1 Flatere skatter?

En oversikt over problemstillinger og forskningsresultater

Av Agnar Sandmo, Norges Handelshøyskole

1.1 Innledning

Med «flat skatt» mener vi gjerne et system for direkte beskatning som er slik at skattesatsen er den samme for alle. Denne definisjonen er ikke helt presis, fordi det åpenbart er mulig å tolke begrepet skattesats på to forskjellige måter - som gjennomsnitts- og marginalskatt. I forskjellige varianter av den samme grunnleggende ideen er det i alle fall tre versjoner av flat skatt som det er interessant å diskutere.

Den flateste av de flate er en rent proporsjonal skatt på inntekt, slik at marginal- og gjennomsnittsskatten er sammenfallende og konstante. En skattesats på 20 pst under et slikt system betyr at marginalskatten på inntekt er 20 pst fra første krone, og det innebærer naturligvis at gjennomsnittsskatten eller skattebyrden er 20 pst for alle, uansett hvor høy eller lav inntekt de har. Et slikt system er illustrert grafisk i Figur 1.1 som viser sammenhengen mellom disponibel inntekt ( Y^D) og bruttoinntekt ( Y). Før skatt er Y^D=Y, slik at sammenhengen mellom dem er gitt ved 45-graderslinjen gjennom origo. Etter skatt er sammenhengen som vist ved den lavere linjen merket Y^D; jo høyere skattesatsen er, jo lavere ned ligger denne linjen.

Dette er imidlertid ikke den eneste varianten av ideen om flat skatt. Det mest kjente konkrete forslaget om flat skatt ble fremsatt av de amerikanske økonomene Robert E. Hall og Alvin Rabushka tidlig i 1980-årene og er beskrevet i detalj i deres bok (Hall og Rabushka, 1985, 1995). Forslaget innebærer et bunnfradrag i inntekten, slik at alle med inntekt under et visst minstenivå ikke betaler skatt i det hele tatt. Fra minimumsnivået og oppover betaler alle skatt med en konstant marginalskatt. Sammenhengen mellom bruttoinntekt og disponibel inntekt blir da som vist i Figur 1.2 hvor B angir nivået på bunnfradraget. Dette systemet adskiller seg fra den første varianten ved at gjennomsnittsskatten varierer med inntekten. Hvis f eks bunnfradraget er 100 000 og marginalskatten er 30 pst, vil en person med en inntekt på 100 000 ikke betale skatt i det hele tatt. Med en inntekt på 200 000 vil man ha en gjennomsnittsskattesats på 15 pst, mens man med 600 000 i inntekt vil betale 25 pst av inntekten i skatt. Dette er derfor en progressiv, ikke en proporsjonal skatt. Merk også at mens de tre personene i eksempelet alle har en marginalskatt på 30 pst, vil en som tjener mindre enn 100 000, ha en marginalskatt på 0. Det er altså to marginalskattesatser, 0 og 30 pst, mens gjennomsnittsskattesatsen er økende fra 0 pst til den nærmer seg 30 pst for svært høye inntekter. 1

En tredje variant av ideen om flat skatt er den såkalte negative inntektsskatten, som bl a vakte stor interesse i USA da den ble foreslått av Milton Friedman i 1940-årene. Den negative inntektsskatten har i likhet med den første varianten en konstant marginalskatt fra første krone, men den kombinerer dette med en rundsumoverføring til alle skattebetalere med et fast beløp. Systemet er vist grafisk i Figur 1.3. Skatten regnes ut etter en formel som kan skrives som «marginalskatt x inntekt - overføringsbeløp». Hvis inntekten er tilstrekkelig lav, vil dette føre til at skatten blir negativ - derav betegnelsen på dette skattesystemet. Dette kommer frem i det grafiske bildet ved at linjen for disponibel inntekt ligger over 45 graders-linjen for lave inntekter. Hvis overføringsbeløpet er 60 000 og marginalskatten 40 pst, vil en med inntekt på 100 000 få utbetalt 20 000 kroner i «negativ skatt». Er inntekten 200 000, blir skatten 20 000, og med 600 000 i inntekt blir skattebeløpet 180 000. Gjennomsnittsskatten stiger dermed fra -20 pst til 10 pst og 30 pst. Igjen har vi et progressivt skattesystem, men denne gang med samme marginalskattesats for alle inntektstakere.

I de numeriske illustrasjonene av disse tre variantene har vi latt marginalskatten variere fra 20 til 30 til 40 pst. Dette avspeiler et reellt forhold ved de tre systemene. Ved f eks en overgang fra rent proporsjonal skatt til skatt med bunnfradrag, blir skattegrunnlaget mindre, og det blir derfor nødvendig med en høyere sats dersom en skal få inn det samme beløpet i skatt. For den negative inntektsskattens vedkommende, må brutto skatteinngang via marginalskatten være så høy at den i tillegg til å finansiere den offentlige sektors øvrige utgifter også kan finansiere overføringsbeløpet, og marginalskatten er derfor satt høyest i dette eksempelet. 2

I den moderne diskusjonen om flat beskatning har denne tredje versjonen, den negative inntektsskatten, fått relativt liten oppmerksomhet. Dette skyldes nok i stor grad at politikere og skattemyndigheter tradisjonelt har stilt seg avvisende til et skattesystem som faktisk skal utbetale penger til skattyterne. Samtidig ser vi at denne versjonen av den flate inntektsskatten er den eneste som står for en reell omfordeling av inntekt til gunst for de virkelige lavinntektsgruppene. Andre forslag om flat skatt, f eks de som bygger på ren proporsjonalitet, forutsetter derfor som regel at det offentlige bruker andre virkemidler enn skattesystemet for å ivareta interessene til disse gruppene. Atkinson (1995) har en grundig diskusjon av dette der han studerer tilfellet hvor proporsjonal skatt kombineres med en «basic income» - en garantert minsteinntekt eller «folkelønn». Dette minner selvsagt sterkt om negativ inntektsskatt, men overføringsdelen blir i denne sammenheng ikke sett på som noen integrert del av selve skattesystemet.

Det er et mer generelt poeng her. De samfunnsøkonomiske virkninger av innføring av flat skatt er avhengige både av hvilken versjon av flat skatt man innfører, hvilke deler av skatte- og overføringssystemet den flate skatten kommer til erstatning for, og hvordan man eventuelt tenker seg flat skatt kombinert med andre elementer i skatte- og overføringssystemet. De mange muligheter som her foreligger, gjør det vanskelig å trekke noen entydige konklusjoner om virkningene av å innføre flat skatt - det kommer an på hvordan det blir gjort.

I det følgende går jeg gjennom forskjellige typer argumenter for flat skatt og vurderer deres holdbarhet på grunnlag av forskningsbasert innsikt. En skulle selvsagt ha ønsket seg at det under hvert enkelt punkt hadde vært mulig å vise til empirisk forskning som klarla både retningen og styrken på de utslagene en kan vente seg, enten det er på arbeidstilbud, sparing, skatteunndragelse eller inntektsfordeling. Men det er bare delvis mulig. For det første er det viktige områder som i liten grad er blitt belyst gjennom slik forskning. For det andre er forskningsresultatene på enkelte felter svært sprikende. I slike tilfeller er det en oversikt kan bidra med, i første rekke å studere argumentasjonens logikk i lys av økonomisk teori, eventuelt også å vise til hva slags ny empirisk kunnskap vi må skaffe oss for å komme frem til sikrere konklusjoner.

1.2 Krav til et godt skattesystem

Hensikten med å ha skatter er grunnleggende sett å skaffe rom for den offentlige sektors etterspørsel etter varer og tjenester. Dette kan gjøres på mange måter, og i valget mellom alternative skattesystemer er det en rekke krav som det er ønskelig å tilfredsstille:

1. Effektivitet. Skattene bør utformes slik at de skaper minst mulig effektivitetstap. Ved at høyere skatter «vrir» relative priser, fører de til at private aktører treffer beslutninger som i større grad er basert på skattemessige forhold, slik at realøkonomiske hensyn spiller en mindre rolle.

2. Rettferdighet. Skattesystemet bør utformes slik at fordelingen av skattebyrden mellom personer oppfattes som rimelig og rettferdig.

3. Enkelhet. Skattesystemet bør være mest mulig enkelt å administrere, slik at administrasjonskostnadene blir så lave som mulig. De relevante kostnadene er ikke bare de som påløper i den offentlige skatteadministrasjon, men også de som oppstår på grunn av skatteyternes problemer med å tilpasse seg systemet, f eks i form av tid brukt til å fylle ut selvangivelsen.

Disse kravene til et godt skattesystem er ikke alltid lette å forene. I heldige tilfeller kan en komme frem til reformer av skattesystemet som ser ut til å score høyt på alle tre skalaer. I andre tilfeller er det for eksempel slik at reformer som er motivert ut fra ønsket om større rettferdighet, fører både til større effektivitetstap og et mer komplisert skattesystem, slik at ens holdning til reformforslaget nødvendigvis må innebære en avveining mellom kryssende hensyn. Enkelte talsmenn for flat skatt, som f eks Hall og Rabushka, ser ut til å mene at dette helt klart er en reform av den første typen. Jeg skal nå studere denne påstanden i mer detalj, og jeg begynner med å se på argumentasjonen for flat skatt fra et samfunnsøkonomisk effektivitetssynspunkt.

1.3 Flat skatt og samfunnsøkonomisk effektivitet

Skattekiler og effektivitetstap

En markedsøkonomi er maksimalt effektiv når alle aktører - konsumenter og produsenter - står overfor de samme markedsprisene. Skattesystemet bringer forstyrrende elementer inn i denne situasjonen ved at skattene driver inn «kiler» mellom ulike aktørers priser, spesielt mellom konsument- og produsentpriser. Indirekte skatter fører til at de prisene som konsumentene betaler for sine forbruksvarer, er høyere enn de som produsenten får. I arbeidsmarkedet fører det til at den lønnen arbeidstakeren mottar, er lavere enn den som bedriften betaler. Og i kapitalmarkedet medfører skattene et gap mellom den kapitalavkastningen en investering gir, og den belønningen som tilfaller sparerne som har stilt kapitalen til disposisjon.

Kan det tenkes at vi kunne ha et skattesystem uten skattekiler? Svaret er et betinget ja. Systemet finnes, men bare i økonomiske lærebøker og avhandlinger. Hvis alle ble pålagt å betale en rund sum i skatt, ville skatten ikke variere med hvor mye man arbeidet eller sparte, og den ville heller ikke variere med hvor mye man etterspurte av ulike forbruksvarer. Hvis denne rundsumskatten ble pålagt alle med samme beløp, ville vi ha det som kalles en koppskatt. Problemet med en slik skatt er at den for de aller fleste ville fortone seg som ekstremt urettferdig. De fleste vil mene at man bør betale mer i skatt jo høyere skattevne man har; rundsumskatten bør altså være differensiert og øke med skatteevnen. Men hvordan kan man observere folks skatteevne? Svarer man «Ved å se på deres inntekt», blir rundsumskatten forandret til en inntektsskatt med et annet navn, og man er tilbake til skattekilene og effektivitetstapene. Andre kriterier på skatteevne, som f eks forbruk og formue, leder ut i de samme vanskelighetene. Vi må konkludere med at det ikke finnes noe skattesystem som både er helt ut effektivt og samtidig rettferdig.

Likevel er dette teoretiske tankeskjemaet til stor hjelp når man skal vurdere effektene av mer realistiske reformer. Rundsumskatten vil selvsagt ha en virkning på folks adferd. En arbeidstaker som ble pålagt en rundsumskatt på 100 000 kroner, ville trolig reagere på dette med å arbeide mer; inntektsvirkningen på arbeidstilbudet er positiv. En arbeidstaker som ble pålagt en proporsjonal inntektsskatt, ville også oppleve virkningen av at skattepålegget gjør ham fattigere enn han ville ha vært uten skatt; også her får vi altså en inntektsvirkning som trekker i retning av høyere arbeidstilbud, og denne er helt analog til virkningen av en rundsumskatt. Men i tillegg kommer det en annen effekt som ikke var til stede i rundsumsystemet. Den består i at det på marginen blir mindre lønnsomt å arbeide, fordi marginalskatten tar bort en del av belønningen. Denne substitusjonsvirkningen virker negativt på arbeidstilbudet. Det er substitusjonsvirkningen som utgjør forskjellen på rundsumskatt og inntektsskatt når det gjelder virkningen på arbeidstilbudet, og når vi skal vurdere størrelsen på effektivitetstapet er det derfor særlig substitusjonsvirkningene vi bør studere. Tilsvarende resonnementer kan en bruke på skattenes virkninger i varemarkedene og kapitalmarkedene.

Effektivitetsvirkninger av flat skatt: Arbeidstilbud og effektivitet

Den sammenligningen vi er interessert i her, er mellom progressiv og flat beskatning. For enkelhets skyld begrenser vi oss i første omgang til å studere arbeidstilbudet. Vi tenker oss at selve skattegrunnlaget er som ved vår nåværende inntektsskatt, og at vi erstatter et eksisterende system med progressiv beskatning med den enkleste varianten av en flat skatt, altså proporsjonal beskatning fra første krone. Nå er det slik at under et progressivt system vil de som har lavest inntekt, knapt nok betale skatt i det hele tatt, og med innføringen av flat skatt vil de oppleve at deres marginalskatt stiger - skattekilen øker. De som har stått overfor de aller høyeste marginalskattene under det progressive systemet, vil imidlertid få senket sine marginalskatter - de får mindre skattekiler. Dette er vist grafisk i Figur 1.4. Kurven som er merket «Progressiv» viser hvordan disponibel inntekt varierer med bruttoinntekt under progressiv beskatning. 3 «Proporsjonal»-kurven viser disponibel inntekt under flat proporsjonal beskatning. Vi tenker oss at de to skattesystemene er konstruert slik at statens skatteinntekter er de samme. Marginalskatten er lik én minus stigningsforholdet til de to kurvene for disponibel inntekt; jo brattere kurven er, jo lavere er marginalskatten. Inntektstakere med inntekt lavere enn nivået Y⁰ vil få høyere gjennomsnittsskatt, mens de med høyere inntekt får lavere skattebyrde. Når det gjelder marginalskatten, blir den høyere med flat skatt for inntektstakere som har lavere inntekt enn Y*, og lavere for de som har høyere inntekt.

La oss oppsummere resultatene av dette tankeeksperimentet i skattereform. På grunnlag av Figur 1.4 kan vi som en første tilnærming identifisere følgende virkninger av reformen:

På arbeidstilbudet. La oss dele inntektstakerne inn i tre grupper ettersom de har lavere ( Y<Y*), midlere (Y*<Y<Y⁰) eller høyere inntekter ( Y>Y⁰). Vi kan nå for disse tre gruppene stille opp en tabell over inntekts-, substitusjons- og totalvirkninger på arbeidstilbudet.

Økonomisk teori leder altså ikke til noen klar hypotese om virkningene på arbeidstilbudet av overgang til flat skatt. Riktignok antyder teorien at vi kan vente oss en økning i arbeidstilbudet fra arbeidstakere med midlere inntekter (de har fått lavere marginalskatt og høyere gjennomsnittsskatt), men for lav-og høyinntektsgruppene har vi virkninger som trekker i motstridende retninger, slik at den samlede virkningen blir teoretisk ubestemt. Det betyr ikke at vi ikke kan vite noe om endringene i arbeidstilbudet, men at det blir opp til empirisk forskning å klarlegge styrken av de forskjellige virkningene. 4

På samfunnsøkonomisk effektivitet. Det er ikke noen enkel sammenheng mellom virkningene på arbeidstilbudet og virkningene på samfunnsøkonomisk effektivitet. Under progressiv beskatning vil det riktignok være slik at marginalskattene fører til skattekiler og substitusjonsvirkninger som trekker i retning av et arbeidstilbud som er for lavt. Men overgangen til flat skatt fjerner ikke disse skattekilene. I vårt eksempel ovenfor er det riktignok slik at folk med midlere og høyere inntekter får lavere skattekiler og dermed substitusjonsvirkninger som trekker i «riktig» retning. Men lavinntektsgruppene får økt sine skattekiler, og det utløser substitusjonsvirkninger i motsatt retning. Fra et teoretisk synspunkt er det altså ikke slik at en overgang til flat skatt gir en klar samfunnsøkonomisk effektivitetsgevinst. Igjen må vi vende oss til empirien for om mulig å komme frem til klarere konklusjoner.

Før vi gjør det, er det nødvendig å presisere at den sammenligningen vi her har gjort mellom progressiv og flat skatt, gjelder den rent proporsjonale varianten av flat skatt. Hvis vi i stedet hadde studert varianten med bunnfradrag, ville kartleggingen av de ulike virkningene blitt noe annerledes. Jeg går ikke inn på dette i detalj, men nøyer meg med å notere at det med et bunnfradrag vil bli slik at en del av lavinntektsgruppen får lavere marginalskatt (den går ned til null for de som har inntekt som er lavere enn bunnfradraget) og også lavere gjennomsnittsskatt. Fortegnet på enkeltvirkningene for denne gruppen blir derfor motsatt av det som er vist i tabell 1.1, men totalvirkningen blir fortsatt ubestemt. Varianten med negativ inntektsskatt ville også ha gitt et annet mønster av virkninger på arbeidstilbudet, hvor den viktigste endringen er at både inntekts- og substitusjonsvirkningene vil trekke i retning av lavere arbeidstilbud for lavinntektsgruppene. Totalvirkningen på arbeidstilbudet blir imidlertid ubestemt uansett hvilket system for flat skatt vi innfører i stedet for en progressiv skatt. Likeledes blir virkningen på samfunnsøkonomisk effektivitet ubestemt fordi retningen på substitusjonsvirkningene varierer med hvilke inntektsgrupper vi ser på.

Sparing og kapitalinntekter

Hittil har vi vurdert flat skatt utelukkende som beskatning av arbeidsinntekt. Men inntektsbegrepet omfatter også kapitalinntekter, og virkninger av flat skatt i relasjon til økonomisk adferd og effektivitet må også vurderes ut fra dette bredere skattegrunnlaget.

En skatt på kapitalinntekt innebærer en skattekile som øker prisen på konsum i fremtiden relativt til nåtidskonsum. Den reduserer altså incitamentet til sparing på samme måten som en skatt på lønnsinntekt reduserer incitamentet til arbeidsinnsats. Skatt på formue bidrar til å øke denne skattekilen ytterligere. Samtidig er det også viktig å være klar over at de to skattekilene må ses i sammenheng med hverandre. Beskatningen av renteinntekter (og fradraget for renteutgifter) vil i prinsippet ha både substitusjons- og inntektsvirkninger også for arbeidstilbudet, og skatten på lønnsinntekt vil på tilsvarende måte ha implikasjoner for sparebeslutningene.

I en viss forstand har vi allerede flat skatt på kapitalinntekt i Norge i og med det «duale» inntektsskattesystemet som vi har både i Norge og de andre nordiske land. Det er likevel nødvendig å nyansere denne oppfatningen noe. Når vi studerer skattenes prisvridende effekt, er det ofte viktig å se bakenfor de rent nominelle skattesatsene. Ser vi på skattekilen i kapitalmarkedet, er formuesskatten et element som gjør at skattekilen stiger med formuen, siden formuesskatten er progressiv. Hvis formuesskatten også hadde vært flat (eventuelt hadde vært fjernet) ville det vært sterkere grunnlag for å hevde at vi virkelig har en flat skatt på kapitalinntekt i den forstand at skattekilen er den samme for alle.

Men dette er et idealbilde av skatt på kapitalinntekt. I virkeligheten er det slik at skattene på ulike aktiva og passiva som inngår i en spareportefølje beskattes, både når det gjelder inntekt og formue, med svært varierende satser. Det blir følgelig for enkelt å forestille seg at den personlige inntektsskatten medfører en veldefinert skattekile i kapitalmarkedet. I stedet dreier det seg om en lang rekke forskjellige skattekiler, som varierer både med aktiva/passivatype og med karakteristika ved spareren/investoren. Nå har dette endret seg med de senere års skattereformer. For Sveriges vedkommende har Agell, Englund og Södersten (1995, s. 50-53) vist at den svenske skattereformen førte til en kraftig utjevning av den effektive beskatning av kapitalinntekter mellom ulike typer aktiva (aksjer i egen bedrift, egen bolig, bankinnskudd, varige forbruksgoder), og videre at de effektive skattesatsene er langt mer robuste overfor endringer i inflasjonsraten enn tilfellet var under det gamle systemet. Men forskjellene er ikke fjernet. Beregningene til Agell, Englund og Södersten innebærer at dersom den forventede inflasjonsrate er 5 pst, må konsumentene ha en realrente på bankinnskudd på 5 pst for å sitte igjen med en realavkastning på 2 pst etter skatt, som er det de ville få ved å investere i varige konsumgoder. Den tilsvarende realavkastningen man ha på egen bolig for å få en avkastning på 2 pst etter skatt, er 3,4 pst. Dette er ganske betydelige skattemessige vridningseffekter, 5 og selv om de er mindre enn under det gamle skattesystemet, virker det rimelig at det er mulig å hente inn ytterligere effektivitetsgevinster gjennom en enda mer uniform kapitalbeskatning av ulike spareformer. Dette er et hovedpoeng i forslaget til Hall og Rabushka; jeg kommer tilbake til dette i avsnitt 5.

1.4 Empiriske studier

Empiri: Arbeidstilbudet

Det finnes få empiriske studier som direkte tester de teoretiske hypotesene vi har utledet ovenfor. Et delvis unntak fra denne generaliseringen er eksperimentene med negativ inntektsskatt i USA, særlig i delstaten New Jersey, som ble satt i gang i 1960-årene. Som nevnt ovenfor tilsier teorien at en negativ inntektsskatt har en entydig negativ virkning på arbeidstilbudet fra lavinntektsgrupper. Data fra eksperimentet viste da også en relativt klar effekt av denne typen; se f eks Ferber og Hirsch (1978). Eksperimentet var imidlertid begrenset til lavinntektsgrupper, slik at det ikke sa noe om hva de samlede arbeidstilbudsvirkningene kunne tenkes å bli. Det er også rimelig å være litt skeptisk til denne typen empiriske resultater. For det første må man ta hensyn til den såkalte Hawthorne-effekten, som innebærer at selve deltakelsen i et eksperiment kan endre adferden til deltakerne slik at den blir annerledes enn den ville ha vært hvis deltakerne hadde opplevd de samme endringene i beskatningen via en generell skattereform. For det andre er det klart at deltakerne visste at de deltok i et eksperiment som var kortvarig og med usikre implikasjoner for skattesystemet på noe lengre sikt. Endringer i arbeidsmarkedsadferden som innebærer mer permanente og langsiktige tilpasninger, var det derfor vanskelig å vente seg på grunnlag av eksperimentsituasjonen.

Den økonomiske teorien om arbeidstilbudet innebærer at den lønnen som er relevant for arbeidstilbudet er nettolønn, altså bruttolønn minus skatt. Mye av litteraturen om skatt og arbeidstilbud har sine empiriske referanser til sammenhengen mellom lønn og arbeidstilbud, slik at man forutsetter at en økning i skatten gir kvalitativt samme resultat som en nedgang i lønnen. Dette gir god mening innenfor de relativt enkle modellrammer som det meste av arbeidstilbudsteorien bygger på, men den er ikke alltid holdbar. Som påpekt ovenfor vil en generell inntektsskatt ha som sitt grunnlag både arbeids- og kapitalinntekt. En økning i marginalskatten vil derfor virke bådesom en nedgang i lønnen og en reduksjon av renten, mens de aller fleste empiriske studier av arbeidstilbudet neglisjerer rentevirkningen på arbeidstilbudet.

En omfattende oversikt over beskatning og arbeidstilbud er gitt av Hausman (1985). I sin oversikt over de viktigste arbeidstilbudsstudiene som eksplisitt studerer skattevirkninger, finner han at totalvirkningene av skatter på menns arbeidstilbud er relativt små, men at det er signifikante substitusjonsvirkninger av økte marginalskatter. For kvinner finner han at både totalvirkningene og substitusjonsvirkningene er signifikante og negative. Hausman har selv studert disse virkningene på disaggregerte data, og han finner der at arbeidstilbudsvirkningene er spesielt kraftige på høyere lønnsnivåer; denne konklusjonen gjelder både for menn og kvinner.

Mens vi ikke har noen kunnskap som bygger direkte på observasjoner av overgang til flat skatt, er det mye å lære fra observasjoner av reformer som resulterer i flatereskatter ved å minske antall progresjonstrinn og redusere marginalskatten på topp. Flere skattereformer i de senere år har gitt eksempler på slike endringer. Aller mest studert er den amerikanske skattereformen av 1986. En del av evalueringene av denne reformen er oppsummert i Slemrod (1998). Slemrod hever at virkningene på arbeidstilbudet av denne reformen bekrefter det vi visste fra tidligere studier av arbeidstilbudet; menns arbeidstilbud er tilnærmet uelastisk, mens kvinners arbeidstilbud er mer elastisk. Variasjonene i arbeidstilbudet finner ikke primært sted ved endringer i antall arbeidede timer, slik en direkte tolkning av teorien antyder, men gjennom endringer i yrkesfrekvensen. Mens skattereformen har ført til små endringer i menns arbeidstilbud, er tendensen at kvinners arbeidstilbud øker; spesielt er dette dokumentert for de øverste inntektsgruppene, som fikk sine marginalskatter kraftig redusert (Eissa, 1995). Konklusjonen skulle altså være at flatere skatter fører til at flere kvinner går ut i arbeid, mens menns arbeidsmarkedsadferd endrer seg lite.

En annen reform som har vært grundig studert av økonomer, er den svenske skattereformen av 1991. En omfattende evalueringsstudie er gjort av Agell, Englund og Södersten (1995); se også Agell, Englund og Södersten (1996). Vurderingen av arbeidstilbudsvirkningene av denne reformen ble spesielt vanskelige ved den kraftige økningen i arbeidsledigheten i Sverige som fulgte umiddelbart etterpå. Likevel mener forskerne at det er grunnlag for å si at den alminnelige senkningen av marginalskattene har ført til et større arbeidstilbud enn man ellers ville hatt, og videre at virkningene på arbeidstilbudet er størst for de gruppene som har fått den sterkeste reduksjonen i marginalskatten.

Feldstein (1995) har advart mot å trekke for sterke konklusjoner av evalueringsstudier av denne typen. For det første er studiene kortsiktige og fanger ikke inn de mer langsiktige virkningene av skattesystemet. For det andre er variasjoner i timetall og yrkesdeltakelse bare to av mange dimensjoner ved arbeidstilbudet. Andre dimensjoner er arbeidsintensiteten, yrkesvalget, risiko og ansvar, lokalisering og akkumulasjon av humankapital. Dette er forhold som har vært lite diskutert i empirisk forskning, og som krever en annen type datagrunnlag enn den type materiale som hittil har vært brukt. Dette har også vært fremholdt av Atkinson (1993). Lindbeck (1995) har påpekt at hele velferdsstatens incitamentsystem på lang sikt kan endre vaner og sosiale normer; han nevner spesielt at en negativ inntektsskatt kan føre til sosial legitimering av en livsform hvor man velger å leve på offentlige overføringer uten å arbeide.

Studiene av den amerikanske og svenske skattereformen er av åpenbar interesse når en skal vurdere forslag om flat skatt, men de er også av begrenset verdi. I tillegg til at de konsentrerer seg om korttidseffekter, er det for eksempel tvilsomt om de fanger opp virkningene av økt marginalskatt på lavinntektsgruppene, som i alle fall i noen grad vil være en konsekvens av flat skatt-reformer.

Et av de få forsøkene på eksplisitt å studere virkningene av å innføre flat skatt, er Aaberge, Colombino og Strøm (1998a, b). På basis av arbeidstilbudsdata fra Italia estimerer de tilbudsreaksjonene på å innføre en flat proporsjonal skatt til erstatning for den eksisterende progressive inntektsskatten. De estimerer virkningene separat for tre inntektsgrupper, den laveste og høyeste decilen og de åtte decilene i midten. De konkluderer med at yrkesfrekvensen for kvinner går ned med innføringen av flat skatt, mens den for menn er uforandret. Antall timer arbeidet blant de yrkesaktive går litt opp, både for menn og kvinner, og særlig sterkt i den laveste inntektsdecilen. Det kan tolkes som at det er inntektsvirkningene som slår særlig sterkt ut.

Empiri: Samfunnsøkonomisk effektivitet

Hausman (1985) har beregnet effektivitetstapet av det amerikanske inntektsskattesystemet midt i 1970-årene til 22,5 pst av skatteinntekten. Dette er beregnet via estimater av den såkalte kompenserte variasjon, som er det rundsumbeløp som skattebetalerne må få etter skatt for å være like godt stilt som de var før skatt. 6 På grunn av skattenes vridningseffekter er dette beløpet større enn den skatteinntekten som det offentlige får. Hausmans resultater viser at effektivitetstapet stiger med skattebetalernes lønnsnivå. Dette er hva vi ville vente, både fordi tilbudselastisiteten stiger med lønnsnivået (se ovenfor), og siden det er høytlønnsgruppene som står overfor de kraftigste prisvridningene via marginalskattene. Hausman har også beregnet hva som ville skje med dette effektivitetstapet ved overgang til flat skatt. Han tenker seg først at det eksisterende progressive systemet erstattes av en rent proporsjonal skatt på 14,6 pst av all inntekt. Effektivitetstapet i pst av skatteinntekten synker da til 7,1 pst. Alternativt tenker han seg en flat skatt med en marginalsats på 20,7 pst med et bunnfradrag på $4 000 (det er forutsatt at det offentliges skatteinntekt skal være konstant). Det prosentvise effektivitetstapet blir da 14,5 pst. Disse resultatene er i god overensstemmelse med den teoretiske diskusjonen i avsnitt 3 ovenfor.

Lignende beregninger er blitt gjort av Aaberge, Colombino og Strøm (1998a) på italienske data. Sammenligning med Hausmans resultater kompliseres ved at disse forfatterne bruker et annet mål for effektivitetstapet, men også de finner at effektivitetstapet er stigende med lønnsnivået, og at det ville bli en effektivitetsgevinst for samfunnet som helhet ved overgang til flat skatt.

Empiri: Kapitalinntekter

Såvidt meg bekjent foreligger det ikke noen empiriske studier som anslår virkningene på sparing eller konsum av overgang til flat skatt med en tilsvarende metodikk som i arbeidene av Hausman og Aaberge et. al. Det finnes derimot flere arbeider som prøver å estimere spare- eller konsumelastisiteten av skatteendringer. Disse arbeidene er ikke alltid enkle å tolke. På teorisiden er det problemer ved at det finnes flere definisjoner av sparing, og de teoretiske prediksjonene avhenger av hvilken av disse definisjonene en legger til grunn; se diskusjonen av dette i Feldstein (1978) og Sandmo (1981). En annen komplikasjon skyldes at sparing er et heterogent begrep og at det, som påpekt ovenfor, finnes en rekke ulike effektive skattesatser på forskjellige typer aktiva og passiva. Den empiriske innsikt vi har fra studiet av skattereformer er, kanskje nettopp av denne grunn, beskjeden når det gjelder det samlede utslaget på sparingen; se f eks drøftingen i Skinner og Feenberg (1990) av virkningen av den amerikanske skattereformen av 1986. Utslagene på den samlede sparingen blir nærmest usynlige i forhold til porteføljeeffektene av en sterkere uniformering av beskatningen av forskjellige former for kapitalinntekter.

1.5 Skattegrunnlaget og forenklingsargumentet

Så langt har vi beskrevet mulige virkninger av en overgang til et system med flat skatt som om skattegrunnlaget er det samme med flat skatt som med det systemet som eksisterer før overgangen. Men talsmenn for flat skatt har sett sine reformforslag som noe langt mer enn bare en reform av satsene. De har også vært opptatt av en reform av selve skattegrunnlaget, altså av det skattemessige inntektsbegrepet som satsene skal anvendes på. I Hall og Rabushkas (1995, 1985) plan for en flat skatt er reformen av skattegrunnlaget minst like viktig som endringer i skattesatsene.

Innenfor normativ skatteteori er det en klassisk innsikt at effektivitetstapet ved beskatningen blir mindre dersom vi legger lave satser på et bredt skattegrunnlag enn høye satser på et smalt grunnlag. Denne innsikten er et viktig utgangspunkt for Hall-Rabushkaplanen. Forslaget slik det fremstår i 1995-utgaven av deres bok, innebærer en skattesats på 19 pst utover et bunnfradrag som avhenger av sivilstand (gift, enslig, enslig famileforsørger) og forsørgelsesbyrde. Skattegrunnlaget er lønnsinntekt pluss trygdeytelser, mens kapitalinntekt blir beskattet på bedriftens (bankens, aksjeselskapets) hånd, også med 19 pst. Alle personlige fradrag er fjernet; det gjelder bl a bidrag til almennyttige formål, flyttekostnader og fradrag for høye utgifter til medisinsk behandling.

Effektivitetsvirkningen av en overgang til et slikt system er etter Hall og Rabushkas mening todelt. Den første gevinsten ligger i den lave generelle skattesatsen og i at den legges med samme sats på all inntekt utover bunnfradraget. Den lave satsen leder til mindre skattekiler både i kapital- og arbeidsmarkedet med den type effektivitetsgevinster som vi allerede har gjennomgått. At skattesatsen er uniform, innebærer små kryssubstitusjonsvirkninger mellom en rekke ulike aktiviteter som under det nåværende systemet enten blir særbeskattet eller indirekte subsidiert av skattesystemet, og fjerning av incitamentene til skattebetingede finanstransaksjoner mellom individer og bedrifter. Den andre gevinsten skyldes systemets enkelhet. Forenklingen ligger her ikke primært i den enkle «matematiske» strukturen på skatten, men i forenklingen av skattegrunnlaget, som gjør det lettere både for skattebetalere og myndigheter å beregne skatten. Hall og Rabushka illustrerer dette ved å vise hvordan selvangivelsene vil se ut under deres foreslåtte system. De er så enkle at de får plass på et postkort - «the postcard tax return» - og dette innbefatter til og med en utregning av skyldig skatt, slik det også gjøres under det eksisterende amerikanske skattesystemet. For en personlig yrkesaktiv skattyter innebærer utfyllingen av selvangivelsen noen ganske få operasjoner. (1) utfylling av posten for samlet lønnsinntekt, (2) valg av «personal allowance» etter de tre alternativene for sivilstatus, (3) valg av «personal allowance for dependents», som er antall forsørgede ganger $4 000, (4) utregningen av skattbar inntekt som (1) minus summen av (2) og (3). Deretter kan skatteyteren regne ut skatten sin som 19 pst av skattbar inntekt.

Denne andre gevinsten ved den flate skatten innebærer etter Hall og Rabushkas vurdering en enorm ressursbesparelse for den amerikanske økonomien. Ikke bare gjør den selve skatteadministrasjonen langt enklere og billigere, den gjør det også langt enklere for den individuelle skattebetaler å forholde seg til skattesystemet. Dette skyldes i første rekke den drastiske forenklingen av fradragene. De har selv anslått (1995, s. 127) at denne gevinsten beløper seg til omtrent 10 pst av all personlig inntektsskatt i USA (noe som skulle svare til mellom 1 og 2 pst av BNP). Det er selvsagt meget vanskelig å vurdere dette tallet i relasjon til norske forhold. I hvert fall hvis en skal dømme etter Hall og Rabushkas egen beskrivelse av det amerikanske inntektsskattesystemet i deres kapittel 1, der systemet beskrives som «a nightmare of complexity», er det lite som tyder på at systemet er mindre komplisert enn det norske.

1.6 Fordelingsvirkninger

Teoretiske perspektiver

Den sammenligningen mellom proporsjonal og progressiv beskatning som er gjort i Figur 1.4 antyder sterkt at en overgang til flat skatt også ville bety en overgang til et mindre omfordelende skattesystem. I dette diagrammet er det slik at folk med lavere og midlere inntekter får en høyere skattebyrde enn de hadde før, mens det er de øvre inntektsgruppene som tjener på en overgang til flat skatt. Det er imidlertid nødvendig med noen motforestillinger til dette enkle bildet.

Sammenligningen i Figur 1.4 gjelder for en proporsjonal flat skatt. Flat skatt med bunnfradrag eller negativ inntektsskatt vil ikke slå så uheldig ut for de som har lavest inntekt. Men tendensen til at det er høyinntektsgruppene som tjener mest på reformen vil også være der under disse alternative systemene.

Figur 1.4 forutsetter implisitt at skattegrunnlaget er det samme under proporsjonal og progressiv beskatning. Hvis en overgang til flat skatt samtidig innebærer en overgang til et bredere skattegrunnlag med mindre fradragsmuligheter, svekkes tendensen til at det er høyinntektsgruppene som vil tjene på innføring av flat skatt.

En underliggende forutsetning i Figur 1.4 er også at fordelingen av bruttoinntektene - inntektsfordelingen før skatt - er uavhengig av skattesystemet. Fra et teoretisk synspunkt er det en ganske restriktiv forutsetning. Som i incidensanalysen forøvrig er det en rimelig antakelse at skattebyrden deles mellom kjøper og selger i markedet, slik at den reelle incidens er annerledes enn den formelle. En mulig implikasjon av dette er for eksempel at en senkning av skattesatsene på de høyeste inntektene vil føre til at bruttoinntektene for høyinntektsgruppene vil falle relativt til inntektsnivået for øvrig.

Hvis det er slik at overgang til flat skatt fører til en samfunnsøkonomisk mer effektiv ressursallokering, betyr dette at gjennomsnittsinntekten i samfunnet stiger. En slik effekt vil kunne tenkes å dempe det negative utslaget for lavinntektsgruppene av at deres skattebyrde stiger. De må riktignok betale en høyere gjennomsnittsskatt, men den betales av en høyere inntekt.

Incitamentet til skatteunndragelse og -omgåelse synker når marginalskatten blir lavere. Hvis slike aktiviteter særlig er konsentrert til de øvre inntektsgrupper, kan det føre til at en større del av inntekten kommer til beskatning, og det kan dempe de fordelingsvirkningene som er til fordel for høyinntektstakere.

Empiriske studier

Det finnes knapt noen empiriske studier av skatt og inntektsfordeling som tar hensyn til alle de komplikasjonene som er nevnt ovenfor. Og som i diskusjonen av arbeidstilbud og effektivitet finnes det ingen studier som kan trekke på direkte observasjoner av skattereformer i retning av flat skatt. En viss indikasjon kan vi få ved å studere erfaringer fra reformer som går i retning av flatere skatt. Som i avsnitt 4 skal vi også her konsentrere oppmerksomheten om amerikanske og svenske reformer.

Utgangspunktet for den amerikanske skattereformen av 1986 var at reformen ikke skulle føre til vesentlig vertikal omfordeling, altså omfordeling mellom ulike inntektsgrupper; derimot var noe av hensikten å oppnå en større grad av horisontal likhet, altså likebehandling av personer med samme betalingsevne. 7 Empiriske studier som Gravelle (1992) og Auerbach og Slemrod (1997) finner da også at det er vanskelig å finne noen klar omfordelingseffekt av skattereformen. Det interessante ved denne konklusjonen er selvsagt at en reduksjon av den formelle progresjon i skattesystemet ikke har ført til en svakere grad av omfordeling. Forklaringen på dette er for det første at en reduksjon av den formelle progresjon ble foretatt samtidig med en overgang til et bredere skattegrunnlag, slik at høyinntektsgruppene måtte betale skatt av en høyere skattemessige inntekt. For det andre er det indikasjoner på at omfanget av unndragelse og omgåelse i høyinntektsgruppene gikk kraftig ned som en følge av reduserte marginalskatter; se Slemrod (1998).

Den svenske skattereformen av 1991 ble gjennomført under forutsetning av at den ikke skulle lede til en mer ujevn fordeling av inntekter etter skatt, altså en lignende restriksjon som den som var pålagt den amerikanske reformen. I sin evaluering av reformen konkluderer Agell, Englund og Södersten (1995) med at skattereformen isolert sett har ført til vesentlig mindre utjevning. Utvidelsen av skattegrunnlaget og reduksjonene av fradragene har ikke vært betydningsfulle nok til å oppveie effekten av lavere marginalskatter på de høye inntektene. Samtidig med reformen ble det imidlertid innført økninger av tilskuddene til barnefamilier og av bostøtten. Ser man disse økningene som tiltak som er komplementære med den egentlige skattereformen, blir den samlede utjevningseffekten av systemet minst like sterk som den var før reformen. 8

Aaberge, Colombino og Strøm (1998) har i sine estimater av konsekvensene av overgang til flat skatt i Italia også studert virkningene på inntektsfordelingen. De finner at i de to laveste decilene av inntektsfordelingen (beregnet på husholdningsdata) er det over 80 pst som taper på reformen. I de seks midterste decilene er det en svak overvekt av vinnere, mens vinnerne er i overveldende flertall i de to øverste decilene. Alt i alt er det et svakt flertall (51,8 pst) av vinnere i befolkningen. I deres studie er det imidlertid ikke gjort noen forutsetninger om endringer i skattegrunnlaget; den flate skatten forutsettes å bli utlignet på grunnlag av det samme inntektsbegrepet som den eksisterende progressive skatten.

1.7 Optimal beskatningsteori og flat skatt

Vi har nå gjennomgått både teori og empiri som kaster lys over virkningene av å innføre en flat skatt. Så langt har vi ikke prøvd å veie de forskjellige virkningene sammen for å komme frem til en helhetsvurdering av om en flat skatt er en god ting eller ikke. Det kunne også være gode grunner til å la være å gjøre det. Riktignok er det så at virkningene av en slik reform på arbeidstilbudet og effektiviteten i ressursbruken i prinsippet er objektive indikatorer som ikke krever at man blander inn verdispørsmål. Det samme er tilfellet med virkningene på inntektsfordelingen. Det er når man skal sette de to typene indikatorer opp mot hverandre at problemene oppstår. Vi har sett i det foregående at det er mulig å argumentere for at en flat skatt vil føre til økt effektivitet men til en skjevere inntektsfordeling. Er effektivitetsgevinsten så stor at den gjør det verdt å akseptere en større grad av ulikhet? Eller er en skjevere inntektsfordeling for mye å betale for økt effektivitet?

Det er klart at man ikke kan svare på denne typen spørsmål uten også å trekke inn etiske vurderinger, og den økonomiske vitenskap kan ikke gi noe svar på hvilke former for etiske vurderinger som er «de riktige». Ikke desto mindre er det et siktemål for teorien om optimal beskatning å karakterisere den optimale avveining mellom effektivitets- og fordelingshensyn. Dette er særlig tydelig i teorien om optimal inntektsbeskatning, slik den i sin moderne versjon ble formulert av Mirrlees (1971).

Mirrlees tenker seg en verden befolket av individer som får hele sin inntekt fra arbeid. De har identiske preferanser men ulik produktivitet, noe som i arbeidsmarkedet resulterer i at de får ulike lønninger, og dette fører igjen til ulikheter i inntekt. Myndighetene ønsker å maksimere summen av nytte i samfunnet, der hver enkelts nytte avhenger av fritid og konsum, og der nyttefunksjonen er gitt en slik form at myndighetenes preferanser er karakterisert ved aversjon mot ulikhet. Spørsmålet er nå hvordan en optimal omfordelende inntektsskatt ser ut. 9 Mirrlees' metode for å løse dette problemet gikk i prinsippet ut på å finne frem til en skattefunksjon som var en ikke-lineær funksjon av inntekten, og studere dens egenskaper.

Ut fra rent analytiske metoder var det ikke så mange spesifikke konklusjoner Mirrlees kunne trekke ut av analysen. Han gjorde derfor en del simuleringseksperimenter, basert på spesielle forutsetninger om preferansene, om graden av ulikhetsaversjon og om fordelingen av produktivitet i befolkningen. I simuleringseksperimentene viste det seg interessant nok at den optimale skattefunksjonen var tilnærmet lineær. Gjennomsnittsskatten steg med inntekten, mens marginalskatten var tilnærmet konstant (eller svakt fallende). Det svarer omtrent til en flat skatt i form av en negativ inntektsskatt. Flere senere forfattere har tatt utgangspunkt i dette resultatet og prøvd å karakterisere en optimal lineær inntektsskatt; se f eks Dixit og Sandmo (1977). Dette problemet er langt enklere enn Mirrlees' opprinnelige formulering, siden det dreier seg om å bestemme to parametre, marginalskatten og overføringsbeløpet. (På samme måte ville det for tilfellet med flat skatt med bunnfradrag dreie seg om å bestemme marginalskatten og størrelsen på bunnfradraget.) Høyere marginalskatt gir større overføringsbeløp og høyere progressivitet.

Det viser seg at den optimale marginalskatt blir høyere, jo mindre den aggregerte substitusjonsvirkningen i arbeidstilbudet er, d.v.s. jo lavere markedets kompenserte arbeidstilbudselastisitet er. Dette er effektivitetshensynet i skattepolitikken; skadevirkningen av en høy marginalskatt er liten når kvantumsutslaget av prisvridningen er lite. Marginalskatten blir også høyere, jo større spredning det er i fordelingen av produktivitet mellom enkeltindividene i økonomien, altså jo større ulikhet det er før skatt. Endelig blir den optimale marginalskatten høyere, jo sterkere aversjon myndighetene har mot ulikhet. Det siste hensynet er det etiske elementet i fordelingspolitikken som bestemmer avveiningen mellom effektivitets- og fordelingshensyn. Dette er diskutert nærmere i Atkinson (1995).

De arbeidene om optimal inntektsbeskatning som vi her har referert, dreier seg bare om beskatning av arbeidsinntekt, siden de formelle modellene ikke har bygget inn noen sparedimensjon. De modellene som har gjort det, har stort sett begrenset seg til lineære modeller og fokusert på spørsmålet om arbeids- og kapitalinntekt bør skattlegges med samme (proporsjonale) skatt, eller om de to skattesatsene bør være ulike; se Atkinson og Sandmo (1980) og oversikten i Sandmo (1985). Generelt viser det seg at svaret er at skattesatsene bør være ulike, noe som skyldes at arbeidstilbudet og sparingen har ulike elastisiteter med hensyn på lønn og rente etter skatt. Anslag på de empiriske verdier av elastisitetene tyder også på at skatten på kapitalinntekt bør være lavere enn på arbeidsinntekt; se Atkinson og Sandmo (1980) og King (1980). Nielsen og Sørensen (1997) bruker et lignende analyseformat til å argumentere for at den «duale» inntektsskatten i de nordiske land (progressiv skatt på arbeidsinntekt, flat skatt på kapitalinntekt) kan begrunnes ut fra et rent effektivitetsstandpunkt fordi den leder til en større grad av nøytralitet i beskatningen av avkastningen på finanskapital og humankapital.

Har optimal beskatningsteori noe av verdi å tilføre debatten om flat skatt? Hvis man er ute etter et ja/nei-svar på spørsmålet om flat skatt er en god ide, vil man bli skuffet. På den annen side kan litteraturen hjelpe til å strukturere debatten på en ryddig måte, og den har faktisk også noen spesifikke resultater som er nyttige å ta med. Et viktig resultat er åpenbart at en flat skatt i mange tilfeller fremstår som en brukbar tilnærming til en optimal ikke-lineær skatt. En rasjonell avveining mellom effektivitets- og fordelingshensyn kan således ivaretas innenfor rammen av en flat skatt. Dette er imidlertid under forutsetning av at den flate skatten har et element av progressivitet, slik som tilfellet er med flat skatt med bunnfradrag og med negativ inntektsskatt. Begge hensyn kan også ivaretas med en flat proporsjonal skatt, men da må det forutsettes at skatten kan kombineres med andre virkemidler i fordelingspolitikken, som for eksempel en garantert minsteinntekt.

En annen innsikt som fortjener å bli tatt alvorlig, er resultatet om at det i alminnelighet er optimalt å drive skattemessig diskriminering av arbeids- og kapitalinntekt. Det er imidlertid grunn til å påpeke at utledningene av dette resultatet bygger på en forutsetning om at skillet mellom arbeids- og kapitalinntekt er veldefinert og fullt ut observerbart av skattemyndighetene. Mange av problemene med praktiseringen av en slik dual skattemodell kommer av at denne forutsetningen i praksis ikke holder, og at skattearbitrasje og - omgåelse kan underminere denne konstruksjonen gjennom skattemotiverte finansielle transaksjoner. Slike problemer er analysert i en artikkel av Agell og Persson (1997).

1.8 Konklusjoner og perspektiver

Det er ikke helt enkelt å oppsummere hovedpunktene i denne oversikten. La meg likevel gjøre et forsøk på å trekke ut noen hovedkonklusjoner.

Effektivitets- og fordelingsvirkningene ved overgang fra progressiv til flat skatt er avhengig av hvilken av de tre hovedmodellene for flat skatt man velger. Men hvis man tenker seg at den enkleste formen - flat proporsjonal skatt - blir kombinert med en inntektsoverføring som sikrer inntekten til de med lavest inntekt, er det også sterke likhetspunkter mellom de tre variantene. Dette gjør det mulig å uttale seg relativt generelt om forholdet mellom progressiv og flat beskatning uten alltid å presisere hvilken av variantene man har i tankene.

Økonomisk-teoretisk analyse gir ingen klare hypoteser om konsekvensene av flat skatt for arbeidstilbudet eller for samfunnsøkonomisk effektivitet. De empiriske studiene vi har, heller imidlertid i retning av en nokså beskjeden positiv virkning på arbeidstilbudet og en relativt klar positiv effekt på samfunnsøkonomisk effektivitet.

Det er ingen spesiell grunn til å vente at flat skatt vil stimulere sparingen. Derimot vil flat skatt kunne gi samfunnsøkonomiske effektivitetsgevinster gjennom en mer ensartet beskatning av ulike typer kapitalinntekter. Mer generelt vil en uniformering av skattesatsene på forskjellige inntektstyper kombinert med en utvidelse av skattegrunnlaget antakelig være vel så viktig for samfunnsøkonomisk effektivitet som forenklingen av skattestrukturen. I dette perspektivet er flat skatt en videreføring av den type skattereformer som er blitt gjennomført både i Norge og andre land i løpet av åtti- og nittiårene.

En flat skatt som både forenkler skattestrukturen og skattegrunnlaget, vil kunne føre til vesentlige kostnadsreduksjoner i skatteadministrasjonen, vidt definert. Men denne konklusjonen er kritisk avhengig av hvilke reformer, utover endringer i den personlige inntektsskatten, som gjennomføres i skattesystemet.

Flat skatt kan føre til mindre omfordeling enn en progressiv skatt. Men den reelle progresjon er i praksis ofte betydelig mindre enn den formelle. Konklusjoner om omfordeling er også følsomme for hvilke andre endringer i skatte- og overføringssystemet som en flat skatt-reform blir kombinert med.

Optimal beskatningsteori kan ikke gi noen sterke anbefalinger om innføring av flat skatt. Derimot viser teorien at flat skatt ikke er uforenelig med et ønske om å komme frem til et rasjonelt kompromiss mellom hensynene til inntektsutjevning og samfunnsøkonomisk effektivitet.

La meg til slutt nevne noen momenter som er relevante i debatten om flat skatt, men som ikke er kommet klart frem i diskusjonen i det foregående.

Det er ingen tvil om at den viktigste appellen ved forslagene om flat skatt ligger i systemets enkelhet. Ovenfor har jeg - som i mye av litteraturen ellers - lagt vekt på den mulige innsparingen av administrasjonskostnader som en kan få ved å innføre et enkelt og oversiktlig system for flat beskatning. Men det er viktig å tilføye at denne kostnadsbesparelsen også har et fordelingsaspekt. Et komplisert skattesystem favoriserer de ressurssterke. Et enklere system gjør den enkeltes skattebyrde mindre avhengig av evnen til å foreta kompliserte skattemessige tilpasninger.

Jeg har i det foregående ikke tatt opp spørsmål omkring skattesystemets virkninger på lønnsdannelsen og på omfanget av arbeidsledigheten. Røed (1998) har en oversikt over argumenter som trekker i retning av at progresjon i beskatningen kan føre til lavere likevektsledighet, dels ved at den kan føre til lavere lønnskrav fra fagforeningenes side, dels ved at lav marginalskatt for lavinntektsgruppene kan slå ut i reduserte bruttolønninger og dermed økt etterspørsel etter lavproduktiv arbeidskraft.

Forskere innenfor offentlig økonomi blir ofte beskyldt for å være politisk naive ved å fremsette reformforslag som er helt løsrevne fra hva som er realistiske reformmuligheter i det politiske systemet. Jeg skal ikke ta standpunkt til om dette er en berettiget kritikk eller ikke, men det er i alle fall tvilsomt om den rammer særlig godt når det gjelder flat skatt. Forslaget til Hall og Rabushka har vakt stor interesse og støtte i mange deler av det amerikanske politiske miljø. Folk med venstresidesympatier i politikken liker bunnfradraget, som gir lav beskatning av de fattigste og en effektiv progresjon i beskatningen. Personer på høyresiden har sympati for de lave marginalskattene på topp. Atkinson (1995) refererer til en «regnbuekoalisjon» av politisk støtte for forslaget om flat skatt kombinert med garantert minsteinntekt. 10 Det er en interessant økonomisk forskningsoppgave i seg selv å studere den flate skattens politiske økonomi. Hvilke faktorer er det som bestemmer oppslutningen om en flat skatt? Hva er den «politiske likevektsløsningen» når det gjelder forholdet mellom marginalskatt og bunnfradrag? Men dette er en annen type problemstillinger enn de vi har behandlet i det foregående, og det vil føre for langt å gå inn på dem i denne sammenhengen.

Referanser

Agell, Jonas, Peter Englund og Jan Södersten (1995), Svensk skattepolitik i teori och praktik: 1991 års skattereform, Bilaga 1 til SOU 1995: 104, Fritzes, Stockholm.

Agell, Jonas, Peter Englund og Jan Södersten (1996), «Tax reform of the century - the Swedish experiment,» National Tax Journal 49, 643-664.

Agell, Jonas og Mats Persson (1997), «Tax arbitrage and labor supply,» Uppsala Universitet, Nationalekonomiska institutionen, Working Paper 1997:26.

Atkinson, Anthony B. (1993), «Work incentives,» kapittel 2 i A. B. Atkinson og G. V. Mogensen (red.), Welfare and Work Incentives: A North European Perspective, Oxford: Clarendon Press.

Atkinson, Anthony B. (1995), Public Economics in Action: The Basic Income/Flat Tax Proposal, Oxford: Clarendon Press.

Atkinson, Anthony B. og Agnar Sandmo (1980), «Welfare implications of the taxation of savings,» Economic Journal 90, 529-549.

Auerbach, Alan J. og Joel Slemrod (1997), «The economic effects of the Tax Reform Act of 1986,» Journal of Economic Literature 35, 589-632.

Dixit, Avinash K. og Agnar Sandmo (1977), Some simplified formulae for optimal income taxation,» Scandinavian Journal of Economics 79, 417-423.

Eissa, Nada (1995), «Taxation and the labor supply of married women: The Tax Reform Act of 1986 as a natural experiment,» NBER Working Paper no. 5023, Cambridge, Mass.

Feldstein, Martin (1978), «The rate of return, taxation and personal savings,» Economic Journal 88, 482-487.

Feldstein, Martin (1995), «Behavioral responses to tax rates: Evidence from the Tax Reform Act of 1986,» American Economic Review 85, Papers and Proceedings, 170-174.

Ferber, Robert og Werner Z. Hirsch (1978), «Social experimentation and public policy: A survey,» Journal of Economic Literature 16, 1379-1414.

Gravelle, Jane G. (1992), «Equity effects of the Tax Reform Act of 1986,» Journal of Economic Perspectives 6, 27-44.

Hall, Robert E. og Alvin Rabushka (1985, 1995), The Flat Tax, Second Edition, Stanford, California: Hoover Institution Press.

Hausman, Jerry A. (1985), «Taxes and labor supply,» kapittel 4 i A. J. Auerbach and M. Feldstein (red.), Handbook of Public Economics, Volume I, Amsterdam: North-Holland.

King, Mervyn A. (1980), «Savings and taxation,» G. A. Hughes og G. M. Heal (red.), Public Policy and the Tax System, London: Allen & Unwin.

Lindbeck, Assar (1995), «Welfare state disincentives with endogeneous habits and norms,» Scandinavian Journal of Economics 97, 477-494.

Mirrlees, James A. (1971), «An exploration in the theory of optimum income taxation,» Review of Economic Studies 38, 175-208.

Myles, Gareth D. (1995), Public Economics, Cambridge: Cambridge University Press.

Nielsen, Søren Bo og Peter Birch Sørensen (1997), «On the optimality of the Nordic system of dual income taxation,» Journal of Public Economics 63, 311-329.

Røed, Knut (1998), «Flat skatt, effektivitet og arbeidsledighet,» Sosialøkonomen 52, nr. 1, 2-11.

Sandmo, Agnar (1981), «The rate of return and personal savings,» Economic Journal 91, 536-540.

Sandmo, Agnar (1985), «The effects of taxation on saving and risk-taking,» kapittel 5 i A. J. Auerbach and M. Feldstein (red.), Handbook of Public Economics, Volume I, Amsterdam: North-Holland.

Sandmo, Agnar (1999), «Asymmetric information and public economics: The Mirrlees-Vickrey Nobel Prize», kommer i Journal of Economic Perspectives.

Skinner, Jonathan og Daniel Feenberg (1990), «The impact of the 1986 tax reform on personal saving,» kapittel 3 i J. Slemrod (red.), Do Taxes Matter? The Impact of the Tax Reform Act of 1986, Cambridge, Mass.: MIT Press.

Slemrod, Joel (1998), «How costly is a large, redistributive public sector?» Swedish Economic Policy Review 5, 87-105.

Aaberge, Rolf, Ugo Colombino og Steinar Strøm (1998a), «Social evaluation of individual welfare effects from income taxation: Empirical evidence based on Italian data,» manuskript.

Aaberge, Rolf, Ugo Colombino og Steinar Strøm (1998b), «Labor supply in Italy,» manuskript.