8 Tidligere utredninger om statsbankene

I de senere år er det lagt fram flere utredninger som berører statsbankenes roller og funksjoner. Nedenfor gis en kort omtale av de mest sentrale av disse utredninger.

8.1 Arbeidsgruppe til å vurdere struktur- og styringsproblemer på kredittmarkedet

Det kredittpolitiske råd nedsatte i 1978 en arbeidsgruppe til å vurdere struktur- og styringsproblemene på kredittmarkedet. Arbeidsgruppen, som ble ledet av Hermod Skånland, avga sin innstilling i april 1979. Instillingen er trykt i Norges Banks skriftserie nr 7 1979.

I mandatet ble arbeidsgruppen bedt om å vurdere om det eksisterende apparat for kredittformidling hadde en funksjonsfordeling og en institusjonell oppbygging som var hensiktsmessig så vel ut fra realøkonomiske målsettinger med hensyn til omfang og fordeling av kredittilgangen som ut fra hensynet til et rimelig omfang av ressursbruken innenfor apparatet selv. Arbeidsgruppen ble herunder bedt om å vurdere utformingen av den kredittpolitiske virkemiddelbruk i lys av disse hensyn.

Arbeidsgruppen vurderte kredittmarkedets funksjon i relasjon til de realøkonomiske målsettinger i politikken. I omtalen av investeringsutviklingen pekte arbeidsgruppen på at dersom en la nasjonalbudsjettets måltall til grunn, kunne de fleste avvik fra disse forklares utfra andre årsaker enn kredittilgangen. En oppfatning om at kredittsystemet ikke skaffet tilveie tilstrekkelig med kredittmidler til de ulike formål, mente arbeidsgruppen var et uttrykk for at lånevilkårene var satt så gunstig for låntakerne at det er nødvendig å rasjonere den tilgjengelige kreidttmengden.

Arbeidsgruppen viste til at utviklingen i kredittmarkedet gjennom 1970-årene var preget av statsbankenes økende betydning som finansieringskilde, særlig for primærnæringene og industrien. Etter arbeidsgruppens mening var dette et resultat av en rekke enkeltbeslutninger i årenes løp. Arbeidsgruppen anså at det omfanget av statsbankenes virksomhet som etter hvert var etablert, innebar en stivhet med hensyn til reguleringen av kredittilgangen som kunne være uheldig og som neppe hadde vært tilsiktet.

Arbeidsgruppen viste til at de fordelingsmessige virkninger av for eksempel Husbankens utlån, var relativt moderate fordi Husbanken dekket en så stor del av boligbyggingen at de som som mottok subsidiene, samtidig var de som utgjorde hovedtyngden av de som betalte dem.

Etter arbeidsgruppens syn ville de vesentlige sosiale og næringspolitiske hensyn som statsbankene ivaretok, kunne dekkes selv om en stor del av deres utlån ble overført til den private sektor av kredittmarkedet. Den offentlige støtte som myndighetene finner nødvendig å knytte til lånene, ville etter arbeidsgruppens mening mer hensiktsmessig kunne gis i form av direkte tilskudd eller garantier i stedet for som subsidierte renter.

8.2 Arbeidsgruppe til å vurdere statsbankenes rolle i industrifinansieringen

Finansdepartementet, Industridepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet nedsatte i januar 1986 en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle vurdere statsbankenes rolle i industrifinansieringen. Arbeidsgruppen, som ble ledet av Øystein Løining, avga sin innstilling i desember 1987.

I mandatet ble arbeidsgruppen spesielt bedt om å vurdere behovet for statlig tilførsel av risikokapital, hvordan oppgavedelingen burde være mellom de ulike typer virkemidler i de statlige finansieringsinstitusjoner, samt gi en vurdering av ulike typer virkemidler i de statlige finansieringsinstitusjoner.

Arbeidsgruppen mente at statlig medvirkning i industrifinansieringen burde være et virkemiddel for å bidra til en effektiv ressursbruk. Arbeidsgruppen pekte på at den viktigste grunnen for offentlig finansiell medvirkning er når produksjon eller faktorbruk kan gi andre aktører positive eller negative effekter. Svikt i risikomarkedene, ufullkommen informasjon og regulerte priser er andre mulige årsaker til at de statlige finansieringsinstitusjonenes virkemidler bør brukes.

Arbeidsgruppen la til grunn at den statlige medvirkning burde være mest mulig effektiv. Arbeidsgruppen anbefalte at de enkelte institusjonene ble gitt større selvstyre enn de da hadde. Institusjonene burde i større grad overta ansvaret for beslutningene, for utfomingen av vilkår og for valg av virkemidler (lån, garanti eller tilskudd) innenfor de rammer som myndighetene bestemmer.

Arbeidsgruppen mente også at kostnadene ved de statlige finansieringsordningene bør komme klart fram allerede ved beslutningstidspunktet. Et flertall i arbeidsgruppen mente at subsidiene vedrørende tilskudd og rentsubsidier burde bevilges over statsbudjsettet samme år som låneramme og tilsagn gis. Arbeidsgruppen tilrådde at staten for hvert år og for hver institusjon fastsetter en sats for avsetning til et fond for dekning av tap.

Arbeidsgruppen gikk inn for at myndighetene fastsetter visse prioriteringer og rammebetingelser som institusjonene kan arbeide innenfor. Ut fra dette foreslo arbeidsgruppen at det settes regler blant annet for nedre grense for utlånsrente, maksimum løpetider for lån og garantier og maksimale rente- og avdragsfrie perioder. Institusjonenes administrasjonskostnader bør, som hovedregel, dekkes av støttemottakerne.

For at institusjonene også reelt skulle få en friere stilling, mente arbeidsgrupppen at det ikke burde være anledning til å overlate saker verken til Kongen eller departementene for avgjørelse. Videre anbefalte gruppen at det ikke ble gitt ankeadgang til Kongen eller departementene for søknader som avslås. Verken Kongen eller departementene burde ha instruksjonsrett i enkeltsaker.

Arbeidsgruppens flertall anbefalte en sammenslåing av Industrifondet, Industribanken og Småbedriftsfondet ved at Industrifondet og Småbedriftsfondets aktiviteter ble lagt til Industribanken. Mindretallet i arbeidsgruppen frarådde meget sterkt at Industrifondet, Småbedriftsfondet og Industribanken ble fusjonert til en ny Industribank som bygde på den daværende Industribank.

8.3 Utvalget til å vurdere penge- og kredittpolitikken i en omstillingstid

Regjeringen oppnevnte i juni 1987 et utvalg som fikk som siktemål å vurdere norsk penge- og kredittpolitikk. Bakgrunnen for at utvalget ble nedsatt, var at det i de forgående årene hadde funnet sted vesentlige endringer på kredittmarkedet. Nye institusjoner vokste fram, og kredittfomidlingen fant nye former. Videre hadde det i de foregående årene funnet sted en vekst i kredittilførselen til private og kommuner som var til dels betydelig sterkere enn hva som ble vurdert å være forenlig med en balansert økonomisk utvikling. Disse forhold ble antatt å stille nye krav til utformingen av penge- og kredittpolitikken.

Utvalget, som ble ledet av Per Kleppe, la fram sin innstilling i februar 1989.

Utvalgets mandat omfattet en vurdering av penge- og kredittpolitikkens rolle og utforming. Om statsbankene het det i mandatet at utvalget burde gi en prinsipiell vurdering av statsbankenes rolle i et liberalisert penge- og kredittmarked, herunder i boligfinansieringen.

Utvalget pekte på at utviklingen av et liberalisert kredittmarked har redusert behovet for at statsbankene skal sikre tilførselen av kreditt til formål og grupper som ikke fikk lån da man hadde kredittrasjonering. Utvalget mente likevel at det også innenfor et liberalisert kredittmarked kan være hensiktsmessig å benytte statsbankene til å supplere de private markedene. Utvalget pekte på at statsbanker først og fremst bør benyttes der det kan påvises svikt i de private markedene, og at det bør legges vekt på at kosnadene for staten over hele lånets lånetid blir vurdert før lånet gis.

Angående Husbanken la utvalget til grunn at det, ut fra boligpolitiske argumenter, burde opprettholdes ordninger for å sikre tilførsel av kreditt til boligformål. Utvalget fant det hensiktsmessig at slike ordninger fortsatt burde baseres på at kredittilførselen skjer gjennom Husbanken.

I den grad en forsøker å ivareta inntektsfordelingspolitiske mål gjennom boligfinansieringen, mente utvalget at dette kan skje mer effektivt ved at en baserer subsidieringen i større grad på kontantstøtte fremfor rimelige lån. Med hensyn til de boligpolitiske mål om å stimulere produksjonen av boliger med nøktern størrelse og standard, la utvalget til grunn at det vil være nødvendig med et visst element av subsidiering i låneordningene.

Utvalget pekte også på at en burde videreutvikle markedet for langsiktig boligfinansiering med basis i obligasjonsmarkedet. Dette ville bidra til å sikre stabiliteten i vilkårene for boliglån som opptas over det private markedet.

Angående Kommunalbanken mente utvalget at det neppe var behov for å opprettholde en statsbank i den form Kommunalbanken da fungerte. Utvalget pekte på at det ut fra utviklingen av det private kredittmarked neppe var grunn til å tro at det var hensiktsmessig med Kommunalbanken som virkemiddel for å påvirke investeringene i kommunesektoren. Utvalget mente at det var mer hensiktsmessig at disse hensyn ivaretas ved å justere omfanget av overføringer gjennom inntektssystemet.

Angående de statlige distrikts- og næringsbankene mente utvalget at det for visse formål vil være behov for statsbanker som engasjerer seg i finansieringen av næringsvirksomhet og av oppgaver i distriktene. Utvalget tilrådde imidlertid en oppvurdering av de generelle virkemidlene i den grad en ønsket å ivareta næringspolitiske og distriktspolitiske hensyn.

Statsbankene burde, etter utvalgets vurderinger, ha oppgaver når det gjaldt finansiering av prosjekter med forventet høy samfunnsmessig avkastning, når disse har problemer med å skaffe seg finansiering i det private markedet. Statsbankene kunne også ha oppgaver for å ivareta mer spesifikke nærings- og distriktshensyn.

Utvalget mente at det ville være mest hensiktsmessig om det offentlige i disse tilfeller yter toppfinansiering, og at det kreves en forrentning av disse lånene som reflekterer den risiko staten påtar seg. Renten på slike lån burde derfor kunne settes høyere enn renten på lån med mindre risiko.

Med hensyn til distriktspolitiske målsettinger, mente utvalget at det som hovedprinsipp burde holdes fast ved at sysselsettingsstimulerende tiltak bør være generelle, og ikke være knyttet til finansieringen av bestemte prosjekter eller næringer.

Utvalget anbefalte en bedret koordinering av statsbankenes virksomhet i nærings- og distriktsfinansieringen. Hensynet til helhet i den offentlige virkemiddelbruken, og behovet for større næringsnøytralitet i virkemiddelbruken, ble vektlagt av utvalget. Utvalget tilrådde derfor at spørsmålet om en effektivisering og koordinering av virksomheten i de statsbanker som på denne tiden engasjerte seg i næringsog distriktsfinansiering, burde utredes nærmere. Utvalget tilrådde at det burde skje en vurdering av om en sammenslåing av alle institusjonene ville være hensiktsmessig, eventuelt en mindre omfattende sammenslåing eller andre løsninger.

Utvalget gikk ikke inn på virksomheten i Lånekassen for utdanning eller Lånekassen for aviser.