Del 1
Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1 Innledning

Forstørr bilde

1.1 Sammendrag

«Utvalget skal foreta en gjennomgang av tannhelsetjenesten, herunder organisering, finansiering og lovverket inkludert regulering og rettigheter. Formålet er å legge frem ulike modeller for en tannhelsetjeneste som kan bidra til bedre tilgjengelighet i hele landet. Utvalget skal blant annet utarbeide og vurdere forslag som kan sikre at tannhelsetjenesten blir likestilt med andre helsetjenester, herunder modeller for egenandelstak. Dette innebærer å vurdere en økning av det offentlige ansvaret for tannhelsetjenester, for eksempel gjennom den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, gjennom stønad til tannbehandling over folketrygden og/eller tannhelsetjenester integrert i spesialisthelsetjenesten.

Utvalget bes særlig vurdere hvordan en trinnvis utvidelse av det offentlige ansvaret innen tannhelseområdet kan gjennomføres.»

Utdrag fra utvalgets mandat

1.1.1 Overordnede vurderinger

Det er nødvendig å utvikle en bærekraftig tannhelsehelsetjeneste basert på samfunnets behov. Det innebærer å styrke og harmonisere tannhelsetjenesten, slik at den i større grad blir lik øvrig helse- og omsorgstjeneste. Tannhelsetjenesten må i større grad være integrert i øvrige helse- og omsorgstjenester. Videre innebærer det at tannhelsetjenesten, offentlig og privat, samhandler for å sikre at all tilgjengelig kompetanse blir brukt.

Utvalget mener det offentlige ansvaret for tannhelsetjenester må utvides.

Det mangler et helhetlig kunnskapsgrunnlag på tannhelsefeltet. Utvidelse og endring av tannhelsetjenester forutsetter et pålitelig og oppdatert kunnskaps- og beslutningsgrunnlag.

1.1.2 Behov for reform

Tannhelsen i befolkningen er i hovedsak god og blir stadig bedre. Noen trender må følges nøye, som syreskader og kariesforekomst hos barn og unge voksne.

Det er et økt behov for tannhelsetjenester hos den eldre befolkningen. Andelen eldre med egne tenner og et stort omfang av faste protetiske restaureringer øker. Utvalget tror man står overfor et langvarig og stort behov for tannhelsetjenester til eldre.

En høyere andel av befolkningen i Norge oppgir å ha et udekket behov for tannhelsetjenester enn gjennomsnittet i EU. Økonomi oppgis som den vanligste årsaken til at voksne har et udekket behov, og bruken av tannhelsetjenester henger sammen med inntektsnivå. For de fleste er utgifter til tannhelsetjenester forholdsvis lave. Flertallet har under 2 000 kroner i årlige utgifter, men for noe få er utgiftene høye. Rundt 6–7 prosent har, fordelt på ett til to år, utgifter over 10 000 kroner.

Det er i hovedsak god geografisk tilgang til tannhelsetjenester, men tilgang avhenger av sentralitet. Størst er variasjonen i dekning av tannlegespesialister. Befolkningen i mindre sentrale kommuner må reise lenger for å få behandling, særlig hos spesialist.

Det skjer en endring i det private tannhelsemarkedet, med en rask utvikling fra enmanns- og tannlegeeide klinikker til kjeder og større grad av internasjonalt eierskap. Framover er det viktig å følge med på hvilke konsekvenser markedsutviklingen kan ha for geografisk tilgjengelighet for tannhelsetjenester.

Basert på tilgjengelig og anskaffet kunnskap mener utvalget at det er behov for en universell tannhelsetjeneste. Utvalget har identifisert følgende forbedringsområder og lagt disse til grunn for sine forslag:

• behov for likeverdig tilgang til tannhelsetjenester for alle

• behov for å sikre tannhelsetjenester av god kvalitet

• behov for å vurdere klageordninger og økt tilsyn

• behov for samhandling og samordning med helse-, omsorgs- og sosialtjenester

• behov for å tydeliggjøre rammene for den private tannhelsetjenesten

• behov for bedre kunnskapsgrunnlag

Utvalget mener også det er behov for å vurdere forvaltningsnivå for den offentlige tannhelsetjenesten.

1.1.3 Framtidens tannhelsetjeneste – utvalgets forslag

Det er mangel på data om tannhelse og tannhelsetjenesten. Et flertall av forslagene utvalget fremmer vil derfor kreve ytterligere utredning. Det er behov for at det utvikles og benyttes data i det videre arbeidet med tannhelsetjenesten i Norge.

1.1.3.1 Målet er en universell tannhelsetjeneste

Et samlet utvalgs klare anbefaling er at det innføres en universell tannhelseordning, hvor befolkningen har rett til nødvendig tannhelsehjelp. Målet er en universell tannhelsetjeneste med rett til nødvendige tannhelsetjenester, ved sykdom og skade i munn og munnhule, slik pasientene har ved somatisk og psykisk sykdom og skade.

Utvalget foreslår:

• Forslag 1. Alle skal ha rett til nødvendige tannhelsetjenester

Det er behov for å utrede nærmere hva som skal omfattes av nødvendig tannhelsehjelp. Utvalget er innforstått med at det kan ta tid å legge forholdene til rette for at alle pasienter skal kunne gis nødvendig tannhelsetjenester. Utvalget kommer derfor med en rekke forslag som samlet skal bidra til å nå målet om rett til nødvendig tannhelsehjelp for hele befolkningen.

1.1.3.2 Likeverdig tilgang til tannhelsetjenester for alle

Et samlet utvalg foreslår flere tiltak for at alle skal ha likeverdig tilgang til tannhelsetjenester av god kvalitet, og at tjenestene er sammenhengende og tilpasset brukernes behov. Det er et mål å opprettholde god tannhelse i befolkningen. Dette oppnås både gjennom et oppsøkende og regelmessig tilbud fra tannhelsetjenesten som en del av deres pasientrettede arbeid, og gjennom brede befolkningsrettede tiltak.

Utvalget ønsker et helhetlig og samordnet tannhelsetilbud til barn og unge hvor nødvendig tannregulering inngår. Utvalgets forslag er at barn og unge med behov for tannregulering bør få dette gratis.

Utvalget foreslår videre at den offentlige tannhelsetjenesten får et utvidet ansvar for personer med særskilte behov. Det bør være faglige vurderinger som ligger til grunn for hvilken oppfølging og behandling pasienter får i den offentlige tannhelsetjenesten. Et utvidet ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten bør derfor blant annet fokusere på å gi et adekvat tilbud til skrøpelige eldre, utsatte og sårbare personer.

Utvalget har som en del av arbeidet vært opptatt av sammenhengen mellom oral helse, psykisk helse og somatisk helse. Utvalget foreslår at orale helsetjenester bør være spesialisthelsetjenester der de er en nødvendig og integrert del av behandlingen. Videre har utvalget vært opptatt av at befolkningen bør sikres et øyeblikkelig hjelp tannhelsetilbud.

Flere punkter i mandatet ber utvalget om å vurdere forhold som bidrar til å redusere den enkeltes risiko for store utgifter til tannhelsetjenester. Utvalget drøfter flere mulige ordninger. Utvalget foreslår å utvide frikort for helsetjenester til å omfatte egenandeler for nødvendige tannhelsetjenester. Dette forslaget må ses i sammenheng med forslag 1 Alle skal ha rett til nødvendige tannhelsetjenester.

Det er behov for å styrke kunnskap om prisnivå på tannhelsetjenester og å redusere kostnader for tannhelsetjenester. Utvalgets flertall foreslår derfor en prisregulering av offentlig finansierte tannhelsetjenester, samt å videreutvikle og gjenåpne prisportal for tannhelsetjenester.

Utvalget foreslår:

• Forslag 2. Tydeliggjøre den offentlige tannhelsetjenestens særlige ansvar for forebygging rettet mot barn og unge, og for å bidra til å styrke deres helsekompetanse gjennom et helt liv

• Forslag 3. Styrke den offentlige tannhelsetjenestens ansvar for forebygging, oppsøkende og målrettede tilbud for dem som har et særskilt behov

• Forslag 4. Integrere oral helse i nasjonale folkehelsesatsinger og -kampanjer for å gjøre befolkningen i stand til å ivareta egen oral helse gjennom ulike faser av livet

• Forslag 5. Utrede hva som er nødvendig tannregulering for barn og unge, og innføre en rett til gratis nødvendig tannregulering for denne gruppen

• Forslag 6. Utvide den offentlige tannhelsetjenestens ansvar for pasienter med særskilte behov

• Forslag 7. Gi den offentlige tannhelsetjenesten ansvaret for Tverrfaglig psykolog- og tannhelsetilbud til tortur-, overgrepsofre og personer med alvorlig angst for tannbehandling

• Forslag 8. Innlemme orale helsetjenester i spesialisthelsetjenesten der de er en nødvendig og integrert del av behandlingen

• Forslag 9. Alle skal ha rett til akutt tannhelsehjelp

• Forslag 10. Utvide dagens frikort for helsetjenester til å omfatte egenandeler for nødvendige tannhelsetjenester. Opprette et eget frikort for tannhelsetjenester som en overgangsordning

Utvalgets flertall bestående av medlemmene Evensen, Alamdari, Bendiksen, Berggreen, Brekke, Feiring, Jakhelln, Kjenndalen, Lysaker, Onarheim, Rønning og Tovmo foreslår:

• Forslag 11 A. Innføre prisregulering ved offentlig finansiering av tannhelsetjenester og utrede hvordan en slik regulering bør utformes

Utvalgets medlem Olsen-Bergem foreslår:

• Forslag 11 B. Utrede prisregulering for tannhelsetjenester ved utvidelse av offentlig finansiering

Utvalgets flertall bestående av medlemmene Evensen, Bendiksen, Berggreen, Brekke, Feiring, Jakhelln, Kjenndalen, Lysaker, Onarheim, Rønning og Tovmo foreslår:

• Forslag 12. Videreutvikle og gjenåpne prisportal for tannhelsetjenester ved innhenting av priser via Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR)

Utvalgets mindretall bestående av medlemmene Alamdari og Olsen-Bergem støtter ikke forslaget.

1.1.3.3 Tannhelsetjenester av god kvalitet

Utvalget foreslår en rekke tiltak for å sikre kvaliteten på tjenestene og styrke pasientsikkerheten i tannhelsetjenesten. Det er behov for at tannhelsetjenesten får tilgang til de samme virkemidlene som øvrige helse- og omsorgstjenester.

En forutsetning for god kvalitet på tjenestene er at de er kunnskapsbaserte. Et viktig ledd i kvalitetsarbeidet er at klinisk og praksisnær forskning integreres og implementeres i tannhelsetjenesten. Tannhelsetjenestens regionale kompetansentre er viktige aktører her.

Utvalget er delt når det gjelder hvem som bør få ansvaret for kompetansesentrene. Dette henger sammen med utvalgets vurdering av forvaltningsnivå for den offentlige tannhelsetjenesten, som drøftes i kapittel 15.

Et mål for utvalget har vært at tannhelsetjenesten i størst mulig grad bør harmoniseres med øvrige helse- og omsorgstjenester. Det innebærer å vurdere tannhelsetjenestens ansvar for forskning og praksis i utdanningene.

Tannhelsetjenesten er en helsetjeneste, som barn og unge møter regelmessig gjennom hele oppveksten. Tannhelsetjenesten har en sentral rolle i arbeidet mot vold og overgrep mot barn. Kunnskap om sammenhengen mellom oral helse og psykisk og somatisk helse er økende. Utvalget ønsker derfor å styrke tannhelsetjenestens arbeid på dette området.

Tannhelsetjenesten ligger langt bak øvrige helse- og omsorgstjenester i bruk og tilgang til digitale verktøy. Utvalget ønsker derfor å øke tannhelsetjenestens bruk av digitale verktøy og tjenester.

Utvalget foreslår:

• Forslag 13. Videreutvikle kvalitetsindikatorer for tannbehandling og gjøre dem offentlig tilgjengelig

• Forslag 14. Etablere kvalitetsregistre for tannbehandling

• Forslag 15. Øke tannhelsetjenestens regionale kompetansesentres bistand til privat tannhelsetjeneste

• Forslag 16. Legge til rette for systematisk kvalitetsarbeid i tannklinikk basert på KPR-data

• Forslag 17. Utvikle kunnskapsstøttesystem og prioriteringsveiledere for tannhelsetjenesten

• Forslag 18. Styrke praksisnær forskning på oral helse og tannhelsetjenester

• Forslag 19. Sikre at tannhelsetjenestens kompetansesentre får en regional funksjon og er landsdekkende

• Forslag 21. Lovregulere et sørge for-ansvar for praksis i utdanningene

• Forslag 22. Lovregulere et medvirkningsansvar for kommunal sektor for forskning i tannhelsetjenesten

• Forslag 23. Styrke tannhelsetjenestens arbeid med å avdekke vold, overgrep og sykdom

• Forslag 24. Regulere tannhelsetjenestens samarbeid med barneavdelingene i de regionale helseforetakene, barnevernet og Statens Barnehus

• Forslag 25. Utrede digitale systemer for henvisning innad i tannhelsetjenesten og til alle deler av helse- og omsorgstjenesten

• Forslag 26. Gi tannhelsetjenesten økt tilgang til digitale verktøy

Utvalgets flertall bestående av medlemmene Bendiksen, Berggreen, Brekke, Feiring, Kjenndalen, Onarheim og Tovmo foreslår:

• Forslag 20 A. Overføre tannhelsetjenestens regionale kompetansesentre til de regionale helseforetakene

Utvalgets mindretall bestående av medlemmene Alamdari, Jakhelln, Lysaker og Olsen-Bergem foreslår:

• Forslag 20 B. Overføre tannhelsetjenestens regionale kompetansesentre til tannhelsetjenesten ved tannhelseforetak

Utvalgets mindretall bestående av medlemmene Evensen og Rønning foreslår:

• Forslag 20 C. Overføre tannhelsetjenestens regionale kompetansesentre til den offentlige tannhelsetjenesten

Forslag 20 A, B og C henger sammen med forvaltningsnivå for den offentlige tannhelsetjeneste, nærmere omtalt i kapittel 15 Organisering av den offentlige tannhelsetjenesten.

1.1.3.4 Klageadgang, tilsyn og pasientsikkerhet

Det finnes en rekke instanser som kan behandle klager eller begjæring om tilsyn. Det gjør at det kan være vanskelig for pasienten å finne fram til riktig instans. Utvalget ønsker å gjøre det enklere for pasienter å orientere seg om klagemuligheter. For å bedre pasientsikkerheten ser utvalget at det også kan være behov for å styrke tilsynet med tannhelsetjenesten. Utvalget ønsker også å tydeliggjøre at øvrig helse- og omsorgstjeneste kan gi den offentlige tannhelsetjenesten opplysninger som er nødvendige for å ivareta pasientenes behov for hjelp til tannhelse.

Utvalget foreslår:

• Forslag 27. Utarbeide retningslinjer for tannhelsetjenestens plikt til å informere om klagemuligheter etter behandling

• Forslag 28. Utrede om det er behov for å styrke tilsynet med tannhelsetjenesten

• Forslag 29. Innføre rett til en ny vurdering av tannhelsetilstand

• Forslag 30. Innføre hjemmel for å dele opplysninger om behov for tannhelsetjenester med den offentlige tannhelsetjenesten

1.1.3.5 Samhandling, styring og ansvar for tannhelsetjenesten

Utvalget mener det er behov for at tannhelsetjenesten øker samhandling og samordning med øvrig helse-, omsorgs- og sosialtjenester. Det er også behov for langsiktig og strategisk styring for å sikre god ressursutnyttelse i helse- og omsorgssektoren.

Når det gjelder tiltak for å bidra til effektiv bruk av samlede personellressurser, har utvalget flere forslag.

Utvalget foreslår:

• Forslag 31. Inkludere den offentlige tannhelsetjenesten i helsefelleskapene

• Forslag 32. Innføre lovpålagte samarbeidsavtaler mellom den offentlige tannhelsetjenesten og med øvrige helse- og omsorgstjenester

• Forslag 33. Tydeliggjøre den offentlige tannhelsetjenestens ansvar for samordning og styring ved kriser, og tydeliggjøre den private tannhelsetjenestens plikt til å delta

• Forslag 34. Utrede behov for studieplasser for tannhelsepersonell i Norge

• Forslag 35. Styrke arbeidet med sambruk av personell i kommunene, særlig av tannpleiere, overfor barn og unge samt grupper med særskilt behov

1.1.3.6 Tydeliggjøre rammene for utøvelse av privat virksomhet

Gjennom sitt arbeid har utvalget funnet at det er behov å tydeliggjøre rammene for utøvelse av privat tannhelsevirksomhet. Dette sikrer at privat tannhelsevirksomhet utføres i tråd med målsettinger. Det skjer en utvikling i det private markedet, fra selvstendige og tannlegeeide klinikker til et marked med økende eierskap av kjeder. Utvalget mener det er nødvendig å følge denne utviklingen nøye.

Utvalget foreslår:

• Forslag 36. Styrke tilsyn med private tannhelsetilbydere for å sikre etterlevelse i henhold til rammene for utøvelse av privat virksomhet

Utvalgets flertall bestående av medlemmene Evensen, Bendiksen, Berggreen, Brekke, Feiring, Kjenndalen, Lysaker, Onarheim, Rønning og Tovmo foreslår:

• Forslag 37. Innføre lovfestede krav for private tannhelsetilbydere om å søke konsesjoner for klinikkdrift

Utvalgets mindretall bestående av medlemmene Evensen og Rønning foreslår i tillegg:

• Forslag 38. Innføre et lovfestede krav for private tannhelsetilbydere om å søke konsesjoner for eierskap av tannklinikker

Utvalgets mindretall bestående av medlemmene Alamdari, Jakhelln og Olsen-Bergem støtter verken forslag 37 eller 38.

1.1.3.7 Tannhelsedata som grunnlag for planlegging, styring, finansiering og evaluering av tannhelsetjenesten

En av hovedutfordringene er at det ikke finnes en samlet oversikt over befolkningens tannhelse, eller over de utredninger, diagnoser eller behandlinger som gis i tjenesten. Mangel på statistikk og data på tannhelsefeltet har vært en utfordring for utvalgets arbeid. Utvalget har innhentet kunnskap gjennom blant annet kjøp av utredninger, se vedlegg. Det er behov for bedre data om tannhelsetjenesten og befolkningens tannhelse. Endringer i og utvidelse av tannhelsetjenester forutsetter et pålitelig og oppdatert kunnskaps- og beslutningsgrunnlag.

Utvalgets flertall viser til at behovet for bedre data må ses i sammenheng med flertallets forslag 37 Innføre lovfestet krav for private tannhelsetilbydere om å søke konsesjon for klinikkdrift. Samlet vil forslagene sikre bedre tannhelsedata og gjøre det mulig for myndighetene og tjenestene selv å planlegge, styre og evaluere tannhelsetjenesten.

Utvalget foreslår:

• Forslag 39. Samle tannhelsedata i Kommunalt pasient- og brukerregister, og Norsk pasientregister og analysere innrapporterte data.

• Forslag 40. Tydeliggjøre den offentlige tannhelsetjenestens overordnede ansvar for å tilby tannhelsetjenester til befolkningen, inkludert ansvar for folkehelsearbeid, beredskap og dimensjonering av tannhelsetjenesten

1.1.4 En universell tannhelsetjeneste – trinnvis utvidelse av det offentlige ansvaret

Utvalget har drøftet ulike veivalg ved en trinnvis utvidelse av det offentlige ansvaret for tannhelsetjenester. Et prinsipielt alternativ og et pragmatisk alternativ.

Et prinsipielt alternativ er å innføre en universell ordning, men gradere egenandeler eller utvide ordningen ved å omfatte stadig flere aldersbestemte befolkningsgrupper. Fordelen med en pragmatisk tilnærming er at man ikke tar bort rettigheter og støtteordninger til de pasientene som i dag har slike.

Basert på prioriteringskriteriene, nytte, ressurs og alvorlighet har utvalget vurdert hvordan en trinnvis utvidelse av det offentlige ansvar for tannhelsetjenester kan gjennomføres. Utvalget foreslår i tillegg en rekke organisatoriske og regulerende tiltak, som er ment å bidra til en utvidelse av det offentliges ansvar for tannhelsetjenesten.

Utvalget anbefaler at alle gis en rett til nødvendig tannhelsehjelp, jf. forslag 1. Alle skal ha rett til nødvendige tannhelsetjenester. Det offentliges ansvar for tannhelsetjenesten utvides trinnvis slik at man prioriterer tiltak som forventes å ha stor effekt, har rimelig kostnad i forhold til effekt og er rettet mot alvorlige tilstander. Det er behov for en nærmere konkretisering av hvilke tiltak som anses å være nødvendige. Et utvidet offentlig ansvar betyr ikke nødvendigvis et utvidet tilbud i egenregi.

Et første trinn i en offentlig utvidelse av ansvaret for tannhelsetjenesten, kan gjøres på følgende måte:

• Alle gis rett til akutt tannhelsehjelp mot en egenandel som for akutt hjelp fra helse- og omsorgstjenesten (forslag 9).

• Tannhelsetjenester som er en nødvendig del av spesialisthelsehjelp, innlemmes i spesialisthelsetjenesten (forslag 8).

• Henvisninger til spesialisttannhelsetjenester og behandling i narkose prioriteres i henhold til prioriteringskriteriene.

• Barn og unge får tilgang til nødvendig tannregulering, vederlagsfritt (forslag 5).

• Grupper som etter dagens tannhelsetjenestelov, har rettigheter og er stønadsberettiget, beholder sine rettigheter (i all hovedsak).

• Tannhelsetjenester til personer med særskilt behov utvides (forslag 3, 6 og 7).

• Eldre over 75 år får tilgang til nødvendig tannhelsehjelp mot en egenandel.

Som et annet trinn anbefaler utvalget at:

• Hele befolkningen gis rett til nødvendig tannhelsetjenester. Gitt at første trinn er iverksatt, vil voksne som ikke er omfattet av trinn 1, kunne tilbys nødvendig tannhelsehjelp mot en moderat egendel. Forslag 1. Alle skal ha rett til nødvendige tannhelsetjenester, forslag 10. Utvide dagens frikort for helsetjenester til å omfatte egenandeler for nødvendige tannhelsetjenester. Opprette et eget frikort for tannhelsetjenester som en overgangsordning og forslag 11 A/B. Innføre/utrede prisregulering ved offentlig finansiering av tannhelsetjenester.

Utvalgsmedlemmene Evensen, Alamdari, Lysaker, Berggreen, Jakhelln og Olsen-Bergem støtter prinsipielt ikke at alderskohort skal være grunnlaget for særskilt stønad i en trinnvis tilnærming mot universell finansiering.

1.1.5 Forvaltningsnivå for den offentlige tannhelsetjenesten

Utvalget har valgt å vurdere forvaltningsnivå for organisering av den offentlige tannhelsetjenesten. Utvalget er tredelt i dette spørsmålet.

Utvalgets flertall bestående av medlemmene Bendiksen, Berggreen, Brekke, Feiring, Kjenndalen, Onarheim og Tovmo foreslår det som omtales som den «harmoniserte modellen». Tannhelsetjenesten bør være en del av den samlede helse- og omsorgstjenesten, og den bør, så langt det er mulig, følge samme prinsipper når det gjelder organisering, regulering og finansiering, inkludert prinsippene for prioritering. Disse medlemmene mener at en harmonisering med helse- og omsorgstjenesten, der staten gjennom de regionale helseforetakene gis ansvar for spesialisttannhelsetjenester og kompetansesentre, og kommunene gis ansvar for helsefremmende, forebyggende og primære tannhelsetjenester, vil sikre en mer helhetlig styring av helse-, tannhelse- og omsorgstjenestene. En slik modell vil også styrke målrettet forebyggende arbeid og bedre sikre pasientens rett til nødvendig hjelp fra tannhelsetjenesten, bidra til mer prinsipielt forankret prioritering, gi bedre og raskere oppfølging av pasienter med sammensatte behov og behov for spesialisert hjelp, harmonisere tilsynsordninger og klageadgang med øvrig helsetjeneste og bidra til kompetanseoverføring mellom helsetjeneste og tannhelsetjeneste. Videre vil denne modellen styrke tjenestens ansvar for å legge til rette for forskning og utdanning samt kvalitetsarbeid.

Utvalgets mindretall bestående av medlemmene Alamdari, Jakhelln, Lysaker og Olsen-Bergem foreslår en foretaksmodell for den offentlige tannhelsetjenesten. Regionale tannhelseforetak (RTHF) vil sikre lik fordeling av tannhelsetjenester til hele befolkningen. I tillegg vil denne modellen gå inn for å etablere bedre nasjonal faglig styring av tannhelsetjenesten. Tjenesten kan målstyres, man kan utvikle kvalitetsindikatorer og faglige retningslinjer for nødvendig tannbehandling og derigjennom bidra til god pasientsikkerhet og et enhetlig tilbud til befolkningen. Foretaksmodellen legger godt til rette for å utnytte de samlede ressursene og kompetansen i hele tjenesten og kan bidra til effektivisering og hensiktsmessig bruk av tannhelsepersonellet.

Utvalgets mindretall bestående av medlemmene Evensen og Rønning foreslår å videreføre fylkeskommunen som forvaltningsnivå for den offentlige tannhelsetjenesten. Fylkeskommunene ivaretar i dag den offentlige tannhelsetjenesten på en god måte. Fylkeskommunen har god kontakt med kommunene og statlige myndigheter, de ivaretar tverrfagligheten i tannhelsetjenesten og sørger for tilgjengelige tannhelsetjenester i sin region. Rammene for å styrke og videreutvikle fylkeskommunenes samlede ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten er godt til stede. En utvidelse av det offentlige ansvaret vil imidlertid innebære at forvaltningsnivået med ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten i større grad må rette oppmerksomheten mot strategisk og langsiktig styring.

1.1.6 Regulatoriske, økonomiske og administrative konsekvenser

Tannhelsetjenesteloven har ikke vært gjenstand for en helhetlig revisjon etter at den ble vedtatt i 1983. Loven er også basert på at den offentlige tannhelsetjenesten bare skal dekke behovene til en begrenset del av befolkningen. Tannhelsetjenesteloven avviker derfor på mange punkter fra pasient- og brukerrettighetsloven, helse- og omsorgstjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven.

Utvalget foreslår mange tiltak, noe som gjør det nødvendig med endringer i lovverket. Hvordan lovendringene bør gjennomføres, avhenger av hvilket forvaltningsnivå som får ansvar for tannhelsetjenesten.

Utvalgets hovedforslag er å gi alle rett til nødvendige tannhelsetjenester. Kriteriet nødvendig tannhelsehjelp er en rettslig standard. Hva pasientene har krav på kan variere over tid.

I utvalgets mandat står det at: «Prinsippene for prioritering i den samlede helse- og omsorgstjenesten, nytte, ressurs og alvorlighet, slik de er beskrevet i Meld. St. 38 (2020–2021) skal legges til grunn for gjennomgangen og for vurderinger og forslag.» Utvalget legger derfor til grunn at hva som er nødvendig tannhelsehjelp skal vurderes ut fra kriteriene nytte, ressurs og alvorlighet. Det er behov for å utrede nærmere hva som skal omfattes av nødvendig tannhelsehjelp.

Manglende data på tannhelsefeltet gjør det vanskelig å kostnadsberegne forslagene i utredningen. Utvalget har likevel gjort noen grove anslag for to forslag: innføre en rett til gratis nødvendig tannregulering for barn og unge (forslag 5), og innføre et frikort for nødvendige tannhelsetjenester (forslag 10). Anslagene bygger på sterke forutsetninger, og det er stor usikkerhet knyttet til beregningene.

Utvalget har anslått at det å gi barn og unge rett til gratis nødvendig tannregulering kan gi det offentlige en merutgift på 325 til 402 millioner kroner. Hva som kommer inn under definisjonen «nødvendig tannregulering» vil spille inn. Utvalget vurderer at det er behov for en gjennomgang av når det er nødvendig med tannregulering. Utvalget foreslår videre å overføre ansvaret for tannregulering til barn og unge til den offentlige tannhelsetjenesten.

Ved innføring av et frikort for nødvendige tannhelsetjenester anslår utvalget at merutgiftene for det offentlige kan variere fra 4,2 til 12,7 milliarder kroner. De økonomiske konsekvensene avhenger av hvor egenandelstaket settes og om det offentlige skal dekke deler av utgiftene inntil taket nås. Statsstøtteregelverket kan begrense hvor mye som kan kreves i egenandel fra pasientene. Kostnadene vil også avhenge av hva som kommer inn under definisjonen «nødvendige tannhelsetjenester» (forslag 1) og prisregulering (forslag 11 A/B). Utvalget har ikke vurdert konsekvenser for et alternativ der tannhelsetjenester inngår i samme egenandelstak som øvrige helsetjenester.

Begge anslag bygger på en forutsetning om at endringer ikke vil påvirke tilbuds- og etterspørselssiden. Økt etterspørsel kan bety at kostnadene vil være høyere enn anslått. Samtidig ser utvalget at en begrensning til nødvendige tannhelsetjenester og nødvendig tannregulering kan trekke i retning av at kostnaden vil være lavere enn anslått.

1.2 Utvalgets sammensetning

1.2.1 Bakgrunn for utvalget

Den 12. august 2022 oppnevnte Regjeringen Støre et offentlig utvalg for å foreta en helhetlig gjennomgang av tannhelsefeltet.

Utvalget fikk ved oppnevning følgende sammensetning:

• Evy-Anni Evensen, pensjonist, Halden (leder)

• Farshad Alamdari, overtannlege, Trysil

• Lena Bendiksen, professor, Tromsø

• Ellen Berggreen, professor, Bergen

• Kurt Richard Brekke, professor, Bergen

• Eli Feiring, professor, Oslo

• Gry Jakhelln, fagansvarlig, Færder

• Kari Kjenndalen, pensjonist, Oslo

• Pernille Lysaker, fylkestannhelsesjef, Stavanger

• Heming Olsen-Bergem, president, Asker

• Kristian Onarheim, ass. fagdirektør, Trondheim

• Kurt Rønning, nestleder, Indre Fosen

• Per Tovmo, professor, Trondheim

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Kommunetjenesteavdelingen i Helse og omsorgsdepartementet. Sekretariatet har bestått av utredningsleder Siv Svardal (sekretariatsleder) og seniorrådgiver Martine Flugund. I deler av perioden har også fagdirektør Carolin Hagen og advokat Amund Bie vært en del av sekretariatet på deltid.

1.3 Mandat

Utvalget ble oppnevnt i statsråd og mottok sitt mandat 12. august 2022:

Bakgrunn

Tannhelsetjenesten i Norge består av en offentlig (fylkeskommunal) sektor som yter tannhelsetjenester til deler av befolkningen etter tannhelsetjenesteloven, og en privat sektor som i hovedsak tilbyr tjenester til den øvrige befolkningen. I tillegg gis spesialiserte tjenester ved tannhelsetjenestens kompetansesentre, på studentklinikkene ved lærestedene, i private tannklinikker og i noen grad i spesialisthelsetjenesten.

Det offentlige engasjementet innen tannhelsefeltet har vært og er basert på prioritering av grupper av befolkningen som barn og unge, psykisk utviklingshemmede, mottakere av kommunale helse og omsorgstjenester, institusjonsbeboere mv. samt pasienter med bestemte sykdommer. For grupper som omfattes av tannhelsetjenesteloven, gis det blant annet. et oppsøkende forebyggende tilbud. Endringer i organiseringen av den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten har hatt og vil kunne ha følger for grupper med rettigheter etter tannhelsetjenesteloven. Den offentlige tannhelsetjenesten behandler også voksne betalende pasienter og er enkelte steder i landet den viktigste tilbyderen av slike tjenester, særlig der det i liten eller ingen grad er private tannleger tilgjengelig.

Stortinget har ved behandlingen av Prop. 64 L (2021–2022) Endringer i lov om endringer i helselovgivningen (oppheving av overføring av det offentlige tannhelsetjenesteansvaret) 19. mai 2022, vedtatt at ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten fortsatt skal ligge på fylkeskommunalt nivå. Stortingets vedtak innebærer en oppheving av lovendringene som ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av Prop. 71 L (2016–2017) Endringer i helselovgivningen (overføring av det offentlige tannhelsetjenesteansvaret, lovfesting av kompetansekrav m.m).

Privat sektor står for størstedelen av all tannbehandling av voksne. De fleste tannleger i privat sektor har inngått avtale om direkte oppgjør med Helfo og får utbetalt stønaden som pasienten har rett til iht. folketrygdens stønadsordninger til tannbehandling. I tillegg utføres det meste av tannregulering for barn og unge i privat sektor. Det gis stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling utført av tannlege eller tannpleier ved 15 nærmere angitte diagnoser og/eller tilstander. Folketrygden gir stønad basert på takster fastsatt av Helse- og omsorgsdepartementet. Egenandeler ved enkelte stønadsberettigede behandlinger inngår i egenandelstaksordningen. Det er fri prisfastsetting hos tannleger i privat sektor slik at egenbetalingen ofte kan være betydelig, selv om pasienten har rett til stønad fra folketrygden.

I forbindelse med Stortingets behandling av Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet, sluttet et samlet Storting seg til et sett med kriterier og prinsipper for prioritering i den samlede helse- og omsorgstjenesten. Meldingen viser til at prioriteringskriteriene danner et godt utgangspunkt for en gjennomgang av pasienters rettigheter og fylkeskommunenes plikter i tannhelsetjenesteloven og rettigheter etter folketrygdens stønadsordninger.

Samfunnsutviklingen har stor betydning for tannhelsen. En økende andel eldre beholder egne tenner hele livet. Andelen eldre personer forventes å øke betraktelig i årene framover, og forekomst av blant annet kognitiv svikt, demens og kroniske sykdommer øker med alderen. Dette påvirker igjen behovet for nødvendig forebygging og oppfølging også av denne gruppens orale helse. Samtidig har størstedelen av barn og unge svært god tannhelse, mens en liten andel barn og unge har svært dårlig tannhelse. Nasjonale kvalitetsindikatorer gir den fylkeskommunale tannhelsetjenesten mulighet til å følge barn og unges tannhelse over tid. Indikatorene muliggjør også sammenligning med andre fylker.

Det er en sammenheng mellom oral og generell helse. Dårlig tannhelse sammenfaller i mange tilfeller med dårlig helse generelt, slik at en del personer har et høyt forbruk av både helse- og tannhelsetjenester. Sykehusodontologiprosjektet har bidratt til å avdekke denne sammenhengen og vist at det er behov for større innslag av orale helsetjenester i spesialisthelsetjenesten.

Sosial ulikhet i tannhelse er en global utfordring, men også et problem i Norge. Prosjektet med et tverrfaglig tilbud til personer utsatt for tortur, overgrep og med sterk angst for tannbehandling (TOO) har avdekket et betydelig behov hos de som har oppsøkt tilbudet. Videre er det også slik at om lag ti prosent av befolkningen ikke oppsøker tannhelsetjenesten (SSB). Årsaken til et slikt udekket behov/underforbruk er i liten grad kjent, men både svak økonomi og dårlig levekår kan være en forklaring. Sykdomsbyrde gjennom opphopning av helse- og tannhelseproblemer, sammen med opphopning av dårlige levekår, kan ha betydning for hvordan tjenestene bør organiseres og finansieres.

Formål og oppdrag

Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av tannhelsetjenesten, herunder organisering, finansiering og lovverket inkludert regulering og rettigheter. Prinsippene for prioritering i den samlede helse- og omsorgstjenesten, nytte, ressurs og alvorlighet, slik det er beskrevet i Meld. St. 38 (2020–2021) skal legges til grunn for gjennomgangen og for vurderinger og forslag.

Formålet er å legge frem ulike modeller for en tannhelsetjeneste som kan bidra til bedre tilgjengelighet i hele landet. Utvalget skal blant annet utarbeide og vurdere forslag som kan sikre at tannhelsetjenestene blir likestilt med andre helsetjenester, herunder modeller for egenandelstak. Dette innebærer å vurdere en økning av det offentlige ansvaret for tannhelsetjenester, for eksempel gjennom den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, gjennom stønad til tannbehandling over folketrygden og/eller tannhelsetjenester integrert i spesialisthelsetjenesten.

Utvalgets forslag skal baseres på tilgjengelig kunnskap og utredninger, med utgangspunkt i status og eventuelle framskrivninger av befolkningens tannhelse. Herunder kommer sosiale og geografiske forskjeller i bruk og tilgang, årsaker til forskjeller, forholdet mellom tilbud i privat og offentlig regi samt forskjeller i priser og behandling.

Utvalget bes særlig vurdere;

• forslag om å harmonisere og tilpasse reguleringen av tannhelsetjenestene med øvrige helse- og omsorgstjenester

• forslag som opprettholder, styrker og videreutvikler tannhelsetjenestens helsefremmende, forebyggende og oppsøkende tilbud

• egenandeler, egenbetaling og modeller for egenandelstak. Dette skal blant annet inkludere vurderinger og eventuelt forslag til hvordan et universelt egenandelstak kan innføres, i tillegg til vurderinger av et eget egenandelstak. Konsekvenser for prissetting i privat sektor skal vurderes. Utvalget skal også vurdere forslag til andre mulige skjermingsordninger for pasienter med særskilte behov for tannhelsehjelp

• tiltak som kan bidra til å redusere de sosiale forskjellene i befolkningens orale helse og bruk av tannhelsetjenester

• tiltak som kan bidra til å redusere de geografiske forskjellene i befolkningens tilgang til tannhelsetjenester

• forslag som kan bidra til å styrke innbyggernes kunnskap om prisnivået på tannhelsetjenester

• hvordan kostnader for tannhelsetjenester kan reduseres

• hvordan en trinnvis utvidelse av det offentlige ansvaret innen tannhelseområdet kan gjennomføres

• hvordan oppnå effektiv bruk av de samlede personellressursene ved en utvidelse i det offentlige ansvaret

• tannpleiernes rolle i forebygging og behandling

• myndighetenes behov for tannhelsedata som grunnlag for planlegging, styring, finansiering og evaluering av tannhelsetjenesten

Utvalget skal belyse og vurdere konsekvenser både av dagens system og av forslag som utvalget fremmer. Dette omfatter vurdering av nytte og kostnader av forslagene, men også sammensetningen og vektingen av tiltak/virkemidlene som foreslås. Utvalget bes også om å utrede og beskrive de økonomiske og administrative konsekvensene av de ulike forslagene for staten og for fylkeskommunene og deres økonomi. Utvalget skal legge prinsipper for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner til grunn, herunder prinsippet om økonomisk rammestyring.

Utvalget bes om å innhente og trekke på erfaringer fra de mange ulike prosjektene og utviklingsarbeidene som har vært gjennomført i tannhelsetjenesten de siste årene, inkludert, men ikke begrenset til; sykehusodontologiprosjektet, tilbudet til tortur- og overgrepsofre og personer med sterk angst for tannbehandling (TOO-prosjektet), prosjekt med kommunal tannpleier, kompetanseløft 2025, forsknings- og innovasjonsstrategien på tannhelsefeltet (2017–2027) og etableringen av Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR). Utvalget bes også vurdere behov for justeringer i innretningen av aktuelle tiltak i slike tilstøtende arbeider.

I vurderingene av nåsituasjon og tiltak må utvalget gjerne se hen til de andre nordiske landene. Utvalget skal avgrense sine forslag mot kosmetisk behandling i tannhelsetjenesten og vektlegge nødvendig helsehjelp. Utvalget skal sørge for bred involvering av alle relevante aktører i sitt arbeid.

Økonomiske og administrative konsekvenser og rammer

Utvalget bes om å utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av forslag som drøftes. Positive og negative virkninger ved ulike tiltak skal drøftes i tråd med utredningsinstruksen. Minst ett av utvalgets forslag til tilnærming for likestilling av tannhelsetjenestene med øvrige helsetjenester skal kunne gjennomføres innenfor dagens økonomiske rammer for tjenestene. Utvalget bes om å vurdere muligheten for delleveranser underveis som kan inngå i departementets arbeid.

Utvalget skal legge til grunn at fylkeskommunene fortsatt skal ha ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten. Dette er likevel ikke til hinder for at utvalget kan vurdere behov for endringer i oppgavedeling mellom aktørene på tannhelsefeltet, eller endringer i andre deler av helse- og omsorgstjenesten, enten dette dreier seg om utvikling av kompetanse knyttet til sammenhenger mellom oral helse og øvrig helse, økt samhandling eller utvikling av oppgaver for å bedre ivareta det ansvaret helse- og omsorgstjenesten allerede har.

Leveranser

Utvalget skal levere sin endelige rapport innen utgangen av juni 2024. Utvalget ba om og fikk utsatt frist til 1. oktober 2024.

1.3.1 Utvalgets forståelse av mandatet

Tannhelseutvalget har et stort og omfattende mandat. Utvalget er bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av tannhelsetjenesten, herunder organisering, finansiering og lovverket inkludert regulering og rettigheter.

Utvalget har operasjonalisert mandatet i noen overordnede verdier og mål. Disse utgjør bakgrunnen og utgangspunktet for vurderinger og forslag for en harmonisert, tilgjengelig tjeneste og en økning av det offentlige ansvaret for tannhelsetjenester. Disse er det nærmere redegjort for i del V Behov for reform, kapittel 11 Overordnede mål og kriterier.

Utover dette er det noen forhold som har preget utvalgets arbeid og som omtales her.

Manglende data fra den private tannhelsetjenesten

Historisk sett har det manglet et helhetlig kunnskapsgrunnlag på dette feltet. Utvalget er bedt særlig om å vurdere myndighetenes behov for tannhelsedata som grunnlag for planlegging, styring, finansiering og evaluering av tannhelsetjenesten. Dette er forhold som utvalget adresserer systematisk i utredningen, og som det er behov for at utvikles og benyttes i det videre arbeidet med tannhelsetjenesten i Norge.

I forbindelse med sitt arbeid har utvalget gjennomført flere anskaffelser for å framskaffe nødvendige data. Det har vært utfordringer knyttet til fremskaffing av data fra deler av tjenesten. Det brede mandatet og vanskelighetene med å innhente nødvendig kunnskapsgrunnlag har samlet sett påvirket utvalgets arbeid. Et flertall av forslagene som fremmes, vil kreve ytterligere utredninger. Utvalget mener likevel at man har tilstrekkelig grunnlag for sine forslag.

Utvalget valgte å informere oppdragsgiver om utfordringene. Utvalgsleder hadde først et møte med statssekretær Ellen Rønning-Arnesen. I etterkant av utvalgsmøtet i mars sendte utvalget et eget brev til departementet som redegjorde nærmere for utfordringene. Brevet ble sendt 21. mars 2024 fra utvalgsleder på vegne av utvalget, og gjengis i sin helhet her:

«Utfordringer med å fremskaffe statistikk fra den private tannhelsetjenesten

Det offentlige utvalget som ble oppnevnt i statsråd 12. august 2022 for å foreta en helhetlig gjennomgang av tannhelsefeltet, ønsker med dette å melde om utfordringer med å fremskaffe data og statistikk fra den private delen av tannhelsetjenesten. Som en konsekvens av dette vil utvalget ikke kunne utrede fullt ut de økonomiske og administrative konsekvensene av forslag som drøftes. Mangelen på data fra den private tannhelsetjenesten gjør at det i noen grad heller ikke kan gis et fullstendig bilde av den norske befolkningens tannhelse, ettersom om lag 70 prosent av befolkningen går til privat tannhelsetjeneste. Partene er representert i utvalget.

Bakgrunn

Utvalget er bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av tannhelsetjenesten, herunder organisering, finansiering og lovverket, inkludert regulering og rettigheter. Mandatet ber om at utvalget utarbeider og vurderer forslag som kan sikre at tannhelsetjenestene blir likestilt med andre helsetjenester. Dette innebærer å vurdere en økning av det offentlige ansvaret for tannhelsetjenester.

Det har vært igangsatt flere initiativ i forbindelse med utvalgets arbeid for å innhente data fra den private tannhelsetjenesten. Både gjennom engangsuttrekk til Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) og en egen utvalgsundersøkelse.

Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR)

Departementet ga Helsedirektoratet i oppdrag i tildelingsbrevet for 2023 å framskaffe representativt datagrunnlag fra Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) og Norsk pasientregister (NPR) for tannhelseutvalget. Helsedirektoratet har utført oppdraget gjennom en ekstraordinær datafangst til KPR fra den offentlige tannhelsetjenesten i Norge. Datagrunnlaget er levert i en rapport med statistikk fra KPR og NPR, inklusive opplysninger fra offentlig tannhelsetjeneste. Dette er første gang det er samlet inn individbaserte registerdata fra offentlig tannhelsetjeneste i hele Norge. Oppdraget innebar også å levere og sammenstille statistikk fra KPR om privat tannhelsetjeneste.

Etter en foregående høring ble forskrift om kommunalt pasient- og brukerregister (KPR-forskriften) endret slik at helprivate tannhelsetjenester skal kunne pålegges en plikt til å melde opplysninger til registeret. Forskriften trådte i kraft høsten 2022.

Helsedirektoratet har i forbindelse med oppdraget hatt kontakt med Den norske tannlegeforening og noen private tannhelseaktører (kjeder) om gjennomføringen av datauttrekk til KPR. I forkant av utsatt frist for leveranse av data fra de private tannhelseaktørene, sendte Tannlegeforeningen inn en klage til Datatilsynet om innmelding av data i KPR til bruk for tannhelseutvalget (klagen er vedlagt i rapporten fra direktoratet). I klagen fra Tannlegeforeningen til Datatilsynet vektlegges det at formålet med KPR er å gi sentrale og kommunale myndigheter grunnlag for planlegging, styring, finansering og evaluering av kommunale helse- og omsorgstjenester. De peker på at innsamling av KPR-data til utvalget ikke er forenlig med formålet. Videre at KPR-registret ikke er forenlig med personvernlovgivningen. Det siste er forhold, slik utvalget har forstått det, som både Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet har svart ut i flere runder til Tannlegeforeningen (både skriftlig og i møter).

Folkehelseinstituttet overtok ansvaret for KPR fra nyttår. I etterkant av klagen fra Tannlegeforeningen til Datatilsynet har Folkehelseinstituttet igjen informert de tre største kjedene om den stående plikt om innmelding av tannhelseopplysninger. Utvalget er gjort kjent med at Tannlegeforeningen svarer Folkehelseinstituttet på vegne av kjedene. Tannlegeforeningen viser til klagen til Datatilsynet og at saken ikke er ferdig behandlet.

Utvalgsundersøkelse på oppdrag fra utvalget

Vista Analyse AS fikk i oppdrag, etter en anskaffelse, å fremskaffe faktagrunnlag for tannhelseutvalget. Oppdraget var bl.a. å kartlegge markedsstruktur og priser i det private tannhelsemarkedet. Som et ledd i gjennomføringen av oppdraget sendte Norsk Tannpleierforening ut en lenke til undersøkelsen via sine medlemslister og oppfordret medlemmene til å svare. Tannlegeforeningen gjorde ikke dette. Tannlegeforeningen har sendt utvalget brev, hvor det oppgis at årsaken til at de ikke sendte ut lenken var knyttet til personvernforordningen og konkurranselovgivningen. I samme tidsrom sendte Tannlegeforeningen imidlertid en lenke til en undersøkelse vedrørende evaluering av tannhelsetjenestens kompetansesentre.

Oppsummert

Tannhelseutvalget opplever at det vedvarende og over tid har vist seg vanskelig å innhente nødvendige data og statistikk fra den private delen av tannhelsetjenesten.

Hensikten med dette brevet er å varsle at mangelen på data og statistikk fra den private tannhelsetjenesten innebærer at utvalget ikke fullt ut kan utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av forslag som drøftes.

Utvalget mener likevel at man vil ha tilstrekkelig grunnlag for forslagene som vil bli fremmet. Utvalget er bedt særlig om å vurdere myndighetenes behov for tannhelsedata som grunnlag for planlegging, styring, finansiering og evaluering av tannhelsetjenesten. Dette er forhold utvalget kommer til å adressere i utredningen.»

Etter at brevet ble sendt, er utvalget gjort kjent med at Tannlegeforeningen omtalte evalueringen av kompetansesentrene i et nyhetsbrev som ble sendt til foreningens medlemmer. Nyhetsbrevet inneholdt også en lenke til Tannlegeforeningens hjemmeside, som krevde pålogging. På hjemmesiden var det en lenke til en undersøkelse om evalueringen av tannhelsetjenestens kompetansesentre.

Videre er utvalget gjort kjent med at Datatilsynet, i april 2024 har gitt Den norske tannlegeforening tilbakemelding på klagen om innmelding av opplysninger fra privat tannhelsetjeneste til Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR). Datatilsynet skriver at de er kjent med problemstillingen ved at private aktører ilegges en rapporteringsplikt til et offentlig register over helse- og omsorgtjenester, herunder tannhelsetjenester. Private aktørers rapporteringsplikt til offentlige myndigheter er en problemstilling som de generelt vil følge. Videre viser de til at Helse- og omsorgsdepartementet legger til grunn at det er tilstrekkelig hjemmel for rapporteringen fra privat tannhelsetjeneste etter forskriftsendring 1. november 2022. Datatilsynet sier at de ikke er rette myndighet til å fortolke rekkevidden av konkrete hjemler i KPR-forskriften, og ikke kan overprøve departementets vurdering. De finner derfor ikke grunnlag for å undersøke saken nærmere.

Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet arbeider videre med innrapportering av data fra private. I praksis har det vært for sent og derfor ikke vist seg relevant for tannhelseutvalgets arbeid.

Utvalgets medlem Olsen-Bergem mener utvalgets brev av 21. mars 2024 til departementet søker å etterlate et inntrykk av at Den norske tannlegeforening har motarbeidet utvalgets arbeid med informasjonsinnhenting fra den private tannhelsetjenesten. Dette medfører ikke riktighet. Omtalen av Tannlegeforeningens henvendelse til Datatilsynet er ikke dekkende for de faktiske forhold. Det er juridiske forhold knyttet til pålegg til helprivate virksomheter om innrapportering av data til KPR som ikke er avklart, som er grunnlaget for Tannlegeforeningens engasjement på vegne av sine medlemmer.

Når det gjelder utvalgets oppdrag til Vista Analyse, vil dette medlemmet bemerke at Tannlegeforeningen informerte Vista Analyse om at det ikke var aktuelt å sende ut noen undersøkelse på deres vegne, før de fikk oppdraget. Tannlegeforeningen har imidlertid bistått Vista Analyse både gjennom kvalitetssikring og testing av spørreundersøkelsen, informasjon og oppfordring til medlemmene om å delta samt ved deltakelse i prosjektets referansegruppe. Begrunnelsen for avslaget på ny forespørsel fra Vista Analyse om å sende ut undersøkelsen til egne medlemmer var forholdet til personvernregler og konkurranseregler, noe som ble tydelig formidlet til Vista Analyse. Utvalget går i brevet langt i å legge ansvaret for mangelfulle data fra privat sektor på NTF, noe dette medlemmet tar avstand fra. NTF er en medlemsorganisasjon og kan ikke lastes for at myndighetene ikke har lagt godt nok til rette for å innhente nødvendige data.

Se forøvrig vedlegg 5, brev fra Tannlegeforeningen av 28. mai 2024.

Forvaltningsnivå for den offentlige tannhelsetjenesten

Utvalgets mandat sier at utvalget skal legge til grunn at fylkeskommunene fortsatt skal ha ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten. I utvalgets møte med statsråden ble det vist til at utvalget står fritt til å selv vurdere forhold de mener bør vurderes. Som en følge av dette har utvalget valgt å vurdere ulike modeller for organisering av den offentlige tannhelsetjenesten.

EØS-retten

EØS-retten er et omfattende og komplisert rettsområde som har betydning for flere punkter i utvalgets mandat. EØS-retten kan begrense hvilke egenandeler den offentlige tannhelsetjenesten kan ta fra pasienter. EØS-retten kan også få betydning for om den offentlige tannhelsetjenesten må benytte anbudskonkurranser når det skal inngås avtale med private tannleger.

EØS-retten er kort omtalt på overordnet nivå i kapittel 9. Utvalget har hatt et bredt mandat og må derfor begrense seg til å peke på de største risikoene ved EØS-retten. Det vil bli gjort der det er aktuelt i del VI. Det vil være behov for ytterligere utredninger etter at tannhelseutvalget har levert utredningen.

Munnhelse

Verdens helseorganisasjon definerer oral helse som en tilstand hvor munn, tenner og tilliggende strukturer er slik at individet kan utføre viktige funksjoner som spising, pusting og tale, og hvor psykososiale dimensjoner som selvfølelse, velvære og evnen til å sosialisere og arbeide kan ivaretas uten smerte og ubehag. Stortingsmeldingen Tilgjengelighet, kompetanse og sosial utjevning – Framtidas tannhelsetjenester (St.meld. nr. 35 (2006–2007)) definerer oral helse som sykdommer, skader og utviklingsforstyrrelser i tennene, tennenes festeapparat, kjever og andre vev i munnen. I Helsedirektoratets kunnskapsoppsummering (2021) beskrives oral helse å omfatte helsetilstanden til tenner, munn og kjever. Folketrygdens stønadsordning gir i noen tilfeller tannleger og tannpleiere mulighet til å utføre helsehjelp på tenner, slimhinner, kjever og tyggeapparatet.

Utvalget har vurdert å bruke betegnelsen munnhelse i stedet for tannhelse i denne utredningen. Årsaken er at tannhelse kan bli oppfattet å være for begrensende for arbeidsområdet som tillegges tannlegers og tannpleieres kompetanseområde. Utvalget har kommet fram til at de vil beholde «tannhelse» og «tannhelsetjenesten» som betegnelser i dette dokumentet, da disse har god forankring i befolkningen. Utvalget mener likevel at det er gode argumenter for å benytte oral helse/munnhelse i større grad.

Andre forhold

Som en del av utvalgets arbeid og diskusjon er det enkelte forhold som er trukket fram, men som ikke er utredet. Utvalget ønsker likevel å synliggjøre noen av disse i rapporten. Det dreier seg om fylkeskommunens ordninger for å dekke reiseutgifter i forbindelse med tannbehandlingen pasientene mottar av den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Videre har forhold som turnustjeneste for tannleger og pliktår blitt drøftet. De to siste er forhold som ligger utenfor utvalgets mandat, og er derfor ikke utredet.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 19 utvalgsmøter, hvorav ni møter har vært digitale og tre møter har vart i to dager. Seks av møtene har vært i Oslo og Oslo-området. De øvrige fire møtene har blitt avholdt i Bergen, Hamar, Trondheim og Tromsø.

Halvparten av utvalget har vært på studietur til Sverige, og den andre halvparten har vært på studietur til Danmark. Utvalgsleder deltok på begge studieturene.

Utvalget har hatt sin egen nettside (https://nettsteder.regjeringen.no/tannhelseutvalget/) hvor utvalgets mandat er presentert, og hvor det har vært mulig å gi innspill. Det har blitt publisert 72 innspill på nettsiden. Innspillene kommer fra institusjoner, organisasjoner, fagfolk og enkeltpersoner.

Utvalget har gjennomført digitale innspillsmøter med ulike organisasjoner. I alt ble 98 ulike fagmiljøer og interessegrupper for brukere invitert til et felles digitalt innspillsmøte høsten 2022, og representanter for 30 miljøer/grupper deltok. I tillegg har utvalget i etterkant hatt egne innspillsmøter med dem som har bedt om å møte utvalget.

Følgende har hatt holdt innlegg på utvalgets møter:

Fra Helse- og omsorgsdepartementet: ekspedisjonssjef Marianne Skjerven-Martinsen, kommunetjenesteavdelingen, seniorrådgiver Hege Louise Østlyngen, helserettsavdelingen.

Fra Helsedirektoratet: seniorrådgiver Kjersti Refsholt Stenhagen og seniorrådgiver Arne Åsane, avdeling kommunale helse- og omsorgstjenester, seniorrådgiver Per Lüdemann, avdeling helserefusjoner, avdelingsdirektør Olav Isak Sjøflot, seniorrådgiver Øyvind Schjøtt Christensen, avdeling helseregistre.

Fra universitetene: Tiril Willumsen, dekan ved det odontologiske fakultet ved Universitetet i Oslo, Per Bakke, dekan og Anne Nordrehaug Åstrøm professor ved Det medisinske fakultetet ved Universitetet i Bergen, Mohammed Al-Haroni, instituttleder ved Institutt for klinisk odontologi ved UiT Norges arktiske universitet.

Fra kompetansesentrene: Forskningsleder Ellen Berggreen og Maren Agdal, Anne Marit Graue og Ingfrid Vaksdal Brattabø fra ved Tannhelsetjenestens kompetansesenter Vestland, adm.dir. Patrik Cetrelli og forskningsleder Astri Jullumstrø Feuerherm, forsker Hedda Høvik, forsker Astrid Kamilla Stunes, forsker Marit Kolberg, forsker Stian Berg Gjermstad ved Kompetansesenteret Tannhelse Midt (TkMidt), leder Marit Eidissen og forskningsleder Elin Hadler-Olsen ved Tannhelsetjenestens kompetansesenteret for Nord-Norge (TkNN), Lars Bjørkman fra Bivirkningsgruppen for odontologiske materialer i Bergen, seniorforsker Simen Kopperud fra Nordisk institutt for odontologiske materialer (NIOM).

Fra spesialisthelsetjenesten: Klinikkdirektør Evelyn Neppelberg og oral kirurg Sigbjørn Løes ved for Klinikk hode hals i Helse Bergen HF. Professor og overlege Wenche Moe Thorstensen, Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU) og St. Olavs hospital.

Fra Fylkeskommunene: fylkestannhelsesjef i Trøndelag Bjørnar Hafjell, fylkestannhelsesjef i Troms Per Ove Uglehus, fylkestannhelsesjef i Nordland Henrik Schmidt, fylkestannhelsesjef i Finnmark Marit Nordstrand. Fylkeskommunedirektør Tron Bamrud, fylkestannlege Claes Næsheim, fylkeshelserådgiver Hilde Søberg Andreassen i Innlandet fylkeskommune.

Fra Statistisk sentralbyrå: Trond Ekornrud og Inger Texmon.

Utvalget har i forbindelse med sitt arbeid gjennomført fire anskaffelser:

• Oral helse i Trøndelag – Resultater fra Helseundersøkelsen i Trøndelag – HUNT4 2017–2019. Kompetansesenteret Tannhelse Midt. Digitalt vedlegg.

• Undersøkelse av tilbudet i tannhelsetjenesten – Markedsstruktur og priser. Rapport 2023/49 Vista Analyse. Digitalt vedlegg.

• Befolkningens tannhelseutgifter og forbruksmønstre – Befolkningsundersøkelse om voksenbefolkningens tannbehandling. Rapport 2023/50. Vista Analyse. Digitalt vedlegg.

• Forskningsrådets portefølje innen oral helse i perioden 2018–2023. Digitalt vedlegg.

Utvalget har også mottatt rapporten

• Tannhelsetjenester i Norge – Statistikk om tannhelsetjenesten med data fra Kommunalt pasient og brukerregister og Norsk pasientregister 2017–2022. Helsedirektoratet. Digitalt vedlegg.

Denne rapporten er levert til tannhelseutvalget som følge av at Helsedirektoratet fikk i oppdrag i 2023 å levere datagrunnlag til utvalget fra et mest mulig representativt utvalg av pasienter behandlet i tannhelsetjenesten (tildelingsbrevet 2023).

Anskaffelsene og Helsedirektoratets rapport gjøres tilgjengelig samtidig med at utvalget legger fram sin utredning.

Helse- og omsorgsdepartementet har oversendt følgende utredninger og rapporter til tannhelseutvalget, slik at disse kan inngå i utvalgets arbeid og vurderinger:

• Organisering og finansiering av kjeveortopedi. Del 2 – organisering og finansiering av stønadsgruppe a. Helsedirektoratet 2022.

  • Tillegg til rapport – stønadsgruppe a, kraniofaciale lidelser. Helsedirektoratet 2022.

• Evaluering av regionale odontologiske kompetansesentre. PriceWaterhouseCoopers AS (PwC) 2023.

• Periodontitt. Forslag til forenklet takstsystem. Helsedirektoratet 2023.

• Tverrfaglig psykolog- og tannhelsetilbud til tortur- og overgrepsutsatte og personer med odontofobi (TOO). Forslag til endringer basert på funn og anbefalinger i evalueringen fra 2021. Helsedirektoratet 2023.

1.5 Utredningens oppbygging

Utvalgets utredning er strukturert i seks deler.

Del I Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

I kapittel 1 presenteres utvalgets mandat, sammensetning, arbeid og sammendrag. Deretter følger del II til VI med følgende innhold:

Del II Tannhelsen i Norge

Kapittel 2 gir en oversikt over tannhelsen i befolkningen i Norge basert på det som finnes av data, statistikk og undersøkelser mv.

Del III Tannhelsetjenesten i Norge

Kapittel 3 beskriver tannhelsetjenesten overordnet samt temaer som er felles for den offentlige og den private tannhelsetjenesten, herunder befolkningens bruk av tannhelsetjenester, tilgjengelighet til tjenestene, priser og pasientenes egenbetaling.

Kapittel 4 beskriver den offentlige tannhelsetjenesten.

Kapittel 5 beskriver den private tannhelsetjenesten.

Kapittel 6 beskriver folketrygdens stønad til tannbehandling. Kapittelet beskriver gjeldende regulering samt utvikling og bruk av stønadsordningen.

Kapittel 7 gir en overordnet oversikt over tannbehandling i spesialisthelsetjenesten basert på data fra Norsk pasient register, uttrekk fra KPR fra den offentlige tannhelsetjenesten og KHUR data.1

Kapittel 8 gir en oversikt over styringsdata og innsatser rettet mot arbeidet med kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet i tjenestene.

I kapittel 9 redegjøres det overordnet for EØS-retten og dens betydning for utvalgets arbeid.

Del IV Tjenesteutvikling

Kapittel 10 omtaler de pågående utviklingsarbeidene i sektoren. I mandatet er utvalget bedt om å innhente og trekke på erfaringer fra de mange ulike prosjektene og utviklingsarbeidene som har vært gjennomført i tannhelsetjenesten de siste årene. Videre skal utvalget vurdere behov for justeringer i innretningen av aktuelle tiltak i slike tilstøtende arbeider.

Del V Behov for reform

I kapittel 11 presenteres overordnede mål og vurderingskriterier som utgjør bakgrunnen og utgangspunktet for de tiltak, modeller, prioriteringer mv. for en harmonisert, tilgjengelig tjeneste og en økning av det offentlige ansvaret for tannhelsetjenester som utvalget foreslår.

I kapittel 12 gjør utvalget rede for hvilke vurderinger som ligger til grunn for forslag mv.

Del VI Framtidens tannhelsetjeneste

I kapittel 13 har utvalget vurdert og drøftet en rekke forslag, og flere av forslagene er et steg på vei mot en universell tannhelsetjeneste. Utvalgets hovedforslag er at alle skal ha rett til nødvendige tannhelsetjenester.

Utvalget er i mandatet bedt særskilt om å vurdere hvordan en trinnvis utvidelse av det offentlige ansvaret innen tannhelseområdet kan gjennomføres. Kapittel 14 beskriver en trinnvis utvidelse av det offentlige ansvaret, og det redegjøres for utvalgets vurdering av rekkefølgen på forslagene.

I kapittel 15 drøftes ulike organisatoriske modeller for den offentlige tannhelsetjenesten.

I kapittel 16 omtales de regulatoriske, økonomiske og administrative konsekvensene av de foreslåtte tiltakene.

Vedlegg

I rapporten er det fem trykte vedlegg:

• Tannhelsetjenesten i Sverige og Danmark

• Kostnadsanslag for vederlagsfri tannregulering

• Kostnadsanslag for utvidelse av offentlig finansiering ved en universell tannhelseordning med frikort for tannhelsetjenester

• Tannhelsetjenesten har samarbeidsavtaler med den enkelte kommune i sitt fylke og møter med kommuneledelsen om oppfølging

• Kommentarer til brev fra leder av Tannhelseutvalget til Helse- og omsorgsdepartementet om utfordringer med å fremskaffe statistikk fra den private tannhelsetjenesten av 28. mai 2024

Fem digitale vedlegg

(rapportene nevnt i 1.4)