9 Boligfinansieringsmodeller

I avsnitt 1.1 gis en nærmere beskrivelse av eieforhold i boligsektoren i enkelte land. Avsnitt 2.1 omhandler boligfinansieringssystemer generelt, mens avsnitt 3.1 beskriver statlig kreditt til sektoren. Avsnitt 4.1 inneholder en kort oppsummering av subsidiegraden i enkelte land.

9.1 Nærmere om eierforhold i boligsektoren

Norge har størst eiersektor av de nordiske landene, mens Danmark har minst. Figur 1 viser boligmassens sammensetning for flere land.

Kilde: Boverket, Årsrapport 1993

Norge har den høyeste eierandelen, medregnet borettslag, sammenlignet med flere europeiske land og USA. Finland følger etter Norge, med rundt 70 prosent selveiere. Nederland og Tyskland har mer enn 50 prosent utleieboliger.

For å få et innblikk i myndighetenes engasjement på eiersiden i boligsektoren, kan en se på sammensetningen av utleiesektoren. Denne er vist i figur 2.

Figuren viser at det er store forskjeller mellom landene. Andelen allmennyttige leiligheter⁴⁸) 1 varierer mye. Mens Norge har om lag 4 prosent allmennyttige eller sosiale utleieboliger,

Kilde: Boverket, Årsrapport 1993

har Nederland, som er det landet med høyest andel, nærmere 44 prosent allmennyttige utleieboliger. Gjennomsnittet for alle landene ligger på om lag 20 prosent allmennyttige utleieboliger. Betydningen av begrepet vil variere mellom landene, avhengig av i hvilken grad slike boliger er forbeholdt en svært liten gruppe eller tilgjengelig for store deler av befolkningen. Dette vil igjen avhenge av hvor stor andel av boligmassen disse boligene utgjør. I Norge og Belgia er allmennyttige boliger nærmest synonymt med sosialboliger forbeholdt svært vanskeligstilte husstander. I flere andre land, og særlig i Nederland der nesten halvparten av alle boliger er allmennyttige, er det ikke særskilte grupper som bor i slike boliger. Figur 2 viser at Storbritannia og Finland er blant landene med lavest andel private utleieboliger. Norges andel på omlag 18 prosent er ikke særskilt lav. I mange land har andelen private utleieboliger falt etter krigen som følge av bygging av allmennyttige boliger. Dette er fremtredende i Nederland og Storbritannia, der andelen private utleiebolier har sunket fra henholdsvis 60 og 90 prosent like etter andre verdenskrig til henholdsvis 12 og 7 prosent i 1990.

Eiersektoren har vokst i de fleste OECD-land i hele etterkrigstiden. Denne utviklingen skyldes høy og jevn økonomisk vekst i perioden, og lav realrente. I mange land har myndighetenes boligpolitikk fremmet denne utviklingen. Dette er tilfelle i Norge, Belgia, Strobritannia og Frankrike. I Sverige har eiersektoren vokst fra om lag 35 prosent etter andre verdenskrig til vel 40 prosent i dag. En av årsakene til at andelen ikke har økt sterkere i Sverige, til tross for myndighetenes relativt omfattende subsidiering av boligbyggingen, er fremveksten av den såkalte bostadsretten. Bostadsretten i Sverige har visse likhetstrekk med andelseiere i borettslag i Norge. Bostadsretten anses ikke som eierett, og inngår derfor verken under leie- eller eiersektor. Økningen i eiersektoren har vært særlig fremtredende i Storbritannia, der eierandelen var om lag 30 prosent i mellomkrigstiden. Denne økte i løpet av 1960- og 1970-tallet til over 50 prosent eierett. Utviklingen ble oppmuntret av myndighetene gjennom skattelettelser og rentestøtte, og ble på 1980-tallet ytterligere oppmuntret ved at det ble innført kjøpsrett for leietakere i visse allmennyttige leiligheter. I 1990 er andelen eierboliger nærmere 70 prosent.

De siste årene har utviklingen mot en stadig større eiersektor blitt dempet i mange land, blant annet som følge av at en videre økning av eiersektoren i flere land vil måtte medføre at husholdninger med svært dårlig økonomi eier sin egen bolig. En annen årsak er endret økonomisk utvikling, med lavkonjunkturer og arbeidsledighet i mange land.

9.2 Mere om statlig kreditt til boligsektoren

9.2.1 Statlige lån

Flere land yter statlige lån til boligbygging, men i enkelte land er lånene behovsprøvde. Dette er for eksempel tilfelle i Finland. I Sverige har statlige, ikke-behovsprøvde lån vært vanlig inntil for ganske få år siden. Fram til 1980 ga staten boliglån over statsbudsjettet. I 1980 besluttet man å samle den statlige kredittgivningen i et eget kredittforetak, som finansierte seg i obligasjonsmarkedet. Obligasjonene hadde statsgaranti, slik at innlånsbetingelsene for kredittforetaket ble gunstigere enn for private kredittforetak. Kredittforetakets navn var Statens Bostadsfinancierings AB (SBAB).

Staten ga topplån til boligbyggere gjennom SBAB. Det var en forutsetning for å få tilskudd fra staten, at en hadde topplån i SBAB. De statlige lånene i Sverige har ikke egentlig hatt subsidiert rente, men retten til et tilskudd har fulgt med lånetilslaget. Den vanlige finansieringsstrukturen for eneboliger oppført før 1. januar 1993 var et grunnlån fra en realkredittforening opp til 60 prosent av takst, deretter et statlig lån gjennom SBAB opp til 90 prosent av takst. De siste 10 prosent skaffet boligeieren selv til veie, enten i form av egenkapital eller banklån. For boliger med bostadsrett og utleieboliger er belåningsgraden ennå høyere, og egenkapitalen fra beboerne utgjør kun en til to prosent.

På 1990-tallet har svenske myndigheter besluttet å legge om boligpolitikken, slik at staten ikke lenger skal yte boliglån. Som et første ledd i denne utviklingen opphevet en 1. januar 1992 SBABs monopol på toppfinansiering for personer som ønsker å motta tilskudd fra staten. SBAB skal konkurrere med private kredittinstitusjoner om lånene, og nyter ingen statlig garanti.

En rekke andre land yter fortsatt subsidierte statlige lån. I Finland yter staten lån gjennom Statens bostadsfond. Lånene ytes etter behovsprøving mot familiens inntekter, formue, boligbehov mm. Det har skjedd endringer i statens boligpolitikk de senere årene. 1. januar 1994 ble loven om statlige boliglån, den såkalte aravaloven, endret. Det vil i større grad gis lån til anskaffelse av allerede eksisterende boliger, i tillegg til nybygging. I tillegg har boligadministrasjonen gjennomgått store endringer. Statens bostadsfond startet sin virksomhet i 1993. Fondet finansieres dels ved betalinger av renter og avdrag på gamle lån, dels ved innlån fra kapitalmarkedet, og dels gjennom bevilgninger over statsbudsjettet. Verdipapirisering av gamle lån blir også vurdert som en mulig finansieringskilde. En vil også i fremtiden søke å holde overføringene via statsbudsjettet på et lavt nivå.

Både systemet med statslån og bostøtteordningene er til vurdering i Finland. Miljødepartementet uttalte i statsbudsjettet for 1995 at statlige lån fortsatt vil stå sentralt i boligpolitikken. Statens støtte skal ha en sosial profil, slik at støtten gis til de som trenger den mest. I 1995 anslår en at staten vil yte lån til om lag 2/3 av nybyggingen.

Også i Tyskland og Frankrike yter staten subsidierte lån til boligbygging. I Tyskland finnes behovsprøvde lån som er rentefri i 15 år. Fra og med år 16 er renten seks prosent, og da begynner også tilbakebetalingen. I England og Frankrike finnes egne kredittinstitusjoner som finansierer sosial boligbygging. Innlåningen skjer på kapitalmarkedet. Kredittinstitusjonene mottar overføringer fra staten som muliggjør utlån med subsidiert rente. Frankrike har også egne kredittinstitusjoner for visse grupper av selveiere. Disse ordningene er behovsprøvde.

Også i USA yter staten utlån og stiller garantier, gjerne gjennom særskilt opprettede finansinstitusjoner - Government sponsored enterprises. Disse finansinstitusjonene har gjerne et innskudd fra myndighetene. Finansieringen av nye utlån skal skje ved innbetalinger av renter og avdrag. Dersom innbetalingene er for små i forhold til de utbetalingene en ønsker, må midler overføres fra offentlige budsjetter. Institusjonene overtar også lån de har garantert for, dersom de ikke betjenes. Over tid har andelen direkte lån i forhold til garantier falt betydelig, fra om lag 1/3 på 1950-tallet til om lag 15 prosent i 1989.

Subsidiene i økonomisk forstand knyttet til disse utlånene er vanskelig å måle. Totalt var utestående lån til boligformål lik om lag 7,6 milliarder dollar i 1989, som er 4 prosent av totale føderale utlån. Dette var utlån til boliger for eldre og funksjonshemmede gjennom Housing and Urban Development. Nye lån i 1989 var på 350 millioner dollar. Subsidiegraden, det vil si kostnadene knyttet til lånene i forhold til utbetalte lån, er blant de høyeste av alle kredittprogrammer, med beregnede subsidier på 21,7 prosent av nyinnvilgede lån. Dette tilsvarer en kostnad på 73 millioner dollar i 1989. I tillegg gis det lån til landbrukseiendommer, herunder til boliger, gjennom Farmers' Home Administration. Totale utlån under dette programmet var 52,1 milliarder dollar i 1989.

9.2.2 Tilskudd

Støtten til boligbygging i Sverige har lenge blitt gitt som tilskudd. Staten yter generelle tilskudd til nesten hele nyproduksjonen av boliger. Tilskuddssystemet er nettopp lagt om, og det vil finne sted en gradvis nedtrapping av subsidiene frem til år 2001. Da skal alle generelle tilskudd til eierboliger være avviklet, og tilskuddet til utleieboliger skal være sterkt redusert.

Det tidligere tilskuddssystemet medførte at boligeieren var lite følsom for generelle renteendringer. Boligeieren selv betalte en såkalt garantert rente. Den garanterte renten ble forhøyet for hvert år etter ferdigstillelse. Når den garanterte renten var like høy som en såkalt subsidieringsrente, mottok en ikke lenger støtte. Subsidieringsrenten ble bestemt med utgangspunkt i markedsrenten, og har tradisjonelt ligget svært nær den faktiske lånerenten fra banker og hypotekforeninger. Eventuelle rentekostnader over subsidieringsrente måtte dekkes av boligeieren. Systemet medførte at en stigende rente ledet til høyere subsidieringskostnader for staten, ettersom differansen mellom den garanterte renten og subsidieringsrenten økte. Låntakerne var lite påvirket av generelle renteendringer, eller av økninger i byggekostnadene.

Systemet ble lagt om med virkning for boliger påbegynt i 1993. Støtten avhenger nå kun av boligens størrelse, ikke av faktiske produksjonskostnader eller rentenivå. Det beregnes et tilskuddsgrunnlag. Grunnlaget er lik 13000 svenske kroner for hver kvadratmeter opp til 35 kvadratmeter, deretter 6000 svenske kroner for hver kvadratmeter opp til 120 kvadratmeter, altså maksimalt 965000 svenske kroner. Grunnlaget for støtten skal ikke, slik tilfellet var tidligere, oppjusteres med inflasjonen hvert år. Tilskuddet til byggherren er lik en gitt andel av denne beregnede verdien, kalt garantert rente. I 1992 var den garanterte renten lik 3,4 prosent for leie- og bostadsretthus, og 4,9 prosent for eierboliger. Tilskuddet gis uavhengig av boligens finansiering.

For utleieboliger og bostadsretthus som påbegynnes i 1995 gis et tilskudd lik 47 prosent av den beregnede årlige rentekostnaden, det vil si maksimalt om lag 15000 svenske kroner pr år. For hver tilkommende årgang reduseres tilskuddsandelen med 5 prosentpoeng. Tilskuddsandelen synker med 4 prosentpoeng for hvert år etter ferdigstillelse, inntil tilskuddsandelen når 25 prosentpoeng i år 2000. Med denne satsen vil støtten til utleie- og bostadsretthus kompensere beboerne for at selveiere har skattefradrag for renteutgifter til en sats lik 25 prosent.

For selveierboliger som påbegynnes i 1995 gis et tilskudd på 29 1/3 prosent av den beregnede rentekostnaden første år etter ferdigstillelse, det vil si maksimalt 13 870 svenske kroner det første året. For hver tilkommende årgang reduseres tislkuddet med 6 2/3 prosentpoeng, og for hvert år etter ferdigstillelse reduseres tilskuddet med 5 1/3 prosentpoeng. Hus påbegynt i 1995 vil dermed motta tilskudd i 5 1/2 år etter ferdigstillelse. I år 2000 vil det ikke lenger gis tilskudd til selveierboliger.

Boverket har beregnet at statens utgifter til rentestøtte vil synke med om lag 5 milliarder svenske kroner pr år, fra nær 30 milliarder svenske kroner i 1994/95, til 5 milliarder svenske kroner i 1998/99. Samtidig med nedskjæringer for tidligere bestander, har en redusert støtten til allerede bygde boliger. Dette har blant annet funnet sted ved en opptrapping av den garanterte renten. Opptrappingen er størst for eldre hus.

Også i Finland gir staten tilskudd til boliglån ytt av private långivere, som kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper, pensjonskasser, kommuner eller andre. Denne tilskuddsordningen kommer i tillegg til ordningen med statlige boliglån. Tilskuddene gis først etter behovsprøving, slik tilfellet også er for de statlige lånene (aravalån). I 1994 ble det gjort endringer i ordningen ved at tilskudd også kan gis til langsiktige lån på 18 år. Tilskuddet gis som en andel av låntakers rentekostnader. Tilskuddet er høyest de første årene. For lange lån er tilskuddet lik 55 prosent av rentekostnadene de første fem årene, deretter 45 prosent de neste fem årene, og 30 prosent opp til 18 år. På korte lån er tilskuddet lik 45 prosent de første fire årene, deretter 30 prosent. Låntaker selv må minst betale en rente lik 3,5 prosent for lån godkjent i 1995.

I Finland er det også innført en midlertidig støtteordning i forbindelse med at omsetningsskatten for boliger ble erstattet med merverdiavgift fra juni 1994. For å kompensere for økte boligpriser, vil det i en begrenset periode gis et tilskudd til personer som kjøper ny bolig.

Også i Danmark yter staten tilskudd til boligbygging for lån tatt opp i det private markedet. Tilskuddene ytes til bygging av allmennyttige boliger, private andelsboliger og ungdoms- og eldreboliger. Forutsetningen for å få støtte er at finansieringen skjer ved bruk av indeksobligasjoner, som innebærer at renter og avdrag justeres i takt med en pris- eller lønnsindeks. Ved finansiering med indeksobligasjoner, betaler staten renteutgiftene ved lånet. I tillegg kan slik boligbygging subsidieres ved 50-årig rente- og avdragsfri kommunal grunnkapital. Almennyttige boliger og eldreboliger finansieres vanligvis med 91 prosent indekslån, 7 prosent kommunal grunnkapital og 2 prosent beboerinnskudd. Private andelsboliger som bygges innenfor samme kostnadsrammer og er underlagt samme husleieregulering som allmennyttige boliger, finansieres med 80 prosent indekslån og 20 prosent beboerinnskudd. Ungdomsboliger finansieres med 93 prosent indekslån og 7 prosent kommunal grunnkapital.

I alle de nordiske landene har det de siste årene funnet sted en viss overgang fra støtte til nybygging til støtte til ombygginger og byfornyelser. I takt med nedbyggingen av det generelle tilskuddssystemet i Sverige, har staten gitt støtte til flere selektive ordninger for reparasjoner og ombygginger. Denne utviklingen har også funnet sted i Finland og Danmark. Dette har vært en bevisst politikk fra myndighetenes side for å redusere arbeidsledigheten i byggebransjen, og fordi behovet for reparasjoner og ombygginger anses være stort.

9.2.3 Garantier

I fremtiden vil den svenske statens innsats i finansieringen av selveierboliger begrenses til å gi kredittgarantier til private långivere mot en garantipremie. 1. januar 1992 ble det etablert et garantiinstitutt, Statens bostadskreditnämd (BKN), som for første gang garanterte for boliglån i 1993. BKN kan garantere for 30 prosent av en beregnet verdi av boligen som tar utgangspunkt i den samme sjablonmessig fastsatte byggekostnaden som ved beregning av tilskudd, se forrige avsnitt. Garantien gis for topplån, fra 60-90 prosent av takst. Pr 30. juni 1994 hadde BKN garantert for om lag 20000 boliglån boliglån på totalt 19,8 milliarder svenske kroner. Utestående garantier økte med 6,8 milliarder svenske kroner i løpet av året. Långiveren betaler en garantipremie på 0,5 prosent av utestående garantibeløp. Kostnadene for långiverne blir imidlertid lavere, ettersom det ikke er noe egenkapitalkrav for statsgaranterte engasjementer. Inntektene fra garantiene var 101,2 millioner svenske kroner i budsjettåret 1993/94, mens utgiftene var 126,7 millioner svenske kroner.⁴⁹) 2 Garantiene til boligformål utgjør nær 10 prosent av statens totale garantiansvar.

Flere andre land yter også kredittgarantier for boliglån. Et eksempel er USA, der over halvparten av lånene garantert av føderale myndigheter er boliglån. I gjennomsnitt utgjør subsidiene om lag 1,2 prosent av lånebeløpet. De største programmene er garantier for boliglån gjennom Federal Housing Administrationog Veterans' Administrationog Farmers' Home Administration.

Førstnevnte institusjon hadde garantiforpliktelser på 290,8 milliarder dollar i 1989. Nye garantier i løpet av 1989 var 61,8 millarder dollar. Subsidiegraden i økonomisk forstand er beregnet til om lag 1,2 prosent, hvilket innebar en kostnad på 741 millioner dollar i 1989. Garantiene for pensjonister utgjorde 150 milliarder dollar i 1989, med nye garantier i løpet av året på 17,9 milliarder dollar. Dette programmet har imidlertid en høyere subsidiegrad, beregnet til 6,6 prosent eller en kostnad på 1184 millioner dollar. Boligprogrammet for bønder hadde utsestående garantier på 5,8 milliarder dollar, nye forpliktelser i løpet av året på 3,6 milliarder dollar, og en subsidiegrad på bare 0,8 prosent.

9.2.4 Andre former for statlig støtte gjennom kredittmarkedet

I USA finnes en særskilt form for statlig engasjement i boligfinansieringen gjennom kredittmarkedet. Dette er støtte gjennom særskilt opprettede finansinstitusjoner, såkalte government sponsored enterprises. Disse finansinstitusjonene kan ha flere funksjoner. I mange tilfeller fungerer de kun som mellomledd, ved å kjøpe boliglån fra private fiansinstitusjoner, hvoretter de utsteder obligasjoner som direkte avhenger av tilbakebetalingene fra en nærmere definert gruppe låntakere. Dette er det som kalles verdipapirisering, fordi finansieringen av lånene flyttes fra de private finansinstitusjonenes balanse og over til kapitalmarkedet. Formålet med virksomheten til de offentlig støttede finansinstitusjonene, er å bedre likviditeten i boliglån ytt av private, for på den måten å avlaste de private institusjonene for rente- og likviditetsrisiko, og dermed øke det private markedets evne til å yte langsiktige boliglån. På denne måten ønsker myndighetene å øke kapitaltilførselen fra private institusjoner til boligsektoren. Disse finansinstitusjonene kan også i enkelte tilfeller holde låneporteføljene på egen balanse som en investeringsstrategi. Uansett skal deres virksomhet ikke motta noen subsidier over offentlige budsjetter. Finansinstitusjonene er ansvarlig for finansiering av egen virksomhet. Dette skjer imidlertid ikke til like vilkår med private, fordi deres obligasjoner anses å ha samme kredittrisiko som statsobligasjoner.⁵⁰) 3 Totalt utestående lån fra slike finansinstitusjoner utgjorde 762 milliarder dollar i 1989, med nye lån i 1989 på 454 milliarder dollar.⁵¹) 4 Den største delen av disse lånene er boliglån. Federal Home Loan Banks hadde utestående lån på 144 milliarder dollar, med nye lån i løpet av året på 260 milliarder dollar. Lånene er kortsiktige, og gis til medlemsbankene. Størst volum utestående lån har Federal Home Loan Mortgage Corporation ( Freddie Mac), med 318 milliarder dollar utestående, og Federal National Mortgage Association ( Fannie Mae), med 252 milliarder dollar utestående. Nye lån i løpet av 1989 fra disse to var henholdsvis 77 milliarder dollar og 55 milliarder dollar.

Totalt sett er over halvparten av all kreditt til boligformål i USA støttet av myndighetene, enten via direkte lån og garantier, eller gjennom verdipapirisering av de offentlig støttede finansinstitusjonene. En undersøkelse av de totale kredittprogrammene rettet mot boligsektoren i USA, finner at effekten av disse programmene på kapitaltilgangen til sektoren er svært begrenset.⁵²) 5 Imidlertid kan den økte likviditeten skapt av de offentlig støttede finansinstitusjonene ha bidratt til bedre likviditet i markedet, og dermed til bedre integrasjon mellom boliglånsmarkedet og resten av kapitalmarkedet. Dette vil i så fall ha ledet til større kapitaltilgang til sektoren. Dette er vanskelig å måle, og det er heller ikke klart at boligmarkedet er atskilt fra andre markeder. En undersøkelse finner at markedet er atskilt fra andre kapitalmarkeder på kort sikt, men ikke på lang sikt (over ett år).⁵³) 6 Dersom markedet ikke er atskilt fra andre markeder, antas ikke verdien av den offentlige innsatsen å være så stor, fordi den økte likviditeten kunne vært skapt av private aktører.

9.3 Størrelsen på boligsubsidiene

De neste to tabellene viser samlet nivå på boligsubsidiene i enkelte land, som andel av BNP.

Tabellen viser subsidiene til boligbygging som andel av BNP i enkelte land. Oversikten viser at Norge lå lavt i forhold til andre land i 1988. Det eneste landet med lavere støtte til boligbygging var VestTyskland. Sverige lå høyest, og de påfølgende årene steg subsidiene som andel av BNP ytterligere i Sverige.

Andelen av nybygde boligere som mottar direkte subsidier i Norge varierer betraktelig over tid. Sverige befinner seg i en helt egen klasse, der så godt som hele nyproduktsjonen mottar direkte støtte.

Tabell 3 viser bostøtte som andel av BNP.

Storbritannia, som har lav støtte til boligbygging, har forholdsvis høye utgifter til bostøtte. Sverige har høyere utgifter enn Norge både til boligbygging og til bostøtte. Tabellene må leses med visse forbehold for sammenligningen mellom landene. Det er ikke gitt at det er de samme postene som inngår i alle land. For Norge inngår for eksempel ikke støtte til byfornying i tabell 1, slik tilfellet er for både Finland, Sverige og Danmark. For Norge inngår heller ikke tapte skatteinntekter i forbindelse med Boligsparing for Ungdom. Tilsvarende fordeler inngår for Finland og Danmark. Det kan også være andre forskjeller i rapportering mellom landene.