et udekket behov for tannhelsetjenester. Disse utgjør rundt 8–11 prosent av befolkningen (16 år og eldre), jf. kapittel 3.2 Bruk av tannhelsetjenester. Forhold som levevaner, sykdom og sosioøkonomiske forhold har også betydning for tannhelsen, jf. kapittel 2. Tannhelsen i Norge.

Utvalget mener at det er behov for ulike tiltak for å bedre tannhelsetjenestens tilgjengelighet. Disse kan inndeles i følgende områder: 1) behov for kontinuerlig arbeid med forebygging, 2) behov for et helhetlig ansvar for barn og unge, 3) behov for å ivareta utsatte og sårbare grupper, 4) behov for å ivareta eldre med kognitiv svikt og skrøpelighet, 5) behov for å se sammenhengen mellom oral sykdom/skade og øvrig helse, 6) behov for å redusere risiko for store utgifter og 7) behov for å styrke pasientenes kunnskap om prisnivået.

12.4.1 Behov for kontinuerlig arbeid med forebygging

De fleste og vanligste tannhelseproblemene kan forebygges. Potensialet for å redusere forekomsten av sykdom og påfølgende behandlingsbehov er dermed stort innenfor tannhelseområdet. Det er fremdeles behov for å ha oppmerksomhet på forebygging i form av levevaner og opplæring i å ta vare på tennene.

God munnhelse henger sammen med livsstil. Flere av målene i folkehelsepolitikken omfatter tiltak for å få befolkningen til å ta gode valg. Levevaner og konsummønstre endres, og det kan komme nye utviklingstrekk som har og kan ha betydning for den generelle tannhelsen i befolkningen. Særlig konsumet av syre- og sukkerholdige drikker i den yngre befolkningen vil kunne få betydning for behovet for tannhelsetjenester i framtiden. Befolkningsundersøkelser som er omtalt i kapittel 2, viser høy forekomst av syreskader hos unge voksne. Utviklingen vil medføre at det blir behov for økt forebyggende innsats overfor barn og unge. Sukkeravgift og aldersgrense på energidrikker o.l. er tiltak som har effekt på helsen, også tannhelsen.

Styrking av den enkeltes helsekompetanse vil ha betydning for den enkeltes livsstilsvalg, sykdomsforebyggende tiltak, egenmestring av sykdom og bruk av helse- og omsorgstjenester. Forebygging innebærer kunnskap hos den enkelte om hva som påvirker munnhelsen. Det er svært viktig med forebyggende tiltak for barn og unge slik at de kan settes i stand til å ta vare på egen orale helse gjennom hele livet. Dette er særlig viktig når man vet at orale lidelser rammer skjevt, og det er de mest utsatte som også har dårlig oral helse.

Sosial ulikhet påvirker all helse, inkludert tannhelse. Derfor er det behov for målrettede forebyggende tiltak for å bidra til å utjevne sosiale helseforskjeller også innenfor tannhelsetjenesten. Den offentlige tannhelsetjenesten har viktige oppgaver rettet mot forebygging. Disse oppgavene bør videreføres og styrkes. Tannhelsetjenesten skal regelmessig innkalle eller oppsøke pasienter i institusjon eller i hjemmet. Det er avgjørende med god samhandling med helsestasjon, skoler og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, som har viktige oppgaver innenfor forebygging. Både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten, som har ansvar for pasientopplæring, er sentrale for å forebygge og minimere sykdomsutvikling. Tjenestene bør også være bevisst behovet for å forebygge oral sykdom. Det innebærer å legge til rette for daglig tannpuss, også på institusjon (sykehjem, sykehus, fengsel mv.). Ikke minst innebærer det å sørge for regelmessig sjekk hos tannhelsepersonell. I dag må voksne over 26 år selv sørge for å etablere kontakt med tannhelsepersonell/tannklinikk og å betale for tjenesten.

Utvalget er bedt om å særlig vurdere tannpleiernes rolle i forebygging og behandling. Helsepersonellkommisjonen omtaler behovet for å utsette og redusere behovet for helse- og omsorgstjenester (forebygging) gjennom god prioritering for bedre bruk av tilgjengelig personell. De foreslår tiltak som forbedret statistikk knyttet til private helse- og omsorgstjenester (NOU 2023: 4). Dette er forhold som også tannhelseutvalget er opptatt av. For å sikre effektiv bruk av personellressursene er det behov for å vurdere tiltak som gjelder tannpleiernes rolle i forebygging, og tiltak for å få data og informasjon knyttet til tannhelsepersonell og behandlingen de utfører.

12.4.2 Behov for et helhetlig ansvar for barn og unge

Barn og unge mottar i dag forebyggende, oppsøkende og systematiske tannhelsetjenester gjennom hele oppveksten. Retten til vederlagsfri tannhelsehjelp fra det offentlige omfatter derimot ikke tannregulering. Tannregulering omfattes av folketrygden, og behandlingen blir hovedsakelig utført i privat sektor med betydelig egenbetaling. Egenbetalingen skyldes både at flertallet som omfattes av ordningen kun får 40 eller 75 prosent stønad etter folketrygdens takster, selv om det er vurdert at de har behov for tannregulering, og at kjeveortopeden som oftest tar et mellomlegg/prispåslag, jf. kapittel 3.4.1. om fri prissetting for tannhelsetjenester. Tannregulering skiller seg dermed fra andre helsetjenester, der hovedregelen er at barn under 16 år er fritatt fra å betale egenandel for helsetjenester de har behov for.

Det er sosiale og regionale forskjeller når det gjelder hvilke barn og unge som mottar stønad til tannregulering (Statistisk sentralbyrå, 2023c). Barn av foreldre med høy utdanning og høy inntekt får i større grad tannregulering, sammenliknet med barn av foreldre med lav utdanning og lav inntekt. Andelen mottakere av folketrygdens stønad til tannregulering er minst blant barn og unge bosatt i de minst sentrale kommunene og størst i mellomsentrale og i de nest minst sentrale kommunene (Statistisk sentralbyrå, 2023c).

Utvalgets vurdering er at barn og unge med behov for tannregulering bør få dette gratis på lik linje med øvrige tannhelsetjenester og helsetjenester.

12.4.3 Behov for å ivareta utsatte og sårbare grupper

Barn og unge mottar tannhelsetjenester gjennom hele oppveksten, men ved en viss alder slutter ansvaret for den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, uavhengig av behov. Dette er ulikt øvrige helsetjenester, hvor det er sykdom og behandlingsbehov som avgjør videre oppfølging. Det er med andre ord ikke tannhelsetjenestens faglige skjønn som avgjør eventuell videre oppfølging.

Målrettede tiltak mot de dårligst stilte gruppene bidrar til å redusere sosiale ulikheter i helse. Det er flere helse- og omsorgstjenester som retter seg mot personer med avhengighet og psykiske lidelser. I disse tjenestene er tannhelse i liten grad integrert.

Vilkårene for folketrygdens stønad til tannhelsetjenester er i stor grad regelstyrte. Det er lite rom for å utøve skjønn. Dette kan medføre at også pasienter med særskilte behov for tannhelsehjelp, kan falle utenfor ordningen. Dette kan for eksempel gjelde pasienter med medisinske tilstander som ikke er omfattet av stønadspunkt 1 Sjelden medisinsk tilstand, jf. omtale i kapittel 6 Folketrygdens stønad til tannbehandling. Hensynet til lik forvaltningspraksis gjør det nødvendig med detaljerte regler, jf. rundskriv til kapittel 5 i folketrygdloven. Dette innebærer at pasienter med særskilt behov for tannhelsehjelp ikke nødvendigvis får dekket kostnaden gjennom folketrygdens stønadsordning.

Utvalget vil vurdere om disse pasientene bedre kan ivaretas innenfor ordninger hvor det i større grad er rom for å utøve skjønn.

12.4.4 Behov for å ivareta eldre med kognitiv svikt og skrøpelighet

Stadig flere eldre har egne tenner, noe som er et positivt utviklingstrekk. Samtidig vil flere eldre i befolkningen innebære at flere vil utvikle aldersrelaterte sykdommer, som skrøpelighet, kognitiv svikt og demenssykdommer. Disse utviklingstrekkene vil få betydning for tannhelsetjenesten, fordi flere vil trenge bistand til å ivareta god daglig hygiene. Tenner med restaureringsarbeid hos pasienter med sviktende evne til egen oppfølging av tannhelse, vil kreve god og jevnlig kontroll og behandling. Utviklingen vil medføre at det blir behov for bedre og tettere samhandling med øvrig helsetjeneste, og med pårørende og omsorgstjenesten.

Dagens system med rettigheter til tannhelsetjenester for eldre på institusjon og med hjemmesykepleie fungerer ikke godt nok. Blant gruppene som er under tilsyn1 hos den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, finner vi den laveste andelen i gruppen hjemmeboende. Samhandling med kommunene om de hjemmeboende og pasienter på institusjon med rett til tannhelsetjenester er en kjent utfordring, og det er igangsatt flere prosjekter som handler om denne problemstillingen.

Pasienter mister stønad til tannbehandling fra folketrygden når de får rettigheter etter tannhelsetjenesteloven eller andre finansierings- og tilskuddsordninger hvor pasienten gis tilbud om tannbehandling fra fylkeskommunene. Dette gjelder for eksempel i tilfeller hvor eldre inngår i tannhelsetjenestelovens gruppe c (grupper av eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie), og dermed ikke lenger kan motta tannbehandling hos sin private tannlege med stønad fra folketrygden.

Utvalget mener det er behov for tiltak som bedre ivaretar eldre med kognitiv svikt og eldre i den skrøpelige fasen.

12.4.5 Behov for å se sammenhengen mellom oral sykdom/skade og øvrig helse

HUNT4 rapporten viser noen sammenhenger som bør tas med i vurderingen av om å utvide det offentlige ansvaret for tannhelsetjenester (Kompetansesenteret Tann­helse Midt, 2024). Det dreier seg særlig om sammenhengen mellom høyt symptomtrykk av psykiske plager og selvrapportert dårlig tannhelse, jf. blant annet figur 2.4. Blant de med høyt symptomtrykk av psykiske plager, oppgir omlag 27 prosent å ha dårlig tannhelse. Det er i dag ordninger for personer med angst for tannbehandling, men spørsmålet er om man i større grad bør rette egne tiltak inn mot personer med psykiske lidelser. Videre er det ordninger for rusavhengige som er under behandling, og innsatte i fengsel. Se nærmere omtale i del III, kapittel 4.

I kapittel 10 Pågående utviklingsarbeid redegjøres det for orale helsetjenester i sykehus. Et forsøk med tannhelsetjenester til pasienter i spesialisthelsetjenesten har avdekket at orale helsetjenester ytes i varierende grad i sykehus. Utvalget foreslår tiltak for å bidra til samhandling og gode pasientforløp for orale helsetjenester i spesialisthelsetjenesten.

Videre har den orale helsen innvirkning på den somatiske helsen på en rekke områder, se kunnskapsoppsummeringene som er omtalt i kapittel 2 Tannhelsen i Norge. Økende kunnskap om sammenhengen mellom oral helse og somatisk/psykisk helse er etter utvalgets vurdering viktig å ha med i videreutviklingen av tannhelsesektoren.

Det er viktig at tannhelsetjenestene kan bidra til å avdekke vold og seksuelle overgrep mot barn og unge, jf. tannhelsetjenesteloven § 1-3 c, samt somatisk og psykisk sykdom.

12.4.6 Behov for å redusere risiko for store utgifter

At voksne i Norge betaler hele eller store deler av kostnadene for tannbehandling selv, er et viktig skille mellom tannhelsetjenester og andre helse- og omsorgstjenester. Velferdsstaten gir ingen sikring mot store utgifter til tannbehandling slik den gjør for øvrige helseutgifter. Fri prissetting for tannhelsetjenester gjør også at myndighetene i liten grad kan styre eller har oversikt over størrelsen på pasientenes egenbetaling. Det gjelder også i tilfeller der det gis stønad til tannbehandling gjennom folketrygden.

De fleste går regelmessig til tannlegen, men i Norge er det en høyere andel av befolkningen som oppgir å ha et udekket behov for tannhelsetjenester enn gjennomsnittet i EU, jf. kapittel 3.2.2. Økonomi oppgis som den vanligste årsaken til at voksne har et udekket behov for tannhelsetjenester, og bruken av tannhelsetjenester henger sammen med inntektsnivå, jf. kapittel 3.2.1. Personer i husholdninger med lavere inntekt går i mindre grad til tannlege enn de med høy inntekt (Statistisk sentralbyrå, 2021).

Folketrygdens stønad til tannbehandling gir befolkningen, i bestemte tilfeller, økonomisk støtte til tannhelsetjenester. Pasientene som mottar støtten, risikerer likevel å få store utgifter til tannbehandling. Dette skjer fordi regelverket er slik at pasienter i mange tilfeller kun mottar delvis stønad etter folketrygdens takster, selv om behandlingen de mottar er vurdert som nødvendig. I tillegg til at pasientene som regel må betale en egenandel som er del av folketrygdens takster, må pasienten ofte betale et ekstra mellomlegg/prispåslag fordi det er fri prissetting for tannhelsetjenester. Fri prissetting gjelder både i offentlig og i privat sektor. Enkelte utgifter til tannbehandling inngår i frikort for helsetjenester, men dette gjelder kun et fåtall tilfeller, og da bare egenandelen som inngår i folketrygdens takster.

I kapittel 3.4.5 og 4.4.3 er det redegjort for undersøkelse som gjelder voksenbefolkningens utgifter til tannhelsetjenester. For de fleste er utgifter til tannhelsetjenester forholdsvis lave (Helsedirektoratet, 2024; Holden & Øye, 2023; Kompetansesenteret Tannhelse Midt, 2024). Flertallet har under 2 000 kroner i årlige utgifter (60 prosent under 2 000 kroner årlig, 67 prosent under 3 000 kroner for 2 år). Rundt 6–7 prosent har, fordelt på 1 til 2 år, utgifter over 10 000 kroner. I gjennomsnitt ser årlige utgifter ut til å være i underkant av 3 500 kroner og medianutgiftene i overkant av 1 700 kroner. Utgiftene er i gjennomsnitt høyere for de eldre enn for de yngre.

Utvalget vil vurdere å innføre en universell skjermingsordning som omfatter hele voksenbefolkningen, og som skal gjøre det enklere å oppsøke tannhelsetjenester regelmessig. Dette kan bidra til forenkling og harmonisering og fremme forebygging. Omfanget av målrettede skjermingsordninger kan reduseres, og det blir enklere for brukerne å orientere seg i tilbudet. Med en universell skjermingsordning øker tilgjengeligheten til tannhelsetjenester, og tjenesten harmoniseres med øvrige helsetjenester. Skjermingsordningen vil bidra til å forebygge tannhelseproblemer og dermed redusere forekomsten av sykdom og påfølgende behandlingsbehov.

Når det ikke finnes prisreguleringsmekanismer, er det vanskelig å utvikle skjermingsordninger som kan sikre økonomisk styring og kostnadskontroll. Det må også tas høyde for at stønad til tannbehandling vil kunne være et økonomiske insentiv til å gjennomføre flere behandlinger enn nødvendig. Det er derfor viktig å legge dagens behandlingsfilosofi til grunn for utforming av skjermingsordninger. Det innebærer blant annet å vente lengst mulig før man behandler karies med fylling, jf. kapittel 2. Man kan ikke risikere å lage ordninger som frister til å starte behandling som på sikt fører til en dårligere tannhelse i befolkningen.

Utvalget mener det er behov for å vurdere hvordan velferdsstaten kan bidra med ordninger som skjermer befolkningen mot høy egenbetaling for tannhelsetjenester. Ordninger bør bidra til at flere oppsøker tannhelsetjenesten regelmessig, og at personlig økonomi ikke skal påvirke tilgangen på tannhelsetjenester. Samtidig er det viktig at ordninger innrettes slik at man unngår unødvendig behandling. Utvalget mener videre at det er behov for å innføre regulering av priser. Å regulere priser reduserer risikoen for store utgifter for pasientene, og sikrer utgiftskontroll for offentlig finansierte helsetjenester.

For tannbehandlinger under folketrygdens stønadsordning, dekker det offentlige en del av pasientenes utgifter (tredjepartsfinansiering). Pasientene har begrensede forutsetninger for å bedømme behandlingsbehovet eller omfanget av behandlingen. Tredjepartsfinansiering kan medføre at pasientene er lite prisfølsom og kan være en av årsakene til lite konkurranse om priser. Dersom prisen på behandlingen er for høy, kan det også bety at behandlingen ikke er kostnadseffektiv. Denne problemstillingen er hovedårsaken til omfattende prisregulering av for eksempel legemiddelmarkedet i Norge.

Problemstillinger knyttet til tredjepartsfinansiering og behandlingskostnader vil variere med graden av tredjepartsfinansiering. Ved lite tredjepartsfinansiering vil etterspørselen ha større påvirkning på prisdannelse. Det er i dag fri prissetting for tannhelsetjenester i Norge, jf. kap. 3.4.1. Utvalget merker seg at tannhelsetjenesten har hatt en realprisvekst de siste 20 årene, og at det er en tendens til høyere priser i mer sentrale strøk og i større, mer folkerike kommuner, jf. kapittel 3.4.4. Kjeder har i snitt om lag ti prosent høyere priser enn andre private klinikker (Holden et al., 2023).

Utvalget har begrenset tilgang til prisutviklingen over tid og har heller ikke fått tilgang til tilstrekkelig informasjon for å kunne vurdere om dagens prisnivå og prisutviklingen er i henhold til kostnadsutviklingen hos tannhelsetilbydere. Det er også mulig at prisene settes med formål om å maksimere virksomhetenes lønnsomhet, jamfør funn om at det er god lønnsomhet i markedet for tannhelsetjenester, jf. kapittel 5. Etter utvalgets vurdering må myndighetenes adgang til å innhente kunnskap og til å styre dette området styrkes.

Behovet forsterkes i lys av at utvalget har fått i mandat å vurdere en økning av det offentlige ansvaret for tannhelsetjenester. Både harmonisering av egenandelstak og utvidelse av stønad til tannbehandling over folketrygden vil øke andelen av offentlig finansiering. Etter utvalgets vurdering er det behov for å vurdere prisregulering og eventuelt andre mekanismer som kan bidra til lavere utgifter til tannbehandling fremover, særlig for tjenester som finansieres helt eller delvis av det offentlige.

12.4.7 Behov for å styrke pasientenes kunnskap om prisnivået

Utvalget er bedt om å komme med forslag som kan bidra til å styrke innbyggernes kunnskap om prisnivået på tannhelsetjenester. Utvalget bes særlig vurdere hvordan kostnader for tannhelsetjenester kan reduseres.

Prisopplysningsforskriften krever at det skal opplyses om de fullstendige prisene på de tjenestene som tilbys, og at prisopplysninger for tannhelsetjenester registreres i elektronisk prisportal for tannhelsetjenester, jf. forskriften § 14. Arbeidet med å reetablere prisportalen er så langt stilt i bero til prisinformasjon fra tannhelsetjenesten er tilgjengelig i Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR). Kartlegging av prisnivået viser at ikke alle klinikker har hjemmesider med prisopplysninger, og at flere klinikker som har prisopplysninger på nett, opererer med fra-priser eller intervaller, jf. omtale i kapittel 3.4.2.

Forprosjektet som er gjennomført av Forbrukerrådet i 2022, viser til at forbrukere opplever lav grad av pristransparens. Forbrukere har også liten kunnskap om hvordan tannhelsesystemet og ulike støtteordninger fungerer. Forbrukerrådet vurderer at utfordringer knyttet til kunnskap om prisnivået og tilgjengelige støtteordninger, må møtes for å sikre innbyggere likeverdig tilgang til tannhelsetjenester. Andre utfordringer med portalen er at mange klinikker ikke har benyttet den, og at det er vanskelig for forbrukere å få oversikt over prisnivået for tannbehandlinger som består av flere separate tjenester.

Utvalget vurderer at forbrukernes kunnskap om priser og stønadsordninger bør forbedres. Behovet for god kunnskap om tilgjengelige stønadsordninger forsterkes ved eventuell utvidelse av tjenesten. Utvalget vil vurdere forslag som bidrar til økt og oppdatert kunnskap om priser og tilgjengelige stønadsordninger, noe som vil kunne bidra til reduserte kostnader og mer likeverdig tilgang for innbyggerne.

12.5 Behov for å sikre tannhelsetjenester av god kvalitet

Tannhelsetjenestene skal være kunnskapsbaserte. Den har for en stor del en annen regulering, men også til dels annen finansering og organisering enn øvrige helse- og omsorgstjenester. Dette kommer frem når utvalget drøfter og kommer med forslag knyttet til blant annet kvalitet, tjenesteinnovasjon og digitalisering. Tiltak som allerede er etablert i store deler av helse- og omsorgssektoren, innbefatter ikke tannhelsetjenesten. Den samlede gjennomgangen viser et behov for at også tannhelsetjenesten får tilgang til de samme virkemidlene som øvrige helse- og omsorgstjenester.

12.5.1 Behov for å styrke kvaliteten på tjenestene

Iverksetting av Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) vil være helt sentralt i arbeidet med å styrke kvaliteten på tjenestene og arbeidet med pasientsikkerhet.

Det er utviklet noen kvalitetsindikatorer basert på KOSTRA. Implementering av KPR vil bidra til økt tilgang på data for videre utvikling av kvalitetsindikatorer og kvalitetsregistre.

Tannhelsetjenestens kompetansesentre har som en del av sitt oppdrag å bistå tjenestene med fagstøtte, råd, veiledning mv., jf. omtale i kapittel 10.3. I tillegg er det kompetansesentre innenfor materialer, bivirkninger og sjeldne diagnoser som bistår tjenestene med fagstøtte mv.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) har fått i oppdrag å etablere et nasjonalt system for overvåking av medisinsk strålebruk der data primært skal hentes fra Norsk pasientregister (NPR) og Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR).

Prioriteringskriteriene gjelder for tannhelsetjenesten, og det er behov for å utvikle ulike typer retningslinjer for prioritering i tannhelsetjenesten. For å kunne prioritere i overenstemmelse med kriteriene, er det også nødvendig å styrke kunnskap om effekter og kostnader av tiltak i tannhelsetjenesten.

Etter utvalgets vurdering er det behov for en rekke forslag rettet mot kvaliteten i tannhelsetjenestene.

12.5.2 Behov for å styrke tannhelsetjenestens ansvar for forskning og praksis i utdanningene

Det er en pågående forsknings- og innovasjonsstrategi på tannhelsefeltet (2017–2027). Bakgrunnen var en kartlegging som viste liten vekst innenfor fagfeltet, sammenliknet med andre helsefag og medisin. Tjenesteforskning har de senere årene blitt styrket blant annet gjennom oppbygging av tannhelsetjenestens kompetansesentre. Det er imidlertid behov for fortsatt økning av tjenesteforskningen innenfor oralhelsefeltet.

Til sammenlikning har spesialisthelsetjenesten et sørge for-ansvar for forskning, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 3-8. Forskning anses som viktig for at spesialisthelsetjenesten skal holde seg oppdatert i den medisinske utviklingen. Det gjelder særlig forskning som omfatter utvikling av nye diagnostikk- og behandlingstilbud, og som vurderer nytte og skade av ulike behandlingstilbud, og derfor må være tett integrert med den kliniske virksomheten. Dette er i tråd med sektorprinsippet for forskning i Norge, som innebærer at hvert departement har ansvar for forskning innenfor sine ansvarsområder (Kunnskapsdepartementet, 2017). I praksis innebærer sektoransvaret å stille midler til rådighet slik at sektorens kunnskapsbehov kan dekkes.

I forbindelse med HelseOmsorg21-strategien (Helse- og omsorgsdepartementet, 2014) ble det foreslått at kommunesektoren på sikt burde få et sørge for-ansvar for forskning for, i, med og på kommunene (Kommunenes strategiske forskningsorgan (KSF), 2019). Til sammenlikning sier helse- og omsorgstjenesteloven § 8-3 at kommunen skal medvirke til å tilrettelegge for forskning for den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Kommunene plikter også å medvirke i undervisning og praktisk opplæring av helsepersonell. Dette viser at kommunene har et mindre ansvar for forskning innenfor eget ansvarsområde enn spesialisthelsetjenesten.

Utvalget mener det er behov for å vurdere hvilke ansvar tannhelsetjenestene bør for forskning. Hensikten er at tannhelsetjenesten holder seg oppdatert om utvikling av diagnostikk- og behandlingstilbud, og vurderer nytte og skade av ulike behandlingstilbud. Den praksisnære forskingen i tannhelsetjenesten bør derfor være tett integrert med den kliniske virksomheten. Dette bør videre nøye vurderes i sammenheng med de private tannhelseyterne og virkemidler rettet mot denne delen av tannhelsetjenesten.

Praksis eller ferdighetstrening er særlig vektlagt i norsk utdanning av tannhelsepersonell. Alle helse- og sosialfagutdanningene har perioder i studiet hvor de studentene er ute i praksis i tjenestene. Praksisstudier har tre formål: kunnskap, sosialisering og rekruttering. Helsedirektoratet har vurdert konsekvensene av en eventuell utvidelse av dagens kommunale medvirkningsansvar for praksisutdanning til et kommunalt sørge for-ansvar for praksisutdanning (Helsedirektoratet, 2020b).

En viktig faktor for at det er god dekning av tannhelsepersonell i Nord-Norge, har vært etablering av et odontologisk lærested ved UiT Norges arktiske universitet.

Utvalget vil vurdere forslag som gir den offentlige tannhelsetjenesten et tydeligere ansvar for praksis i utdanningene.

12.5.3 Behov for å vurdere videre innretningen av tjenesteinnovasjon

Det er igangsatt en rekke utviklings- og innovasjonsprosjekter innenfor tannhelsefeltet, og i samhandling med øvrig helse- og omsorgstjenester, jf. del IV Tjenesteutvikling. I mandatet er utvalget bedt om å innhente og trekke på erfaringer fra de mange prosjektene og utviklingsarbeidene som har vært gjennomført i tannhelsetjenesten de siste årene.

Forsøkene har vært av stor betydning for pasientene og for tjenestene. Det er behov for å vurdere videre innretning av utviklings- og innovasjonsprosjektene og øvrige tiltak rett mot tjenesteinnovasjon.

Utvalget mener det er behov for å vurdere om prosjektene i sin helhet bør integreres i den samlede helse- og omsorgstjenesten, det vil si om ansvaret og finanseringen bør legges til den offentlige tannhelsetjenesten eller andre deler av helse- og omsorgstjenesten.

12.5.4 Behov for økt digitalisering

Tannhelsetjenesten ligger langt bak de øvrige helsetjenestene i bruk av nasjonale e-helseløsninger. Den har for eksempel ikke tilgang til e-resept og kjernejournal. Satsingen på digital samhandling, for eksempel pasientens legemiddelliste, inkluderer ikke arbeid med tannhelsetjenesten. På sikt vil slike nye løsninger kunne gjenbrukes for tannhelse.

Utfordringen er som vist i kapittel 10.9 at noen av arbeidsprosessene er digitale, men ikke digitaliserte. Det må utvikles og tas i bruk digitale løsninger som frigjør tid til pasientbehandling, uten at det går ut over kvalitet og pasientsikkerhet.

I tillegg er det utfordringer knyttet til samhandling og utveksling av meldinger og opplysninger til andre deler av helse- og omsorgstjenesten som fastlege, spesialisthelsetjenester og kommunale helse og omsorgstjenester.

Utvalget mener det er behov for å øke innsatsen og involveringen av tannhelsetjenesten i digitaliseringsarbeid.

12.6 Behov for å vurdere klageordninger og økt tilsyn

Brukerne/pasientene har utfordringer med å orientere seg i dagens ordninger. Utfordringer dreier seg om å orientere seg i tjenestetilbudet og forstå om de har rett til gratis tannhelsetjenester. Etter utvalgets syn er det flere utfordringer med dagens klage- og tilsynsordninger.

Dagens klage- og tilsynssystemer er vanskelig tilgjengelig

Som omtalt i kapittel 8.6 Klage- og tilsynsordninger, finnes det mange klage- og tilsynsordninger. Det kan gjøre det vanskelig for pasientene å finne fram til rett instans, noe som er et problem for pasientenes rettsikkerhet.

Det finnes mange forskjeller i klagemuligheter. Klage etter tannhelsetjenesteloven har for eksempel en annen klagefrist enn pasient- og brukerrettighetsloven § 7-5 og tannhelsetjenesteloven § 2-3. Hvilken lov en klage følger, avhenger av hva pasienten vil klage på. Det innebærer at pasienten må ha kunnskap om regelverket for å beregne klagefristen.

Mange instanser informerer om muligheten til å klage over tannbehandling på sine hjemmesider. Klagemulighetene presenteres imidlertid forskjellig, og flere instanser har mangelfull eller upresis informasjon. Det er derfor behov for bedre informasjon om klagemulighetene. At selv tannhelsetjenestene har vansker med å gi en riktig fremstilling av klageordningene, tyder også på at dagens system er for komplisert.

Forskjell mellom den offentlige tannhelsetjenesten og private tannleger

Pasienter i den offentlige tannhelsetjenesten kan henvende seg til pasient- og brukerombudet for bistand, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 8-3. Ombudet bistår imidlertid ikke pasienter som har gått til en privat tannlege, jf. Prop. 64 L (2018–2019) punkt 4.1.4.

Pasienter hos private tannleger må i stedet henvende seg til Tannlegeforeningens klagenemnder eller etikkråd. Klagenemndene og etikkrådet behandler imidlertid bare klager mot tannleger som er medlem av tannlegeforeningen.

Manglende mulighet til å klage over feil ved behandlingen

I dag er det ingen direkte mulighet til å klage over feil ved behandlingen.

Den som ikke er fornøyd med kvaliteten på helsehjelpen, kan ta det opp med helsepersonellet eller helsepersonellets overordnete. Loven pålegger imidlertid ikke helsepersonellet eller den overordnete å gjøre noe med klagen.

Pasienten kan anmode tilsynsmyndighetene om å føre tilsyn, men tilsynsmyndighetene avgjør selv om det er grunnlag for tilsyn, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 og § 7-4 a. Pasienten har ikke klageadgang dersom tilsynsmyndighetene ikke gjør noe med anmodningen.

Dersom det er gjort en feil i behandlingen, vil den bli vurdert av Norsk pasientskadeerstatning hvis det fremmes krav om erstatning. At det bare er saker hvor det foreligger et økonomisk tap som vurderes, begrenser antall krav som behandles. Det kan imidlertid argumenteres for at det er uheldig at det må fremmes et krav om erstatning, for å få en vurdering av om det er gjort en feil.

Helsepersonellet er ikke part i en sak for Norsk pasientskadeerstatning. Privat helsepersonell må heller ikke betale egenandel når det utbetales erstatning, jf. forskrift om Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnda § 17. Det gjør at behandling i Norsk Pasientskadeerstatning ikke nødvendigvis gir virksomheten eller helsepersonellet tilbakemelding på mangler ved kvaliteten på behandlingen.

Manglende mulighet til å klage over pris

I dag er det ikke noen klageinstans som tar stilling til uenighet om pris på behandling. Tvist om pris på behandling må derfor bringes inn for domstolene.

Dette skiller seg fra andre forbrukerområder, hvor det er opprettet klagenemnder som behandler klage over pris. Forbrukerklageutvalget behandler for eksempel forbrukeres klage over prisen som er betalt ved kjøp av ting og håndverkertjenester, jf. forbrukerklageloven kapittel 3. Advokatforeningens disiplinærnemnd kan på sin side fastsette salæret klienten skal betale advokaten, jf. domstolloven § 227 fjerde ledd.

Det er heller ikke fastsatt noen retningslinjer for hvilken pris tannlegene kan kreve.

Behov for økt tilsyn

Som omtalt i kapittel 8.6.2 Tilsynsmyndighetene, føres det begrenset med tilsyn med tannhelsepersonell og tannhelsevirksomheter. Etter utvalgets vurdering er det behov for å vurdere styrket tilsyn. Det vises til kapittel 13.4 Klage, tilsyn og pasientsikkerhet.

12.7 Behov for samhandling og samordning med helse-, omsorgs- og sosialtjenester

Det er behov for mer samhandling, og samordning mot øvrige helse-, omsorgs- og sosialtjenester. Dette innebærer også sterkere styring og ledelse i tannhelsetjenesten gjennom tydeliggjøring av ansvaret for drift, og ikke minst langsiktig og strategisk styring.

12.7.1 Behov for bedre samhandling med helse-, omsorgs- og sosialtjenester

Den offentlig tannhelsetjenestens største utfordring er knyttet til å ivareta ansvaret for regelmessig og oppsøkende tannhelsehjelp for hjemmeboende med rettigheter. Årsaken er manglende opplysninger fra kommunale pleie- og omsorgstjenester, ifølge tjenesten selv. Tannhelsetjenesten trenger opplysninger om hvilke personer som har fått tildelingsvedtak om hjemmesykepleie minst én gang per uke.

Den offentlige tannhelsetjenesten har for en stor del avtaler med kommunene. Det er en plikt til å sørge for samarbeid, jf. tannhelsetjenesteloven § 1-4 a. Det er derimot ingen regulering av kravet om avtaler hos noen av de andre forvaltningsnivåene innenfor helse- og omsorgstjenesten. Det er med andre ord ikke en lovfestet plikt til å ha avtaler med kommuner og sykehus og vice versa.

I kapittel 4 vises det til etablering av helsefellesskapene som en viktig samarbeidsarena mellom tjenestenivåene i helse- og omsorgssektoren. Målet er å skape mer sammenhengende og bærekraftige tjenester for særlig prioriterte grupper med store og sammensatte behov. Disse pasientgruppene har i hovedsak rett til tannhelsetjenester, men den offentlige tannhelsetjenesten er ikke en del av helsefelleskapene der de er etablert. Utvalget vil løfte fram dette.

Den offentlige tannhelsetjenesten samhandler med barnevernet og barnehusene. Det vises til at tannhelsetilbudet i barnehusene varierer, jf. kapittel 4.5.2. Det pågår et arbeid med å styrke fagområdene og sikre bedre samhandling. Utvalget vil vurdere om det også her bør vurderes å regulere samarbeidet.

Utvalget mener samhandlingen med øvrig tjeneste ikke er god nok. Det er behov for bedre faglig og strategisk samhandling med øvrige helse-, omsorgs- og sosialtjenester.

Videre vurderer utvalget at det er behov for å vurdere tiltak som tydeliggjør rammene for den private tannhelsetjenesten, jf. kapittel 12.8.

12.7.2 Behov for å integrere tannhelsetjenester i øvrig helse- og omsorgstjeneste i større grad

Tannhelsetjenestene er i liten grad integrert i helse- og omsorgstjenesten. Dette gjelder også for behandling i sykehusene. Forsøk med orale helsetjenester i sykehus viser at det er behov for en mer enhetlig praksis i spesialisttjenesten for slike tjenester. Oral helsetjeneste bør være spesialisthelsetjenestens ansvar der orale helsetjenester er en nødvendig og integrert del av den medisinske behandlingen som spesialisthelsetjenesten gir. Videre bør spesialisthelsetjenesten i større grad enn i dag ivareta den orale helsen til innlagte pasienter. Som vist i kapittel 2 er det også en økt erkjennelse av at det er en sammenheng mellom somatisk og psykisk sykdom og munnhelse (Helsedirektoratet, 2021b). Utvalget vil vurdere behovet for tannhelsetjenester i spesialisthelsetjenesten.

Det er geografisk variasjon og ulik tilgang til akutt tannhelsehjelp i Norge, jf. omtale i kapittel 4.4.2. Tilbudet baserer seg i varierende grad både på offentlig og privat tannlegevakt og på kommunal eller interkommunal legevakt. Noe av årsaken til variasjonen kan være at fylkeskommunene ikke har lovpålagt plikt til å organisere et tilbud om akutt tannhelsehjelp utenom ordinær kontortid. Tilgangen til nødvendig akutt tannhelsehjelp skal ikke avhenge av hvor i landet man bor. Ved akutte tannskader som oppstår ved blant annet fall eller trafikkuhell, mener utvalget det er viktig å få på plass og sikre at vi har nødvendige ordninger som gir et likere tilbud i hele landet.

12.7.3 Behov for å samordne helseberedskapen

Det er fylkestingene som skal fastsette og oppdatere planer for helseberedskap, innenfor sin region. Helseberedskapslovens formål er å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. Forskrift om krav til beredskapsplanlegging sier blant annet at fylkesting skal sørge for fastsettelse og oppdatering av beredskapsplanen. I tannhelsetjenesteloven § 1-4 gis fylkeskommunen ansvar for samordning av den offentlige tannhelsetjenesten og privat sektor.

Erfaringene etter koronapandemien er at myndighetene i stor grad manglet oversikt over private helsetilbydere. Bestemmelsene i tannhelsetjenesteloven som er ment som en samordnings- og styringsbestemmelse, fungerer ikke i praksis. Det er derfor nødvendig å samordne tannhelsetjenesten i større grad. Både offentlig og privat tannhelsetjeneste bør samordnes med øvrige helse- og omsorgstjenester, samt Statsforvalteren som har oppgaver overfor kommunesektoren ved kriser. Hensikten må være å bidra til bedre ressursutnyttelse. Tannhelsepersonell har en særlig god kompetanse når det gjelder smittevern, og som helsepersonell kan de gjøre en rekke oppgaver som ikke andre kan, for eksempel sette vaksiner.

Utvalget mener det er behov for å tydeliggjøre samordningen og ansvaret for helseberedskapen for tannhelsetjenestene. Det er viktig at den offentlige tannhelsetjenesten gjennomfører beredskapsøvelser hvor den private tannhelsetjenesten deltar.

12.7.4 Behov for å sikre rett dimensjonering og effektiv bruk av personell

I Norge har antall tannbehandlere per innbygger steget med 4,6 prosent fra 2015 til 2022. Veksten er høyere i det private markedet (5,4 prosent) enn i det offentlige tilbudet (2,8 prosent). I 2022 var det 11,2 behandlerårsverk per 10 000 innbygger. Dette tilsvarer om lag 890 innbyggere per behandler. Dette fremgår av kartleggingen Vista Analyse har gjort for utvalget (Holden et al., 2023). Norge har høyest tannlegedekning i Norden og er det eneste landet som har økt tannlegedekningen etter år 2000. Se kapittel 3.3 Tilgjengelighet til tannhelsetjenester for ytterligere beskrivelse av tannbehandlerdekning.

Helsepersonellkommisjonen har beskrevet og tydeliggjort at Norge har en høy andel sysselsatte i helse- og omsorgstjenesten. Videre vurderer kommisjonen at det ikke er mye rom for å øke andelen, gitt demografiutviklingen som bremser veksten, og som på sikt vil gi en reduksjon i antallet personer i arbeidsfør alder. Dessuten må utfordringer innenfor andre sektorer løses, som klima, nasjonal sikkerhet mv. Helsepersonellkommisjonen viser til at helsepersonell er en stor knapphetsfaktor, og at innsats fra dem må forbeholdes situasjoner hvor helsehjelp er nødvendig. Det er heller ikke forsvarlig at Norge henter personell fra andre land som lavere dekning av helsepersonell. Kommisjonens anbefaling er at andelen sysselsatte i helse- og omsorgstjenestene ikke bør økes vesentlig (NOU 2023: 4).

Funnene om økt tannlegedekning i kombinasjon med redusert etterspørsel etter behandling kan medføre ineffektiv bruk at personellressurser over tid. Fra Sverige er utvalget også kjent med at stor etterspørsel i den private tannhelsetjenesten kan føre til mangel på tannhelsepersonell i den offentlige tannhelsetjenesten (SOU 2021:8). Det kan også tenkes at et overskudd av tannleger i den private tannhelsetjenesten i et bestemt geografisk område kan ha konsekvenser for tilbudssiden og for det å ivareta god geografisk tilgjengelighet på sikt. En eventuell overkapasitet av tannleger kan føre til en mulig overbehandling av pasientene. Det understreker behovet for å vurdere tiltak som kan bidra til å sikre innsyn i bransjens økonomiske forhold, og kontroll over etablering og drift av privat tannlegevirksomhet, jf. omtale under kapittel 12.8 Behov for å tydeliggjøre rammene for den private tannhelsetjenesten.

For å sikre en bærekraftig tannhelsetjeneste, rett prioritering og det å ivareta viktige samfunnsbehov trengs blant annet tiltak som kan sikre nødvendig personelldekning, og samtidig hindre overskudd eller ineffektiv bruk av tannhelsepersonell. Tannhelsetjenesten er et tverrfaglig felt, og det har betydning å se tannlege, tannpleier, tanntekniker og tannhelsesekretær i sammenheng.

Utvalget mener det er behov for å vurdere tiltak rettet mot «riktig» dimensjonering av tannhelseutdanningen i Norge. Utvalget ser også behov for å vurdere tiltak som sikrer god geografisk og likeverdig tilgang til tannhelsetjenester. Dette mener utvalget er særlig viktig i lys av endringene i den private tannhelsetjenesten og eventuell utvidelse av det offentlige ansvaret.

12.8 Behov for å tydeliggjøre rammene for den private tannhelsetjenesten

Den private tannhelsetjenesten, som er den største delen av tannhelsetjenesten, er i endring. Det er en rask utvikling med endringer i eierskap fra i hovedsak enmannsklinikker og tannlegeeide klinikker til kjeder og større grad av internasjonalt eierskap.

Tilsvarende utvikling foregår også i andre europeiske land. Endringene har blant annet som følge at myndighetene framover antakeligvis må forholde seg til færre, større aktører og i større grad til internasjonale eiere. Oppkjøpene som skjer i Norge nå, drives ofte av internasjonale strategiske investorer som fokuserer på tjenestenes avkastning. Lønnsomheten for tannhelsetjenester er høyere enn lønnsomheten for helsetjenester i gjennomsnitt, jf. kapittel 5. Høy lønnsomhet kan tiltrekke strategiske investorer. Høy lønnsomhet kan også være tegn på liten konkurranse i markedet.

Konkurranseutfordringene i den private tannhelsetjenesten er komplekse og sammensatte, både markedsforhold, regulering og særtrekk ved tannhelsetjenester påvirker dynamikken i markedet. Det er ikke ett enkelttiltak som vil løse alle utfordringene. Derfor er det nødvendig å inkludere en helhetlig vurdering av konsekvenser for konkurransesituasjonen når endringer i organisering og finansiering av tannhelsetjenesten og andre reguleringer som kan påvirke markedsforhold, vurderes innført.

Den pågående endringen i den private tannhelsetjenesten kan medføre fordeler for pasientene, blant annet økt tilgjengelighet til klinikker, fleksible åpningstider og større mangfold av kompetanse i større klinikkenheter. Det kan også bidra til stordriftsfordeler hos eiere av kjeder. Markedsutviklingen kan imidlertid også medføre noen utfordringer. Blant annet kan endringene være driver for økt sentralisering og på sikt redusere geografisk tilgjengelighet til tannhelsetjenester i mindre sentrale strøk, jf. omtale i kapittel 5. Konsolidering av markedet kan i ytterste konsekvens føre til en monopolisering av et marked. En svensk offentlig utredning (SOU 2023:82) ble igangsatt blant annet for å få økt kontroll med aktørene og for å øke pasientsikkerheten i den private tannhelsetjenesten. Utredningen leverer forslag til lovendringer rettet mot aktører i den private tannhelsetjenesten som også mottar offentlig finansiering, herunder en konsesjonsordning for private tannhelsevirksomheter. Tiltakene i utredningen svarer på noen av utfordringene knyttet til nye aktører i den private tannhelsetjenesten.

Utvalget viser videre til at man i forbindelse med kartlegging av markedet og prisutvikling i svært begrenset omfang har lykkes med å få tilgang til nødvendig informasjon fra den private tannhelsetjenesten. Det er viktig at myndighetene får tilgang til nødvendig informasjon for å kunne følge med på utviklingen i aktørbildet i Norge. Etter utvalgets vurdering forsterkes behovet for innflytelse dersom man foreslår utvidelser av det offentliges ansvar for tannhelsetjenester. Selv om andelen offentlig finansiering av nødvendig tannbehandling for den voksne befolkningen økes (tredjepartsfinansiering), vil det fortsatt være tannhelsepersonellet som velger behandlingen på vegne av pasienten. Tannhelsetjenester er tillitsgoder, og pasienten kan vanskelig vurdere behovet for tannbehandlingen eller kvaliteten på behandlingen før, under eller etter at behandlingen er gjennomført. Det forsterker myndighetenes behov for å følge med på utviklingen i markedet for å sikre at pasientsikkerhet og kvalitet ivaretas av aktørene ved å stille konkrete krav i regelverket. Dagens lovverk mangler også sanksjonsmuligheter overfor private virksomheter.

I reguleringen av helsepersonellet stilles det krav til helsepersonellets utøvelse, og det gis vilkår for autorisasjon og spesialistgodkjenning, jf. helsepersonelloven. Det finnes imidlertid ingen bestemmelser som regulerer eierskap av tannklinikker eller etablering av tannklinikkvirksomhet, jf. kapittel 3.1.2. I praksis betyr det at klinikker kan etableres fritt av tilbydere, uten at det må søkes om konsesjon hos myndighetene. Kartleggingen av markedet som ble gjennomført på oppdrag av utvalget, viser at det er svært krevende å få oversikt over eierskapsforhold og aktørenes samlede økonomiske rammevilkår i den private tannhelsetjenesten. Det er heller ikke tilgjengelig kunnskap om den langsiktige effekten av ovennevnte utvikling på for eksempel tilbyderes rammevilkår, tilgang til personell i ulike deler av tannhelsetjenesten og i ulike deler av landet og kvalitet på tjenesten og pasientsikkerheten.

Utvalget mener det må vurderes egnete tiltak som sikrer myndighetene, foruten tilgang til informasjon, tilstrekkelige virkemidler for å sikre faglig forsvarlig drift og styring av den private tannhelsetjenesten, slik at de helsepolitiske målene ivaretas.

12.9 Behov for å vurdere forvaltningsnivå for den offentlige tannhelsetjenesten

Mandatet viser til at utvalget skal legge til grunn at fylkeskommunene fortsatt skal ha ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten. Utvalget ønsker likevel å drøfte mulige forvaltningsnivå for den offentlige tannhelsetjenesten. Årsaken til det er todelt. Lokal tilpassing og ledelse av sektoren er i dag ivaretatt for den offentlige tannhelsetjenesten, men driftshensyn er imidlertid den styrende dimensjonen. Oppmerksomheten på samhandling og strategisk styring er varierende. Den andre årsaken er behov for å harmonisere tannhelsetjenesten med øvrige helse- og omsorgstjenester og rette oppmerksomheten mot en strategisk og langsiktig styring.

Utvalget vurderer tre ulike forvaltningsnivåer for overordnet organisering av den offentlige tannhelsetjenesten i Norge, jf. kapittel 15.

EØS-regelverket utgjør en tilleggsdimensjon i styringsøyemed og har betydning for forslag til tiltak og eventuell annen organisasjonsmodell for tannhelsetjenesten.

12.10 Behov for bedre kunnskapsgrunnlag

Samfunnets behov er styrende for utvalgets forslag til videreutvikling og utvidelse av tjenesten. Det forutsetter kunnskapsbasert innretning av tannhelsetjenesten basert på relevante analyser og framskrivninger.

Utvalget er bedt om en vurdering av myndighetenes behov for tannhelsedata som grunnlag for planlegging, styring, finansiering og evaluering av tannhelsetjenesten. Tannhelsetjenesten skal være kunnskapsbasert. Kunnskap om befolkningens tannhelse, tjenestenes kvalitet og utgifter til tannbehandling, samt utviklingen i tjenestetilbudet, er helt avgjørende.

En av hovedutfordringene er at tannhelsefeltet skiller seg fra andre helsetjenester ved at det ikke finnes en samlet oversikt over befolkningens tannhelse eller over de utredninger, diagnoser eller behandlinger som gis i tjenesten (tjenestedata). Kunnskapshullene omfatter både den offentlig finansierte tannhelsetjenesten og den private tannhelsetjenesten.

Mangel på statistikk og data på tannhelsefeltet har preget utvalgets arbeid. Utvalget har som en del av sitt arbeid innhentet kunnskap gjennom blant annet anskaffelser, jf. kapittel 1. Utvalget mener det er et stort behov for å forsterke innsatsen med å fremskaffe tannhelsedata som grunnlag for planlegging, styring, finansering og evaluering av tannhelsetjenesten basert på samfunnets behov og med sikte på å sikre en bærekraftig tjeneste.

Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) vil være den mest sentrale kilden til kunnskap for tannhelsesektoren når det er fullt ut iverksatt. Forskrift om kommunalt pasient- og brukerregister innebærer at også private tannhelsetjenester skal kunne pålegges en plikt til å melde opplysninger til registeret, jf. omtale i kapittel 8.2.2 Kommunalt pasient- og brukerregister. Meldeplikt for private virksomheter som yter tannhelsetjenester, ble presisert i forskriften § 3-1 med virkning fra 1. november 2022. Analysemulighetene som ligger i KPR må i framtiden utnyttes fullt ut for å sikre god planlegging og styring av tjenesten og ta stilling til finansieringen. Det vil også være et sentralt kunnskapsgrunnlag for senere evalueringer.

Markedsundersøkelsen fra Vista Analyse viser at det foregår omfattende endringer med blant annet kjededannelse i den private tannhelsetjenesten (Holden et al., 2023). Tannlegetettheten er økt samtidig som en andel tannleger, særlig i sentrale strøk, oppgir å ha for få pasienter. I dag finnes det ingen samlet oversikt over omsetnings- og lønnsomhetsutviklingen blant aktørene eller utviklingen i tjenestetilbudet og pris i den private tannhelsetjenesten. Mangelen på slike data gjør at det ikke er mulig for myndighetene å ta stilling til om utviklingen i den private tannhelsetjenesten understøtter helsepolitiske mål, herunder om pasientsikkerheten er ivaretatt og om utviklingen i markedet er bærekraftig. Det vil heller ikke være mulig å ta stilling til utvidelser av det offentlig finansierte tjenestetilbudet uten at slik styringsinformasjon er tilgjengelig for myndighetene.

Det er avgjørende at tannhelsetjenesten selv kan bruke KPR-data i utviklingen av egen praksis. Dette er viktig i arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet. Mangelen på tannhelsedata gjør det vanskelig for tjenestene selv å planlegge, styre og evaluere tannhelsetjenesten. Til sammenlikning har Sverige god oversikt over egen befolknings tannhelse gjennom blant annet to registre.

Kvalitetsindikatorene gir den offentlige tannhelsetjenesten informasjon om barn og unge som de har et oppsøkende ansvar for, jf. omtale i kapittel 2 og 8.1. Det er fylkesvise forskjeller i hvordan den offentlige tannhelsetjenesten innretter tilbudet sitt. Helsedirektoratet har utarbeidet faglige retningslinjer som skal bidra til en mer enhetlig behandlingspraksis overfor barn og unge. Likevel viser mål på tannhelsen at det er fylkesvise forskjeller. Tilgjengelig kunnskap sier ikke noe om hvilke faktorer som bidrar til dette. Om det er fylkesvis ulik praksis eller sosioøkonomiske forhold som bidrar, vet man lite om.

Det finnes ikke samlet statistikk over besøksmønsteret i tannhelsetjenesten. Regelmessig besøk på tannklinikk er viktig, og besøk hos tannhelsetjenesten må være motivert ut fra den enkeltes tannhelsebehov. For den offentlige tannhelsetjenesten rapporteres det i KOSTRA både prosentvis behandlede inneværende år og prosentvis under oppfølging (dvs. som følges opp med jevnlig innkalling). For den private tannhelsetjenesten finnes det noen studier som indikerer at pasientene innkalles hyppigere, og at tannleger krever høyere egenbetaling i områder med mange tannleger, enn i områder med mindre tilgang til tannhelsepersonell (Grytten et al., 2023).

Det finnes ingen statistikk over antall pasienter som kun besøker tannhelsetjenesten akutt. Dårligere tannhelse betyr et mer omfattende behandlingsbehov og sannsynligvis også økt behov for akutt tannhelsehjelp. Sammenhengen mellom akutte besøksmønstre og tannhelsebehov er sentralt for å kunne bedømme om vi har en likeverdig tannhelsetjeneste i Norge.

Når kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) er iverksatt, med uttrekk av data fra journalene fra både offentlig og privat tannhelsetjeneste, vil det bli svært god tilgang til tannhelsedata. Dette forutsetter at nasjonale myndigheter styrker sin innsats i sammenstilling, tilgjengeliggjøring og analyse av data om tannhelse og om tannhelsetjenesten. Et styrket kunnskaps- og beslutningsgrunnlag vil også understøtte myndighetenes styrkede tilsynsrolle, jf. kapittel 12.6 Behov for å vurdere klageordninger og økt tilsyn.

Eventuelle endringer i og utvidelse av tannhelsetjenester forutsetter et pålitelig kunnskaps- og beslutningsgrunnlag. Det er viktig at hele tannhelsetjenesten forstår betydningen av dette, og bidrar på en god og konstruktiv måte. Utvalget ser at det er behov for egne tiltak for å understøtte dette.