6 Finansieringsmodeller i andre land

6.1 BOLIGFINANSIERINGSMODELLER

6.1.1 Innledning

I avsnittet om boligfinansiering vil vi først beskrive de systemene for boligfinansiering som er utbredt i Sverige, Finland og Danmark. Deretter beskrives myndighetenes boligpolitikk. Myndighetene yter boliglån og stiller garantier for boliglån i ulik grad i de nordiske landene. Det norske systemet med en statseid husbank som yter ikke-behovsprøvde boliglån er enestående i nordisk sammenheng, og medfører at staten står for en relativt høy andel av kreditten til boligformål.

Myndighetenes engasjement i finansiering av privatbygde boliger må ses i sammenheng med i hvilken grad myndighetene eier boliger for utleie til særlig prioriterte grupper. Figur 6.1 viser fordelingen mellom eier-, utleie- og borettslagsektoren i de nordiske landene.

Kilde: Boverket, Årsrapport 1993

Norge har den største eiersektoren (medregnet borettslag), mens Danmark har den største utleiesektoren. Splittet opp i private og sosiale utleieboliger, har Danmark den største andelen sosiale utleieboliger, mens Norge har den minste, se vedlegg 9.

I tillegg til at myndighetene i varierende grad eier boligmasse for utleie, er nivået på utbetalingene av selektiv bostøtte til særskilte grupper fordelt ulikt i landene. Finland og Danmark har den klart høyeste andelen selektiv støtte, mens Sverige og Norge har den laveste andelen.

I tillegg til generelle og selektive støtteordninger rettet mot boligproduksjon eller boligkonsum, subsidieres boligsektoren indirekte via skattesystemet. Skattesubsidier vil ikke bli diskutert i særlig detalj, da slike subsidier ikke har noen direkte sammenheng med eksistensen av Husbanken.

I dette avsnittet diskuteres boligfinansieringen i de nordiske landene, men vi gjør oppmerksom på at Island ikke er med. I vedlegg 9 gis en oversikt over enkelte sider ved boligfinansiering i andre land samt en nærmere beskrivelse av enkelte sider ved boligfinansieringen i Norden.

6.1.2 Boligpolitiske målsettinger i de nordiske landene

De overordnede boligpolitiske målsettingene i de nordiske landene er stort sett like. Målene omfatter alle husstander og inneholder uttalelser om både bo standard og kostnader. Den norske hovedmålsettingen om at alle skal ha mulighet til å disponere en god og rimelig bolig i et godt bomiljø, skiller seg dermed ikke ut i nordisk sammenheng.

Inntil nylig var Danmark det eneste landet som la særlig vekt på å fremme et effektivt boligmarked. I Sverige har en tradisjonelt lagt større vekt på fordelingsvirkninger og på å skape et boligmarked uten store skiller. Den nye boligpolitikken i Sverige har imidlertid medført økt vekt på effektivitet i bygge- og boligmarkedet. Også i Finland legges det økende vekt på at den private, ikke-subsidierte delen av boligmarkedet skal fungere mest mulig effektivt.

6.1.3 Systemer for boligfinansiering

Boligfinansiering kan i all hovedsak deles inn i tre modeller, obligasjonsmodellen, bankmodellen og statsmodellen. Denne inndelingen legger vekt på boligenes endelige finansieringsform. Hvorvidt boliglånene finansieres kortsiktig gjennom bankinnskudd eller langsiktig over obligasjonsmarkedet, vil ha stor betydning for hvilken rentebinding som tilbys låntakerne. Forskjeller i boliglånenes rentebindingsstruktur mellom land kan i stor grad forklares ved finansieringsformen.

I tillegg til disse tre modellene kan boliglån ytes direkte fra en privatperson til en annen. Ved direkte långivning utstedes vanligvis et pantebrev. Denne finansieringsformen er ikke særlig utbredt, og vil ikke bli nærmere kommentert.

Obligasjonsmodellen karakteriseres ved at boliglån finansieres ved utstedelse av obligasjoner i det private verdipapirmarkedet. Modellen kan deles i to; realkredittmodellen og verdipapiriseringsmodellen.²⁴) 1 Verdipapirisering er særlig utbredt i USA og til dels i England, mens realkredittmodellen er utbredt i Danmark, Sverige og Tyskland.

Boligfinansieringen i Danmark og Sverige er nesten utelukkende bygget på obligasjonsfinansiering via realkredittforeninger. I Finland er realkredittforeninger for boligformål nærmest fraværende, mens de i Norge står for en beskjeden andel av boliglånene.

Realkredittforeninger har mulighet til å yte lange fastrentelån fordi de kan redusere sin renterisiko ved å ha samme rentebindingstid på obligasjonene og på utlånene. I realkredittmodellen er det derfor vanlig at boliglånene har fast rente i lang tid. Pantets verdi er av avgjørende betydning for lånesummen, mens individuell vurdering av låntakers betalingsevne er underordnet. Realkredittobligasjonene har tradisjonelt vært forbundet med lav risiko fordi realkredittforeningenes utlån ligger langt innenfor takst, og fordi foreningene har vært strengt regulert med hensyn til virksomhetsområde. Realkredittobligasjonene har derfor vanligvis lavere rente enn bankobligasjoner. Dersom obligasjonene utstedes i store blokker, bidrar dette både til reduserte transaksjonskostnader og redusert rente grunnet bedre likviditet. Disse stordriftsfordelene har ledet til en struktur med få og store realkredittforeninger i landene. De lave innlåns- og administrasjonskostnadene kommer låntakerne til gode i form av lavere lånekostnader.

I bankmodellen er boliglånene i første rekke finansiert med kortsiktige bankinnskudd.²⁵) 2 Boliglån fra bank er svært utbredt i Finland, og også forholdsvis utbredt i Norge. Bankene har tradisjonelt ikke hatt mulighet til å yte lange fastrentelån uten å påta seg stor renterisiko grunnet innlånssystemet. Dette har medført kortere rentebindingstid i bankmodellen enn i realkredittmodellen, noe som medfører nominell usikkerhet for låntaker om renteutgiftenes størrelse i fremtiden. Liberaliseringen av finansmarkedene har ledet til at banker i mange land har fått tillatelse til å utstede obligasjoner. Samtidig har bankene fått tillatelse til å eie kredittforetak. Det betyr at bankene kan yte lange fastrentelån, enten direkte eller via et datterselskap. I flere land, blant annet i Danmark og Norge, er de største kredittforetakene nå eiet av bankene.

Bankene foretar vanligvis en grundig individuell kredittvurdering. De administrative kostnadene ved dette betales av kundene. På grunn av bankenes filialnett, individuelt tilpassede produkter og servicetilbud, har rentemarginen mellom innskudd og utlån tradisjonelt vært vesentlig høyere enn i realkredittmodellen. Økende konkurranse, som blant annet har medført press om mindre grad av kryssubsidiering mellom bankens funksjonsområder, har ledet til fallende rentemargin i bankene. Økt konkurranse kan medføre at boligfinansiering i bank blir mer kostnadseffektivt, slik at forskjellene mellom realkredittmodellen og bankmodellen i så henseende blir mindre.

I statsmodellen står staten selv for utlån, enten direkte eller gjennom spesielt opprettede institusjoner. På denne måten kan eventuelle subsidier ytes direkte til låntaker, for eksempel i form av lavere rente. Statens finansiering av utlånene kan skje ved låneopptak hjemme eller utenlands, samt ved økte skatter og avgifter. Dette er den dominerende modellen i Norge, og den har også en viss utbredelse i Finland.

De økonomiske subsidiene ved statens utlån vil være forskjellen mellom den rente som ville blitt tilbudt i det private markedet og den rente staten forlanger. Fordi de økonomiske subsidiene er vanskelig å beregne, vil beregninger av boligsubsidiene vanligvis begrenses til budsjettkostnadene staten påføres som følge av subsidiene. Budsjettkostnadene er lik forskjellen mellom statens innlånskostnader og utlånsrentene til låntakerne, pluss administrasjonskostnader og eventuelle kredittap. Dette vil bli omtalt som subsidier, men må ikke forveksles med subsidier i økonomisk forstand.

I de land der staten yter direkte utlån har de statlige utlånsinstitusjonene vanligvis hatt en rekke oppgaver av boligpolitisk art, utover det å yte kreditt. De har administrert subsidieordninger og håndhevet boligpolitiske krav til boligstørrelse, kostnader mm. I land der en ikke har benyttet statsbanker, har en gjerne opprettet egne enheter som har stått for disse funksjonene.

Boligfinansieringen i Norden bygger i ulik grad på obligasjons-, bank- og statsmodellen. Tabell 6.1 viser forskjellige långiveres markedsandel i markedet for boliglån.

Realkredittmodellen er dominerende i Danmark og Sverige. Banker og andre finansinstitusjoner har en lav markedsandel ved nybygging, men en viss betydning i forbindelse med eierskifte og ombygginger. Den vanligste obligasjonstypen er nominelle fastrenteobligasjoner, i Danmark vanligvis med løpetid på 30 år. Fastrentelån av denne lengden er uvanlig i de andre nordiske landene.

Renterisikoen for danske realkredittforeninger begrenses ved at de følger et lovbestemt balanseprinsipp, som innebærer at utbetalingene til obligasjonsinnehaverne må være lik låntakernes innbetalinger. Loven gir bestemmelser om hvor stor differanse det kan være mellom betalingsstrømmene på innlåns- og utlånssiden.

Et nominelt fastrentelån på 30 år vil vanligvis påføre låntakerne betydelig usikkerhet med hensyn til de reelle kostnadene forbundet med lånet. I Danmark er det imidlertid vanlig at obligasjonene har konverteringsrett, noe som betyr at låntaker har rett til å innløse sitt boliglån til pålydende verdi, uavhengig av markedsverdien. Konverteringsretten bidrar til en meget god spredning av renterisikoen fordi denne fordeles til alle investorene.

I Danmark foregår en stor del av styringen med boligpolitikken gjennom bestemmelser i realkredittloven. Lovens detaljerte utlånsbestemmelser ble liberalisert i 1992 og 1993. Loven har stor betydning for husholdningenes disponible inntekt gjennom bestemmelsene om tillatt lånetype, nedbetalingstid, tillatte utlånsgrenser mv. Tidligere kunne ikke det nye lånet ha lengre løpetid enn det opprinnelige lånets restløpetid, men denne begrensningen ble fjernet i 1993. Like etter liberaliseringen falt rentene. Rentefallet sammen med adgangen til refinansiering med nye 30-årige lån bidro til store likviditetsforbedringer i husholdningene. Fra sommeren 1993 til sommeren 1994 ble det konvertert nominelle realkredittobligasjoner for 350 milliarder danske kroner, av en total beholdning ved utgangen av første kvartal 1994 på 1000 milliarder danske kroner (markedsverdier). Rentefallet og den samlede liberaliseringen av realkredittforeningenes utlånsbestemmelser har bidratt sterkt til økt kjøpekraft og økt innenlandsk etterspørsel i 1994.

Bankene har ikke vært i stand til å konkurrere med rentevilkårene til realkredittforeningene for langsiktige boliglån i forbindelse med nybygging verken i Danmark eller Sverige. Før den danske liberaliseringen av realkredittloven var bankene imidlertid nærmest alene om å tilby kortere lån i forbindelse med ombygging samt andre lån med pant i boligen uavhengig av formål.

Boligfinansieringen i Finland er en kombinasjon av bank- og statsmodellen, mens realkredittforeninger er av svært liten betydning. Tidligere var det ikke tillatt å yte boliglån med flytende rente, og bankene hadde ikke tilgang til lange innlån. Boliglånene hadde derfor kort løpetid, gjerne ikke mer enn sju til ni år, og kravet til egenkapital var høyt. Systemet betydde at den første boligen måtte være liten, og at en måtte bytte bolig etter hvert som en la seg opp egenkapital. Løpetiden på boliglån er de siste årene blitt noe lengre, og ligger nå på 12-15 år.

I tillegg yter staten boliglån til både ny- og ombygging. Tildelingen avgjøres ved behovsprøving, se avsnitt 6.1.4. Indirekte støtte gjennom skatte systemet nevnes kort i avsnitt 6.1.5, og i avsnitt 6.1.6 kommenteres selektive bostøtteordninger. Det totale omfanget av subsidieringen av boligsektoren diskuteres i avsnitt 6.1.7.

6.1.4 Støtte til boligbygging

Statens rolle som kredittgiver varierer sterkt mellom landene, slik det fremgikk av tabell 6.1. Staten er svært viktig som kredittgiver i Norge og Finland, mindre viktig i Sverige og nærmest fraværende i Danmark. Den offentlige medvirkningen i boligfinansieringen kan imidlertid ta andre former enn kredittgivning. Den samlede offentlige medvirkningen i boligfinansieringen er derfor ikke nødvendigvis av et mindre omfang i Danmark og Sverige enn i Finland og Norge.

Tabell 6.2 gir en oversikt over forekomsten av subsidier til boligbygging i 1994.

Danmark er det eneste landet som ikke yter støtte til bygging av selveierboliger. Dette begrunnes med at det ikke er behov for slik støtte fordi realkredittsystemet sørger for rimelig, langsiktig finansiering til de aller fleste husstander. I Finland ytes kun støtte til privat boligbygging etter behovsprøving.

6.1.4.1 Generell støtte til boligbygging

Med generelle subsidier mener vi subsidier som tar sikte på å påvirke boligtilbudets størrelse, sammensetning, kvalitet eller pris, uavhengig av hvem som bor i boligene. Generelle subsidier har altså ingen sammenheng med egenskapene til beboerne. Sverige er det eneste av de nordiske landene utenom Norge som gir generelle subsidier til boligbygging av betydning. Sverige yter generelle boligsubsidier til nesten hele nyproduksjonen av boliger. Dette avsnittet vil derfor omhandle det svenske systemet.

Myndighetene i Sverige har gitt subsidierte boliglån direkte over statsbudsjettet i hele etterkrigstiden fram til 1984. I 1984 besluttet en å skille utlånsvirksomheten ut i et statlig eiet kredittforetak, som finansierte seg til markedsvilkår i obligasjonsmarkedet. Selskapet fikk navnet Statens bostadsfinansieringsaktiebolag. Det var en forutsetning for å motta tilskudd til boligbygging at en tok opp topplån i det statlige kredittforetaket. Bunnlånene ble stort sett gitt av private kredittforetak. Ordningen med statlige lån gjennom Statens bostadsfinansieringsaktiebolag fortsatte fram til 1992. Da besluttet en å avvikle alle statlige boliglån, og i stedet yte garanti for boliglån. Det ble opprettet et garantiinstitutt for formålet, Statens Bostadskreditnämnd.

Systemet for beregning av tilskudd til boligbygging har vært neste uforandret fra 1970-tallet og fram til 1993. Tabell 6.3 viser den dramatiske økningen i boligsubsidiene i løpet av de siste årene. Årsaken til dette er økt nybygging og økning i byggekostnadene.

Støttesystemet, som omfattet alle boliger bygget før 1993, var utformet slik at byggherren dekket en fast kostnad pr kvadratmeter. Kostnader utover dette ble dekket av staten, som dermed bar all risiko med hensyn til økte bygge- eller rentekostnader. Sterkt økte boligsubsidier på 1990-tallet sammen med økonomisk krise i Sverige har ledet til behov for innstramminger i støtteordningene.

Samtidig som statlige boliglån ble avviklet i 1992, besluttet en å redusere tilskuddsnivået. I det nye støttesystemet, gjeldende fra 1. januar 1993, avhenger rentetilskuddet kun av boligens størrelse, ikke av faktiske byggekostnader. Tilskuddet gis uavhengig av om boligen er låne- eller egenkapitalfinansiert, hvilket skal stimulere til større sparing og større egenkapitalandel. Tilskuddsbeløpene reduseres gradvis, både for eksisterende boliger og for nybygging. Innen år 2001 skal generelle tilskudd til bygging av eierboliger være helt avviklet, mens tilskudd til sosiale utleieboliger og borettslag skal være kraftig redusert.

I stedet for å yte generelle tilskudd som tidligere, skal myndighetene i fremtiden garantere for topplån til boligformål. Garantien gis til långiver mot en avgift på 0,5 prosent, og kan utgjøre inntil 30 prosent av lånet. Garantien skal være selvfinansierende, det vil si at både fremtidige tap og administrasjonskostnader er forutsatt dekket gjennom garantiavgiften.

Formålet med endringene er fremfor alt å kutte ned på boligsubsidiene. En ønsker at systemet skal gi incentiver til rasjonalisering og reduserte kostnader i byggebransjen, og lar derfor endringer i rente- og byggekostnader bæres av den enkelte i større grad enn tidligere. Samtidig vil hovedmålsettingen om at alle skal ha mulighet til å anskaffe en god bolig til en rimelig pris, fortsatt opprettholdes. I tillegg vil det nye systemet bidra til at den enkeltes valgfrihet med hensyn til finansiering og boligutforming økes.

6.1.4.2 Selektiv støtte til boligbygging

Med selektiv støtte mener vi støtte som er ment å påvirke boligenes utforming, pris eller boligkonsumets fordeling og størrelse. Støtten er avhengig av et eller flere karakteristika ved beboeren og eventuelt ved boligen. Selektiv støtte vil i praksis ofte være sammenfallende med behovsprøvd støtte. Selektiv støtte til boligbygging finnes særlig i Danmark og Finland, det vil si de landene som ikke yter generell støtte til boligbygging. Ressursene konsentreres om støtte til bygging av boliger beregnet på særskilte grupper. I Danmark ytes det ingen støtte til bygging av eierboliger, mens det i Finland ytes betydelig behovsprøvd støtte til bygging av eierboliger. Begge landene støtter bygging av utleieboliger beregnet på særskilte grupper (sosiale eller allmennyttige boliger). Tabell 6.4 viser utviklingen i boligsubsidiene i Danmark i perioden 1991-93.

Det har vært en viss økning i støtten til nybygging, men rammene for 1994 og 1995 er redusert slik at støtten vil falle de nærmeste årene. Til gjengjeld har myndighetene i Danmark de siste årene satset mer på byfornyelse og ombygging, og redusert rammene for nybygging av sosiale utleieboliger, blant annet fordi ombygging er mer arbeidskraftintensivt enn nybygging. Også i Sverige og Finland har myndighetene de senere årene satset mer på byfornyelse og ombygging, blant annet for å redusere arbeidsledigheten i bygg- og anleggsbransjen.

Den finske staten yter flere typer boliglån til nybygging og ombygging av eneboliger, utleieboliger og borettslag (såkalte aravalån). I tillegg til lånene som ytes direkte av staten, gis det rentesubsidier til lån som tas opp i private finansinstitusjoner. Lånene med rentestøtte kan benyttes til ny- og ombygging av utleieboliger. Rentestøtten betales til långiver. Både aravalånene og rentestøtten er sterkt behovsprøvet. Som i Danmark skal utleieboligene som mottar støtte leies ut til særskilte grupper.

Rammene for nybygging finansiert med statslån er redusert, samtidig som rammene for nybygging med rentestøtte har økt. Årsaken til endringene er krisen i den finske økonomien og behovet for å redusere underskuddet på statsbudsjettet. En har samtidig skjerpet kriteriene for å motta statsstøtte, slik at støtten har sunket de senere årene, se tabell 6.5. Samtidig har imidlertid bostøtten økt, slik vi kommer tilbake til i avsnitt 6.1.6. Dette forventer en vil være midlertidig grunnet den høye arbeidsledigheten.

Ordningen med statslån er for tiden under revisjon. En utredning om den fremtidige utformingen av låneordningen ser blant annet på rentefastsettelsen og den administrative organiseringen. Regjeringen har foreløpig ikke tatt stilling til utredningens forslag.

Organisering av boligadministrasjonen er i ferd med å legges om i både Finland og Danmark. Den subsidierte boligbyggingen i Danmark skal desentraliseres, og mer ansvar flyttes til kommunene. En satser mer på byfornyelse og ombygging, og tillater kommunene å delta i byfornyelsesprosjekter.

I Finland ble statslånene tidligere gitt av Bostadsstyrelsen, og finansiert direkte over statsbudsjettet. I 1992 og 1993 pågikk en effektivisering av boligadministrasjonen, og Bostadsstyrelsen ble nedlagt. Noe av ansvaret ble overført til kommunene, mens andre instanser har overtatt utbetaling av lån og bostøtte. De resterende oppgavene er overført til Statens Bostadsfond, som begynte sin virksomhet i 1993. Statens Bostadsfond skal finansiere innvilging av nye lån gjennom låntakernes innbetaling av renter og avdrag på lån, og gjennom innlån i kapitalmarkedet. Imidlertid vil midler til betaling av rentestøtte bli bevilget over statsbudsjettet. I 1994 ble det av budsjetthensyn ikke bevilget midler til dekning av rentestøtten, slik at denne måtte finansieres av fondet selv. I fremtiden vurderer en også å finansiere utlån via verdipapirisering av eksisterende lån.

Oppsummering.I Danmark skjer en stor del av styringen med boligsektoren og påvirkningen av den enkeltes bokostnader gjennom endringer i realkredittloven. Da en på 1980-tallet ønsket økt sparing, tillot en kun en blanding av serie- og annuitetslån, mens en på begynnelsen av 1990-tallet, da en ønsket å øke husholdningenes disponible inntekter, igjen tillot annuitetslån. Dessuten har en tillatt lengre løpetider og større adgang til å belåne merverdier. Sammen med rentefallet har dette bidratt til en stor økning i husholdningenes disponible inntekter og økt forbruk.

I Finland bruker myndighetene de direkte rammene for statlige utlån og rentestøtte. Myndighetene har av budsjetthensyn skjerpet kravene til hvem som kan motta statlige lån og rentestøtte. Grunnet stor arbeidsledighet har imidlertid dette i en overgangsperiode ledet til økt bostøtte, se avsnitt 6.1.6.

6.1.4.3 Samlet nivå på boligsubsidiene

I Danmark utgjør andelen av boligbyggingen som mottar statlige subsidier omtrent 20-25 prosent av den totale produksjonen, skjønt dette varierer med konjunkturforløpet. Andelen vil synke på grunn av myndighetenes dreining fra nybygging til ombygginger og byfornyelse.

I Finland utgjorde boligbyggingen med statlige lån omtrent 56 prosent av nyproduksjonen i 1992. Andelen har variert kraftig avhengig av konjunkturene, den var høy på slutten av 1970-tallet da den utgjorde over 60 prosent, og lav på slutten av 1980-tallet da den var nede i 26 prosent. Andelen har falt de senere årene fordi en har prioritert rentestøtte.

I Sverige mottar tilnærmet hele boligbyggingen statlige subsidier. Andelen vil fortsatt være høy fram til avviklingen av de generelle subsidiene i år 2001, skjønt støttens omfang reduseres for hvert år. Etter dette tidspunktet vil statlige subsidierer kun gis til bygging av visse typer boliger. Staten vil garantere for boliglån, men det er forutsatt at garantiordningen skal være selvfinansierende.

Tabell 6.6 viser offentlige subsidier til boligbygging som andel av BNP. Tabellen omfatter ikke bostøtte og skattesubsidier.

6.1.5 Skattemessig behandling av boligkapital

Boligsubsidier gjennom skattesystemet beregnes som forskjellen i beskatning av boliginvesteringer og andre typer investeringer. Når skattefordelen knyttet til investering i egen bolig skal defineres, må en sette opp en referanse. En slik referanse kan være hvordan tilsvarende plassering i og avkastning av finanskapital beskattes. Generelt kan subsidier forekomme i form av høyere fradragsrett for boligrenter enn for andre renter, eventuelle andre særskilte fra drag, lavere inntektstillegg for boliger og lavere formuesskatt for boliger.

De nordiske skattesystemene har vært kjennetegnet av høye marginalskattesatser for inntektsskatt og generøse fradragsmuligheter for gjeldsrenter. De siste årene er det gjennomført skattereformer med reduserte marginalskattesatser, som har redusert verdien av rentefradragene. I Norge, Sverige og Danmark er rentefradraget for alle investeringer nå likt, slik at boliginvesteringer i så henseende ikke særbehandles. Det effektive fradraget er på henholdsvis 28 prosent i Norge, 30 prosent i Sverige og om lag 50 prosent i Danmark. Fradraget i Danmark vil reduseres til 43,5 prosent fram til 1998.

I Finland er det ikke rentefradrag for statlige lån, og det er begrensninger i fradragsretten for private boliglån. Det effektive fradraget er generelt 25 prosent, som også er skattesatsen for finansinvesteringer. For den første boligen er fradraget imidlertid 30 prosent. Fradraget er begrenset av et maksimalbeløp som avhenger av antall medlemmer i husstanden. Til gjengjeld har Finland et såkalt barnefradrag for boligeiere, som avhenger av antall barn og voksne i husstanden.

Fordelen ved egen bolig beskattes i flere land ved at det fastsettes et inntektstillegg for boligeiere. Dersom inntektstillegget er lavt i forhold til hva det ville vært om tilsvarende midler var plassert i andre typer investeringer, er differansen et subsidium. I både Norge og Danmark er inntektstillegget lavt i forhold til finansplasseringer, men det er ikke lavt i forhold til investeringer i konsumkapital. Inntektstillegg for boliginvesteringer beregnes ikke i Finland eller Sverige.

I tillegg til at inntektstillegget vanligvis er lavt for boliginvesteringer, er verdiansettelsen ved formuesbeskatning lav. I Sverige er formuesskatten statlig, mens den i alle andre land er kommunal. Lav verdiansettelse vil utgjøre et subsidium av boligsektoren.

Flere av landene gir i tillegg skattemessige fordeler til boligsparing for ungdom. Dette var tilfellet i Danmark i perioden 1970-93, da staten betalte en skattefri premie av oppspart beløp. Ordningen ble avviklet i 1994 fordi myndighetene ikke så behov for å subsidiere nybygging via generelle skattestimulerende tiltak, og fordi en ønsket å bedre statsfinansene. I Finland finnes det en lignende ordning. Staten betaler en årlig bonus av oppspart beløp i sparetiden, og et rentetilskudd i de første seks år etter boligkjøp.

Tabell 6.7 gir en oversikt over skattereduksjon for boligeiere som andel av BNP i Finland og Sverige. Opplysninger for Danmark og Norge er ikke tilgjengelige. Beløpene inkluderer skattereduksjon som følge av rentefradrag og barnefradrag, pluss skatt for fordel ved egen bolig. Formuesbeskatning er ikke inkludert. Tabellen gir ikke oversikt over skattesubsidierav boligsektoren, ettersom en ikke ser på total redusert skatt for boliginvesteringer i forhold til andre typer investeringer.

Skattefradragenes andel av BNP i Finland er mer enn fordoblet siden 1980. Denne trenden vil bli snudd på grunn av innstrammingene for rentefradrag. I Sverige har det vært en motsatt utvikling, skattefradragenes andel av BNP har falt. Dette skyldes først og fremst skattereformen som trådde i kraft i 1990, da verdien av skattefradraget falt fra maksimalt 80 prosent til maksimalt 30 prosent.

Tall for Norge er ikke tilgjengelige. En undersøkelse utført av av Norges Byggforskningsinstitutt, referert til i 3.5.2, beregner skattesubsidiene knyttet til en fordelaktig beskatning av avkastning av boligkapital, sammenlignet med finanskapital, til rundt 30 milliarder kroner i 1992. Dette utgjorde om lag 4,3 prosent av BNP i 1992. I beregningene inngår ikke fordelen ved lavere formuesskatt.

6.1.6 Bostøtteordninger

Alle de nordiske landene har individuelt behovsprøvde bostøtteordninger, disse administreres vanligvis av sosialkontorene i kommunene. I Norge administreres deler av støtten av Husbanken. Omfanget av bostøtteordninger har økt kraftig i alle landene utenom i Norge. Tabell 6.8 viser bostøtten i de forskjellige landene i landenes egen valuta.

Støtte til pensjonister utgjør en høy andel i alle landene. Bostøtten har økt kraftig i alle land utenom Norge som følge av høy arbeidsledighet. Tabell 6.9 viser støttens andel av BNP.

Bostøttens andel av BNP varierer sterkt. I både Sverige, Finland og Danmark har andelen steget kraftig de seneste årene, særlig som følge av høy arbeidsledighet og fall i eiendomsprisene. I Finland har bostøtten som andel av BNP økt til tross for strengere kriterier for å få støtte og nedgang i antall husholdninger som mottar støtte.

6.1.7 Oppsummering

Det har vært store omlegginger i systemene for boligfinansiering i alle de nordiske landene. Fellestrekk er økt vekt på et fritt og effektivt boligmarked og ønsket om reduserte offentlige utgifter. Det har funnet sted en viss overgang til bruk av mer selektive og mindre generelle støttemidler. Den viktigste endringen har skjedd i Sverige, der en planlegger en avvikling av de generelle subsidiene til bygging av eierboliger i år 2001. Også i Finland kan denne tendensen observeres gjennom strengere kriterier for å motta selektiv støtte til boligbygging og bostøtte. Tendensen til økt overgang til selektive støtteordninger forsterkes av skattereformene i de nordiske landene. I Sverige, for eksempel, har effektivt fradrag for gjeldsrenter sunket fra maksimalt 80 prosent til 30 prosent. Fradraget er likt for alle gjeldsrenter.

I Sverige antar en at en del av de generelle boligsubsidiene kan ha lekket ut til bygg- og anleggssektoren gjennom en økning i byggekostnadene. En antar at lekkasjen både skyldtes utformingen av støttesystemet og omfanget av dette. Dette er en av grunnene til at en i fremtiden vil legge større vekt på selektive virkemidler.

Parallelt med at støtteordningene er blitt reformert, har en omorganisering av boligadministrasjonen blitt gjennomført i alle de nordiske landene. Formålet med omorganiseringen er effektivisering og desentralisering.

Oversikten i tabell 6.6 over subsidier til boligbygging som andel av BNP viser at Norge ligger lavt i forhold til de andre nordiske landene. De seneste årene har de andre landene gjort innstramminger i boligsubsidieringen, og forventer dermed et fall i boligsubsidiene. I Finland begrenses statens egen kredittgivning, og kriteriene for tildeling av rentestøtte og bostøtte skjerpes. I Sverige avskaffes de generelle boligsubsidiene til eierboliger, mens støtten til utleie- og bostadsretthus reduseres kraftig. En vil imidlertid fortsatt garantere for boliglån, men da mot en garantipremie en forventer vil dekke kostnadene knyttet til garantien.

6.2 NÆRINGSFINANSIERINGSMODELLER

6.2.1 Innledning

Finansiering av næringslivet skjer på forskjellig vis i OECD-landene. Foretakssektorens finansiering i ulike OECD-land er vist i figur 6.2.

Kilde: OECD Financial Statistics Part 3. Non-financial Enterprises financial statements 1992

Figuren viser graden av gjeldsfinansiering i ikke-finansielle foretak. Norge skiller seg ikke nevneverdig ut med hensyn til graden av gjeldsfinansiering i nræingslivet. Tallene må imidlertid tolkes med en viss forsiktighet, da de baserer seg på utvalgsundersøkelser fra de respektive landene. Det fremgår ikke hvem som har ytt finansieringen til foretakssektoren i de ulike landene. Statens rolle som kredittyter og bedriftseier fremgår derfor ikke.

Siden midten av 1970-tallet har statlig kredittgivning til næringslivet fått relativt mindre betydning i Norden. Kredittstøtte til regionale formål og til særskilte områder er likevel av et vesentlig omfang i alle landene. I løpet av 1980-tallet var det dessuten en økende støtte til forskning og utvikling (FoU) og til miljøprosjekter.

Det har også vært en økende fokusering på forholdene for små og mellomstore bedrifter de senere årene. Både i Sverige og Danmark har det vært en dreining i den statlige kredittstøtten mot små og mellomstore bedrifter (SMB). SMB tillegges stor vekt fordi en mener det er viktig for næringslivets fremtidige vekstpotensiale og dynamikk at det til enhver tid finnes en underskog av små vekstbedrifter. Den svenske og danske regjerings uttalelser på dette punktet er nærmest likelydende. Småbedrifter og nyetableringer er av avgjørende betydning for nyskapning og omstilling i økonomien, og SMB står for en svært stor andel av antall sysselsatte.

Totalt var den statlige kredittstøtten til næringslivet i Norden i 1991 på 5 milliarder danske kroner, hvorav 0,6 milliarder kroner gikk til regional formål, 0,3 milliarder kroner til fremme av FoU og 0,3 milliarder kroner til fremme av små og mellomstore bedrifter. Kredittstøtten omfatter statlige subsidier i form av lån, garantier, tilskudd til rentestøtte og tilskudd med betinget tilbakebetaling. Kredittstøtten beregnes som statens nettokostnad ved ordningen. I støtten inkluderes statens nettokostnader ved tilskudd, subsidierte lån, garantier og forbigått avkastning ved egenkapitalinnsats. Endringene fra 1989 vises i tabell 6.10.

Fra 1989 til 1991 var det en stigning i sektorspesifikk kredittstøtte og fall i støtten til horisontale formål. Med sektorspesifikke formål mener vi støtte til en begrenset sektor, mens horisontale formål er utformet mer generelt, og er ikke begrenset til visse sektorer eller bransjer. Det var et betydelig fall i støtten til FoU og regionalformål, mens det var en økning i støtten til SMB.

Regionalformål er det viktigste av de horisontale formålene på nordisk nivå. Det er imidlertid store forskjeller mellom landene i fordelingen av kredittstøtten til ulike formål. Tabell 6.11 viser kredittstøtten fordelt etter formål i 1989.

Sverige skiller seg ut ved at en svært lav andel av støtten går til spesielle sektorer, mens over 80 prosent av støtten i Finland var sektorspesifikk støtte i 1989. Norge og Sverige skiller seg ut ved at en relativt høy andel av statens kredittstøtte retter seg mot regionalformål. Sverige retter videre en svært høy andel av støtten mot FoU-virksomhet og SMB. Nå vil regionalformål og SMB ofte dekke de samme bedriftene, fordi kredittstøtte til regionene ofte går til små og mellomstore bedrifter. Norge skiller seg videre ut med et meget høyt absolutt støttenivå.

En oversikt over alle støtteordninger for SMB i syv europeiske land viser at antallet støtteordninger er 125 i Norge, 149 i Sverige, 861 i Storbritannia, 695 i Tyskland og 902 i Frankrike.²⁶) 3 Antallet forskjellige ordninger er altså svært høyt, selv om disse tallene også inkluderer rene rådgivnings- og veiledningstjenester.

Statlig kredittstøtte kan deles inn i to hovedtyper etter hvilken risiko staten påtar seg i finansieringen. En kan for eksempel skille mellom egenkapital (risikokapital) og fremmedkapital. En kan alternativt sette skillet mellom pantesikrede utlån på den ene siden, det vil si grunnfinansiering, og risikolån og egenkapital på den andre siden.

I de fleste internasjonale undersøkelser av statlig kredittstøtte deler en støtten inn etter de forskjellige instrumentene som benyttes, nemlig tilskudd, lån, egenkapital og garantier. De budsjettmessige virkningene av disse instrumentene beregnes på forskjellig vis. Vi vil fokusere på hvilken rolle staten skal spille i kredittgivning til næringslivet, mer enn på hvilke instrumenter staten eventuelt bør benytte. I denne sammenheng er risikoen staten påtar seg interessant. Dette har sammenheng med diskusjonen i kapittel 3 om hvorvidt statens rolle i kredittgivningen kan begrunnes ut fra effektivitetshensyn.

I avsnitt 6.2.2 og 6.2.3 beskrives forskjellige former for statlig kredittstøtte og deres utbredelse i de nordiske landene. I avsnitt 6.2.4 beskrives EUs regler for næringsstøtte. 6.2.5 inneholder en oppsummering av utviklingen og erfaringene i Danmark, Finland og Sverige.

6.2.2 Grunnfinansiering

Myndighetenes begrunnelse for å gi grunnfinansiering vil ofte variere med hvilke politiske målsettinger ordninger med grunnfinansiering ivaretar. Før de private kapitalmarkedene ble deregulert var statlig grunnfinansiering en naturlig konsekvens av systemet, fordi staten hadde kredittmål for visse deler av næringslivet. Staten ønsket å holde kredittilførselen oppe til de næringene eller regionene som de private institusjonene ikke kunne dekke gjennom sine utlånskvoter.

Subsidiert grunnfinansiering til næringslivet har en relativt begrenset utbredelse i de nordiske landene i dag. I Sverige ytes ikke grunnfinansiering som ledd i den statlige virkemiddelbruken overfor distriktene eller SMB. Imidlertid eier den svenske staten et aksjeselskap, Industrikredit AB, sammen med de største bankene. Statens eierandel er 50 prosent. Industrikredit ble opprettet på 1930-tallet, da det var svikt i kredittilførselen til deler av næringslivet.

Industrikredit yter pantesikrede lån til små og mellomstore bedrifter på forretningsmessige vilkår. Selskapet er ikke underlagt noen form for politisk styring med hensyn til utlånsvirksomhet eller lånevilkår. Industrikredit finansierer utlånene i penge- og obligasjonsmarkedet, og har ingen særskilt statlig garanti.²⁷) 4 Selskapet har omtrent de samme innlånskostnadene som banker og hypotekforeninger. Ved utgangen av 1994 var Industrikredits totale utlån 11,7 milliarder kroner. Den borgerlige regjeringen planla å privatisere selskapet, men disse planene har den sosialdemokratiske regjeringen ikke gått videre med.

Industrikredit anses ikke som en del av virkemiddelapparatet overfor småbedrifter fordi selskapet fungerer på fullstendig forretningsmessig basis. Generelt legges det i Sverige stor vekt på at den statlige støtten til næringslivet ikke skal forstyrre det private kredittmarkedets funksjonsmåte, og at ordningene derfor i størst mulig grad skal supplere det private kredittmarkedet.

I Finland yter staten grunnfinansiering først og fremst som ledd i regionalpolitikken. Grunnfinansieringen oppsto i en tid med utlånsregulering fra private institusjoner og liten kapitaltilgang i distriktene. Ordningen skal vurderes i Handels- og Industriministeriet i løpet av våren 1995. Et argument mot grunnfinansiering er at det private kredittmarkedet fungerer godt. Det legges imidlertid vekt på at grunnfinansieringen ofte baserer seg på sikkerheter som de private bankene ikke vil godta.

Grunnfinansieringen i Finland ytes først og fremst av den tidligere regionale utviklingsbanken KERA. I begynnelsen av 1993 ble målsettingen for KERA endret, slik at den nå er en landsdekkende spesialbank for små og mellomstore bedrifter. Dette betyr at grunnfinansiering ikke lenger utelukkende ytes i distriktene. Om lag 40 prosent av KERAs utlån i 1990 var i form av lån med sikkerhet. Denne andelen har sunket til om lag 23 prosent i 1993, og utgjorde om lag 441 millioner finske mark i 1993. Grunnfinansiering ytes også i begrenset grad gjennom de distriktsrettede ordningene administrert av Handels- og Industriministeriet.

I Danmark ytes grunnfinansiering til næringslivet i begrenset grad. Staten har skutt inn om lag 250 millioner DKK i grunnfond i Finansieringsinstituttet for Industri og Håndværk. Instituttet kan yte lån på inntil fire ganger det statlige innskuddet. Instituttet tilbyr lån til små håndverks- og industribedrifter som foretar anleggsinvesteringer. Det statlige innskuddet er rentefritt, og lånene ytes med rente om lag lik tre fjerdeler av markedsrenten. Utover lånene som gis av Finansieringsinstituttet for Industri og Håndværk, medvirker den danske staten ikke til grunnfinansiering.

Grunnfinansiering til næringslivet er trappet ned i både Finland og Sverige. I alle landene fremheves det som et generelt prinsipp at statlig kreditt til næringslivet ikke skal erstatte privat kreditt, men fungere som et tillegg til privat kreditt.

6.2.3 Risikolån og egenkapital

Statlig kredittstøtte til næringslivet i form av risikolån ytes i både Danmark, Finland og Sverige, og er også utbredt internasjonalt. Mottakerne av denne kreditten er oftest FoU-prosjekter i større bedrifter eller små og mellomstore bedrifter.

Sverige definerte en ny næringspolitikk i 1991 med økt vekt på å utvikle gode rammevilkår for næringslivet og avvikle en rekke selektive støtteordninger for bransjer og bedrifter. I fokus for regjeringens næringspolitikk står særlig små og mellomstore bedrifter. En av årsakene til dette er Sveriges næringsstruktur, som er karakterisert ved en høy andel store foretak. Regjeringen mener denne strukturen er uheldig fordi den gjør næringslivet sårbart ved omstillingsbehov. Da en betrakter de små bedriftene som en kilde til fornyelse i næringslivet, mener regjeringen at det er viktig å støtte disse bedriftene. Statlig kredittstøtte vil derfor være nesten utelukkende konsentrert om FoU-investeringer og utviklingen av SMB, og i særdeleshet nyetableringer. Begge disse formålene innebærer at den statlige kredittstøtten skal komme i form av risikokapital.

Også de danske myndigheter har valgt å trappe ned kredittstøtten til næringslivet generelt, først og fremst som følge av dereguleringen av kapitalmarkedet i løpet av 1980-tallet. Den danske staten konsentrerer sin oppmerksomhet omkring FoU og småbedrifter. I Danmark har en alltid vært opptatt av småbedriftenes rammevilkår, noe som har sammenheng med at den danske næringslivsstrukturen er karakterisert av mange små og mellomstore bedrifter og svært få store. Likevel er nyetableringsfrekvensen lavere enn i mange land i Europa, og danske myndigheter har derfor igangsatt flere programmer som kanaliserer risikovillig kapital til disse formålene.

Når det gjelder risikovillig kapital med krav om jevnlig avkastning er de vanligste instrumentene ordinære lån og garantier. I tillegg kommer visse mellomformer mellom lån og egenkapital som omtalt nedenfor.

I Sverige formidles statlige risikolån til næringslivet blant annet gjennom 24 regionale utviklingsbolag (kalt ALMI Företagspartner) som disponerer 2,5 milliarder svenske kroner. Denne kapitalen er skutt inn av staten. Staten eier 51 prosent av bolagene, mens landstingene eier 49 prosent. Bolagene låner utelukkende ut til SMB og er mer risikovillige enn banker. De skal komplettere bankene, noe som sikres ved at utlånsrentene er litt høyere enn i bankene. Støtten ligger dermed i kredittilgangen og ikke i lånevilkårene for øvrig. Det er en forutsetning for å få lån at private kilder allerede er forsøkt. Bolagene kan finansiere maksimalt 50 prosent av utviklingskostnadene, og de kan yte vanlige lån, konvertible lån eller garantier. Eventuelle garantier ytes mot en provisjon. Utestående lån er om lag 1,3 milliarder svenske kroner ved utgangen av 1994. Utviklingsbolagene styres vanligvis av lokale næringslivsfolk.

I Danmark yter Finansieringsinstituttet for Industri og Håndværk subsidierte risikolån til småbedrifter og nyetableringer innenfor industri- og håndtverkssektoren. Lånene kan benyttes til utviklingsprosjekter av forskjellig slag. Staten har et rentefritt innskudd på 150 millioner kroner i instituttet. Instituttet kan låne ut midler til fire ganger statens innskudd, og utlånsrenten ligger derfor om lag 25 prosent under markedsrenten.

I 1991 ble det opprettet et Vækstfond med en statlig grunnfondskapital på 1 milliard danske kroner. Fondet skal medvirke til finansiering av risikable prosjekter og skal alltid samarbeide med private institusjoner. Det er en forutsetning at prosjektet ikke ville latt seg gjennomføre uten fondets medvirkning.

I 1993 ble det opprettet en garantiordning rettet mot nyetableringer og små bedrifter. Ordningen skal virke i en toårig forsøksperiode med en samlet garantiramme på 2 milliarder danske kroner. Staten vil stille garanti for en andel av bankenes utlån til SMB, noe bankene må betale en liten garantipremie for. Bakgrunnen for innføring av ordningen var uroen over det lave antallet nyetableringer i Danmark, forsterket av de relativt store kredittapene finansinstitusjonene har hatt de siste årene. Myndighetene fryktet at små og mellomstore bedrifter ville få problemer med å skaffe privat finansiering når finansinstitusjonene begrenset sin utlånsvekst.

I Finland ytes risikolån først og fremst av KERA. Lånene har subsidiert rente og er avdragsfrie de første årene. Lånene ytes over hele landet. I tillegg administrerer Handels- og Industriministeriet utviklingslån til SMB i hele landet. Finansiering av tekniske utviklingsprosjekter ivaretas av den Teknologiske utviklingssentralen. KERA yter også etableringslån til personer som starter et nytt aksjeselskap, og som har minst 20 prosent av aksjekapitalen. Lånet anvendes til å dekke deltakerens andel av aksjekapitalen.

Samlet sett er risikolån og garantier for slike lån svært vanlig i alle de nordiske landene. Innsatsen rettes hovedsakelig mot FoU-investeringer og små og mellomstore bedrifter.

Risikokapital uten krav om jevnlig avkastning vil først og fremst være ordinær egenkapital. Ordninger for egenkapitaltilførsel til næringslivet finnes i alle de nordiske landene. Egenkapitaltilførselen er i alle landene rettet spesielt mot små bedrifter og nyetableringer.

Den kanskje mest omfattende ordningen for statlig egenkapitaltilførsel til små og mellomstore bedrifter finner vi i Sverige. Her besluttet myndighetene i 1992 å opprette seks nye riskkapitalbolag, via to holdingselskaper. Disse ble tilført om lag 6,5 milliarder svenske kroner i egenkapital. Holdingselskapene eies av staten og private foretak. Bolagenes oppgave er å ta eierposisjoner i ikkebørsnoterte små og mellomstore bedrifter. Myndighetene ønsker å utvikle et effektivt privat egenkapitalmarked for SMB, og forutsetningen har hele tiden vært at statens eierandeler skulle bygges ned. Det er stor enighet i Sverige om at bolagene ikke har fungert etter hensikten fordi de ble børsnotert like etter etableringen. Børsnoteringen medførte at selskapene tok mye lavere risiko enn forutsatt. Selskapene regnes ikke lengre som et statlig redskap i næringspolitikken. Det er besluttet at Industri- og nyföretagarfondet skal få statlige midler til å starte et eget venturekapitalselskap. Fondet skal investere i en svært tidlig fase i en bedrifts utvikling, slik hensikten opprinnelig var med de seks riskkapitalbolagene. Avkastningskravet skal være lavere enn markedets avkastningskrav.

Også de danske myndighetene legger vekt på betydningen av egenkapital til småbedrifter. Begrunnelsen er at slike bedrifter ofte behøver en kapitalform som ikke stiller krav om forrentning de første årene. Det tar ofte mange år å utvikle en ung bedrift, og i denne perioden vil investoren motta svært liten avkastning på egenkapitalinnskuddet. For små og nyetablerte bedrifter finnes det ikke noe godt fungerende organisert marked for egenkapital, og myndighetene er bekymret for småbedriftenes overlevelsesevne grunnet deres lave soliditet. Regjeringen har derfor gitt midler til opprettelse av flere private utviklingsselskaper som både skal investere i små og nyetablerte bedrifter og bistå disse med rådgivning. Selskapene må ha en tilgjengelig privat kapital på 50 millioner danske kroner, hvoretter staten vil dekke halvparten av tapene på selskapenes plasseringer. Den statlige garantien vil trappes gradvis ned for plasseringer som utviklingsselskapene har holdt i flere år. En lignende ordning finnes i Finland, der dette kalles risikokapitalgaranti. Siden 1992 har investorer kunnet overføre en del av tapene ved sine plasseringer til en garantisentral. Hensikten er å stimulere til private investeringer i små og mellomstore bedrifter som tar i bruk ny teknologi.

Myndighetene i Finland har også bevilget midler til egne statlige investeringer i småbedrifter. KERA har helt fra begynnelsen av 1980-tallet bygget opp en rad regionale riskkapitalbolag på steder med høyskoler og teknologisentra. Bolagene eies av lokale sammenslutninger, med KERA som minoritetseier. I tillegg ble det i 1990 etablert et datterselskap under KERA som utelukkende skal tilføre små, eksportrettede teknologibedrifter risikokapital. Selskapet har investert for om lag 75 millioner finske mark.

Mellomformer mellom lån og egenkapital er forholdsvis vanlig i Sverige. I 1993 startet en helt ny risikolåneordning spesielt rettet mot nyetableringer. Lånene kalles nyföretagarlån, og er bygget på den tyske modellen for såkalte EKH-lån (Eigenkapital Hilfe). Dette er egentlig en blanding av lån og egenkapital som ytes til nyetableringer av forskjellig slag. Lånene er rente- og avdragsfrie de første fem årene, for deretter å ha subsidiert rente. Dersom et prosjekt mislykkes, kan lånet ettergis helt eller delvis. Lånene ytes av Industri- og Nyföretagarfonden, men skal fra og med neste år desentraliseres til de regionale utviklingsbolagene. Et viktig trekk ved ordningen er at bedriften søker om lånet gjennom sin ordinære bank, som først vil vurdere prosjektet. Banken sender kun videre de søknadene den vil anbefale. Dette reduserer antall søkere til fondet, sikrer bankens medvirkning i finansieringen, og reduserer risikoen for å støtte dårlige prosjekter. I budsjettåret 1994/95 vil det ytes nyföretagarlån for 200 millioner svenske kroner.

Det ble iverksatt en annen lignende ordning fra sommeren 1994, nemlig lån til kvinnelige småbedriftsledere. Det ble avsatt 50 millioner svenske kroner for budsjettåret 1994/95, og det er foreslått 200 millioner svenske kroner for neste periode. Vilkårene er omtrent de samme som for nyföretagarlånene. Også denne ordningen skal desentraliseres fra Industri- og nyföretagarfonden til utviklingsbolagene.

En mellomform mellom lån og egenkapital, vilkårslån, formidles av Industri- og nyföretagarfondet og av utviklingsbolagene. Fondet har en grunnkapital på 3 milliarder svenske kroner, og innvilgede lån fra fondet utgjør 209 millioner svenske kroner i budsjettåret 1994/95. Vilkårslån har løpende rente, men skal kun tilbakebetales om prosjektet er vellykket. Mislykkes prosjektet, ettergis lånet, selv om bedriften lever videre. Slike lån kan også gis til store bedrifter dersom utviklingsprosjektet involverer små bedrifter.

I tillegg til de nevnte ordningene finnes det i alle landene rene tilskuddsordninger til bedriftene. I Sverige gis det for eksempel tilskudd til arbeidsledige som ønsker å starte egen bedrift, og til bedrifter som ansetter arbeidsledige. Det finnes også tilskuddsordninger rettet særskilt mot bedrifter i distriktene. Det gjelder også Finland, der Handels- og Industriministeriet forvalter en rekke ordninger særskilt rettet mot distriktene.

6.2.4 Organisering av støtteordningene

I alle de nordiske landene forvaltes støtteordningene for næringslivet av flere organisasjoner. Støtteordningene er gjerne inndelt slik at regionale myndighetene forvalter støtteordninger som er distriktsrettede, mens generelle støtteprogrammer forvaltes av forskjellige organisasjoner med varierende grad av geografisk nærhet til bedriftene.

I Finland forvaltes de regionalpolitiske virkemidlene i første rekke av Handels- og Industriministeriet, mens de bedriftsrettede ordninger i hovedsak forvaltes av fire forskjellige organisasjoner. En har ikke lagt vekt på å unngå overlapping mellom ordningene. Handels- og Industriministeriet tildeler sine tilskuddsmidler gjennom fylkenes administrasjon, og flere av utviklingsfondene har et utstrakt nettverk av regionkontorer. KERA har for eksempel 15 regionkontorer. En har ikke diskutert noen sammenslåing av de ulike organisasjonene eller ordningene.

Heller ikke i Sverige er virkemidlene samlet i én organisasjon. Rene regionalpolitiske støtteordninger ivaretas av Arbeidsmarkedsdepartementet. Bedriftsrettede ordninger ligger for en stor del under Næringsdepartementet, som kan trekke på et nettverk av 24 utviklingsbolag. Industri- og nyföretagarfonden gir prosjektlån, og har også forvaltet nyföretagarlån og lån til kvinnelige etablerere. Beslutninger om disse lånene har dels blitt tatt sentralt og dels lokalt i utviklingsbolagene. Begge disse ordningene er besluttet desentralisert til utviklingsbolagene fra og med 1996.

For enkelte ordninger er beslutningsansvaret delt mellom lokale og sentrale myndigheter. Dette er tilfelle for regionale lokaliseringslån og lokaliseringsstøtte i Sverige. For beløp opp til 20 millioner svenske kroner fattes beslutningene av länsstyrelsen, mens for beløp over dette fattes beslutningen av Närings- och teknikutvecklingsverket sentralt. Ordningene ligger under Arbeidsmarkedsdepartementet, mens Närings- och teknikutvecklingsverket er Näringsdepartementets myndighetsorgan. Dette har visse likhetstrekk med arbeidsdelingen mellom SND sentralt og fylkeskommunene i Norge.

Også i Danmark har myndighetene beholdt en rekke forskjellige organisasjoner. Noen av de bedriftsrettede ordningene forvaltes direkte av næringsdepartementet, mens andre forvaltes av selvstendige styrelser og råd etter nærmere avtaler med næringsdepartementet.

6.2.5 EUs regler for offentlig næringsstøtte

Det grunnleggende prinsippet for statsstøtte fastslås i EØS-avtalens artikkel 61, som er i samsvar med Romatraktaten. Statlig støtte som truer likebehandling av alle medlemslands bedrifter, eller som svekker konkurransen gjennom at visse bedrifter eller produksjon av visse varer oppmuntres, er forbudt. Fra hovedregelen finnes det mange unntak. Bestemmelsen gjelder ikke støtte av sosial karakter til individer, og heller ikke støtte i forbindelse med naturkatastrofer eller andre spesielle hendelser. Videre kan følgende tiltak anses å være i samsvar med EØS-avtalen:

• Støtte for å fremme utviklingen i regioner der levestandarden er svært lav eller der arbeidsløsheten er høy

• Støtte til prosjekter av interesse for hele Europa eller støtte for å rette opp en alvorlig ubalanse i et lands økonomi

• Støtte for å fremme utviklingen av visse næringer eller visse regioner, dersom slik støtte ikke påvirker handelen mellom landene på en måte som strider mot landenes felles interesser

Den siste typen tiltak kan begrunne både støtte til forskning og utvikling og til småbedrifter.²⁸) 5 Støtte til næringslivet vil altså tillates om de overordnede målsettingene ikke brytes. I prinsippet er støtte til følgende formål tillatt:

• Støtte til en bedrifts investeringer i utviklingsområder - Støtte til små og mellomstore bedrifters investeringer i alle områder

• Støtte til bedrifters produktutvikling

• Støtte til små og mellomstore bedrifters utviklingsprosjekter

• Støtte til miljøinvesteringer

Støtte til følgende formål er ikke tillatt fordi dette vil bryte de overordnede målsettingene:

• Driftsstøtte

• Støtte for å senke eksportprisene til EØS-land

• Støtte for storbedrifters investeringer utenfor utviklingsområdene

• Støtte grunnet bedrifters nasjonalitet

Det er ulike regler for støtte til anleggsinvesteringer og støtte til forskning og utvikling. Til anleggsinvesteringer utenfor utviklingsområdene kan støtte kun gis til SMB. Maksimal støttesats for småbedrifter er 15 prosent og for mellomstore bedrifter 7,5 prosent. Miljøinvesteringer kan støttes i både store og små bedrifter, maksimal støttesats er da 15 prosent netto (etter bedriftsskatt). Innenfor utviklingsområdene kan anleggsinvesteringer i både store og små bedrifter støttes med en maksimal støttesats lik 30 prosent netto.

For utviklingsprosjekter gjelder andre regler. Kommisjonen har gitt nærmere retningslinjer om fortolkningen av artikkel 61 i EØS-avtalen, Community Framework for State Aids for Research and Development. European Surveillance Authority (ESA), som er EFTA-landenes overvåkingsorgan i EØS-avtalen, skal ta hensyn til disse retningslinjene. De er likevel ikke bindende. Støtte til forskning ved universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter faller utenfor artikkel 61, mens annen støtte til forskning og utvikling faller innenfor.

Kommisjonen skiller mellom tre typer forskning og utvikling:

• Grunnleggende industriell forskning (Basic industrial research) defineres som grunnleggende teoretisk eller eksperimentell forskning som har til hensikt å øke kunnskapen innenfor en spesiell sektor eller et spesielt prosjekt

• Anvendt forskning (Applied research) bygger på den grunnleggende forskningen, og har som mål å anvende forskningsresultatene for å nå mer konkrete mål, for eksempel produktutvikling, produksjonsprosesser eller tjenester. Denne fasen kan sies å være avsluttet når første prototype er laget

• Utvikling (Development) defineres som forsknings- eller utviklingsarbeid som baseres på resultatene av anvendt forskning, med formål å skape nye produkter, produksjonsprosesser eller tjenester. Utviklingsfasen går fram til markedsintroduksjon, men inkluderer ikke dette

Støtten skal vurderes ut fra den tekniske og finansielle risikoen prosjektet medfører. Det generelle utgangspunktet er at konkurranseevnen til europeisk industri skal bedres, og at støtten ikke skal medføre en skjev konkurranse mellom bedrifter i forskjellige medlemsland.

Støttenivået til grunnleggende industriell forskning kan være høyere enn til anvendt forskning og utvikling. Generelt mener Kommisjonen at støttenivået for grunnleggende forskning ikke skal overstige 50 prosent av bruttokostnadene for prosjektet eller programmet. Ifølge retningslinjene bør ikke støtten til anvendt forskning overstige 25 prosent av prosjektets bruttokostnader. For små og mellomstore bedrifter kan begge satsene være 10 prosentpoeng høyere.

Alle prosentsatsene angir maksimalt støttenivå når dette gis som rent tilskudd. Støtte kan imidlertid gis på flere forskjellige måter, og andre støtteformer må omregnes til tilskuddsekvivalenter. I omregningen benytter EU-landene nettokostnadsmetoden. Subsidierte lån og andre støtteformer omregnes til tilskudd, slik at det skal være mulig å sammenligne støttenivået i de europeiske landene.

EØS-avtalen artikkel 62 inneholder bestemmelser om overvåking av statsstøtte. Alle støtteordninger og eventuelle planer om å endre disse, skal fortløpende granskes av Kommisjonen når det gjelder EU-land og av ESA når det gjelder EFTA-land. Ordningene kan ikke godkjennes dersom de strider mot EØS-avtalen.

De satsene som er angitt for støtte til grunnleggende og anvendt forskning er veiledende. I Ot.prp nr 57 (1991-92) om lov om SND sies det at ingen av forslagene i proposisjonen i sin natur vil være i strid med i EUs regelverk. Visse mindre endringer må likevel gjøres, blant annet må det spesifiseres i regelverket at visse typer støtte kun skal tilfalle SMB. Videre må definisjonen av SMB harmoniseres med EUs definisjon.

6.2.6 Oppsummering

Etter dereguleringen av de nordiske kapitalmarkedene på 1980-tallet, har det i alle landene vært en bevegelse bort fra statlig kredittgivning som erstatter det private kapitalmarkedet. Mange statlige ordninger ble opprettet i en tid med regulerte markeder og rasjonert kreditt. Den gangen ble de statlige ordningene ansett nødvendige for å sikre kapitaltilgang til visse deler av næringslivet.

Både danske og svenske myndigheter har de senere årene uttalt at fokus i næringspolitikken i stedet skal ligge på forbedring av rammevilkårene generelt. Dette gjelder blant annet investeringer i infrastruktur, utdanning, forskning og utvikling. Statlig kredittstøtte kan likevel ytes i et begrenset omfang, og konsentreres i begge landene om investeringer i FoU og SMB. I begge landene er det bekymring for lav nyetableringsfrekvens, det vil si antallet nyetableringer i forhold til antallet eksisterende bedrifter.

På denne bakgrunnen er det de siste årene iverksatt en rekke ordninger for statlig kredittstøtte. I tillegg til ordninger med statlig kredittstøtte som omtalt, ytes det statlige tilskudd til ulike prosjekter i næringslivet. Et vanlig formål er FoU-prosjekter. I tillegg ytes det i for eksempel Danmark tilskudd til kurs for nyetablerere, nettverksbygging i småbedrifter mm. Slike tiltak tar sikte på å bøte på andre faktorer som lav etableringsfrekvens og lav vekst i småbedrifter kan skyldes, for eksempel manglende lederkompetanse og iverksetterkultur.

Det samlede inntrykket er at statlig grunnfinansiering finnes i begrenset grad i både Finland, Sverige og Danmark, men at slik finansiering er under nedbygging. I Sverige anses ikke grunnfinansieringen gjennom Industrikredit å være en del av virkemiddelapparatet. I Finland skal ordningen med grunnfinansiering vurderes i løpet av våren. Statlig kapital i form av risikolån, garantier for risikolån og egenkapital til næringslivet finnes derimot i alle landene, og disse ordningene er ikke under nedbygging. Det legges i alle landene vekt på at staten skal supplere det private kredittmarkedet, ikke erstatte det.

Lån foretrekkes ofte fremfor garantier fordi det er enklere å holde oversikten over de budsjettmessige virkningene av lån. Egenkapital ytes særlig til småbedrifter og nyetableringer for å begrense likviditetsbelastningen de første årene. Egenkapital muliggjør mer risikofylte investeringer fordi staten bærer en del av risikoen, men ulempen er at kravene til kompetanse og oppfølging fra statens side er meget store.

Rene tilskudd ytes også i et visst omfang, og da særlig til distriktene. Dette er tilfelle både i Finland og Sverige. I Finland kan tilskuddene gå både til anleggsinvesteringer og til utviklingsprosjekter.

I forhold til EU-regelverket kan visse typer støtte til næringslivet tillates. Dette gjelder særlig støtte til forskning og utvikling, til SMB og regionalt avgrensede støtteordninger. De fleste støtteordningene i Norden er tilpasset disse reglene, eller er i ferd med å tilpasses.

6.3 KOMMUNEFINANSIERINGSMODELLER

6.3.1 Kommunenes investeringsaktiviteter

Ansvarsfordelingen mellom sentrale og lokale myndigheter varierer mellom land. I noen land er en stor del av myndighetenes arbeidsoppgaver delegert til lokale myndigheter, og i disse landene vil en stor del av den totale etterspørselen stamme fra de lokale myndighetene. Internasjonale sammenligninger tyder på at kommunenes inntekter og overføringer er høyere i Norden enn i de fleste andre europeiske land, samtidig som kommunene i Norden har mer omfattende oppgaver enn i andre land²⁹) 6. Generelt regulerer staten både de formål lånemidler kan anvendes til, og hvor store låneopptak kommunene kan ta.

Danske, finske, svenske og norske kommuner har ansvaret for omtrent de samme oppgavene. Disse er helse- og sosialomsorg, barnehager, grunnskoler og videregående skoler, miljøvern, kloakk- og avløp mm. I Sverige har kommunene i tillegg ansvaret for politiet.

6.3.2 Kommunenes finansiering

I mange land styres kommunenes utgifter av staten, for eksempel gjennom begrensninger i adgangen til å ta opp lån eller begrensninger i utgiftsveksten. Figur 6.3 viser finansieringen av lokale og regionale myndigheter i enkelte land. Finansieringen i Sverige og Finland er dominert av langsiktige lån. Disse ytes særlig av banker, og i Sverige også av kredittforetak. Norge har en større andel obligasjonsfinansiering enn Sverige og Danmark.

¹)USA og Tyskland 1991.

Kilde: Norges Bank og OECD Financial Statistics Part 2.

I Sverige er det nylig gjennomført reformer innenfor kommunesektoren. En ny kommunelov ble vedtatt i 1992. Den gir kommunene større frihet til egen økonomistyring, både gjennom større frihet ved anvendelse av midler og med hensyn til finansiering. Formålet med reformene har vært å gi beslutningstakerne på kommunalt nivå incentiver til å effektivisere driften av kommunene. Dette oppnås blant annet ved å skape større grad av overensstemmelse mellom samfunnsøkonomisk lønnsomhet og lønnsomhet på ulike nivåer i den offentlige sektor, og ved å forbedre mulighetene for samordning og lokale løsninger.³⁰) 7 Resultatet er at svenske kommuner nå kan låne det de ønsker både til drifts- og investeringsformål. Staten har ingen hjemmel for å styre kommunenes finansiering. Samtidig har kommunene myndighet til å fastsette skatteprosenten for de lokal inntektsskattene. Dette var fram til 1991 begrenset ved lovvedtak³¹) 8, og på 1980-tallet gjennom ensidige anbefalinger. I 1993 ble statsstøttesystemet lagt om, slik at en rekke øremerkede overføringer falt bort og ble erstattet av én enkelt overføring.

Kommunene i Danmark står i prinsippet fritt til å fastsette kommunale skatteøre. Det har vært et frivillig samarbeid mellom kommunene og sentralmyndighetene gjennom hele 1980-tallet som har ledet til årlige avtaler om skatter og kommunale utgifter. Dette har bidratt til en moderat økning i kommunenes utgifter. Sentralmyndighetenes mål gjennom perioden har vært å begrense realveksten i kommunale utgifter til 0 prosent.

I Danmark fører staten streng kontroll med kommunenes låneopptak, både driftsutgifter og investeringer skal som hovedregel finansieres med løpende inntekter. Myndighetene gir tillatelse til delvis lånefinansiering av enkeltprosjekter, men egenkapitalkravene er meget strenge. Som en hovedregel kan danske kommuner kun ta opp lån til finansiering av energiprosjekter, boliger for eldre og andre særskilte grupper og byfornyelsesprosjekter.

6.3.3 Kommunalbanker

I de fleste europeiske land finnes det institusjoner som er spesialisert på kommunefinansiering. Dette er tilfelle i alle de nordiske landene. Tabell 6.12 gir en oversikt over institusjonene i Norden.

I Danmark ble en kredittforening for danske kommuner, KommuneKredit, etablert så tidlig som i 1899. Låntakerne omfatter alle kommunene i Danmark, og de hefter solidarisk for foreningens gjeld. KommuneKredit står for om lag 35 prosent av totale lån til danske kommuner. KommuneKredit har hatt en rask vekst i markedsandelen. Tradisjonelt har forretningsbanker og utenlandske banker stått for en stor del av lånene til kommunesektoren i Danmark. KommuneKredit har samme rating i internasjonale ratingselskaper som den danske stat uten statsgaranti, grunnet kommunenes solidariske ansvar.

Også i Finland har forretnings- og sparebankene stått for en stor del av utlånene til kommunene. På begynnelsen av 1990-tallet etablerte finske kommuner et innlånsselskap, Kommunfinans AB, som et heleid datterselskap av den kommunale pensjonskassen. Pensjonskassen garanterer for selskapets innlån (ved selvskyldnerkausjon). Kommunfinans står for om lag 23 prosent av kommunenes totale innlån, og sammen med pensjonskassen holder de nærmere 50 prosent av kommunenes totale lån. Kommunfinans har en rating lik den finske stats.

I Sverige har kommunene tradisjonelt lån i forretnings- og sparebanker, kredittforetak og forsikringsselskaper. På slutten av 1980-tallet dannet kommunene i ett län et innlånsselskap for å redusere sine innlånskostnader. Interessen fra andre kommuner var så stor at selskapet utviklet seg til et innlånsselskap for hele landet, og heter nå Kommuninvest i Sverige AB. Selskapet eies av en forening der alle låntakere er medlemmer. Selskapets markedsandel er ikke tilgjengelig, men selskapet står for 90 prosent av utlånene til medlemskommunene. Kommunene stiller solidarisk garanti for selskapets gjeld. Selskapet har samme rating som den svenske stat.

De fleste europeiske spesialinstitusjonene for kommuneutlån er eiet av kommuner. Statseide institusjoner for kommuneutlån finnes i Spania, Portugal, Italia og Japan i tillegg til i Norge. I Nederland finnes det en kommunalbank som er delvis statseid og delvis eid av kommunene. I tillegg til dette har den statseide svenske Nordbanken etablert et eget kredittforetak for kommuneutlån. Også i Finland har en forretningsbank etablert et eget kredittforetak for kommuneutlån.

Med unntak av det britiske og irske Public Works Loan Board finansieres ingen av kommunalbankene innenfor OECD-området over statsbudsjettet. Kun fire kommunalbanker låner inn midler med statsgaranti. Dette gjelder den japanske, den israelske, den italienske og den norske kommunalbanken.

Det er konkurranse om kommuneutlån i alle land, og myndighetene gir ingen fortrinnsrett til sin egen kommunalbank utover statsgarantien.

Tabell 6.13 viser sammensetningen av innlånene til kommunalbankene. De fleste kommunalbankene finansierer seg hovedsakelig langsiktig. Sverige er et unntak, der Kommunkredit hovedsakelig finansieres kortsiktig. Utleggelse av obligasjoner er blitt mer utbredt de siste årene, mens lån fra myndigheter og banker er blitt mindre utbredt.

6.3.4 Oppsummering

Det finnes flere andre kommunalbanker som er statseide og som låner inn med statsgaranti. Disse er imidlertid i mindretall. Det vanligste er at kommunalbankene eies av lokale eller regionale myndigheter. I mange tilfeller dannes en forening der alle hefter solidarisk for hverandres gjeld. Dette medfører en bedre rating og dermed billigere innlån i kapitalmarkedet.

6.4 STUDIEFINANSIERINGSMODELLER

I St.meld nr 14 (1993-94) er det gitt en kort oversikt over studiefinansieringen i Danmark, Sverige og Finland. Her gis en kort gjengivelse av enkelte forhold.

Tabell 6.14 gir en oversikt over størrelsen på lån og stipend, vilkårene for lånene samt hvilke begrensninger som gjelder med hensyn til antall år i høyere utdanning.

Oversikten viser at Danmark og Finland har en meget høy stipendandel, med omtrent to tredjedeler av støtten utbetalt i form av stipend. I Sverige er tilsvarende andel nærmere en tredjedel. Stipendandelen i Norge har økt fra studieåret 1992/93, og er nå om lag 27 prosent. Norge er det eneste landet som ikke har renter i studietiden, slik at effektiv rente over hele lånets løpetid er lav. I Danmark er den offentlige støtten konsentrert om stipendandelen, mens det i Norge er spredt utover flere forskjellige områder. Denne oversikten tar for eksempel ikke hensyn til ordninger som kommer norske hovedfagstudenter til del. Studenter som har fullført hovedfag eller tilsvarende utdanning, kan få ettergitt omtrent 40 000 kroner av lånet. Denne ordningen øker andelen tilskudd for disse studentene.

Organiseringen av studieadministrasjonen varierer mellom landene. Fram til 1982 besto lånedelen i Danmark av statsgaranterte lån i banker og sparekasser. Fra 1982 til 1986 besto ordningen både av statsgaranterte lån og studielån i Statens uddannelsesstøtte. Fra 1988 gis alle studielån gjennom denne institusjonen.

Studiestøtten i Finland består av to elementer, studielån med statsgaranti og stipend. Studenteen søker om studiestøtte til lærerstedets studienemnd eller til Statens studiestødsnemnd. Studielånene gis av en bank som foretar utbetaling til studentene hvert semester. Stipendet betales til den enkeltes bankkonto hver måned. Betalingsvilkårene er ikke fastlagt, men avtales direkte mellom den enkelte og banken. Studielånene løper derfor med markedsrente både i utdanningstiden og etter utdanning.

I Sverige utbetales et stipend til alle elever mellom 16 og 19 år i videregående skole. Fra fylte 18 år skjer utbetalingen direkte til eleven. Det kan i tillegg gis botillegg behovsprøvd mot foreldrenes økonomi. Etter fylte 20 år kan det søkes om utdanningsstøtte.

Studiestøtten i Finland er behovsprøvd mot foreldrenes inntekt og formue opp til søker er 24 år. Studiestøtten i Sverige er ikke behovsprøvd etter fylte 20 år. I Danmark er studiestøtten ikke behovsprøvd for høyere studier.