Del 3
Om effektivitets- og fordelingseffekter av beskatning

8 Effektivitetsmessige virkninger av beskatning

8.1 Innledning

Skatter påvirker fordelingen av ressursbruken mellom offentlig og privat sektor ved at det offentlige inndrar privat kjøpekraft for å skape rom for offentlig konsum og investeringer og for å kunne omfordele kjøpekraft mellom ulike private aktører. Skatter påvirker også tilpasningen i privat sektor, bl a arbeidstilbud, sparing, investering og konsum, ved at beskatningen medfører at (relative) priser på varer og tjenester mv endres.

Et skattesystem vil normalt forårsake tre typer av vridninger for ressursbruken i samfunnet. 1

For det første vil skatt på kapitalinntekt vri valget mellom forbruk i dag og sparing. Dette kan være en samfunnsøkonomisk kostnad, ved at den kapitalavkastningen som den enkelte legger til grunn for sine sparebeslutninger (avkastning etter skatt), er lavere enn den samfunnsøkonomiske avkastningen av sparing (avkastning før skatt). Fordi skatt på kapitalavkastning isolert sett svekker incitamentet til sparing, vil sparingen bli lavere enn sparerenes opprinnelige ønske om å utsette forbruk til senere perioder skulle tilsi. Størrelsen på det samfunnsøkonomiske tapet vil avhenge av hvor følsom sparingen er mht avkastningen etter skatt.

Den andre formen for vridning oppstår fordi et skattesystem i praksis vil beskatte avkastning på forskjellig typer investeringer ulikt. Dette vil vri sammensetningen av sparingen i favør av former hvor beskatningen er lavest. Dersom avkastningen før skatt representerer den samfunnsøkonomiske avkastningen, oppstår et samfunnsøkonomisk tap ved at sparingen ikke blir sammensatt på en slik måte at den samfunnsøkonomiske avkastningen blir størst mulig.

For det tredje vil skatt på arbeidsinntekt vri skattyterens valg mellom lønnet arbeid på den ene siden, og fritid og annen ulønnet aktivitet på den andre. Det kan være en kostnad for samfunnet, fordi den lønnen som arbeidstakeren legger til grunn (lønn etter skatt), er lavere enn den samfunnsøkonomiske verdien av økt arbeidsinnsats (lønn før skatt). Denne kostnaden blir større jo mer følsomt arbeidstilbudet er for endringer i lønnsinntektene etter skatt og i hvilken grad arbeidsgivernes etterspørsel etter arbeidskraft påvirkes av endringer i lønnskostnadene.

Ut fra hensynet til effektiv ressursbruk burde skattesystemet ideelt innrettes slik at summen av de samfunnsøkonomiske kostnadene ble minimert.

I dette kapitlet gis en drøfting av effektivitetsmessige virkninger av vridende skatter med vekt på å forklare hvordan skattesystemet kan påvirke hhv spareatferden og tilpasningen på arbeidsmarkedet. I avsnitt 8.2 gis det en kort omtale av begrepet samfunnsøkonomisk effektivitet. I avsnitt 8.3 drøftes hvordan skatter og avgifter påvirker spareatferden og valg av ulike spareformer. Skattesystemets teoretiske og empiriske innvirkning på arbeidsmarkedet er omtalt i avsnitt 8.4. Spesielle forhold knyttet til beskatning i en økonomi med internasjonal kapitalmobilitet drøftes i avsnitt 8.5. I avsnitt 8.6 oppsummeres noen resultater fra en empirisk likevektsmodell som er brukt for å tallfeste velferdseffekter av lavere progressivitet i inntektsbeskatningen. De viktigste momentene i kapitlet oppsummeres i avsnitt 8.7.

8.2 Effektiv ressursbruk

For at ressursbruken skal være effektiv i tråd med økonomisk velferdsteori, må følgende krav være oppfylt: effektivitet i produksjonen, effektivitet i forbruket og effektiv sammensetning av produksjon og forbruk.

Effektivitet på produksjonssiden betyr at det ikke er mulig å øke tilgangen av en vare eller tjeneste uten at tilgangen av andre goder må reduseres.

Effektivitet på konsumsiden betyr at det ikke er mulig å øke noen konsumenters velferd uten at andre konsumenter må redusere sin velferd.

Det tredje kravet til samfunnsøkonomisk effektivitet er at det må være en effektiv sammensetning av produksjon og forbruk. Det er oppfylt dersom produksjon og konsum avstemmes slik at konsumentenes marginale betalingsvilje for et konsumgode (prisen) er lik den marginale kostnaden forbundet med å produsere godet, og at dette gjelder for alle goder. Det innebærer at på marginen skal verdien for produsentene av å øke produksjonen av alle goder med én enhet være lik det konsumentene er villige til å betale for å få økt tilgang til disse godene. Det sikrer at det ikke produseres for mye av noen goder og for lite av andre goder sett fra samfunnets synspunkt.

Dersom alle tre kravene til samfunnsøkonomisk effektivitet er oppfylt, utnyttes ressursene på en måte som maksimerer de samlede forbruksmulighetene til samfunnet. En samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse er mao definert slik at det ikke ved ressursmessige omdisponeringer skal være mulig at noen får økt velferd uten at det går utover andre.

Under visse forutsetninger (ingen eksterne virkninger, ingen fellesgoder, symmetrisk informasjon) vil en uregulert markedsøkonomi styre ressursbruken på en samfunnsøkonomisk effektiv måte i tråd med definisjonen over. Dette skyldes at konkurranse fører til at markedsprisene vil justere seg slik at både produsenter og konsumenter står overfor korrekte signaler mht hva som gir effektivitet i produksjonen, forbruket og sammensetningen av forbruk og produksjon. I praksis er aldri alle de nødvendige forutsetningene oppfylt, noe som innebærer at blant annet offentlig inngrep kan bidra til økt samfunnsøkonomisk effektivitet. Miljøavgifter som bidrar til at de som forurenser tar hensyn til forurensningskostnadene, er et eksempel på slike effektivitetsfremmende offentlig inngrep.

Fordelingsmessige hensyn omfattes ikke av definisjonen overfor. Dette innebærer at en effektivitetsmessig gunstig fordeling av ressursene samtidig kan gi en svært skjev inntektsfordeling. I praksis kan det være vanskelig å få til en ønskelig omfordeling av ressursene på en måte som ikke kommer i konflikt med kravene for en effektiv ressurallokering. En fordelingsmessig gunstig løsning som ikke er effektiv, kan dermed være å foretrekke framfor alle mulige (realiserbare) effektive løsninger.

8.3 Skattens innvirkning på sparing og ulike spareformer

8.3.1 Avveining mellom forbruk og sparing

Gjennom låneopptak og sparing kan personer framskynde eller utsette forbruk sammenlignet med det løpende inntekter gir grunnlag for. Det er mulig å forbruke mer enn det en tjener i en livsfase mot at en tjener mer enn en forbruker i andre livsfaser. Mange vil for eksempel ha stor gjeld tidlig i livet på grunn av relativt sett lav inntekt kombinert med høye studie- og boliglån, mens de betaler tilbake lånene etter hvert som inntekten øker. I lånefasen forbruker de dermed i realiteten mer enn de tjener, mens det er omvendt senere i livet. I tillegg er det en del som sparer med tanke på å kunne etterlate seg arv til etterkommerne. Det å foreta slike avveininger mellom forbruk i ulike faser av livet, innebærer at en samtidig foretar en avveining mellom forbruk og sparing (positiv eller negativ) i hver enkelt periode.

Det er vanlig å forutsette at personer isolert sett ønsker forbruk i dag framfor å utsette det, og at de derfor er villige til å betale for å forskuttere forbruk (f eks lånerente), og at de krever avkastning for å utsette forbruk (f eks rente på bankinnskudd). Alle skatter som direkte eller indirekte endrer realavkastningen av sparing og lån, vil dermed påvirke avveiningen mellom forbruk i ulike faser av livet.

For samfunnet som helhet gir sparing grunnlag for investering i realkapital og/eller for fordringer på utlandet. Samfunnsøkonomisk effektivitet krever at den realavkastningen en får på sparingen på marginen skal være lik den ulempen sparerne pådrar seg ved å utsette forbruk. I et velfungerende kapitalmarked vil denne avkastningen være gitt ved renten før skatt (som igjen i stor grad er gitt fra verdensmarkedet i en liten åpen økonomi, jf avsnitt 8.5). Den enkelte er imidlertid opptatt av realavkastning etter skatt. Skatt på kapitalavkastning (og fradrag for kapitalutgifter) skaper dermed en vridning i favør av lån og i disfavør av sparing siden prisen på konsum i framtiden relativt til nåtidskonsum øker.

Inflasjonen vil også ha betydning for størrelsen på denne vridningen. Dette skyldes at nominell avkastning på finanskapital som bankinnskudd mv inneholder både en realavkastningskomponent og en inflasjonskomponent. Når den nominelle avkastningen beskattes, innebærer dette at også inflasjonskomponenten beskattes. En økning i inflasjonen betyr dermed en reell skatteskjerpelse. Likeledes fører fradrag for nominelle gjeldsrenter til en skattelette, noe som reelt sett innebærer at en får fradrag for deler av låneavdragene. Inflasjon i et system med nominell beskatning skaper derfor vridninger i retning av å gjøre sparing mindre lønnsomt og opplåning mer lønnsomt.

Ved investeringer i for eksempel driftsmidler, aksjer og boliger skjer kompensasjon for prisstigning i form av verdistigning på kapitalen. Denne verdistigningen beskattes ikke løpende, men først ved realisasjon (salg), der gevinsten settes lik salgsvederlag fratrukket skattemessig inngangsverdi. Dette gir dermed en skattekreditt sammenlignet med objekter med løpende beskatning. Inflasjon i et skattesystem basert på nominelle verdier medfører derfor diskriminering av bankinnskudd i forhold til eksempelvis plassering i fast eiendom. Denne fordelen blir større jo lengre kapitalobjektene beholdes, og jo mer lempelig gevinstbeskatningen er. Gjeldende skattesystem er utformet slik at inflasjon medfører et motiv til å foreta plasseringer der avkastningen kan tas ut i form av salgsgevinster.

Skattekommisjonen (NOU 1984: 22) anbefalte overgang til et inflasjonskorrigert beskatningssystem, ved at bare den delen av kapitalavkastningen som er større enn prisstigningen, skulle skattlegges. Tilsvarende skulle bare den delen av gjeldsrentene som var større enn prisstigningen kunne trekkes fra ved beskatningen. Kommisjonens hovedbegrunnelse for en slik omlegging var at dette isolert sett ville gjøre det mer lønnsomt å spare, og jevne ut forskjellen i lønnsomhet etter skatt for forskjellige måter å spare på.

Aarbakkegruppen (NOU 1989: 14) vurderte om en burde gå over til et inflasjonsjustert beskatningssystem. Deres konklusjon var at en slik endring ikke var å anbefale. En viktig grunn til dette var at en overgang til inflasjonsjustering ville være en dyptgripende skatteomlegging som ville kunne gi en del overgangsproblemer, og som ville komme i tillegg til de andre store endringene i forbindelse med skattereformen. Det ble videre påpekt at det i praksis ville være vanskelig å få til et helt korrekt system for inflasjonsjustering. Gruppen påpekte også at inflasjonens betydning reduseres når vridningene for øvrig ble redusert gjennom skattereformen. De viste også til at dereguleringen av kredittmarkedet fom 1984 og liberaliseringer av valutamarkedet trolig har medvirket til at endringer i inflasjonstakten raskere og mer fullstendig fører til justeringer av det nominelle rentenivået enn tidligere. Ifølge gruppen ville det trolig dessuten være problematisk å gjennomføre inflasjonskorrigert beskatning i Norge, dersom de fleste andre land opprettholdt et nominelt skattegrunnlag.

Utvalget støtter opp om Aarbakkegruppens vurderinger om at en ikke bør gå over til et inflasjonsjustert beskatningssystem ut fra de momentene som er angitt over.

Skatt på formue og eiendom kan betraktes som særskilte skatter på sparing, og vil isolert sett vri tilpasningen i disfavør av sparing. De fleste har store deler av formuen sin plassert i egen bolig. Her er imidlertid takseringen ofte så lav og lånegraden så høy at mange har negativ nettoformue, eller så lav nettoformue at de ikke betaler formuesskatt, jf avsnitt 6.2. For disse vil formuesskatten ikke virke vridende.

Også andre former for skatter kan påvirke nivået på sparingen. Blant annet kan særavgifter på varige konsumgoder vri avveiningen i disfavør av sparing i form av disse godene.

Det finnes få empiriske studier så vidt utvalget kjenner til som gir klare indikasjoner på hvor viktige de skattemessige vridningene er i praksis. At skatten påvirker sparingen til en viss grad, kan imidlertid anses som sannsynlig.

8.3.2 Skattens innvirkning på ulike spareformer og investeringer

I tillegg til å påvirke nivået på sparingen som angitt over, vil skattesystemet påvirke spare sammensetningen i den grad ulike spare- og investeringsformer får ulik skattemessig behandling. Den første vridningen er ikke til å unngå, gitt at en skal beskatte kapitalinntekter. Den andre vridningen kan en prøve å minimere gjennom et mest mulig nøytralt skattesystem, dvs at kapitalbeskatningen bør bidra til at sparingen og investeringene ikke vris i bestemte retninger som følge av ulik effektiv beskatning.

Et viktig hovedformål ved skattereformen fra 1992 var å redusere ikke-nøytrale elementer innenfor kapitalbeskatningen. Som det bl a framgår av avsnitt 6.4.3 er det en del ikke-nøytrale elementer igjen i dagens skattesystem. Blant annet beskattes boliginvesteringer svært lavt sammenlignet med investeringer i annen real- og finanskapital. Dette forholdet bidrar til å forklare hvorfor private husholdninger i Norge har så lav finanssparing, noe som bl a ble påpekt av Skånland-utvalget i NOU 1995: 16 (side 29):

«Det er mer usikkert hvordan skattebestemmelsene påvirker husholdningenes samlede sparing, selv om tabell 3.1 foran [i NOU 1995: 16] gir nokså sterke indikasjoner. Derimot kan det ikke være tvil om at de trekker i retning av at sparing skjer i realformue fremfor finansformue.»

Rabatten på ikke-børsnoterte aksjer og aksjer notert på Oslo Børs' SMB-liste er et annet eksempel på ikke-nøytrale elementer innenfor kapitalbeskatningen, jf avsnitt 6.3.7.4 og 11.8. I tillegg blir verdien av ikke-børsnoterte aksjer verdsatt til ligningsmessige verdier som kan være vesentlig lavere enn de reelle verdiene. Aksjerabatten ble opprinnelig innført i 1991, som et ledd i Regjeringen Brundtlands arbeid med å øke tilgangen på risikokapital til små og mellomstore bedrifter. Men også etter tidligere regler ble aksjer verdsatt under reell verdi for ligningsformål. Denne skattemessige gunstige verdivurderingen av formue i aksjer bidrar isolert sett til å redusere de effektivitetsmessige vridningene av formuesskatten for enkelte formuesplasseringer. På den annen side kan den bidra til å skape vridninger i sammensetningen av sparingen. Blant annet innebærer gjeldende regelverk en høyere beskatning av selvstendig næringsdrivende enn av aksjonærer. Innenfor gjeldende skattesystem er det således mulig å få privatøkonomiske gevinster gjennom en omplassering av midler fra en formuesform til en annen selv om det reduserer den samlede samfunnsøkonomiske avkastningen.

8.4 Skattens innvirkning på arbeid

8.4.1 Beskatningsformer som kan påvirke tilpasningen på arbeidsmarkedet

Forbruk er et vidt begrep, og omfatter både forbruk av varer, tjenester og fritid. Lønnet arbeid er et middel til å skaffe seg forbruksvarer. Ønsket om forbruk i form av varer og tjenester kjøpt i markedet må veies opp mot ønsket om forbruk av fritid. Tid som ikke brukes til lønnet arbeid kan også benyttes til hjemmeproduksjon av varer og tjenester.

Skatt på lønnet arbeid vil påvirke avveiningen mellom hvor mye en ønsker å kjøpe i markedet og hvor mye en ønsker å produsere selv. Betydningen av skattevridningen er illustrert gjennom et eksempel i boks 8.1.

Arbeidskraftsbeskatningen kan også mer indirekte påvirke valg av utdanning og valg av ulike jobber. Gjennom utdannelsesperioden opparbeider en seg gjeld og har som oftest lav inntekt, trolig i forventning om både høyere lønn og interessante arbeidsoppgaver senere. Progressiv beskatning innebærer at høye inntekter beskattes hardere enn lavere inntekter, og følgelig blir det å utdanne seg privatøkonomisk mindre lønnsomt. Progressiv beskatning kan også påvirke valg av jobb, bl a ved at høy lønn og lite fritid beskattes relativt sett hardere enn lav lønn og mye fritid.

All skatt på arbeidsinntekt gir en forskjell (skattekile) mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk avkastning på arbeidsinnsats. Dette gjelder uavhengig av om den utlignes på arbeidstakerens eller arbeidsgiverens hånd siden skattekilen utgjør differansen mellom bedriftens marginale lønnskostnader (bruttolønn inkl arbeidsgiveravgift), og det arbeidstakeren sitter igjen med for sin arbeidsinnsats (bruttolønn etter skatt).

I boks 8.2 er det vist hvordan vridende beskatning kan skape et effektivitetstap i arbeidsmarkedet innenfor en frikonkurranseøkonomi. Det framgår av figur 8.1 at det isolerte effektivitetstapet i arbeidsmarkedet avhenger av nivået på (marginal)skatten og av hvor store utslag en endring i skattenivået har på sysselsettingen. Hvis tilpasningen i arbeidsmarkedet i liten grad påvirkes av en endring i beskatningen av lønnsinntekter, er dette isolert sett en indikasjon på at effektivitetstapet av slike skatter ikke er så høyt. Slike partielle analyser er imidlertid ikke tilstrekkelig til å kunne fastslå hva det samlede effektivitetstapet av skatt på arbeid er i praksis, som følge av at arbeidsmarkedet ikke kan betraktes isolert fra andre markeder. Dette skyldes at samspillet mellom markeder innebærer at effektivitetstapet i ett marked i prinsippet enten kan motsvares eller forsterkes av effektivitetstap i andre markeder, jf avsnitt 4.4.

Boks 8.2 Effektivitetstap av lønnsskatt - en partiell likevektsbetraktning

Figur 8.1 illustrerer hvordan beskatning kan skape et effektivitetstap i arbeidsmarkedet innenfor en frikonkurranseøkonomi. I figuren er det forutsatt at bedriftenes etterspørselen etter arbeidskraft avtar når (real)lønnsnivået øker. Dette skyldes at bedriftene vil forsøke å erstatte arbeidskraft med andre produksjonsfaktorer når prisen på arbeidskraft øker, og/eller finner det lønnsomt å redusere det totale produksjonsvolumet, herunder bruken av arbeidskraft. Arbeidstakernes tilbud av arbeidskraft er tilsvarende antatt å være en stigende funksjon av lønn etter skatt på alle lønnsnivåer, dvs at det er flere som ønsker å være yrkesaktive og/eller jobbe mer om lønn etter skatt øker.¹

Det følger av figur 8.1 at skatt på arbeidsinntekt skaper en kile mellom hva en arbeidsgiver må betale for å ansette en arbeidstaker (w₂), og det arbeidstakeren mottar i lønn etter skatt (w₁). Sysselsettingen blir følgelig redusert fra L₀ til L₁. Skatten bidrar således til et effektivitetstap (dødvektstap) lik det skraverte feltet i figuren siden lønnsnivået som arbeidsgiverne må betale for arbeidskraft er høyere enn det arbeidstakerne mottar. Økning i skatteinntektene (som er lik det ensfargede feltet) er, som følge av at det innføres skatt på arbeidsinntekter, mindre enn reduksjonen i velferden til arbeiderne (som er lik summen av det ensfargede og det skraverte feltet). Skatt på arbeidsinntekter kan med andre ord isolert sett ha uheldige vridningseffekter i arbeidsmarkedet fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Det følger av figur 8.1 at effektivitetstapet i arbeidsmarkedet bl a avhenger av nivået på (marginal)skattesatsen. Fra figuren går det fram at effektivitetstapet (det skraverte feltet) vil mer enn fordobles dersom skattekilen fordobles, noe som innebærer at effektivitetstapet øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen.

Figuren viser også at effektivitetstapet i arbeidsmarkedet avhenger av hvor store utslag på sysselsettingen en endring i skattenivået har, dvs hvor følsomt arbeidstilbudet er for endringer i lønnsinntektene etter skatt (tilbudselastisiteten) og i hvilken grad arbeidsgivernes etterspørsel etter arbeidskraft påvirkes av lønnskostnadene (etterspørselselastisiteten). Eksempelvis blir effektivitetstapet lavere jo brattere tilbudskurven er, for et gitt nivå på skattesatsen (lav tilbudselastisitet). En bratt kurve betyr at arbeidstakerne ikke reduserer sitt arbeidstilbud i særlig grad selv om de får lavere lønn. Dersom tilpasningen i arbeidsmarkedet i liten grad endrer seg som følge av en endring i beskatningen av lønnsinntekter, er dette isolert sett en indikasjon på at effektivitetstapet av slike skatter ikke er høyt.

¹ Fra et teoretisk perspektiv er det ikke entydig at arbeidstilbudet er en stigende funksjon av lønnen på alle inntektsnivåer, jf nærmere omtale i avsnitt 8.4.3.

² I økonomisk teori er det normalt kun den samlede substitusjonsvirkningen som gir et effektivitetstap, siden det er denne som beskriver vridningen i tilpasningen til skattene. Effektivitetstapet kan bl a måles som «ekvivalent variasjon« eller «kompensert variasjon», som måler betalingsvilligheten for å unngå vridende skatter, eller hvor stort beløp vedkommende må ha for å komme like godt ut som før de vridende skattene ble innført.

All skatt på forbruk, uansett om det er en generell merverdiavgift eller om det er særavgifter på spesielle varer, vil også påvirke tilpasningen i arbeidsmarkedet. I den grad arbeidstakerens valg om å øke sin arbeidsinnsats utelukkende er påvirket av hvilken kjøpekraft lønnen gir opphav til, spiller det i prinsippet liten rolle om skatten trekkes direkte fra lønnsinntekten eller om skatten legges på forbruket, forutsatt at hele lønnen benyttes til avgiftsbelagt konsum innenlands. I begge tilfeller reduserer skatten den mengden varer og tjenester en arbeidstaker kan kjøpe seg for en gitt bruttolønn før skatt, og dermed avkastningen av arbeidsinnsatsen. 2

Skatt på kapitalinntekt og ulike former for formuesskatt kan også påvirke tilpasningen i arbeidsmarkedet, jf avsnitt 8.3. Disse skattene vil vri avveiningen i disfavør av arbeidsinnsats i den utstrekning arbeidsinntekten planlegges akkumulert som formue i en kortere eller lengre periode. En kan tenke seg en arbeidstaker som ønsker å arbeide mye i perioder av livet, for så å trappe ned arbeidet i senere perioder. Samtidig ønsker arbeidstakeren å spare penger i den arbeidsintensive perioden, for å ha noe å tære på når arbeidsinnsatsen reduseres. Kapitalinntekts- og formuesskatter vil diskriminere mot en slik tilpasning, ved at det oppsparte beløpet beskattes.

8.4.2 Lønn og tilbud av arbeidskraft

Beskatningen av arbeidskraft vil isolert sett gjøre det mindre lønnsomt å jobbe. I dette avsnittet drøftes teoretiske og empiriske aspekter av sammenhengen mellom endringer i lønn og tilbud av arbeidskraft, jf også vedlegg 3.

8.4.2.1 Arbeidstilbudsteorien

Arbeidstakerens tilbud av arbeidskraft er et resultat av to typer beslutninger. For det første må hun ta et valg om å tilhøre arbeidsstyrken eller ikke. Dette vil bl a avhenge av hvilken økning i disponibel inntekt hun kan oppnå gjennom å bli yrkesaktiv. I det tilfellet at hun foretrekker å være sysselsatt, må vedkommende også ta en beslutning om hvor mye hun ønsker å arbeide. Vi tenker oss altså at arbeidstakerne selv kan bestemme arbeidstiden. Dette vil bl a avhenge av hvordan arbeidstakeren vurderer nytten av økt kjøp av forbruksvarer gjennom lønnet arbeid opp mot nytten av økt fritid.

Arbeidstakeren ønsker å tilpasse seg slik at nytten av fritid og forbruk skal bli størst mulig, under gitte tids- og inntektsbeskrankninger. Dette vil være karakterisert ved at den nyttemessige avveiingen mellom forbruk og fritid tilsvarer den marginale reallønnen etter skatt. Det innebærer at arbeidstakeren fordeler den totale tiden som er til disposisjon slik at velferdsgevinsten av én krone mer brukt til kjøp av forbruksvarer i markedet, tilsvarer velferdsgevinsten ved bruk av én krone mer til fritid (og/eller hjemmeproduksjon). Én krone mer til fritid innebærer mao at arbeidstiden reduseres akkurat så mye at netto lønnsinntekten reduseres med én krone.

Dersom marginallønnen etter skatt er lavere enn den nyttemessige verdien av fritid for alle mulige verdier innenfor arbeidstidens tillatte variasjonsområde (arbeidstakerens reservasjonslønn), vil arbeidstakeren velge å være yrkespassiv.

En økning i reallønnsnivået har to typer effekter på tilbudet av arbeidskraft. Dersom arbeidstakerens reallønn etter skatt øker, eksempelvis som følge av lavere skatt, vil fritid bli et relativt dyrere gode sammenlignet med forbruk av markedskjøpte goder. Det koster da mer å kjøpe seg fri fra arbeidet målt i mengden av forbruksvarer som kan kjøpes for timelønnen. Dette er substitusjonsvirkningenav en lønnsøkning, og den trekker i retning av at arbeidstakeren vil arbeide mer og øke forbruket når lønnsnivået øker. Høyere reallønn vil imidlertid samtidig innebære at arbeidstakerens inntekt øker, og denne inntektseffektenvil normalt føre til økt etterspørsel etter goder. Normalt vil derfor en inntektsøkning bli brukt til både mer fritid, dvs lavere arbeidstilbud, og økt forbruk. Den samlede virkningen på arbeidstilbudet av en skatteendring er derfor ut fra teorien usikker, noe som også er illustrert nærmere i boks 8.3.

Boks 8.3 Lønn og tilbud av arbeidskraft - et typeeksempel

Figur 8.2 viser tilbudet av arbeidskraft som en funksjon av lønnsatsen for en representativ arbeidstaker. Det følger av figuren at tilbudskurven er en stigende funksjon mht lønnen på lave inntektsnivå der substitusjonsvirkningen dominerer, men at den bøyer av bakover på høye inntektsnivå der inntektseffekten dominerer.

Utledningen av tilbudsfunksjonen bygger i økonomisk teori på at arbeidstakeren har preferanser både for fritid og konsum, og at vedkommende vil foreta avveininger mellom disse godene. Økt fritid reduserer arbeidstiden som gir opphav til inntekt som kan brukes til forbruk, og motsatt, økt forbruk krever at fritiden må reduseres.

Den heltrukkende rette linjen i figur 8.3 og 8.4 (budsjettlinjen) illustrerer ulike kombinasjoner av fritid og forbruk som det er mulig å realisere for et gitt lønnsnivå for en arbeidstaker. Vedkommende ønsker å tilpasse seg slik at nytten av fritid og forbruk skal bli størst mulig. Preferansene hennes mellom fritid og forbruk er i figurene beskrevet som et sett av såkalte indifferenskurver. Punktene på en indifferenskurve viser kombinasjoner av fritid og forbruk som gir like høy (ordinal) nytte for konsumenten, og indifferenskurver uttrykker et høyere nyttenivå desto lenger ut i diagrammet de befinner seg.

Fra figurene ser en at vedkommende vil oppnå det høyeste nyttenivået ved å tilpasse seg i punktet U₀. Anta så at arbeidstakerens lønnsnivå øker, dvs. at budsjettlinjen blir slakere og skifter utover (stiplet linje). Dette innebærer at det blir relativt sett dyrere å kjøpe seg fri fra arbeid målt i mengden av forbruksvarer som kan kjøpes for timelønnen. For et gitt nyttenivå vil arbeidstakeren derfor arbeide mer og øke forbruket ved å tilpasse seg fra U₀ til U₁ (substitusjonsvirkningen), vist på hjelpelinjen. Økt lønnsnivå vil imidlertid på den annen side bidra til at arbeidstakeren får bedre råd, noe som normalt fører til økt etterspørsel etter både fritid og forbruksgoder (inntektsvirkning), fra U₁ til U₂.

I figur 8.3 er det forutsatt at substitusjonseffekten er større enn inntektseffekten. Dette innebærer at lønnsøkningen fører til at hun reduserer fritiden og øker sin arbeidstid, dvs. at arbeidstilbudet hennes er en stigende funksjon av lønnen. I figur 8.4 er det tilsvarende forutsatt at inntektseffekten dominerer substitusjonseffekten. I dette tilfellet vil hun øke fritiden og redusere arbeidstiden når lønnsnivået øker.

Skattenes faktiske innvirkning på tilpasningen i arbeidsmarkedet vil i tillegg bl a avhenge av hvilke muligheter arbeidstakerne har til å tilpasse arbeidstiden, og i hvilken grad de ønsker å endre arbeidstilbudet som følge av skatteendringer. Mange har begrensede muligheter til å fastsette arbeidstiden sin, men skatten kan til en viss grad påvirke valget mellom heltids- og deltidsarbeid, overtid, ekstrajobber ol.

8.4.2.2 Empiriske analyser av sammenhengen mellom lønn og tilbud av arbeidskraft

Det er foretatt en rekke studier ved hjelp av mikrodata som belyser hvordan lønn før skatt innvirker på beslutningen om å arbeide og fastsettelsen av ønsket arbeidstid. Resultatene fra denne typen arbeidsstudier presenteres ofte i form av e lastisiteter,som viser hvor mange pst en vil øke arbeidstilbudet med dersom den arbeidsfrie inntekten (inntektselastisiteten) øker med én pst og/eller marginallønnen øker med én pst (lønnselastisite ten). 3 Det er verdt å merke seg at det er en hel rekke problemer forbundet med estimering av arbeidstilbudselastisiteter, som medfører at det er stor usikkerhet omkring størrelsen på estimatene, jf MaCurdy et al. (1990). I boks 8.4 gis det en nærmere redegjørelse for ulike elastisiteter og lønnsbegrep.

Tabell 8.1 gir oversikt over lønnselastisiteter for forholdet mellom lønn og arbeid, og inntektselastisiteter for forholdet mellom arbeidsfri inntekt og arbeid for kvinner og menn fra enkelte empiriske studier.

Tabellen viser at resultatene spriker en del, men indikerer at kvinner jevnt over vil øke sitt arbeidstilbud når marginallønnen øker, for eksempel ved en reduksjon i skattenivået (som både reduserer marginalskatten og gjennomsnittsskatten). Tilsvarende vil de redusere sitt arbeidstilbud dersom deres arbeidsfrie inntekt øker, eksempelvis ved en økning i barnetrygden, dvs at fritid er et normalt gode. Menn ser, i likhet til kvinner, ut til å ville redusere arbeidstilbudet når den arbeidsfrie inntekten øker. Derimot ser det ut til at de bare i liten grad vil øke arbeidstilbudet når marginallønnen øker, for eksempel gjennom en reduksjon i marginalskatten.

Nederst i tabell 8.1 er det gjengitt resultater fra to norske studier av sammenhengen mellom lønn og arbeidstilbud. En ser av tabellen at lønnselastisiteten i analysen til Aaberge et al. (1997), som er estimert på grunnlag av data fra 1986, ligger i øvre del av det intervallet som er estimert for gifte kvinner i de utvalgte utenlandske analysene, mens de rapporterer en noe høyere elastisitet for menn. Varierende resultater mellom de ulike analysene kan bl a skyldes metodiske forskjeller i beregningsoppleggene, at kvaliteten på datagrunnlagene kan variere og at det er fokusert på ulike tidsperioder. På grunn av disse forholdene bør en være forsiktig med å trekke sammenligningen mellom ulike studier for langt. Resultatene kan også være påvirket av at skattesystemene, yrkesdeltaking og inntektsforholdene er forskjellig i Norge i forhold til andre vestlige land, selv om også Kornstad et al. (1988) finner noe lavere elastisitet for kvinner samlet enn det som følger av studien til Aaberge et al. (1997).

En del studier av arbeidstilbudet innenfor denne typen analyser, deriblant studien til Aarberge et al. (1997), har analysert sammenhengen mellom lønn før skatt og arbeidstilbudet for husholdninger med ulike inntektsnivåer. Et gjennomgående trekk ved disse studiene er at lønnselastisitetene er større for husholdningene med de laveste inntektene, og betydelig større for kvinner enn for menn. Dette kan bl a skyldes at arbeidstakere med (utsikter til) lav lønn ofte står overfor et valg mellom arbeid eller ikke arbeid. Arbeidstilbudet kan også påvirkes av andre faktorer enn lønn før skatt, for eksempel nivået på ulike trygder og overføringer og hvordan disse avkortes mot lønnsinntekter. En annen påvirkningsfaktor kan være nivået på faste kostnader knyttet til å være i arbeid, eksempelvis utgifter til barnepass, reisekostnader mv. Hvordan skattesystemet er utformet for ektepar kan også påvirke ektefellers yrkesaktivitet. Helt eller delvis sambeskatning av ektepar kan ofte føre til at gifte kvinner står overfor høyere marginalskatter enn ugifte med tilsvarende inntekter.

I en analyse av skattereformen av 1992 ved hjelp av paneldata fra 1991 og 1994 finner Aarbu og Thoresen (1997) bare ubetydelige effekter på arbeidsinntektene før skatt. Denne studien rendyrker imidlertid ikke bare virkningen av lavere progressivitet i forbindelse med skattereformen, men tar også hensyn til virkningene av endringene i skattegrunnlagene samt konjunktureffekten fra 1991 til 1994. Resultatene gir en indikasjon på at skattereformen av 1992 ikke gav store effekter på arbeidstilbudet. Dette er også i godt samsvar med resultatene til Aaberge et al. (1997), da reformen i 1992 i særlig grad berørte de høytlønte med relativt liten lønnselastisitet.

Svendsen (1998) har analysert sammenhengen mellom lønn og tilbud av arbeidskraft ved hjelp av aggregerte tidsseriedata for perioden 1968/70 til 1996. Hun har tatt utgangspunkt i yrkesdeltakingen fra 1993 som bakgrunn for sine beregninger. I studien er yrkesbefolkningen inndelt i syv (alternativt åtte) demografiske grupper; ungdom 16-19 år/20-24 år, menn 25-59 år/60-66 år (ekskl. uføre), ugifte/gifte kvinner 25-66 år (alternativt kvinner 25-39 år/40-59 år/60-66 år) og pensjonister 67-74 år. Svendsen finner små, men positive effekter av endringer i realdisponibel lønn for menn (25-59 år) og kvinner (25-39 år) sin yrkesdeltaking, med en lønnselastisitet på 0,12 for menn og 0,08 for kvinner. Med unntak av ungdom 16-19 år (lønnselastisitet på 1,09) og kvinner 60-66 år (lønnselastisitet på 0,85), finner hun ikke signifikante lønnseffekter for de øvrige gruppene. Lønnselastisiteten av økt realdisponibel lønn på den totale yrkesprosenten (16-74 år) er beregnet til -0,14 pst, dvs at yrkesdeltakelsen reduseres med 0,1 pst dersom lønnen øker med én pst.

8.4.2.3 Konklusjoner

Den samlede virkningen på arbeidstilbudet av endringer i marginallønn etter skatt er fra et teoretisk perspektiv ikke entydig. Dette skyldes at skatt på arbeidsinntekt har to effekter på individets arbeidstilbud, både en inntektseffekt og en substitusjonseffekt. Inntektseffekten trekker i retning av å øke arbeidstilbudet, siden arbeidstakeren som følge av skatten får dårligere råd og derfor isolert sett ønsker å redusere forbruket av alle goder, inkl. fritid. Substitusjonseffekten trekker i motsatt retning, siden fritid ikke beskattes og derfor relativt sett blir billigere.

Det er variasjoner i de kvantitative anslagene på hvor følsomt arbeidstilbudet er i forhold til endringer i marginallønn etter skatt fra ulike empiriske analyser. Flere norske og internasjonale studier av marginallønnens innvirkning på arbeidstilbudet indikerer imidlertid at arbeidstilbudet til menn som er etablert i arbeidsmarkedet i liten grad påvirkes av endringer i lønn etter skatt, dvs at menns arbeidstilbud er relativt uelastisk.

På den andre siden er det mye som tyder på at arbeidstilbudet til gifte kvinner og til personer som ikke er fast etablert i arbeidsmarkedet er vesentlig mer påvirket av endringer i disponibel inntekt, dvs mer elastisk arbeidstilbud. Dette kan bl a skyldes at arbeidstakere med (utsikter til) lav lønn ofte står overfor et valg mellom arbeid eller ikke arbeid. Arbeidstilbudet kan også påvirkes av andre faktorer enn lønn etter skatt, for eksempel trygderegler og skatteregler for ektepar.

8.4.3 Sammenhengen mellom skatt og lønnsnivå

I dette avsnittet drøftes hvordan skatter og avgifter isolert sett kan påvirke lønnsfastsettelsen i arbeidsmarkedet, dvs for lønn før skatt, jf også vedlegg 4. Det ses derfor bort fra andre endringer i den øvrige økonomiske aktiviteten, forårsaket av endringer i skatte- og avgiftssystemet.

8.4.3.1 Ulike modeller for lønnsfastsettelse

Det kan skilles mellom to hovedtyper av teorier for lønnsdannelse; hhv modeller som bygger på forutsetninger om fullkommen konkurranse og modeller som tar utgangspunkt i ulike typer markedsimperfeksjoner, eksempelvis i form av koordinert arbeidstakeratferd (fagforeninger). I dette avsnittet drøftes enkelte sentrale trekk mellom skatt og lønnsdannelse ved begge disse modellvariantene. De teoretiske virkningene på lønnsnivå i ulike arbeidsmarkedsmodeller er oppsummert i tabell 8.2.

8.4.3.2 Frikonkurransemodell

For deler av arbeidsmarkedet kan frikonkurransemodellen være en rimelig tilnærmelse for å illustrere enkelte hovedpoenger for sammenhengen mellom skatt og lønnsnivå, selv om de forutsetningene som denne modellen bygger på aldri gjelder helt eksakt. Dersom en antar at et avgrenset (del)arbeidsmarked kan beskrives ved hjelp av en frikonkurransemodell innebærer dette en forutsetning om at arbeidskraften kan regnes som ensarted (homogen), dvs alle arbeidstakerne forutsettes like produktive. Analysen forutsetter at både arbeidstakere og bedrifter tilpasser seg individuelt og uavhengig av hverandre, og at alle aktører har full informasjon om alle forhold som er av betydning for tilpasningen. Kombinasjonen av at det er mange aktører, og at alle kjøper og selger det samme produktet, innebærer at den enkelte tilpasser seg som om de ikke kan påvirke prisen på arbeidskraften. Hver enkelt arbeidstaker vil derfor velge sin arbeidsinnsats ut fra gitte priser og lønninger.

Det forutsettes at arbeidstilbudet er en stigende funksjon av marginal realtimelønn uavhengig av lønnsnivå, dvs i tråd med eksemplet figur 8.1. Dette innebærer at substitusjonseffekten av en lønnsendring er større enn inntektseffekten uavhengig av størrelsen på lønnen. En mer realistisk antakelse er trolig at arbeidstilbudskurven er en stigende funksjon mht reallønnen for lavtlønte (der substitusjonsvirkningen dominerer), men at den bøyer av bakover for høytlønte (der inntektseffekten dominerer), jf figur 8.2. En endring av lønnsnivået kan således ha ulik virkning på tilbudet av arbeidskraft i de forskjellige delmarkedene.

Gitt at myndighetene reduserer marginalskattesatsen, men holder gjennomsnittsskatten uendret, vil den enkelte arbeidstaker innenfor en frikonkurransemodell øke sitt arbeidstilbud. Dette skyldes at fritid blir relativt sett dyrere, mens konsumprisene ikke har endret seg. Høyere arbeidstilbud vil måtte føre til at den lønnskostnaden bedriftene står overfor, må reduseres for at bedriftene skal finne det lønnsomt å etterspørre mer arbeidskraft. Dette indikerer at timelønnen før skatt synker for å skape likevekt i arbeidsmarkedet igjen. Lavere marginalskatt for gitt gjennomsnittsskatt vil dermed gi lavere lønn før skatt og høyere sysselsetting.

Hvis derimot marginalskattesatsen holdes uendret, mens gjennomsnittsskatten reduseres, eksempelvis gjennom et bunnfradrag, vil personer i jobb få en positiv inntektseffekt, mens den marginale avveiningen mellom konsum og fritid (substitusjonsvirkningen) er uforandret. Dersom fritid er et normalt gode, vil disse arbeidstakerne øke etterspørselen etter fritid, dvs tilby mindre arbeidskraft enn før. Gitt at personer utenfor arbeidsstyrken også får lavere gjennomsnittsskatt, vil dette føre til at reservasjonslønnen deres øker siden de får bedre råd, noe som innebærer at de fortsatt vil velge å være yrkespassive. Alt annet likt vil lavere tilbud av arbeidskraft bidra til å heve lønnen før skatt. Lavere gjennomsnittsskatt for gitt marginalskatt vil følgelig kunne gi lavere sysselsetting og høyere lønn før skatt.

I praksis vil det være vanskelig å endre gjennomsnittsskatten for gitt marginalskattesats og motsatt. Dette gjør at den samlede virkningen på lønn og tilbud av arbeidskraft blir mer komplisert enn det som er angitt over. For at man skal få entydige resultater må en enten forutsette at inntektsvirkningen dominerer substitusjonsvirkningen eller motsatt for alle arbeidstakerne. Som nevnt over, er imidlertid dette en lite realistisk antakelse for det samlede arbeidsmarkedet.

Innenfor en frikonkurransemodell vil en reduksjon i arbeidsgiveravgiften øke etterspørselen etter arbeidskraft som følge av at bedriftens lønnskostnader isolert sett blir redusert, men ikke påvirke tilbudet av arbeidskraft direkte. Dette vil presse lønnen før skatt opp for å skape ny balanse mellom tilbud og etterspørsel av arbeidskraft. Redusert arbeidsgiveravgift gir altså økt likevektslønn i en frikonkurransemodell.

En reduksjon i indirekte skatter som antas bare å påvirke konsumentene, vil øke inntektens kjøpekraft, herunder også realverdien av ikke-arbeidsrelaterte inntekter og stønader. En har således både substitusjons- og inntektseffekter på tilbudet av arbeidskraft som trekker i hver sin retning i de forskjellige delmarkedene, slik at den samlede virkningen ikke kan fastslås i en teoretisk frikonkurransemodell.

Den empiriske relevansen av frikonkurransemodellen for det norske arbeidsmarkedet blir ofte oppfattet som liten. Årsaken er at det innenfor rammen av en slik modell ikke kan oppstå arbeidsledighet, fordi det forutsettes at lønningene justerer seg slik at arbeidsmarkedet klareres. Trolig er det derfor kun segmenter av arbeidsmarkedet som kan beskrives med en frikonkurransemodell.

8.4.3.3 Fagforeningsmodeller

Det kan være mer realistisk med modeller av arbeidsmarkedet som legger vekt på ulike typer markedsimperfeksjoner. Et sentralt trekk ved slike modeller er at lønnen blir liggende over det nivået som klarerer arbeidsmarkedet. For eksempel kan det skyldes at bedriften ikke kan og/eller ikke finner det lønnsomt å sette ned lønnen eller at arbeidsledige ikke ønsker å arbeide til lavere lønn ev fordi lønnsfastsettelsen foregår i et samspill mellom organisasjonene i arbeidslivet.

Både i Norge og i andre vest-europeiske land spiller organisasjonene i arbeidslivet en vesentlig rolle ved lønnsfastsettelsen. De såkalte fagforeningsteoriene analyserer hvordan avtalefestet lønn blir bestemt i samspillet mellom fagforeninger og bedrifter/arbeidsgiverorganisasjoner. Fagforeningsmodeller finnes i flere varianter. Et ytterpunkt er fagforeningsmonopolmodellen. I dette tilfellet antas fagforeningen å ha monopol mht fastsetting av lønnen og bedriften over sysselsettingen (for gitt lønn). I en annen og kanskje mer realistisk fagforeningsmodell forhandler bedriften og fagforeningen om lønnen, mens bedriften fastsetter sysselsettingen. En oversikt over skattens virkning i slike modeller under ulike forutsetninger om fagforeningens målfunksjon er gitt av Hersoug (1984) og Tyrväinen (1995).

De samlede virkningene på lønn før skatt av ulike skatteendringer vil normalt ikke være entydig bestemt fra teorien, men vil avhenge av nærmere spesifiseringer av modellen. Effektene av sammenhengen mellom skatt og lønnsnivå, vil også avhenge av hvilket nivå fagforeningen forhandler om lønn på, dvs om det gjelder bedriftsnivå, på bransje/foretaksnivå eller på nasjonalt nivå.

Under nokså generelle forutsetninger vil imidlertid en lavere marginalskatt for gitt gjennomsnittsskatt øke lønnspresset i økonomien. Intuisjonen bak dette resultatet er som følger: I fagforeningsmodeller antas det at fagforeningen har som mål både å øke sysselsettingen for sine medlemmer og å øke kjøpekraften for hvert medlem. En økning i lønnen vil isolert sett øke kjøpekraften for medlemmer som er sysselsatt, men vil også redusere etterspørselen etter arbeidskraft. Fagforeningen tar således hensyn til at bedriften vil redusere sysselsettingen isolert sett dersom lønnen i bedriften stiger. Når fagforeningen fremmer sine lønnskrav må den derfor veie ønsket om høyest mulig lønn opp mot størst mulig jobbsikkerhet for sine medlemmer.

Redusert progressiv beskatning for gitt gjennomsnittsskatt gjør det relativt gunstigere for fagforeningen å oppnå en gitt økning i lønn etter skatt (substitusjonsvirkning). Dette skyldes at en økning i lønnen før skatt nå har en større effekt på lønnen etter skatt (mens det er lønnen før skatt som påvirker sysselsettingen). Dette tilsier at fagforeningen i en slik situasjon isolert sett velger en høyere lønn før skatt enn de ville ha valgt dersom marginalskatten var høyere.

På den annen side vil en reduksjon i skattenivået føre til at kjøpekraften av en gitt bruttolønn øker fordi gjennomsnittsskatten reduseres, noe som isolert sett trekker i retning av at fagforeningene vil legge mindre vekt på økte lønnskrav og større vekt på sysselsetting enn tidligere (inntektseffekt). Nettoeffekten av redusert marginalskatt (som også gir redusert gjennomsnittsskatt) på fagforeningenes lønnskrav er derfor usikker.

8.4.3.4 Effektivitetslønnsteorier

I praksis observeres høy og vedvarende arbeidsledighet også i land hvor fagforeningene er svake. Dette kan indikere at bedriftene på eget initiativ fastsetter lønnsnivået ut fra hensynet til å trekke til seg, beholde og motivere arbeidskraft. Effektivitetslønnsteorier formaliserer dette, og er på mange måter et motstykke til modellen med fagforeningsmonopol.

Den sentrale hypotesen i effektivitetslønnsmodellen er at den gjennomsnittlige arbeidsproduktiviteten påvirkes av reallønnen. Begrunnelsen for denne teorien er for det første at bedriften kan ha manglende informasjon om arbeidstakernes tilbøyelighet til å være pliktoppfyllende og stå på i arbeidet. Bedriften ønsker derfor å utforme et lønnssystem som får arbeidstakeren til å være så pliktoppfyllende som mulig. Et slikt tiltak vil også kunne redusere omfanget av at folk slutter og en sparer utgifter til å rekruttere og lære opp nyansatte. Jo mer arbeidstakeren får igjen for å være i en annen jobb, i arbeidsmarkedstiltak eller arbeidsledig, desto gunstigere betingelser må arbeidstakeren tilbys. Jo gunstigere betingelser arbeidstakeren tilbys i forhold til alternativene, desto mer taper hun ved å miste jobben og desto mer vil en vente at hun vil stå på i jobben. For det andre kan ikke bedriften observere hva arbeidstakeren alternativt kan oppnå. Bedriften må derfor søke å anslå hva arbeidstakeren får igjen i form av inntekt og fritid i alternativer til den nåværende jobben.

Ut fra effektivitetslønnsteorien vil lavere marginalskatt øke nettogevinsten for en ansatt av at bedriftens lønn øker. Sett fra bedriftens side blir det dermed mer attraktivt å øke lønnsnivået i forhold til andre bedrifter for å øke de ansattes innsats mv. I makro vil dette imidlertid føre til økt likevektsledighet. Virkningen av en lavere gjennomsnittsskatt for gitt marginalskatt er ikke så entydig, men det er nærliggende å tro at det fører til at bedriftene kan redusere lønnsnivået sitt fordi de ansatte anser det å være arbeidsledig som relativt mindre attraktivt enn før, fordi inntektene etter skatt har gått opp. Den siste virkningen avhenger imidlertid av den konkrete utformingen av modellen.

8.4.3.5 Empiriske analyser av sammenhengen mellom skatt og lønn

I tabell 8.3 presenteres en del hovedresultater fra empiriske undersøkelser av den langsiktige sammenhengen mellom skatter og lønnsdannelsen i Norge, dvs når bedriften og arbeidstakeren/fagforeningen har hensyntatt virkningen av skatteendringen i lønn før skatt. I vedlegg 4 gis det en nærmere beskrivelse av forutsetningene bak de ulike studiene.

Beregningene av elastisitetene som er gjengitt i tabell 8.3 illustrerer den prosentvise endringen i lønnsnivå før skatt av at de ulike skatteformene reduseres med 1 pst. Dette innebærer at skattereduksjonen vil gi økt lønn før skatt hvis det er positive elastisiteter mens skattereduksjonen vil gi redusert lønn før skatt hvis det er negative elastisiteter.

Det er kun gjennomført to nyere empiriske studier av skatteprogresjonens betydning for lønnsdannelsen i Norge pr i dag. Bowitz og Cappelen (1997) finner at lavere grad av progressivitet i inntektsbeskatningen (for gitt gjennomsnittsskatt) gir økt lønn før skatt. Ved hjelp av simuleringer i den makroøkonometriske modellen KVARTS finner Bowitz og Cappelen at dempningen av skatteprogresjonen i Norge fra 1980 til 1983 kan ha bidratt til å øke likevektsledigheten på siste halvdel av åttitallet. Disse resultatene bekreftes av en omfattende mikroøkonometrisk studie for Norge foretatt av Wulfsberg (1997). I denne studien benyttes et paneldatasett bestående av 7 000 norske bedrifter i perioden 1978 til 1991 for å studere sammenhengen mellom skatteprogresjon og lønnsdannelse. Også Wulfsbergs resultater gir støtte til antakelsen om at mindre progressiv beskatning fører til økt lønnspress.

I tabell 8.4 presenteres en del nyere empiriske studier av den langsiktige sammenhengen mellom endringer i skatteprogressivitet og lønn i andre land. Elastisitetene i denne tabellen viser at med unntak for enkelte danske studier eksisterer det også en rekke internasjonale studier som konkluderer med at lavere marginalskatt isolert sett fører til økt lønn før skatt. Dette innebærer at de to norske og de utenlandske studiene gjennomgående støtter opp om de teoretiske resultatene mht effektene av lavere marginalskatt, jf tabell 8.2.

De norske studiene i tabell 8.3 viser at lavere arbeidsgiveravgift gjennomgående vil føre til økt lønn før skatt. Tilsvarende viser beregningsresultatene at både lavere indirekte skatter og lavere gjennomsnittsskatt vil redusere lønnsnivået før skatt. Dette indikerer at det i stor grad synes å være samsvar mellom de empiriske og de teoretiske analysene når det gjelder skattenes innvirkninger på lønnsdannelsen også for disse skatteartene.

Et gjennomgående trekk ved både de norske og de utenlandske empiriske analysene i tabellene 8.3 og 8.4 er at de kvantitative anslagene av de ulike skatteendringene varierer betydelig fra den ene analysen til den andre. Resultatene avhenger av i hvilken grad modellene pålegges a priori restriksjoner, restriksjoner som enten kan begrunnes direkte fra teorier for lønnsdannelse, eller som ellers appellerer til intuisjonen. Dette indikerer at det er viktig å tolke slike empiriske analyser med forsiktighet.

8.4.3.6 Konklusjoner

Skatte- og avgiftssystemet virker inn på lønnsdannelsen. Dette skyldes at både nivået på og sammensetningen av den samlede skattekilen på arbeidsinnsats kan påvirke bedriftenes og arbeidstakernes atferd og dermed ha innvirkning på tilpasningen i arbeidsmarkedet.

Selv om de ulike arbeidsmarkedsmodeller som er beskrevet i dette avsnittet ikke gir helt klare konklusjoner når det gjelder skatters betydning for lønn før skatt, kan en stort sett si at en må forvente at

• lavere arbeidsgiveravgift vil øke lønn før skatt

• lavere indirekte skatter på konsumvarer vil redusere lønn før skatt

• lavere gjennomsnittlige personskatter vil redusere lønn før skatt

• lavere marginalskatter (for gitte gjennomsnittsskatter) vil øke lønnen før skatt

De kvantitative anslagene på de ulike skatteendringene varierer imidlertid betydelig fra den ene til den andre analysen. Konklusjonene avhenger av hvilke a priori restriksjoner som pålegges modellen, restriksjoner som enten kan begrunnes direkte fra teorien for lønnsdannelse som en baserer seg på, eller som ellers appellerer til intuisjonen.

8.4.4 Skatt og etterspørsel etter arbeidskraft

Det er vanskelig å si noe om hvor følsom etterspørselen etter arbeidskraft er for endringer i bedriftenes lønnskostnader, siden dette bl a avhenger av i hvilken grad endringer i skatter og avgifter påvirker lønn før skatt, jf forrige avsnitt. Det vil også avhenge av hvor lett det er å erstatte arbeidskraft med andre innsatsfaktorer, f eks kapital, i produksjonsprosessen. Dette kan variere betydelig mellom bransjer, og mulighetene for å erstatte arbeidskraft med andre faktorer er større på lang sikt enn på kort sikt. Bedriftens etterspørsel etter arbeidskraft kan også avhenge av i hvilken grad skatt kan overveltes i prisen og/eller lønningen, både på kort og lang sikt. Endringer i lønnsnivået kan også påvirke mer langsiktige beslutninger som gjelder valg av teknologi (og dermed bedriftenes størrelse), etablering og nedleggelse av bedrifter.

I Sysselsettingskommisjonen (NOU 1992: 26) ble det presentert enkelte makroberegninger på MODAG-modellen av å redusere personbeskatningen permanent med 1 prosentpoeng i 1993. Disse beregningene indikerte at lettelsene i personbeskatningen ville føre til en nedgang i reallønn før skatt på om lag 0,5 prosentpoeng det første året, men at realønningene gradvis ville øke og nærmere seg basisalternativet fra 1993 i år 2000. Det ble videre anslått at sysselsettingen ville øke med om lag 12 000 i år 2000 og om lag 10 000 i 2010 som følge av den permanente lettelsen i personbeskatningen i 1993.

Det er i hovedsak tre effekter som er med på å påvirke denne sysselsettingsveksten. For det første bidrar nedgangen i reallønnskostnadene til økt etterspørsel etter arbeidskraft som følge av at prisen på arbeidskraft har blitt relativt sett billigere enn de øvrige innsatsfaktorene i produksjonsprosessen (substitusjonsvirkningen). For det andre vil etterspørselen etter varer fra konkurranseutsatt sektor øke som følge av at prisen på produktene kan reduseres når reallønnskostnadene reduseres, og dette vil isolert sett bedre lønnsomheten og dermed etterspørselen etter arbeidskraft til sektoren. For det tredje vil økt privat konsum ved at flere kommer i inntektsgivende arbeid gi grunnlag for en sysselsettingsvekst.

Bowitz og Cappelen (1994) har på bakgrunn av Statistisk sentralbyrås kvartalsvise makroøkonometriske modell KVARTS undersøkt om det forekommer faktorsubstitusjon mellom vareinnsats og arbeidsinnsats som følge av endringer i relative faktorpriser og produksjon. Deres konklusjon er at det forekommer en slik form for faktorsubstitusjon, men at tilpasningen av arbeidsinnsats er langt tregere enn tilpasning av vareinnsats.

OECD Job Study (1995) viser til empiriske studier som tyder på at etterspørselen etter arbeidskraften til typiske «lavtlønnsgrupper» er mer følsom for endringer i lønnskostnadene enn etterspørselen etter arbeidskraften til «høytlønnsgrupper».

8.5 Internasjonal kapitalmobilitet og beskatning

En omlegging av dagens skattesystem i retning av flatere satsstruktur med redusert progressiv beskatning av personinntekt og økt skatt på alminnelig inntekt vil innebære høyere skatt på selskapers overskudd og personers alminnelig inntekt. Dette fører til at skattebyrden isolert sett flyttes fra arbeidsinntekter til selskapsoverskudd og kapitalinntekter, noe som isolert sett gjør det mindre lønnsomt å spare samt å investere i Norge. En skattereform i retning av flatere satsstruktur kan således være problematisk i forhold til ønsket om å beholde og styrke både nordmenns og utlendingers finans- og realkapitalinvesteringer i Norge.

Nasjonale vedtak og internasjonale avtaler om felles markeder og økt konkurranse har de siste årene ført til større mobilitet over landegrensene både av varer, tjenester, kapital og mennesker. Økt mobilitet over landegrensene kan i seg selv ha positive effektivitetsvirkninger, blant annet ved at det bidrar til at kapital flyter dit avkastningen er høyest eller ved at varer og tjenester produseres der kostnadene er lavest.

Økt mobilitet fører på den andre siden til at lokalisering eller plassering av skattegrunnlagene blir mer følsom for endringer i skattebelastningen. Et høyt skattenivå i et land kan bidra til at skattegrunnlagene flyttes ut av landet. Mobile skattegrunnlag kan dermed gjøre det mer krevende å føre en nasjonal skattepolitikk som avviker vesentlig fra andre land. I den grad ulike land tar hensyn til økende mobilitet i sin skattepolitikk for å beholde eksisterende skattegrunnlag og å tiltrekke seg nye skattegrunnlag, kan det oppstå skattekonkurranse som fører til lavere beskatning av mobile skattegrunnlag enn det som i utgangspunktet er mest gunstig for landet. Dette bidrar til at de effektivitetsmessige virkningene av beskatningen kan bli forsterket ved økt mobilitet.

Nedenfor drøftes ulike aspekter knyttet til flatere beskatning i en økonomi med internasjonal kapitalmobilitet. Drøftelsene er blant annet basert på Bergo-gruppens utredning, jf NOU 1996: 17 I Norge - for tiden?

8.5.1 Mobilitet

Bergo-gruppen drøftet mobilitet av produksjonsfaktorer og mulighetene for flytting av skattegrunnlagene. Gruppen mente at mobiliteten generelt er økende, men at det er store variasjoner med hensyn til hvor mobile de enkelte faktorene eller grunnlagene er.

Finanskapital er det skattegrunnlaget som er mest mobilt mellom land. Når en ser bort fra valutarisiko, vil finansinntekter opptjent i ulike land være likeverdige, slik at det rent økonomisk bare er transaksjonskostnader og mangelfull informasjon som vil hindre eventuelle skattemotiverte omplasseringer mellom land. Selv små avvik i beskatningen av finansinntekter opptjent i forskjellige land kan dermed få avgjørende betydning for hvor finanskapitalen plasseres.

Investeringer i realkapital er trolig på kort sikt mindre følsom for nasjonale forskjeller i skattesystemer enn finanskapital. Dette skyldes dels at slike investeringer har preg av langsiktighet hvor andre hensyn er mer avgjørende, og dels at transaksjonskostnadene knyttet til flytting av realkapital er større enn for finanskapital. Beslutninger om plassering av realinvesteringer vil imidlertid variere i forhold til om det dreier seg om nye investeringer (ex ante) eller flytting av allerede eksisterende investeringer (ex post). Når det først er foretatt grunnlagsinvesteringer er kapitalen mer stedbunden, og flytting vil da være relativt kostbart. Det vil imidlertid være vanskelig å avgjøre hvor mobil kapitalen er, etter som det er rimelig å anta at bedrifter har privat informasjon både om flyttekostnader og alternativavkastningen ved å investere i utlandet.

Når det gjelder forretningsvirksomhet mer generelt, er det klare forskjeller i mobilitet mellom ulike næringer. Vareproduksjon har vanligvis relativt mye kapital bundet i form av realkapital, noe som virker i retning av at industrivirksomhet har lav mobilitet på kort sikt. På lang sikt er imidlertid realkapitalen mer mobil.

Store deler av tjenestemarkedet og flere varemarkeder er knyttet til stedbundne kunder eller ressurser. Dette vil typisk gjelde offentlig tjenesteproduksjon og ressursbaserte næringer som primærnæringene, olje- og gassutvinning, bergverksdrift og kraftforsyning. I slike næringer er det generelt lite meningsfullt å snakke om internasjonalt mobile bedrifter. Det samme gjelder trolig for en rekke private tjenesteytende næringer hvor hovedformålet er å yte tjenester til lokale eller nasjonale kunder. Enkelte spesialiserte tjenestenæringer som finansformidling og forretningsmessig tjenesteyting og deler av samferdselssektorene (flytransport, rederivirksomhet) er trolig mer mobile.

Tall for folkebevegelser mellom land kan tyde på at det i forhold til arbeidsmarkedets størrelse, er lite bevegelse av arbeidskraft over landegrensene. Forskjeller mellom land når det gjelder språk, kultur, formell kompetanse og sosiale sikkerhetssystemer bidrar trolig til å redusere arbeidsmobiliteten. Forhold som utvekslingsprogrammer for studenter, mer effektive og rimelige transportløsninger og økt antall internasjonale konsern bidrar imidlertid til økt mobilitet også av arbeidskraft, særlig av arbeidskraft med spesialisert og etterspurt kompetanse.

8.5.2 Kort om prinsipper for internasjonal kapitalbeskatning

Hvorvidt internasjonal kapitalmobilitet skaper problemer ved en eventuell endring i skattesystemet i retning av høyere gjennomsnittsskatt og flatere satsstruktur, er blant annet avhengig av hva slags regler man har for beskatning av inntekt opptjent i utlandet.

Som hovedregel (både i Norge og i de fleste andre land) legges globalinntektsprinsippettil grunn for skattlegging av inntekt, det vil si at all inntekt beskattes i skattyters hjemland uansett om den er opptjent i hjemlandet eller utlandet. Dersom globalinntektsprinsippet kan håndheves fullt ut, er ikke mobilitet noe problem sett fra et skattemessig perspektiv. I praksis er det likevel, av en rekke årsaker, neppe mulig å håndheve prinsippet fullt ut.

I henhold til internasjonale avtaler skattlegges bedrifter i det landet hvor selskapet oppebærer sin inntekt. Bedriftsbeskatningen baseres derfor på kildeprinsippet. For norske aksjonærer innebærer det at overskuddet fra et selskap i utlandet først blir beskattet etter norske regler og satser når det overføres til norske aksjonærer. Unntaket er norskkontrollerte selskaper i lavskatteland, som beskattes løpende av selskapsoverskudd etter NOKUS-reglene. 4

8.5.3 Mulige effekter av endringer i skattesystemet

Betydningen av skattegrunnlagenes mobilitet vil variere med forskjeller i skattesystemene mellom land. Ulike regler for beskatning og ulike beregningsmåter for skattegrunnlag (blant annet forskjellige avskrivnings- og fradragsordninger) mellom land gjør det vanskelig å foreta direkte sammenligninger av skattesatser. En vurdering av hvor høy skatt på selskapsoverskudd og alminnelig inntekt i Norge kan være, vil derfor være basert på skjønnsmessige vurderinger av ulike forhold.

8.5.3.1 Skattlegging av finanskapital

Beskatning av all avkastning av finanskapital i mottakerens hjemland (globalinntektsprinsippet) innebærer at en eventuell utflytting av finanskapital i prinsippet ikke vil føre til tap av skatteinntekter.

Globalinntektsprinsippet forutsetter skattytere som rapporterer inntekt opptjent i utlandet. Det eksisterer en viss koordinert utveksling av skatteinformasjon mellom land, men det er likevel vanskelig å oppdage/avdekke skattytere som illegalt unnlater å rapportere avkastning av finanskapital plassert i utlandet. Jo høyere skattenivået i investors hjemland er relativt sett, jo større er insitamentet til å plassere kapital ute, og til å unnlate å rapportere dette til nasjonale skattemyndigheter. Strafferammen for skatteunndragelse er imidlertid relativt kraftig og må antas å virke således dempende på slik aktivitet. Det er også mulig å unngå nasjonal beskatning «legalt» ved for eksempel å opprette internasjonale konduiteselskaper (såkalte stråselskaper) med formål å utnytte skatteavtaler mellom ulike land. 5 Dette krever imidlertid en viss ressursinnsats og vil først lønne seg ved større beløp. For personer med betydelige finansinntekter vil flytting fra landet også være et reelt alternativ for å redusere beskatningen.

OECD-beregninger av effektive skattesatser for ulike typer finansinvesteringer i ulike land (forutsatt samme inflasjonsforventninger i alle land) viser at Norge har et relativt høyt skattetrykk på finanskapital. Utviklingen de seneste årene har i de fleste land gått i retning av lavere formelle skattesatser på kapitalavkastning. Norge er blant relativt få land som har formuesskatt. Formuesskatten bidrar til at de effektive skattesatsene på kapital i Norge internasjonalt sett er høye. Formuesskatt i Norge inntrer dessuten ved svært lave formuer sammenlignet med andre land som har formuesskatt, jf avsnitt 5.2.

Faktiske ulikheter i skattetrykket mellom land indikerer at det er mulig å opprettholde visse ulikheter i beskatningen. Med økende kapitalmobilitet er det imidlertid ikke åpenbart at dagens regelverk er robust nok til å håndtere store eller økende forskjeller.

Utvalget har ikke grunnlag for å forutsi hvor stor beskatning avkastningen av finanskapital tåler. Utvalget ser det imidlertid som sannsynlig at en økning av skattesatsen for kapitalinntekter i Norge kan slå ut i en viss omplassering av norske finansinvesteringer eller utflytting av norske investorer. Når globalinntektsprinsippet benyttes vil omplassering av norske finansinvesteringer ofte ikke konsekvenser for skatteprovenyet før eventuelt skattyterne selv flytter ut av Norge.

8.5.3.2 Skattlegging av realkapital

Økt skatt på selskapsoverskudd reduserer avkastning av investeringer, og gjør det isolert sett mindre attraktivt å investere i landet. For investorer som står overfor likeverdige investeringsprosjekter i ulike land, vil bedriftsbeskatningen kunne ha innvirkning på hvilke prosjekt som velges. Overskudd i aksjeselskaper hjemmehørende i utlandet vil først bli beskattet etter norske regler når det eventuelt overføres til norske aksjonærer. Ved reinvestering vil beskatningen i lokaliseringslandet gjelde.

Problemstillingen reiser flere spørsmål om hvor viktig skatt er som lokaliseringskriterium. Både teori og empiri synes å slå fast at en hovedårsak til direkteinvesteringer i utlandet er at bedrifter ønsker en strømlinjeforming av sin industrielle organisasjon (Dunning 1977). Forhold som infrastruktur, markedsnærhet og tilgang på kvalifisert arbeidskraft, synes å bety mer for investeringsbeslutninger enn forskjeller i nasjonale skattesystemer. Markussen (1995) hevder at ønsket om å unngå skatt ikke synes å ha vært noe viktig motiv i forbindelse med investeringsbeslutninger.

I noen naturbaserte næringer, for eksempel petroleumsnæringen, kan bedriftene hente ut såkalt grunnrente, eller renprofitt som skyldes utnytting av andre faktorer enn arbeidskraft og kapital. Disse bedriftene vil i større grad tåle høyere beskatning av selskapsoverskuddet enn bedrifter uten slik grunnrente. I Norge er det innført en særskatt i petroleumssektoren og en grunnrenteskatt i kraftsektoren.

På kort sikt er investeringer i næringsvirksomhet relativt stedbunden. På lang sikt er det mindre viktig om realkapital er mobil eller ikke, siden realkapitalen normalt er finanskapital helt fram til den fysiske gjennomføringen av investeringsprosjektet.

Økende kapitalmobilitet har i mange land bidratt til sterkere fokus på å gjøre landene attraktive for investeringer og lokalisering av næringsvirksomhet. Attraktivitet påpekes blant annet som viktig for å beholde eller videreutvikle dynamiske næringsmiljøer. Bergo-gruppen (NOU 1996: 17) pekte på at internasjonaliseringen kan lede til sterkere geografisk konsentrasjon av næringsvirksomhet, i hvert fall på bransjenivå. I takt med nedbygging av formelle og tekniske handelshindre er det grunn til å anta at betydningen av bedriftsskattenivået som lokaliseringsfaktor øker. I denne sammenhengen finnes det en rekke empiriske studier som viser at på lang sikt vil skattesystemet påvirke bedrifters valg av investeringsland. Undersøkelser gjort av Hartmann (1984), Boskin og Gale (1987) og Slemrod (1990) viser alle at en skjerpelse i bedriftsbeskatningen fører til nedgang i direkteinvesteringer ved at direkteinvesteringer som andel av BNP synker.

I Aarbakke-gruppens utredning som lå til grunn for skattereformen, drøftes problemstillingen med beskatning og mobilitet. 6 Gruppen uttalte at «...må reformer innenfor den norske inntektsbeskatningen ta hensyn til mulighetene for skattemotiverte faktorbevegelser og den uthulingen av de nasjonale skattefundamentene som dette medfører». Utvalget foreslo en formell skattesats på mellom 25 og 30 pst på kapitalinntekter.

Bergo-gruppen drøftet ikke nivået på kapitalbeskatningen. Gruppen la imidlertid vekt på betydningen av å ha skatteregler som bidrar til eller i det minste ikke diskriminerer realinvesteringer i hjemlandet. Gruppen konstaterte at det synes å være svært liten empirisk kunnskap om skattesystemets faktiske virkninger. Selv om det er mange studier som påviser forskjeller i effektive skattesatser på kapital mv internt i land og mellom land, er det få studier om empiriske konsekvenser av dette, for eksempel for investeringsadferden.

De formelle skattesatsene på overskudd i aksjeselskap varierer kraftig i OECD-området, jf avsnitt 7.3.1. Det har i mange OECD-land de siste årene vært en gjennomgående reduksjon i skattesatsene for beskatning av overskudd i aksjeselskap. Den effektive bedriftsbeskatningen vil avhenge ikke bare av den formelle skattesatsen, men også av hvordan skattegrunnlaget fastsettes. Den formelle skattesatsen på selskapsoverskudd i Norge er 28 pst, noe som er relativt lavt sammenlignet med øvrige OECD-land. Etter skattereformen i 1992 er det imidlertid relativt få fradrags- og avsetningsordninger i det norske bedriftsskattesystemet. Dette bidrar til at skattenivået reelt sett kan være mindre gunstig enn de formelle skattesatsene gir inntrykk av.

Økt selskapsbeskatning kan gi negative signaleffekter og påføre Norge en uheldig profil som investeringsland. Skattesystemet er som nevnt bare en av flere viktige lokaliseringsfaktorer. Andre viktige faktorer er bl a tilgang på naturressurser og ulike former for realkapital, kompetent arbeidskraft, nærhet til kundene samt det generelle kostnadsnivået, herunder lønnskostnad pr produsert enhet (inkl arbeidsgiveravgiften). I tillegg kan politisk stabilitet, effektiviteten i private og offentlige institusjoner, infrastruktur og kommunikasjon være avgjørende for lokalisering av næringsvirksomhet. Det er imidlertid usikkert i hvilken grad disse lokaliseringsfaktorene bidrar til at det norske investeringsklimaet totalt stt har gunstig innvirkning på investeringsklimaet i Norge.

Den formelle (og effektive) beskatningen av selskapsoverskudd i Norge kan trolig øke noe, uten at dette umiddelbartfår store konsekvenser for norsk næringsliv. Dette skyldes at bedrifter med overskudd før skatteomleggingen fortsatt vil vise overskudd, selv om nettoavkastningen på investeringene isolert sett blir redusert. En eventuell økning av selskapsbeskatningen må imidlertid vurderes på bakgrunn av økt kapitalmobilitet og tegn til økt skattekonkurranse. På noe sikt kan derfor en økning av kapitalbeskatningen bidra til en gradvis utflytting av norsk næringsliv til land hvor investeringsklimaet totalt sett er bedre. Det er også usikkert hvilken innvirkning det nye valutasamarbeidet mellom 11 EU-land (Euro) vil ha på investeringsklimaet i Norge. I en periode der det er ønskelig å styrke verdiskapningen i fastlandsbasert næringsvirksomhet, vil det være viktig å kunne vise til et relativt gunstig investeringsklima, herunder en effektiv beskatning av selskapsoverskudd som reelt sett ikke er særlig mye høyere enn i andre OECD-land. Dette tilsier etter utvalgets syn at skattesatsen på alminnelig inntekt ikke bør settes særlig høyere enn i dag som ledd i en flatere skatteomlegging.

Utvalgsmedlemmene Ole Gjems-Onstad og Hilde Mathisen Sletteberg viser til sin særmerknad i kap 3 og bemerker at det ikke bør være aktuell norsk skattepolitikk å øke den generelle skattesatsen som rammer bedriftsoverskudd.

8.5.3.3 Effektivitet

Internasjonal mobilitet kan gi nasjonale privatøkonomiske gevinster for skattyter fordi det åpner for muligheter til å redusere skattebelastningen. Dette har imidlertid ingen realøkonomiske konsekvenser i seg selv i den grad tapet i skatteinntekter for det offentlige fullt ut motsvares av besparelser for hjemlandets innbyggere.

Internasjonal kapitalmobilitet kan gi samfunnsøkonomiske gevinster hvis den marginale avkastningen av kapitalen, for gitt skattebelastning, er høyere i utlandet enn i hjemlandet.

Økt grad av internasjonal kapitalmobilitet kan på den annen side ha enkelte negative effektivitetsvirkninger. Dette skyldes for det første at samfunnet kan påføres kostnader ved at innbyggerne utnytter finansielle arbitrasjemuligheter. I den grad skattesystemet gjør det privatøkonomisk lønnsomt å pådra seg transaksjonskostnader for å redusere skatten, er det en realøkonomisk kostnad knyttet til det å ha særlig høye skatter i et land.

Provenyhensyn er et annet forhold som indirekte kan føre til et effektivitetstap. Høye skatter kan føre til at noe av skattegrunnlaget og dermed også skatteinntektene flytter ut av landet, jf diskusjonen ovenfor. Dersom det samlede provenyet skal holdes konstant, må skatten på de gjenværende skattebasene økes. Dette vil trolig føre til at det samlede effektivitetstapet av beskatningen øker ettersom det generelt er mer effektivt med lave satser på brede skattegrunnlag enn høye satser utlignet på færre skattebaser. Store forskjeller i beskatning av ulike skattebaser vil også bidra til skattetilpasninger som i seg kan gi effektivitetskostnader.

Større forskjeller i (potensiell) mobilitet mellom ulike skatteobjekter fører til at det ut fra hensynet til effektivitet i skattesystemet skal være større forskjeller i beskatning. Det er vanskeligere å unndra seg beskatning på immobil kapital og stedbundne ressurser enn på mobil kapital. Arbeidskraft er generelt mindre mobil enn kapital. Isolert sett taler dette for lavere skatt på kapital enn på arbeid. Stedbunden kapital som bolig og eiendom er (langt) mindre mobile enn finanskapital plassert i mobile virksomheter. Dette taler isolert sett for høyere skatt på bolig og eiendom enn annen kapital.

Dagens system tar i noen tilfeller hensyn til ulik mobilitet innenfor ulike skattegrunnlag. Det er imidlertid ikke åpenbart at skattesystemet bør tilpasses ytterligere for å ta hensyn til forskjellig utvikling i mobilitet. Det er eksempelvis mange grunner, både praktiske og prinsipielle, som taler mot å innføre et skattesystem der internasjonal mobilitet tas hensyn til i beskatningen av enkeltnæringer. Mulige effektivitetsgevinster av en ytterligere differensiering av beskatningen må blant annet avveies mot generelle provenyhensyn, skattemessig likebehandling av ulike skatteobjekter, manglende informasjon hos myndigheter om graden av mobilitet og mot administrative hensyn. Vurderingen av nivået på beskatningen av investeringer i Norge, bør etter utvalgets mening ta utgangspunkt i investeringsklimaet for næringslivet generelt og ikke for enkeltnæringer.

8.6 Effektivitetsvirkninger av flatere beskatning

De tidligere avsnittene i dette kapitlet har illustrert hvordan skattesystemet forårsaker vridninger i ressursbruken, bl a innvirkningen på spare- og konsumatferden og tilpasningen på arbeidsmarkedet. De generelle prinsippene for samfunnsøkonomisk optimal beskatning er presentert i avsnitt 4.4. Hovedkonklusjonen i dette avsnittet er at det fra et effektivitetsmessig synspunkt er ønskelig å finansiere en størst mulig andel av offentlig sektors virksomhet gjennom effektivitetsfremmende og nøytrale skatter. Vridende skatter bør videre utformes slik at effektivitetstapet minimeres, bl a ved å benytte seg av mest mulig generelle skattegrunnlag og lave skattesatser. Ut fra et effektivitetssynspunkt bør det heller ikke ilegges skatter på bedriftenes bruk av innsatsfaktorer, med mindre dette har gunstige innvirkninger på ressursanvendelsen i økonomien.

I dette avsnittet skal det gis en nærmere vurdering av effektivitetsvirkninger av flatere beskatning under forutsetning av provenynøytralitet. Det er generelt sett vanskelig å gjennomføre tilfredsstillende beregninger som viser hvor omfattende effektivitetstapet av beskatning er. De fleste empiriske anslag på effektivitetskostnader ved beskatning er basert på generelle likevektsmodeller. Dette er modeller der man forsøker å beregne virkninger av skatteendringer og andre endringer i økonomiske størrelser, ved å koble innsikt fra økonomisk teori sammen med en mer eller mindre detaljert beskrivelse av økonomien. Slike modeller fanger derfor gjerne opp at endringer i skatte- og avgiftssystemet kan bidra til å endre atferd og fordelingen av ressursene i økonomien, samt den marginale verdsettingen av ressursbruken i ulike anvendelser. Dette vil generelt påvirke den samfunnsøkonomiske effektiviteten i økonomien. Siden slike modeller også fanger opp endringer i skattegrunnlagene, vil beregningene også inneholde provenyeffekter utover de som skyldes endringer i skattesatser utlignet på gitte skattegrunnlag.

På den annen side må slike generelle likevektsanalyser nødvendigvis være grove forenklinger av virkeligheten, bl a ved at mange av de empiriske egenskapene til disse modellene ofte bygger på et tynt empirisk grunnlag. Slike modeller er derfor først og fremst nyttige verktøy ved at de gir økt forståelse av hvilke mekanismer som påvirker de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning.

Bye et al. (1999) har på oppdrag fra utvalget analysert velferdseffekter av en omlegging i retning av flatere skatt i norsk økonomi basert på den generelle likevektsmodellen MSG- 6. Studien er gjengitt i vedlegg 5. Så vidt utvalget kjenner til er det ikke gjennomført andre generelle likvektsanalyser av mindre progressiv beskatning i Norge. Det vises til NOU: 1996: 9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting og NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor for en nærmere oversikt over andre empiriske studier av effektivitetskostnader ved beskatning.

Utgangspunktet for analysen til Bye et al. (1999) er å anslå effektivitetsvirkningene av redusert progressiv beskatning på lønnsinntekter basert på skattereglene for 1995. Med effektivitetsvirkninger menes virkninger på samlet velferd, målt ved nyttefunksjonen for én representativ konsument. Analysen sier derfor bl a ikke noe om fordelingsvirkningene av en flatere skatteomlegging.

I likhet med øvrige generelle likevektsanalyser forutsetter MSG-modellen at prisene sørger for at tilbud er lik etterspørsel i alle markeder i alle perioder, og at de enkelte aktørene ikke har noe incentiv til å forandre denne likevekten. Dette innebærer bl a en klarering av arbeidsmarkedet i hver periode gjennom en justering av reallønnsnivået før skatt.

En viktig egenskap ved modellen er at all ressurbruk har en alternativkostnad. Eksistensen av alternativkostnader innebærer at konsumet av et gode ikke kan øke i et år, uten at det fører til lavere konsum av andre varer eller til lavere konsum i andre perioder. Heller ikke kan produksjonen og sysselsettingen i en næring øke, uten at det fører til reduksjon i sysselsettingen i en eller flere andre næringer og/eller husholdningenes fritid. Man kan ikke øke konsumet i visse perioder gjennom nettoimport, uten at dette må finansieres gjennom nettoeksport i andre perioder. Dette skyldes at det er lagt til grunn at det skal være langsiktig balanse i utenriksøkonomien.

Det er forutsatt at offentlig skatteproveny skal være det samme før og etter reformen. Dette er gjort gjennom lump-sum overføringer. Det betyr at de beregnede velferdseffektene av skatteomleggingen ikke skyldes rene inntektseffekter av at offentlig sektor endrer sin aktivitet.

Modellen tar utgangspunkt i beskatning etter bostedsprinsippet, jf avsnitt 8.5. Dette innebærer bl a at den ikke tar hensyn til effektivitetsvirkningene av utflagging av næringsvirksomhet fra Norge som følge av eventuelt økt skatt på bedriftenes overskudd. Modellen tar heller ikke hensyn til at lavere marginalskatt på høyere inntekter kan motivere til å ta lengre utdannelse og at en reduksjon i skattekilen i arbeidsmarkedet kan gjøre det mer attraktivt å kjøpe husholdningsrettede tjenester i markedet. I vedlegg 5 gis det en nærmere redgjørelse for modellen.

Omlegging i retning av flatere skatt består av tre elementer innenfor dette beregningsopplegget, hhv en fjerning av toppskatten, en heving av satsen på alminnelig inntekt fra 28 pst til 31 pst og at ulike typer fradrag/overføringer endres slik at reformen blir provenynøytral. Denne omleggingen ligger dermed nærmest opp til skattemodellen uten toppskatt som presenteres i avsnitt 12.2. I tråd med standard konsumentteori, jf boks 8.3, er det lagt til grunn at konsumenten avveier nytten av økt fritid mot nytten av det konsumet vedkommende kan kjøpe ved å arbeide til gitt lønn etter skatt. Prisen på fritid måles som alternativkostnad, dvs som timelønnssatsen utbetalt til lønnstakeren minus marginalskatt.

Analyser av flatere lønnstakerbeskatning krever ideelt sett en modell med flere konsumenter. Dette skyldes at de arbeidstakerne som i utgangspunktet er i toppskatteposisjon før skatteomleggingen, vil få redusert sin marginalskatt. Det motsatte vil være tilfellet for de øvrige skattyterne når satsen på alminnelig inntekt heves. 7 Når man tar hensyn til at inntekts- og substitusjonsvirkningen av økt lønn etter skatt trekker i ulik retning på arbeidstilbudet, er det antatt at høyere lønn etter skatt vil gi en svak økning i arbeidstilbudet for arbeidstakere som i utgangspunktet betaler toppskatt, mens lavere lønn etter skatt vil gi en svak reduksjon i arbeidstilbudet for arbeidstakere med midlere og lavere inntekter. 8 Den samlede virkningen på arbeidstilbudet blir derfor teoretisk sett ubestemt. For å si noe om de samlede endringene i arbeidstilbud og konsum, må man derfor aggregere over endringer som går i ulik retning. Avhengig av styrken i de to ulike konsumentgruppers tilpasning, og hvilken vekt de har, kan totaleffekten gå i begge retninger.

Konsumtilpasningen i MSG-6, er som nevnt, beskrevet ved atferden til én representativ konsument (husholdning). Det er tatt hensyn til de ulike arbeidstilbudsvirkningene for personer med hhv høye og lave inntekter gjennom særskilte beregninger. Forfatterne har ikke valgt å spekulere på hvilket punktestimat som er mest sannsynlige for de partielle beregningene, men har i stedet valgt å gjennomføre følgende tre skiftberegninger:

• Null-alternativet: Her er det ingen direkte effekt av skatteendringene alene på det samlede arbeidstilbudet.

• Pluss-alternativet:Her legges det til grunn at det samlede arbeidstilbudet initialt øker med 1,3 pst. Dette innebærer at effektene for de høytlønte gis størst vekt i beregningene.

• Minus-alternativet: Her legges det til grunn at det samlede arbeidstilbudet initialt reduseres med 1,3 pst. Dette innebærer at effektene for de lavtlønte gis størst vekt i beregningene.

Null-alternativet

Tabell 8.5 gjengir de langsiktige effektene av null-alternativet. Med langsiktige effekter menes virkningene etter at dynamikken har utspilt seg, dvs en sammenligning av likevektene for de to skattesystemene. Det følger av tabellene at den skisserte omleggingen i retning av flatere beskatning vil gi svært beskjedne velferdsgevinster innenfor MSG-modellen når det forutsettes at skatteomleggingen ikke har direkte effekt på det samlede arbeidstilbudet. At en får en velferdsgevinst innenfor dette alternativet skyldes at sysselsettingen likevel øker. Økt sysselsetting gir en velferdgevinst fordi den marginale samfunnsøkonomiske nytten av å anvende tiden til arbeid som øker konsummulighetene, er langt større enn den marginale samfunnsøkonomiske nytten av fritid både før og etter omleggingen til en flatere beskatning, jf avsnitt 8.3.

Den viktigste grunnen til at sysselsettingen øker innenfor dette alternativet, selv om den initiale direkte effekten på arbeidstibudet er null, kommer av at økningen i skatten på alminnelig inntekt fører til at bokostnadene faller. Bokostnadene inngår i konsumprisindeksen, slik at dette fallet bidrar til å øke konsumentenes reallønn etter skatt. Dette gir en positiv substitusjonseffekt på arbeidstilbudet som dominerer inntektseffekten. At inntektseffekten på arbeidstilbudet er svake i denne beregningen skyldes ikke bare forutsetningene om hvordan husholdningen reagerer på gitte endringer i priser og inntekt, men også at den samlede simulerte realinntektsendringen er svært liten i denne beregningen. Det at bokostnadene faller har nær sammenheng med at brukerprisen på boligkapital faller relativt markert når satsen på alminnelig inntekt øker, også i forhold til brukerprisene på andre typer realkapital. Årsaken til dette er at verdien av rentefradraget øker mer enn fordelsbeskatningen av å eie egen bolig fordi boligbeskatningsreglene gjør denne avkastningen lav.

Tabell 8.5 illustrerer at reallønnsnivået for konsumentene øker for å gjennopprette likevekt i arbeidsmarkedet. Sysselsettingsveksten bidrar også til økt innsats av realkapital. Skatteomleggingen bidrar på den annen side til en viss reduksjon av BNP. Forskjellen mellom effekten på BNP og veksten i arbeidskraft og kapital skyldes i hovedsak at ressursene beveger seg til næringer hvor deres marginalproduktivitet er lavere enn de var i de næringer som avgir ressurser. Et viktig bidrag i så måte er økte boliginvesteringer.

Pluss-alternativet

Tabell 8.6 gjengir de langsiktige effektene i pluss-alternativet der det forutsettes en initial økning i det samlede arbeidstilbudet på 1,3 pst. Det følger av tabellen at omleggingen i retning av flatere beskatning gir større velferdsgevinster når det forutsettes at skatteomleggingen har en positiv direkte effekt på arbeidstilbudet.

I tillegg til de økte konsummulighetene som individet selv tar hensyn til at en ekstra arbeidstime gir, skaper den økte sysselsettingen også verdier som tilfaller det offentlige. Ved en provenynøytral reform kan dette tilbakeføres til konsumentene. Den initiale økningen i arbeidstilbudet fører til at reallønnen må reduseres for å gjennopprette likevekten i arbeidsmarkedet. Dette bidrar til å redusere den langsiktige likevektsendringen i sysselsettingen til 0,86 pst, dvs en økning som er vel 0,4 prosentpoeng mindre enn i det initiale tilbudsskiftet. Realkapitalen øker også på lang sikt med 0,86 pst. BNP-veksten er imidlertid kun 0,63 pst. Forskjellen mellom BNP-veksten og veksten i arbeidskraft og kapital skyldes dels at modellen forutsetter avtakende skalautbytte, dels en tendens til at ressursene beveger seg til næringer med hvor deres marginalproduktivitet er lavere enn de var i de næringer som avgir ressurser. Et viktig bidrag i så måte er veksten i boligkapitalen.

Minus-alternativet

MSG-6 er om lag lineær i relative endringer når det gjelder makroøkonomiske effekter innenfor et relativt bredt spekter av økonomiske størrelser. Hvis en derfor antar at endringen i det samlede arbeidstilbudet er motsatt av hva en har antatt i pluss-alternativet, vil velferdseffekten og kildene til denne påvirkes omtrent tilsvarende i motsatt retning i forhold til null-alternativet som forskjellene mellom pluss- og null-alternativet.

8.7 Oppsummering

De fleste former for beskatning har konsekvenser for økonomiens virkemåte, ved at ulike skatter og avgifter kan føre til vridninger i de relative prisene på varer, tjenester og innsatsfaktorer. Slike vridningseffekter innebærer at beskatning kan ha ugunstige effektivitetsvirkninger i den forstand at de kan føre til at det kan være lønnsomt for aktørene i økonomien å tilpasse seg på en måte som ikke nødvendigvis gir en samfunnsøkonomisk best mulig ressursbruk. Effektivitetstapet vil avhenge av i hvilken grad tilpasningen til personer og bedrifter styres av hva de faktisk må betale for en vare eller innsatsfaktor etter skatt, og hva de sitter igjen med av lønn eller overskudd etter skatt.

Ved beskatning av kapital har en isolert sett vridninger både med hensyn til sparingens omfang og sammensetning. Den første vridningen er ikke til å unngå, gitt at en skal beskatte kapitalinntekter. Dette skyldes at den kapitalavkastningen som den enkelte legger til grunn for sine sparebeslutninger (avkastning etter skatt), er lavere enn den samfunnsøkonomiske avkastningen av sparing (avkastning før skatt). Størrelsen på det samfunnsøkonomiske tapet vil avhenge av hvor følsom spare- og låneatferden er mht. avkastningen etter skatt. Etter det utvalget kjenner til er det få empiriske studier som gir klare indikasjoner på hvor mye spare- og låneatferden endres som følge av endringer i skattesystemet.

Den andre formen for vridning innenfor kapitalbeskatningen oppstår hvis avkastningen på forskjellig typer investeringer beskattes ulikt. Dette vrir sammensetningen av sparingen i favør av former hvor beskatningen er lavest. Gjennom et mest mulig nøytralt skattesystem kan en isolert sett minimere dette samfunnsøkonomiske tapet, dvs at kapitalbeskatningen bør bidra til at sparingen og investeringene får en sammensetning som gir høyest mulig avkastning for samfunnet. Det er flere ikke-nøytrale elementer igjen innenfor gjeldende skattesystem. Blant annet beskattes boliginvesteringer svært lavt sammenlignet med investeringen i annen real- og finansformue.

Skatt på arbeidsinntekt vrir isolert sett skattyterens valg mellom lønnet arbeid på den ene siden, og fritid og annen ulønnet aktivitet på den andre. Dette er en kostnad for samfunnet, fordi den lønnen som arbeidstakeren legger til grunn (lønn etter skatt) er lavere enn den samfunnsøkonomiske verdien av økt arbeidsinnsats (lønn før skatt). Denne kostnaden blir større jo mer følsom sysselsettingen er for endringer i marginalskatten.

Den samlede virkningen på arbeidstilbudet av endringer i netto marginallønn (og dermed skatt) er fra et teoretisk perspektiv ikke entydig. Dette skyldes at skatt på arbeidsinntekt har to effekter på individets arbeidstilbud, både en inntektseffekt og en substitusjonseffekt. Inntektseffekten trekker i retning av å øke arbeidstilbudet, siden arbeidstakeren som følge av skatten får dårligere råd og derfor isolert sett ønsker å redusere forbruket av alle goder, inkl fritid. Substitusjonseffekten trekker i motsatt retning, siden fritid ikke beskattes og derfor relativt sett blir billigere.

Flere norske og internasjonale studier av marginallønnens innvirkning på arbeidstilbudet indikerer at arbeidstilbudet til menn som er etablert i arbeidsmarkedet i liten grad påvirkes av endringer i lønn etter skatt, dvs at arbeidstilbudet er relativt uelastisk. På den andre siden er det mye som tyder på at arbeidstilbudet til gifte kvinner og til personer som ikke er fast etablert i arbeidsmarkedet er vesentlig mer påvirket av endringer i disponibel inntekt, dvs mer elastisk arbeidstilbud. Dette skyldes bl a at arbeidstakere med (utsikter til) lav lønn i praksis ofte står overfor et valg mellom arbeid eller ikke arbeid. Arbeidstilbudet kan også påvirkes av andre faktorer enn lønn etter skatt, for eksempel nivået på ulike trygder og hvordan disse er avkortet mot lønnsinntekter. En annen faktor kan være nivået på faste kostnader knyttet til å tre inn i arbeidsmarkedet, eksempelvis reisekostnader og utgifter til barnetilsyn.

Skatte- og avgiftssystemet virker inn på lønnsdannelsen. Dette skyldes at både nivået på og sammensetningen av den samlede skattekilen på arbeidsinnsats kan påvirke bedriftenes og arbeidstakernes atferd og dermed ha innvirkning på tilpasningen i arbeidsmarkedet.

Selv om de ulike teoretiske og empiriske arbeidsmarkedsmodeller som er beskrevet i dette kapitlet ikke gir helt klare konklusjoner når det gjelder skatters betydning for lønn før skatt, kan en stort sett si at en må forvente at lavere marginalskatter (for gitte gjennomsnittsskatter) vil øke lønn før skatt. Tilsvarende vil lavere gjennomsnittlige personskatter redusere lønn før skatt.

Nasjonale vedtak og internasjonale avtaler om felles markeder og økt konkurranse over landegrensene har ført til større muligheter for mobilitet over landegrensene både av varer, tjenester, kapital og mennesker. Mobilitet over landegrensene kan i seg selv ha positive effektivitetsvirkninger ved at det bidrar til at kapital flyter dit avkastningen er høyest, som følge av at varer og tjenester produseres der kostnadene er lavest. Økt mobilitet fører på den annen side til at lokalisering eller plassering av skattegrunnlagene blir mer følsom for endringer i skattebelastningen.

Dagens skattesystem tar til en viss grad hensyn til at arbeidskraft er mindre mobil enn kapital ved at arbeidsinntekter gjennomgående beskattes etter høyere satser enn tilsvarende kapitalinntekter. Det er imidlertid ikke åpenbart at skattesystemet bør tilpasses ytterligere for å ta hensyn til forskjellig utvikling i mobilitet. Mulige effektivitetsgevinster av en ytterligere differensiering av beskatningen må blant annet avveies mot generelle provenyhensyn, skattemessig likebehandling av ulike skatteobjekter, manglende informasjon hos myndigheter om graden av mobilitet og mot administrative hensyn.

En økning av kapitalbeskatningen kan på noe sikt bidra til en gradvis utflytting av norsk næringsliv til land hvor investeringsklimaet totalt sett er bedre. Det er også usikkert hvilken innvirkning det nye valutasamarbeidet mellom 11 EU-land (Euro) vil ha på investeringsklimaet i Norge. I en periode der det er ønskelig å styrke verdiskapningen i fastlandsbasert næringsvirksomhet, vil det være viktig å kunne vise til et relativt gunstig investeringsklima, herunder en effektiv beskatning av selskapsoverskudd som reelt sett ikke er særlig mye høyere enn i andre OECD-land. Dette tilsier etter utvalgets syn at skattesatsen på alminnelig inntekt ikke bør settes særlig høyere enn i dag som ledd i en omlegging i retning av flatere skatt.

Bye et al. (1999) har analysert velferdseffekter av flatere lønnstakerbeskatning i norsk økonomi basert på den generelle likevektsmodellen MSG-6. Det er lagt til grunn at skatteomleggingen består av en fjerning av toppskatten, en heving av satsen på alminnelig inntekt fra 28 pst til 31 pst og at ulike typer fradrag/overføringer endres slik at reformen blir provenynøytral.

Forfatterne har lagt vekt på at dersom reformen leder til økt arbeidstilbud, vil det gi en positiv samlet velferdseffekt. Det skyldes at den totale skattekilen av å arbeide fremfor å ta fri er svært stor både før og etter den flatere skattereformen. Velferdseffekten er imidlertid liten og usikker da den skisserte reformen ikke reduserer den samlede skattekilen i arbeidsmarkedet i vesentlig grad. En viktig grunn til dette er at skatteomleggingen isolert sett vil ha ulik innvirkning på arbeidstilbudet for arbeidstakere med høyere inntekter i forhold til arbeidstilbudet for arbeidstakerne med midlere og lave inntekter.

9 Skatt og fordeling

9.1 Innledning

Skatt bidrar isolert sett til å redusere disponibel inntekt. I kapittel 11 og spesielt i kapittel 12, foretar utvalget en analyse av hvordan ulike skattemodeller påvirker inntektsfordelingen i samfunnet. Hovedformålet med dette kapitlet er å gi en metodemessig bakgrunn for de fordelingsanalysene som utvalget har gjennomført.

I tillegg til utformingen av skattereglene er det en rekke forhold som påvirker inntektsfordelingen i samfunnet. Forskjeller i inntektsnivå kan dels skyldes personlige valg og prioriteringer, og avspeiler slik sett mangfoldet i samfunnet. Forskjeller i inntektsnivå vil også avhenge av den enkelte persons deltaking på arbeidsmarkedet, kapitalmarkedet og utdanningssystemet. For personer som på grunn av alder, uførhet og arbeidsløshet har begrensede muligheter til å erverve seg inntekt, vil overføringsordningene ofte være en viktig inntektskilde.

Løpende inntekt gir mulighet til å kjøpe varer og tjenester i dag eller til å spare, som gir mulighet til økt forbruk senere i livet eller til å etterlate seg arv. Formue kan gi avkastning på mange måter, enten i form av penger eller tjenester.

Den enkeltes økonomiske velferd i vid forstand vil også påvirkes av forhold som ikke er gjenstand for markedsmessige transaksjoner. Både arbeid i hjemmet og ytelser som mottas fra familie og venner vil påvirke den enkeltes velstand. I tillegg til overføringsordningene i trygdesystemet, yter det offentlige også tjenester som gjør at mange kan dra nytte av undervisning, helsetjenester og omsorgstjenester til priser som er lavere enn markedsprisen.

Siktemålet med å analysere inntektsfordelingen er å vurdere hvordan levekårene i samfunnet er fordelt. Dette gjør at det lett kan bli for snevert å basere analysen av inntektsforskjeller på skattesystemets inntektsbegrep, som eksempelvis alminnelig inntekt og personinntekt. Et bredere inntektsgrunnlag som er utformet med det formål å gi uttrykk for faktiske inntektsforhold er ideelt sett mer hensiktsmessig. I praksis må en imidlertid i stor grad basere seg på registeropplysninger. Dette er nærmere drøftet i avsnitt 9.2.1 under valg av inntektsbegrep.

Levekårene til den enkelte vil også avhenge av en rekke forhold som ikke direkte er knyttet til inntekt, som for eksempel størrelsen på og sammensetningen av husholdningen som personen tilhører. For å sikre sammenlignbarhet mellom personer er det vanlig i inntektsfordelingsanalyser å ta utgangspunkt i samlet husholdningsinntekt, for deretter å tildele hvert husholdningsmedlem en ekvivalent inntekt basert på en ekvivalensskala, jf avsnitt 9.2.2. I avsnitt 9.2.2 drøftes også valget av analyseenhet, dvs den enhet som skal inngå i fordelingsanalysen. Videre blir ulikhetsmål presentert i avsnitt 9.2.2. I avsnitt 9.2.3 presenteres skattemodellen LOTTE. I avsnitt 9.3 gis det en oppsummering.

9.2 Metode for analyse av inntektsfordeling og velferd

9.2.1 Inntektsbegrep

9.2.1.1 Prinsipielle betraktninger

Utgangspunktet for en inntektsfordelingsanalyse er at en ønsker å si noe om fordelingen av økonomiskvelferd i befolkningen. Velferden til det enkelte individ avhenger av en rekke faktorer, hvorav inntekt 9 er en viktig komponent fordi den setter individet i stand til å kjøpe varer og tjenester i dag eller i senere perioder. Siden individuell velferd ikke er mulig å observere, kan inntekt brukes som en indikator, jf også Thoresen (1995).

En tradisjonell økonomisk definisjon av inntekt er det såkalte Schanz-Haig-Simons (SHS) inntektsbegrep: Inntekten i en periode defineres her som det beløpet som kan forbrukes uten at realverdien av formuen reduseres. Dette inntektsbegrepet favner i prinsippet over alle goder og tjenester, både pengemessige og ikke-pengemessige, som mottas i løpet av en bestemt periode.

Periodiseringen av inntekter i fordelingsanalyser begrenser seg ofte til et år. Dette kan gi et misvisende bilde av graden av inntektsforskjeller når personer har skiftende inntekter i løpet av livsløpet. Selv i tilfeller der alle personer gis like muligheter og har lik inntekt i et livsløpsperspektiv, vil inntektsforskjeller basert på årsinntekter kunne bli store når inntektsmobiliteten er stor. Beregninger gjort av Aaberge et al. (1996a) tyder blant annet på at inntektsmobiliteten kan være noe større i Norge enn i USA. 10 Analyser av årsinntekter kan også gi et misvisende bilde av inntektsfordelingen sett i forhold til et individs livsløpsinntekt når inntekten i et år skyldes kortvarige verdiendringer, på eksempelvis aksjer. Analyser basert på årsinntekter kan imidlertid, tross sine mangler, brukes til å belyse viktige sider ved inntektsfordelingen.

Et SHS-inntektsmål vil blant annet omfatte følgende inntektstyper:

• Inntekter som oppstår som følge av omsetning av varer og tjenester i et marked, og som normalt har sin motytelse i kontantbetaling. Typiske eksempler er lønnsinntekt, renteinntekt, leieinntekt og næringsinntekt.

• Naturalytelser som for eksempel firmabil, billige lån fra arbeidsgiver mv.

• Inntekter som skapes av de vare- og tjenestestrømmer som oppstår fra den konsumkapital som husholdningene eier, men som ikke omsettes i et marked, fordi eieren og brukeren av kapitalen er den samme. Eksempler på slik konsumkapital er boliger, lystbåter og biler.

• Formuesgevinster og -tap som følge av realprisendringer på boliger og annen konsumkapital, og realverdifall på bankinnskudd og andre fordringer eller gjeld som følge av inflasjon.

• Verdien av offentlige tjenester som enten tilbys gratis eller til subsidierte priser, for eksempel utdanning, helse og andre velferdstjenester.

• Verdien av hjemmeproduksjon.

• Overføringer mellom husholdninger, som gaver og arv.

9.2.1.2 Hvilket inntektsbegrep skal ligge til grunn for en inntektsfordelingsanalyse?

Det er flere årsaker til at en ikke kan benytte SHS-definisjonen av inntekt i en empirisk analyse av inntektsfordelingen. Problemet er særlig knyttet til mangelfull registrering av mange av inntektskomponentene. I praksis må en som regel basere seg på statistikk som dels bygger på de inntekter som legges til grunn for, og kommer frem til beskatningen, og dels på tilgjengelige registeropplysninger om skattefrie inntekter.

Det er mest nærliggende å ta utgangspunkt i inntektsregisteret i Statistisk sentralbyrå. Inntektsregisteret inneholder opplysninger fra selvangivelsene samt annen registerinformasjon om inntekter som ikke er skattepliktige. Boks 9.1 gir en kort beskrivelse av inntektsregisteret. Inntekter som framkommer i selvangivelsesmaterialet vil imidlertid på flere punkter avvike fra SHS. Det kan blant annet pekes på følgende forhold:

• Etter gjeldende regler er avkastningen av varige konsumgoder i form av den tjenesteyting boliger, biler og andre forbruksgoder gir, enten lavt verdsatt eller ikke registrert. Samtidig er gjeldsrenter på lån til slike formål i sin helhet fradragsberettiget.

• Kapitalgevinster og -tap som følge av inflasjonsgevinster eller -tap på gjeld og fordringer fanges ikke opp i selvangivelsesmaterialet.

• Urealiserte kapitalgevinster (-tap) er ikke skattepliktig (fradragsberettiget) og blir derfor ikke registrert på selvangivelsen.

• Naturalytelser vunnet ved arbeid vil i varierende grad, og på ulik måte, framkomme på selvangivelsen.

• Inntekter mv som er skattepliktige, men som unndras beskatning vil naturlig nok ikke framkomme på selvangivelsen.

• Mindre arvebeløp og gaver fra en husholdning til en annen vil i liten grad bli registrert.

Inntektsregisteret har opplysninger om en del overføringer fra stat og kommune som ikke regnes som skattepliktig inntekt, som for eksempel barnetrygd, bostøtte, stipend fra Statens lånekasse for utdanning, forsørgerfradrag og økonomisk sosialhjelp. Ytelser til enslige forsørgere og ytelser som gis som engangsbeløp er imidlertid i mindre grad dekket i registeret, og dette kan gjøre at inntekten for disse blir undervurdert. Dette gjelder eksempelvis engangsstønad ved fødsel og adopsjon, stønad til utdanning og nedkomststønad til enslige forsørgere samt enkelte mindre stønader som administreres av kommunene.

I inntektsfordelingsanalyser må det avgjøres hva slags utgifter som skal trekkes fra inntekten. I prinsippet bør alle utgifter som reduserer den økonomiske velferden trekkes fra inntekten, på samme måte som alle inntekter som bidrar til individets økonomiske velferd inngår. Dette reiser imidlertid mange prinsipielle spørsmål. Det må blant annet avgjøres om en utgift er nødvendig for å sikre seg inntekt, og om den dermed har sin motpost i registrert inntekt, eller om utgiften mer er å betrakte som kjøp av et gode eller tjeneste. Slike avveininger er nærmere drøftet i vedlegg 6 i NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamilier.

I skattereglene er fradrag innført med ulike begrunnelser (fordelingshensyn, oppfordring til en bestemt atferd mv), jf avsnitt 11.3. Dette gjør at det vanligvis ikke tas hensyn til skattemessige fradrag ved fastsettelse av inntekt i fordelingsstudier. Utvalget har av samme grunner valgt ikke å ta hensyn til slike fradrag. Fradrag som normalt har sin motpost i registrert inntekt, og som er nødvendig for å sikre at både positive og negative inntekter behandles likt, er imidlertid trukket fra. Dette gjelder eksempelvis underskudd i næring og negative kapitalgevinster. Gjeldsrenter er behandlet særskilt. Disse forutsetningene får ingen betydning for beregningen av selve skatten, men kun for fastsettelse av inntekten.

Nærmere om gjeldsrenter og boliginntekt

Gjeldsrenter reduserer muligheten til løpende forbruk og bør i utgangspunktet trekkes fra for å komme til årets inntekt. Hvorvidt en skal trekke fra gjeldsrenter må imidlertid også ses i sammenheng med om de motsvarende inntektene tas med. I prinsippet bør all avkastning av varige konsumgoder tas med som inntekt, uansett hvordan denne er finansiert. Selv om et kapitalobjekt ikke gir avkastning i form av penger, er det rimelig å anta at det gir en avkastning i form av tjenester som har betydning for individets velferd på lik linje med annen kapitalavkastning. Avkastningen av egen bolig blir den leieverdi som vedkommende hadde måttet betale for å bo i boligen.

Den fordelen eller beregnede inntekten man har av å bo i egen bolig reflekteres imidlertid bare i begrenset grad i inntektsstatistikken. I Skattedirektoratets Lignings-ABC er i det gitt anvisning på at det kan passe å sette ligningsverdien for nybygde eiendommer til 20 til 30 pst av kostprisen for bygning og grunn inklusive verdien av eget arbeid. Takstene for eldre bygg har i mange tilfeller stått nominelt uendret gjennom flere år med til dels sterk prisstigning. For eldre bebyggelse er det derfor ikke uvanlig at likningstakstene også er lavere enn 20 til 30 pst av eiendommens markedsverdi. Undersøkelser har imidlertid vist at det er store individuelle forskjeller i forholdet mellom likningsverdi og markedsverdi.

For en vanlig norsk husholdning utgjør ofte boliggjelden en stor del av samlet gjeld. I tillegg er det vanlig å ta opp lån for å kjøpe bil og andre varige forbruksgoder som det ikke beregnes inntekt av for skatteformål. Hvis gjeldsrentene trekkes fra inntekten i sin helhet vil høytlønte personer med dyr bolig og bil som er gjeldsfinansiert kunne framstå med like høy inntekt som lavtlønte med nøktern bil og bolig. Dette vil skape skjevheter i fordelingsanalysen.

Tabell 9.1 gjengir gjennomsnittlige gjeldsrenter for personer med og uten egen bolig samt beregnet inntekt av egen bolig slik den beregnes for skattemessige formål i 1996. Boliglån utgjør normalt en stor andel av samlet gjeld for en husholdning. For en person som fullt ut har gjeldsfinansiert boligen og som ikke har annen gjeld, bør i prinsippet gjeldsrenter om lag tilsvare leieverdien eller stipulert inntekt av egen bolig. Tabellen indikerer at det er et betydelig avvik mellom inntekt av prosentlignet bolig og gjeldsrentefradraget. Gjeldsrentene var i gjennomsnitt for alle personer på 10 800 kroner i 1996, og er etter minstefradraget, det største fradraget for personlige skattytere i beregning av alminnelig inntekt. De gjennomsnittlige gjeldsrentene for personer med egen bolig var i 1996 på 19 700 kroner, mens beregnet inntekt av egen bolig i gjennomsnitt var 3 600 kroner. Til sammenligning var de gjennomsnittlige gjeldsrentene for personer uten egen bolig på 5 200 kroner i 1996. Dette illustrerer at mens gjeldsrentene fullt ut er fradragsberettiget, kommer boliginntektene mv bare i liten grad fram til beskatning. For å begrense problemene som gjeldsrenter og den lave skattemessige verdsettelsen av bolig mv skaper, er det nødvendig å vurdere alternative inntektsbegrep.

9.2.1.3 Inntektsbegrep

Utvalget har vurdert fire ulike inntektsbegrep (A-D) som adskiller seg ved måten beregnet inntekt av egen bolig og de motsvarende renteutgiftene er behandlet, jf boks 9.2. Tabell 9.2 viser hvordan inntektene fordeler seg på desiler, jf boks 9.3 målt etter inntektsbegrepene A-D.

Inntektsbegrep A tilsvarer gjeldende skattemessige behandling av inntekt av egen bolig og gjeldsrenter. Siden boligkapital gjennomgående verdsettes lavt i skattesammenheng innebærer dette en undervurdering av den reelle inntekten. I inntektsfordelingsanalyser bør en derfor korrigere for dette.

I inntektsbegep B er beregnet boliginntekt og alle typer gjeldsrenter utelatt fra inntektsbegrepet. Tabell 9.2 viser at dette inntektsbegrepet gir høyere gjennomsnittsinntekt enn inntektsbegrep A. Dette skyldes den lave fordelsbeskatningen av egen bolig sammenlignet med de motsvarede renteutgiftene, som er fullt fradragsberettiget. En vesentlig svakhet med dette inntektsbegrepet er imidlertid at det kan overvurdere inntektene til selvstendig næringsdrivende sammenlignet med lønnstakere, fordi gjeldsrenter knyttet til næringsvirksomhet ikke trekkes fra. Denne tilnærmingen kan også skape en skjevhet i forhold til renter på studielån, som er en annen viktig fradragspost for husholdningene, men hvor den motsvarende inntekten normalt regnes fullt ut som lønn. For personer med hovedparten av formuen plassert i bolig, men som ikke har gjeld vil inntektsbegrep B bidra til å undervurdere den reelle inntekten.

I inntektsbegrep C er det forsøkt beregnet en mer reell inntekt av egen bolig. Dette er gjort ved skjønnsmessig å multiplisere ligningsverdien av egen bolig med fire, som er basert på en antakelse om at ligningsverdien av egen bolig i gjennomsnitt utgjør 25 pst av markedsverdien. Denne framgangsmåten bidrar til å øke inntektene for personer i de øvre desilene. Som følge av at gjeldende ligningstakster er fastsatt sjablonmessig over en lang periode er imidlertid takstnivået svært varierende, også innenfor samme kommune. Dette gjør at en slik tilnærmingsmetode kan bli svært usikker.

Inntektsbegrep D er en modifisert variant av inntektsbegrep B, bare med den forskjell at anslåtte næringsrenter er trukket fra. Dette innebærer isolert sett at en ikke i samme grad overvurderer inntektene til selvstendig næringsdrivende i forhold til lønnstakere. En svakhet med denne framgangsmåte er at den næringsdrivendes egne oppgitte næringsrenter legges til grunn, selv om dette i mange tilfeller kan være noe tilfeldig. En annen svakhet med inntektbegrep D er at det ikke foreligger data over næringsrenter knyttet til primærnæringene, og at disse her beregnes etter den andel anslått bruttoformue knyttet til næring utgjør av samlet bruttoformue. Ellers vil inntektsbegrep D ha de samme svakhetene som B. En fordel med inntektsbegrep D framfor C, er imidlertid at det ikke er nødvendig å basere seg på gjennomsnittsanslag for forholdet mellom ligningstakster og markedsverdier, som i realiteten kan variere kraftig.

Den skattemessig beregnede inntekten av egen bolig er lav sammenlignet med leieverdien eller en stipulert inntekt av egen bolig. Dette gjør at inntektsbegrepet undervurderer faktisk inntekt eller økonomisk velferd. Tabell 9.2 viser at inntektsbegrep A jevnt over gir lavere inntekt enn inntektsbegrepene B, C og D, hvor en har forsøkt å korrigere for dette. Utvalget ser videre flere svakheter ved inntektsbegrepene B og C framfor inntektsbegrep D, og vil derfor basere seg på inntektsbegrep D i fordelingsanalysene som presenteres senere i denne rapporten.

Nærmere om inntektssammensetningen

Tabell 9.3 viser hvordan inntektsbegrep D er sammensatt fordelt etter desiler. 11 Tabellen viser at lønnsinntekter i gjennomsnitt utgjør en dominerende inntektskilde i de fleste desilene. Fra andre til niende desil øker lønnsinntektene kraftig i betydning, dvs fra om lag 37 pst til 83 pst av inntekten før skatt.

For personer i første og andre desil utgjør overføringer den dominerende inntektskilden. Skattepliktige overføringer er her viktigst. Dette omfatter blant annet alderspensjon, uførepensjon og overgangsstønad som mottas av enslige forsørgere. Tabellen indikerer at det er en overvekt av pensjonister i de nedre desilene. I første desil er også skattefrie overføringer en viktig inntektskilde, og utgjorde 11 pst av inntekten før skatt. Dette omfatter blant annet bostøtte, stipend, sosialhjelp mv. Barnetrygd og forsørgerfradrag regnes som negative skatter, og ikke som inntekt.

Tabellen viser at brutto kapitalinntekter utgjør om lag en femdel av inntekten før skatt i tiende desil. Dette er betydelig større enn i de andre desilene og markert større enn i niende desil hvor brutto kapitalinntekter utgjorde om lag 3 pst av inntekt før skatt. Netto næringsinntekt utgjør også en noe større andel av inntekten i tiende desil enn i de nedre desilene.

Renteutgiftene omfatter som nevnt kun næringsrenter. Som det fremgår av tabellen er næringsrentene noenlunde jevnt fordelt.

9.2.2 Analyseenhet og ekvivalentinntekt

Analyseenheten som skal brukes i inntektsfordelingsanalysen og den inntekt som individet antas å ha, bør knyttes nært opp til hva som bidrar til individets økonomiske velferd.

9.2.2.1 Ekvivalensskala

I norske og internasjonale inntektsfordelingsstudier, jf blant annet Atkinson et al. (1995) og Epland (1997), tas det som oftest utgangspunkt i husholdningen og dens samlede inntekt når inntekten til det enkelte individ skal fastsettes. Dette begrunnes blant annet med at en person som medlem av en større husholdning kan få tilgang til en større inntekt enn personen selv har opptjent, og ved at en normalt vil dele på en del felles utgifter og til en viss grad ha fellesforbruk. Man trenger eksempelvis ofte bare én bil, kjøleskap, fjernsyn mv selv om husholdningen er stor, og dette gjør at to personer ikke behøver dobbelt så stor inntekt som enslig for å ha samme økonomiske levestandard. Husholdningen kan derfor betraktes som den relevante økonomiske enhet.

I en fordelingsstudie bør en derfor korrigere for slike forhold for å kunne sammenligne personer som lever i husholdninger av forskjellige størrelser. Dette gjøres ved at hvert husholdningsmedlem blir tilordnet en del av samlet husholdningsinntekt etter et nærmere fastsatt vektsystem (ekvivalensskala). Ekvivalensskalaen skal i prinsippet gi uttrykk for «... den inntekt husholdningsmedlemmene måtte ha som enslige for å få samme levestandard som den de nyter godt av som medlem av et større hushold», jf Aaberge (1996b).

Empiriske undersøkelser av stordriftsfordeler mv i husholdningen, som har vært gjort internasjonalt, og som blant annet er gjengitt av Atkinson et al. (1995) i en OECD-rapport, viser store variasjoner både i forutsetninger og resultat. Atkinson viser til 55 ulike ekvivalensskalaer som har vært brukt i fordelingsstudier. Disse alternativene har sammenheng med ulike forutsetninger om graden av stordriftsfordeler i husholdningen uttrykt ved parameteren Θ i boks 9.4.

En liten Θ tilsvarer store stordriftsfordeler, og en stor Θ tilsvarer små stordriftsfordeler. Inntektsfordelingssstudien av Atkinson (1995) for OECD-landene la til grunn stordriftsfordeler tilsvarende Θ=0,5. Denne framgangsmåten er også blitt brukt i flere norske studier av inntektsfordelingen, blant annet av Barnefamilieutvalget i NOU 1996: 13.

Tabell 9.4 viser nærmere hvordan den tilordnede husholdningsinntekten (ekvivalentinntekt) beregnes for en person som tilhører en husholdning på to voksne og to barn ved ulike forutsetninger om stordriftsfordelene i husholdningene.

Som det framgår av tabell 9.4 får hvert husholdningsmedlem tilordnet en inntekt som avhenger av graden av stordriftsfordeler. Når det antas «moderate» stordriftsfordeler (Θ=0,5) gir dette en ekvivalentinntekt på 205 000 kroner for hvert husholdningsmedlem. Dette impliserer at denne inntekten levekårsmessig sett tilsvarer en inntekt på 205 000 kroner for en enslig. Hvis det antas at stordriftsfordelene er noe større (Θ=0,2), vil en samlet inntekt på 410 000 kroner gi en ekvivalentinntekt på 310 700 kroner. Hvis det antas at stordriftsfordelene er relativt «små» (Θ=0,8), gir dette en ekvivalentinntekt på 135 200 kroner. Ekvivalentinntekten for husholdningsmedlemmene er i dette tilfellet betydelig mindre enn i det førstnevnte tilfellet.

Tabell 9.5 viser hvordan ulike antakelser om graden av stordriftsfordeler slår ut på gjennomsnittlig ekvivalentinntekt samt husholdningsstørrelse i hver desil i 1998. Tabellen viser at ekvivalentinntekten er desto større på alle inntektsnivåer jo større de antatte stordriftsfordelene er. Dette skyldes at personer som bor sammen med en eller flere får tilordnet en større inntekt når graden av stordriftsfordeler antas å være stor, jf over.

Boks 9.4 Ekvivalensskala

Statistisk sentralbyrå definerer en husholdning som alle personer som bor i samme bolig og som har felles husholdning (minst ett felles måltid per dag).

For å kunne sammenligne forskjellige husholdninger med forskjellig størrelse og sammensetning, må vi ha et mål på hvor stor del av husholdningsinntekten som skal tilordnes hvert husholdningsmedlem. En måte å gjøre dette på er å regne om husholdningsinntekten til ekvivalente inntekter, dvs inntekt regnet i forbruksenheter. Dersom X_i er husholdningsinntekten og M_i er den faktor som husholdning i's inntekt må deles med for at inntekten til husholdning i skal kunne sammenlignes med inntekten til en enslig, da vil ekvivalentinntekten for medlemmene i husholdning i, Y_i, kunne uttrykkes på følgende måte:

Faktoren Mi kan bestemmes på forskjellige måter, og det er utledet en hel rekke typer ekvivalensskalaer som tar hensyn til at det kan være visse stordriftsfordeler knyttet til det å være del av en større husholdning, og som differensierer mellom barn og voksne. Det har vært mye diskusjon i litteraturen om hvordan slike ekvivalensskalaer bør utformes. Atkinson et al. (1995) viste i en OECD-rapport til 55 ulike ekvivalensskalaer som har vært brukt i fordelingsstudier. Det ble i rapporten vist til at de fleste ekvivalensskalaene kunne uttrykkes som:

hvor s_i er antall personer i husholdningene, både voksne og barn. Alternativt kan det innføres en differensiering etter voksne og barn, der voksne antas å forbruke mer enn barn. Alternativ (2) forutsetter implisitt at barn og voksne forbruker like mye. Dette kan være rimelig når det tas hensyn til både direkte (mat, klær, fritidsutstyr mv) og indirekte kostnader (tap av arbeidstid) ved å ha barn. Θ gir uttrykk for graden av antatte stordriftsfordeler i husholdningen, og varierer mellom 0 og 1. Stor Θ betyr at det er små stordriftsfordeler, og liten Θ betyr at stordriftsfordelene er store.

I anvendte studier anvendes en hel rekke ulike skalaer. Den såkalte OECD-skalaen, som har vært mye benyttet, tilsvarer en Θ på om lag 0,8 for norske data, jf Thoresen (1996). Dette tilsvarer relativt små stordriftsfordeler. Det har blitt reist kritikk mot OECD-skalaen fordi den legger for liten vekt på stordriftsfordelene i husholdningene. Epland (1997) viser til at nyere inntektsfordelings- og fattigdomsstudier har valgt å legge noe større vekt på stordriftsfordeler, og at mange studier har valgt en ekvivalensskala tilsvarende Θ=0,5. Denne ekvivalensskalaen ble også brukt i OECD-rapporten Income Distribution in OECD Countries gjennomført av Atkinson et al. (1995). Barnefamilieutvalget baserte seg som hovedalternativ på Θ=0,5 i NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamilier. I tillegg differensierte utvalget ekvivalensskalaen etter husholdningsmedlemmenes alder.

Gini-koeffisienten er et summarisk mål for graden av ulikhet som tar hensyn til at det er fordelingen av den samlede ekvivalentinntekten som bestemmer graden av inntektsforskjeller, jf boks 9.5. Det er ikke opplagt hvordan ulikheten målt ved gini-koeffisienten påvirkes av forutsetninger om størrelsen på stordriftsfordelene. Hvorvidt valg av størrelsen på stordriftsfordelene slår ut i endret gini-koeffisient, vil blant annet avhenge av om størrelsen på husholdningene varierer i forhold til inntektens størrelse.

Hvis det eksempelvis antas at stordriftsfordelene er «store«, vil medlemmene i en stor husholdning kunne fremstå som relativt velstående sammenlignet med en enslig. Ekvivalentinntekten til en enslig vil naturlig nok være upåvirket av om graden av stordriftsfordeler endres. I tabell 9.5 får personene i de øvre desilene i dette tilfellet oppjustert sin inntekt relativt til personer i mindre husholdninger, samtidig som personer skifter rangering. Personer i større husholdninger flyttes nå lenger opp i inntektsfordelingen. Dette avspeiles i tabell 9.5 ved at ulikheten målt ved gini-koeffisienten blir noe større når stordriftsfordelene antas å være noe større (Θ lik 0,2 framfor 0,5). Dette impliserer at store husholdninger i stor grad har større samlet husholdningsinntekt enn mindre husholdninger.

Når graden av stordriftsfordeler antas å være mindre (Θ lik 0,8 framfor 0,5) nedjusteres i dette tilfellet inntektene til medlemmene i større husholdninger sammenlignet med enslige og personer i mindre husholdninger. Dette gjør at personer skifter rangering slik at personer i større husholdninger flyttes lenger ned i inntektsfordelingen. Dette bidrar isolert motsatt til å redusere ulikheten målt ved gini-koeffisienten. Det framgår imidlertid av tabell 9.5 at dette ikke gir tilstrekkelig utslag på den beregnede ulikheten i dette tilfellet siden gini-koeffisienten er upåvirket.

Boks 9.5 Gini-koeffisienten og Lorenz-kurven

Desiltabeller inneholder mye detaljert informasjon om fordelingen. Det er også utviklet andre summariske mål på ulikhet som kan gjøre det lettere å rangere forskjellige inntektsfordelinger etter ulikhetsnivå. Et vanlig hjelpemiddel for å analysere fordelingen av inntekt er Lorenz-kurver. Kurven framkommer ved å rangere individene etter stigende inntekt, og den viser hvor stor andel av den samlede inntekten som tilfaller en gitt andel av befolkningen med de laveste inntektene. Dersom alle individer har samme inntekt vil Lorenz-kurven være sammenfallende med likhetskurven (diagonalen) i diagrammet. Ulikhet defineres dermed som avvik fra diagonalen.

En Lorenz-kurve som ligger under en annen Lorenz-kurve uten å krysse den, representerer en fordeling med større ulikhet enn det den øverste Lorenz-kurven representerer. Når to Lorenz-kurver krysser hverandre, kan det imidlertid ikke avgjøres hvilken fordeling som er jevnest.

Det er derfor blitt utviklet ulikhetsmål som gir komplette rangeringer av ulike fordelinger. Det mest brukte ulikhetsmålet er Gini-koeffisienten. Gini-koeffisienten til en fordeling tilsvarer to ganger arealet mellom likhetskurven og Lorenz-kurven. Den varierer derfor mellom 0 og 1. Den er lik 1 dersom én person har all inntekt, og lik 0 dersom inntekten er likt fordelt mellom alle individer.

Gini-koeffisienten bygger på egenskaper ved Lorenz-kurven, som tilfredstiller to grunnleggende prinsipper: skalainvariansprinsippet og overføringsprinsippet. Med skalainvariansprinsippet menes at ulikheten forblir uendret når alle enhetene i populasjonen blir gitt samme prosentvise tillegg. Lorenz-kurven vil derfor ha samme form selv om gjennomsnittsinntekten øker, så lenge de relative inntektsforskjellene er uendrede. Overføringsprinsippet sier at ulikheten i en fordeling blir redusert når det overføres inntekt fra en rikere til en fattigere person når denne overføringen ikke er så stor at mottakeren blir rikere enn giveren slik at rangeringen av individer etter inntekt endres. Det betyr at Lorenz-kurven vil flyttes mot likhetskurven.

Diskusjonen over viser at valg av stordriftsfordeler generelt kan ha betydning for beregning av ulikhet. Videre kan en endring i antakelsene om graden av stordriftsfordeler føre til at personene skifter rangering etter ekvivalentinntekt. Dette kan eksempelvis skje ved at en husholdning som regnes som fattig sammenlignet med en enslig når stordriftsfordelene antas å være små, kan bli regnet for velstående når stordriftsfordelene alternativt antas å være store. Utvalget vil imidlertid understreke at fokuset her ikke først og fremst er å vurdere gjeldende inntektsfordeling og egenskaper ved denne, men heller å vurdere fordelingsvirkningene av ulike skatteomlegginger. Utvalget vil derfor støtte seg på antakelser som har vært brukt i norske studier og blant annet i OECD-studien (1995), og benytte stordriftsfordeler som tilsvarer Θ=0,5. I de tilfeller valget av ekvivalensskala er viktig for resultatene, vil utvalget gjennomføre sensitivitetsanalyser.

9.2.2.2 Analyseenhet

Det tas utgangspunkt i husholdningen og dens samlede inntekt når ekvivalentinntekten til hver person i husholdningen skal bestemmes. Videre er det som nevnt fordelingen av individenes økonomiske velferd som er det interessante siktemålet i en fordelingsstudie. Utvalget har derfor valgt person som analyseenhet slik at alle personene i husholdningen teller likt. Dette er en vanlig fremgangsmåte i fordelingsstudier, og gjøres ved at hvert husholdningsmedlems ekvivalentinntekt inngår i fordelingsstudien. Alternativet er at husholdningen er analyseenhet. Etter denne fremgangsmåten vil ekvivalentinntekten til en husholdning kun inngå én gang, dvs at hver husholdning gis lik vekt uavhengig av hvor mange husholdningsmedlemmer som inngår. Hvis eksempelvis lavinntektshusholdninger gjennomgående er store, vil dette bidra til at ulikheten undervurderes. Ved å benytte person som analyseenhet, vil hver person som inngår i husholdningen gis samme vekt, slik at større husholdninger gis større vekt i fordelingsanalysen.

Tabell 9.6 viser hvordan ekvivalentinntekten for en husholdning beregnes, og hvordan henholdsvis person og husholdning kan inngå i fordelingsstudien. Som referanse er det også oppgitt tilfellet der den enkelte persons opptjente inntekt er analyseenhet. 12

9.2.3 Mikrosimuleringsmodellen LOTTE

9.2.3.1 Generelt om LOTTE-modellen

Analyser av fordelings- og provenyvirkningene for personer av skatteomlegginger vil i hovedsak bli belyst ved hjelp av mikrosimuleringsmodellen LOTTE. Skattemodellen tar utgangspunkt i et representativt statistisk materiale basert på Statistisk sentralbyrås inntekts- og formuesundersøkelse, som er en utvalgsundersøkelse som gjennomføres årlig. Datagrunnlaget som vil brukt i rapporten bygger på Inntekts- og formuesundersøkelsen 1996 (IF-96). Materialet er framskrevet til 1998 ved at alle inntekts- og fradragsposter er multiplisert med en vekstfaktor basert på anslag på utviklingen i lønn per normalårsverk i perioden. Inntektene til pensjonistene er justert med anslått vekst i pensjon. Antallet lønnstakere og selvstendig næringsdrivende oppjustert fra 1996 til 1998 med økningen i antall normalårsverk. Det er ikke gjort endringer i antallet pensjonister.

Inntekts- og formuesundersøkelsen bygger i hovedsak på opplysninger fra et representativt utvalg selvangivelser (alle opplysningene på selvangivelsen) og skattelikninger (utliknede skatter, alminnelig inntekt, personinntekt mv). Videre benyttes informasjon om skattefrie inntekter om stipend, bostøtte og sosialhjelp, jf omtale av inntektsregisteret i boks 9.1. Opplysninger om skattepliktige inntekter og de svakheter som hefter ved disse, er bestemt av skattelikningens regler og likningspraksis, jf også avsnitt 9.2.1.

Opplysning om husholdningssammensetninger fås gjennom å intervjue personer. En husholdning omfatter alle personer som bor og spiser minst ett måltid om dagen sammen (kosthusholdning). I IF-96 inngikk 37 980 personer fordelt på 14 110 husholdninger.

For å få en bedre forståelse for fordelingsvirkningene vil utvalget i tillegg til virkningen for alle husholdninger under ett, også angi virkningen for bestemte sosioøkonomiske grupper (lønnstakere, selvstendig næringsdrivende og pensjonister). Fremgangsmåten for å gruppere husholdninger og personer etter sosioøkonomisk status er nærmere beskrevet i boks 9.6.

LOTTE-modellen kan blant annet beregne virkningen på inntektsfordelingen av endringer i skattereglene, som for eksempel satser, bunnfradrag og korreksjoner i inntekts-/ fradragspostene på selvangivelsen. LOTTE er en modell uten atferdsrelasjoner (statisk modell). Dette gjør at den bare kan si noe om de direkte proveny- og fordelingsvirkningene av endringer i skattereglene. I praksis kan imidlertid mange endre atferd og tilpasse seg endringer i skattereglene. Endringer i skattereglene kan eksempelvis påvirke arbeidstilbud og investeringer, og dermed det generelle aktivitetsnivået. Dette gjør at modellen er lite egnet til å analysere større endringer i skattereglene. Videre vil det blant annet være usikkerhet knyttet til beregningene som følge av at datagrunnlaget bygger på et utvalg og det vil også være usikkerhet knyttet til framføringsfaktorene som er benyttet.

9.2.3.2 Spesielt om integrering av etterskuddspliktige i fordelingsstudien og behandling av aksjeutbytte

LOTTE-modellen tar utgangspunkt i et representativt selvangivelsesmateriale og beskatningen av forskuddspliktige skattytere. I praksis er det imidlertid ikke noe naturlig økonomisk skille mellom personer (forskuddspliktige) og etterskuddspliktige selskaper.

Når selskapsoverskuddet etter skatt er positivt, kan dette holdes tilbake i selskapet eller deles ut som utbytte. I begge tilfeller vil aksjonærene få økt inntekt. I det første tilfellet ved at aksjeverdiene øker, og i det andre tilfellet direkte ved at utbytte deles ut. Hvis skatten på alminnelig inntekt øker, vil aksjonærenes inntekter isolert sett reduseres ved at selskapsoverskudd etter skatt reduseres. I prinsippet bør derfor inntektsbegrepet omfatte aksjonærenes andel av selskapsoverskudd før skatt. Videre bør skatten på selskapsoverskuddet tilordnes aksjonærene.

For å unngå dobbeltbeskatning av utbytte er beskatningen av aksjonær og selskap etter gjeldende rett samordnet. Dette gjøres ved at aksjonæren mottar en godtgjørelse, dvs fradrag i skatt, tilsvarende den skatten som personen betaler på mottatt utbytte (godtgjørelsesmetode etter nettometoden). Reelt sett ville en fått samme skattemessige resultat om det var aksjonæren og ikke selskapet som betalte skatten på aksjeutbyttet. Godtgjørelsesmetoden sikrer derfor at utbytte kun beskattes en gang.

Siden det er selskapet som er skattesubjekt og som sådan betaler skatten på vegne av aksjonærene, betyr dette at endringer i skatten på alminnelig inntekt isolert sett ikke vil påvirke skattebelastningen på aksjonærenes mottatte utbytte i fordelingsanalysen. For å anskueliggjøre at endringer i skatten på alminnelig inntekt vil påvirke utbytte etter skatt, vil det beregningsteknisk legges til grunn i fordelingsanalysene basert på LOTTE-modellen at mottatt utbytte før selskapsskatt på 28 pst, dvs brutto utdelt utbytte, inngår som kapitalinntekt på aksjonærenes hender. Brutto utdelt utbytte regnes derfor som kapitalinntekt på aksjonærenes personlige skatteligning. Dette vil gi en liten økning i samlet inntekt før skatt og gjennomsnittsskatt. Samlet inntekt etter skatt vil imidlertid i hovedsak være upåvirket for den enkelte person. Når aksjeutbytte beregningsteknisk skattlegges på aksjonærenes hender, heretter kalt justerte 1998-regler, gir dette en justert skatteøkning for forskuddspliktige på 5,4 mrd kroner for 1998.

I prinsippet burde også tilbakeholdt overskudd og beskatningen av dette blitt tilordnet aksjonærene. Det finnes imidlertid ikke detaljerte data over personers andel av selskapsoverskudd som kan gjøre dette mulig.

Analyser av gjennomsnittsskatt etter desiler vil med denne metoden gi et mer korrekt bilde av faktisk betalt skatt i hver desil. Med justerte 1998-regler vil økningen i gjennomsnittsskatt i hovedsak påvirke gjennomsnittsskatten i tiende desil, jf tabell 9.7. Beregnet økning i gjennomsnittsskatten for alle personer i første til åttende desil er i størrelsesorden 0-0,1 prosentpoeng. Økningen er om lag 0,3 prosentpoeng i niende desil. Som det framgår av tabell 9.7 er økningen i beregnet gjennomsnittsskatt vesentlig større, dvs om lag 3 prosentpoeng for alle personer, i tiende desil. Både for lønnstakere og pensjonister er økningen om lag 3 pst, mens selvstendig næringsdrivende får en noe større beregnet økning i gjennomsnittsskatten.

9.2.3.3 Utlignet skatt etter justerte 1998-regler

I fordelingsanalysene er personene rangert etter ekvivalentinntekten. Tabell 9.3 viste hvordan denne inntekten er sammensatt. Dette gir imidlertid lite informasjon om skattegrunnlagene. I tabell 9.8 gis det en oversikt over gjennomsnittlig utlignet skatt på alminnelig inntekt, trygdeavgift, toppskatt, formuesskatt samt barnetrygd/forsørgerfradrag og andre skattefradrag etter størrelsen på inntekt etter skatt.

Tabellen viser at skatten på alminnelig inntekt bidrar til økt gjennomsnittsskatt med stigende inntekt. Dette gjelder spesielt fra niende til tiende desil. Den samlede gjennomsnittsskatten øker med 5,1 prosentpoeng fra niende til tiende desil, mens bidraget fra skatten på alminnelig inntekt er på 3,1 prosentpoeng. Bidraget til økningen i gjennomsnittsskatten fra skatten på alminnelig inntekt skyldes en markert økning i kapitalinntektene, herunder aksjeutbytte, jf også tabell 9.3.

Både toppskatten og trygdeavgiften bidrar i hovedsak til økt gjennomsnittsskatt med stigende inntekter. For toppskatten er økningen spesielt stor fra niende til tiende desil (1,6 prosentpoeng) men bidrar ikke like sterkt til økt gjennomsnittsskatt som skatten på alminnelig inntekt. Trygdeavgiften bidrar isolert sett til redusert gjennomsnittsskatt fra niende til tiende desil. I første desil betales det også trygdeavgift og toppskatt. Bakgrunnen for dette kan dels være at det i denne desilen er enkelte personer som har relativt høye personinntekter, som er grunnlag for toppskatt og trygdeavgift, samtidig de har høye gjeldsrenter eller underskudd i næring (i år eller tidligere år) som bidrar til lav alminnelig inntekt. Tabell 9.8 viser at barnetrygd mv og skattefradrag bidrar til at gjennomsnittskatten er særlig lav i de to første desilene. Det skyldes blant annet at det er mange pensjonister som skattlegges etter skattebegrensningsregelen, og at den her er beregnet som et skattefradrag. Denne ordningen er innført for å skjerme lave pensjonsinntekter, herunder enslige forsørgere som mottar overgangsstønad, og bidrar derfor først og fremst til å redusere gjennomsnittsskatten i første og andre desil.

Formuesskatten er spesielt viktig i tiende desil. Dette skyldes at grunnlaget for formuesskatten i gjennomsnitt er betydelig større i denne desilen enn i de øvrige desilene. Formuesskatten er også i gjennomsnitt relativt høy i første desil. Det skyldes at det er mange pensjonister i de første desilene og dessuten at deres inntekter er relativt lave.

Barnetrygden og forsørgerfradraget avhenger kun av antall barn, og får relativt størst betydning for husholdninger med lave inntekter.

9.3 Oppsummering

I inntektsfordelinganalyser har utvalget lagt til grunn at inntektsbegrepet er definert så vidt som mulig. Både skattepliktige og skattefrie inntekter tas derfor med så langt det lar seg gjøre. Dette er gjort for at inntekten skal knyttes nært opp til faktorene som bidrar til individets økonomiske velferd, og får ingen betydning for skatteberegningene som bygger på skattesystemets begreper. I prinsippet hadde utvalget sett det som ønskelig å inkludere etterskuddspliktige i fordelingsanalysen, siden endringer i skatten på alminnelig inntekt også vil påvirke inntekten til eierne av etterskuddspliktige selskaper. Utvalget har valgt å la utbytte før selskapsskatt på 28 pst bli regnet som inntekt, slik at aksjeutbytte beregningsteknisk blir skattlagt på aksjonærenes hender. Beregninger viser at dette gir en justert skatteøkning for de forskuddspliktige på i underkant av 3 pst av inntekt før skatt i tiende desil. I de øvrige desilene blir gjennomsnittsskatten lite påvirket. Dette viser at aksjeutbytte har relativt stor betydning for personer med høye inntekter. Det lar seg imidlertid ikke gjøre også å inkludere aksjonærenes andel av tilbakeholdte overskudd i inntektsbegrepet. Det er grunn til å understreke det meget vesentlige bidraget skatt på alminnelig inntekt utgjør av samlet skatt i de øverste inntektslag. Dette skyldes at disse gruppene har høye kapitalinntekter.

Beregnet boliginntekt er verdsatt lavt i skattesystemet. Samtidig er gjeldsrenter knyttet til bolig mv fradragsberettiget fullt ut. Utvalget har vurdert ulike måter å korrigere for denne asymmetrien, og valgte en metode der beregnet boliginntekt ikke tas med som inntekt, og der gjeldsrenter knyttet til private formål heller ikke trekkes fra. Dette er gjort skjønnsmessig ved kun å trekke fra næringsrenter som framkommer på næringsoppgaven og en beregnet andel av gjeldsrentene for næringsdrivende innenfor primærnæringene.

Utvalget har valgt husholdningen som den relevante økonomiske enhet og person som analyseenhet, siden det er fordelingen av individuell velferd som er interessant i fordelingsstudie. Valget av stordriftsfordeler på Θ=0,5 er i tråd med det som ofte antas i norske studier og som har vært brukt i enkelte internasjonale studier.