Del 3
Fellesskap og mangfold

14 Innledning

Befolkningen har gjennom innvandring blitt mer mangfoldig og sammensatt: I opprinnelser, språk, kultur og religion. For å nå hovedmålene i integreringspolitikken må alle sektormyndigheter bidra til at innvandrere og barna deres har like muligheter, rettigheter og plikter. For å sikre gode felleskap, tillit og samhold på tvers av mangfoldet må det jobbes helhetlig. Det er nødvendig at generell politikk, tiltak og virkemidler på alle områder bidrar til å nå integreringspolitikkens mål og ikke skaper utilsiktede barrierer for deltakelse. Derfor er det behov for en helhetlig og samordnet politikk, med tiltak som kan virke sammen.

Regjeringen har som mål å utjevne forskjeller i levekår, sikre sosial mobilitet og redusere fattigdom. Dette gjelder særlig fattigdommen som rammer barnefamilier. For å nå dette målet er god samordning på tvers av mange sektorer av stor betydning. Regjeringens samarbeidsstrategi for barn og unge i lavinntektsfamilier og samfunnsoppdraget om inkludering av barn og unge i utdanning, arbeid og samfunn er eksempler på målrettet innsats på tvers av sektorer for å redusere andelen barn og unge som står utenfor sentrale arenaer i samfunnet.

Meldingens del III Fellesskap og mangfold skal vise fram integreringspolitikken som et helhetlig og samordnet politikkområde. Den viser hvordan integreringspolitikken berører mange sektorer i samfunnet, og at prosesser på ulike saksfelt spiller en viktig rolle for hvordan det går med integreringen.

Alle sektormyndigheter har et selvstendig ansvar for å sikre at politikk og tiltak på deres områder inkluderer hele befolkningen. De skal også bidra til at innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre har like muligheter, rettigheter og plikter som resten av befolkningen. Ordninger og tjenester som er like for alle befolkningsgrupper, må noen ganger tilpasses for å sikre at personer med innvandrerbakgrunn får likeverdige tjenester og like muligheter til deltakelse. Politikk på mange ulike områder kan ha stor betydning for integreringsprosesser og muligheter for deltakelse. Dette gjelder for eksempel utdanning, arbeid, bolig, kultur, barnevern og helse, samt forebygging av diskriminering, kriminalitet og ekstremisme.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har et samordnings- og pådriveransvar overfor andre myndigheter for å sikre en helhetlig integreringspolitikk. Regelverk, ordninger og tilbud på ulike områder må ses i sammenheng for å kunne nå målene om deltakelse i arbeidslivet og i samfunnet ellers, bedre oppvekst- og levekår, sterke fellesskap og likeverdige tjenester. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har en tilsvarende samordnings- og pådriverrolle på direktoratsnivå og en liknende rolle overfor fylkeskommuner og kommuner. Jevnlig rapportering på sentrale indikatorer på tvers av sektorer er viktig for at integreringsmyndighetene kan ivareta samordnings- og pådriverrollen på en god måte, men også for at andre myndigheter kan ivareta sitt sektoransvar.

I tillegg til samordnings- og pådriveransvaret skal integreringsmyndighetene utvikle og iverksette målrettede tiltak som er rettet mot særskilte utfordringer som innvandrere og deres barn kan stå overfor. Dette kan være forhold som begrenser mulighetene til fullverdig deltakelse, for eksempel manglende norskkunnskaper, lite formell kompetanse, rasisme og diskriminering, eller tradisjoner som innskrenker det enkelte menneskets frihet.

Del III har tre underkapitler. Kapittel 15 Levekår og barrierer for deltakelse omhandler levekårene for innvandrere generelt og spesielt for barnefamilier og eldre. Omfanget av lavinntekt, ulike sider ved innvandreres boforhold og inntektssikring blir drøftet. Kapitlet omhandler også andre barrierer for at personer med innvandrerbakgrunn kan delta i samfunnet på lik linje med øvrige innbyggere, for eksempel rasisme og diskriminering. Dessuten tar kapitlet opp hvordan ulike barrierer kan bidra til utviklingen av kriminalitet og ekstremisme. Kapittel 16 Hverdagsintegrering og fellesarenaer omtaler mange ulike arenaer, i første rekke frivillig arbeid, trossamfunn, kultur- og fritidsaktiviteter, valg og representasjon og statsborgerskap. Kapittel 17 Offentlige tjenester for en mangfoldig befolkning drøfter hvordan innvandrere og deres etterkommere skal sikres et likeverdig tjenestetilbud gjennom tilrettelagt informasjonsformidling og bruk av kvalifisert tolk. Dessuten handler dette kapitlet om betydningen av et godt tjenestetilbud på sentrale samfunnsområder som barnehage og skole, barnevern og familievern, samt helse- og omsorgstjenester.

15 Levekår og barrierer for deltakelse

For å skape et godt og rettferdig samfunn for alle må innvandrere og barna deres kunne delta på alle samfunnsarenaer, uavhengig av opprinnelse og bakgrunn. Like plikter og rettigheter skal ligge til grunn, og den enkelte må benytte mulighetene til å delta.

Personer med innvandrerbakgrunn kan møte barrierer og falle utenfor fellesskapet. Det kan være barrierer i form av dårlige levekår, vedvarende lavinntekt og utilfredsstillende boforhold, diskriminering og rasisme på ulike arenaer i samfunnet og negativ sosial kontroll og æresrelatert vold i enkelte familier og miljøer. Slike barrierer kan hindre deltakelse og begrense mulighetene for sosial omgang og livsutfoldelse. De kan også forverre levekårene og forsterke virkningene av blant annet lav utdanning og begrensede norskkunnskaper. De som ikke kommer inn i arbeidslivet eller kan delta på andre viktige samfunnsarenaer, kan bli stående på utsiden eller søke seg mot fellesskap og tilhørighet i randsonen av storsamfunnet. Iblant kan dette skje gjennom kriminalitet eller ulike former for ekstremisme.

15.1 Levekår

Levekår er et begrep som ofte brukes for å beskrive forhold som påvirker hvordan mennesker lever og hvilke ressurser de disponerer. Viktige deler av levekårene henger tett sammen med i hvilken grad den enkelte er i arbeid og har en rimelig inntekt å forsørge seg av. Det viktigste som gjøres for å bedre levekårene for innvandrere, er å hjelpe flere til kvalifisering og gi varig tilknytning til arbeidslivet. Mange av de viktigste tiltakene er derfor behandlet i del II av meldingen.

Levekår dreier seg samtidig om mer enn inntektsforhold og økonomi. Det omfatter også faktorer som fysisk og psykisk helse, sosiale og kulturelle forhold, boforhold og nærmiljø. Høy yrkes- og samfunnsdeltakelse kan være viktige forutsetninger for gode levekår i befolkningen.

Velferdstjenester skal bidra til at alle får nødvendig bistand for å kunne delta i arbeidslivet og på andre arenaer i samfunnet. Til tross for universelle velferdsordninger og en godt utbygd velferdsstat, lever enkeltpersoner og familier i lavinntekt. Personer med innvandrerbakgrunn er betydelig overrepresentert i gruppen med vedvarende lavinntekt, samtidig som det er store variasjoner med hensyn til landbakgrunn.1

I enkelte byområder har mange innbyggere sammensatte levekårsutfordringer, noe som kan gi krevende oppvekst-, bo- og nærmiljøer. Meld. St. 28 (2022–2023) Gode bysamfunn med små skilnader legger vekt på at økonomisk vekst som bidrar til arbeid for alle, rettferdig fordeling, universelle velferdsordninger og gode offentlige tjenester, er nødvendige forutsetninger for å redusere sosial og geografisk ulikhet og fremme velferd. Meldingen peker på at det er viktig med tiltak for å styrke planlegging, boligpolitikk og nærmiljø for at befolkningen kan leve gode liv. Meldingen legger også vekt på innsats for gode oppvekstsvilkår og bedre helse, inkludering i utdanning og arbeidsliv, og tiltak for å styrke deltakelse og forebygge utenforskap.

Områdesatsingene i levekårsutsatte områder har vært et viktig tiltak for å bedre bolig- og nærmiljø og tjenestetilbud i byene der de trenger det mest. Dette er et langsiktig, avtalebasert samarbeid mellom stat og kommune om en ekstra innsats i levekårsutsatte områder. Områdesatsingene forutsetter samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer, og at ulike virkemidler sees i sammenheng. Satsingene gir kommunene mulighet og handlingsrom til å utvikle nye virkemidler og måter å arbeide på. Regjeringen har utvidet og styrket arbeidet med områdesatsingene de siste årene med flere avtaler.

15.1.1 Lavinntekt

For mange enkeltmennesker i Norge dreier fattigdom seg i stor grad om manglende arbeidsinntekt. Husholdningens samlede inntekt kan ha stor betydning for levekårene. Inntekt gir tilgang til materielle goder, som bolig, mat og transport. Inntektsutviklingen og utbredelsen av lavinntekt kan derfor gi et bilde på levekårsutviklingen i befolkningen. Norge er et land med små økonomiske forskjeller sammenlignet med de fleste andre land. Samtidig er det betydelige inntektsforskjeller i befolkningen og en langt større del av innvandrerne har lavt inntektsnivå enn i befolkningen ellers.2

Antallet med årlig lavinntekt blant personer med innvandrerbakgrunn har økt hvert år fra 2005 til 2019.3 Årsaken er økt innvandring, og ikke at andelen med årlig lavinntekt har økt blant personer med innvandrerbakgrunn. Denne andelen har tvert imot vært fallende siden 2017.4 Hyppigheten av lavinntekt varierer med innvandringsgrunn. Den høyeste andelen med lavinntekt er blant innvandrere med flyktningbakgrunn og særlig blant dem i denne gruppen som mottar introduksjonsstønad.5

I 2022 og 2023 har økningen i etterspørselen etter mathjelp fått oppmerksomhet i forbindelse med lavinntektsutviklingen i Norge. Fafo og Institutt for samfunnsforskning leverte i november 2023 en rapport som undersøkte det norske matutdelingstilbudet.6 Rapporten inneholder svar fra totalt 971 personer på 22 matutdelingssteder som besvarte et spørreskjema. Av disse var 40 prosent født i Ukraina, og 13 prosent var født i Syria. Familiesituasjonen varierte med landbakgrunn. Andelen med barn var høyest blant matmottakere med afrikansk og syrisk bakgrunn. 14 prosent hadde en tilknytning til arbeidslivet på undersøkelsestidspunktet. De fleste jobbet deltid eller innimellom. Nesten fire av ti hadde vært i arbeid i løpet av de siste fem årene. Halvparten av disse hadde jobbet fulltid. Gruppen med bakgrunn fra Øst-Europa hadde størst andel med tilknytning til arbeidslivet. Det store flertallet av matmottakerne mottok en ytelse fra det offentlige. Hvilken ytelse personen mottok, varierte med landbakgrunn. Blant dem med ukrainsk bakgrunn mottok nesten to tredeler sosialhjelp eller introduksjonsstønad. Blant syrere mottok 33 prosent sosialhjelp, kvalifiseringsstønad eller introduksjonsstønad. Blant dem med norsk bakgrunn mottok kun fire prosent sosialhjelp eller kvalifiseringsstønad, mens 67 prosent hadde uføretrygd eller alderspensjon.

Vedvarende lavinntekt blant innvandrere kan være en følge av at de ennå ikke har etablert seg på arbeidsmarkedet, og at de ikke har opptjent rettigheter til ytelser etter folketrygdloven. Kvalifisering og lønnet arbeid er derfor sentralt for utjevning av levekår. Ikke alle er i en livssituasjon der de har mulighet til å jobbe. Mange av dem som har vedvarende lavinntekt, har sammensatte utfordringer, for eksempel knyttet til helse. For innvandrere med utfordrende levekår kan kommunale tjenester og sosialfaglig oppfølging stå sentralt i tjenestetilbudet. Både økonomisk rådgivning fra NAV-kontoret og boligsosialt arbeid kan være sentrale deler av tjenestetilbudet.

Frivilligheten gir også viktige bidrag til innvandrere med dårlige levekår. Frivillige organisasjoner kan blant annet bidra til kompetanse, læring og inkludering. Regjeringen ønsker å sikre frivilligheten god finansiering, stor frihet og en sentral plass i samfunnet. Se samlet omtale av frivilligheten i kapittel 16.1.

Levekårsbelastninger varierer med livsfase. Eldre og barn utgjør to grupper med innvandrerbakgrunn som kan være særlig sårbare for ulike levekårsbelastninger. SSB omtaler eldre innvandrere på følgende måte:

Mange eldre innvandrere er sterkt overrepresentert nederst i inntektsfordelingen sammenlignet med eldre uten innvandrerbakgrunn. Dette gjelder spesielt for flyktninger, men også for flere grupper som har innvandret på grunn av arbeid. En relativt stor andel innvandrere i alderen 60–66 år er uten arbeidstilknytning – spesielt gjelder dette kvinner. Vi finner også en langt større andel uføretrygdede i alderen 60–66 år både blant innvandrerkvinner og -menn sammenlignet med den jevnaldrende øvrige befolkningen. Mange eldre innvandrere er økonomisk utsatte – flere grupper er sterkt overrepresenterte blant dem med vedvarende lavinntekt.7

Det norske velferdssystemet gir barn tilgang til grunnleggende tjenester, som helsehjelp og utdanning. I tillegg sikrer økonomiske ytelser fra det offentlige at familier kan ivareta sitt livsopphold dersom dette ikke kan sikres gjennom inntekt fra arbeid eller på andre måter. Selv med gode velferdsordninger har det i mange år vært en økning i andel og antall barn som lever i familier med vedvarende lavinntekt i Norge.8 Blant bosatte barn i Norge har om lag to av ti innvandrerbakgrunn, samtidig som barn med innvandrerbakgrunn likevel utgjør nesten seks av ti barn i familier med vedvarende lavinntekt, se figur 15.1.9 Barn med ukrainsk bakgrunn som kom til Norge i 2022, regnes ikke med i denne statistikken. Andelen er spesielt stor blant personer i husholdninger der hovedinntektstaker har flyktningbakgrunn.10 De med kort botid er oftere i lavinntektsgruppen enn andre.11

I 2022 ble imidlertid både andel og antall barn med innvandrerbakgrunn i husholdninger med vedvarende lavinntekt redusert for andre år på rad. Det er blant barn som selv har innvandret, at reduksjonen i lavinntektsandel er størst.12 Perioden med nedgang sammenfaller med pandemien hvor innvandringen til Norge var lav sammenlignet med tidligere år.

Forstørr bilde

Kilde: Normann, 2024

Barn som vokser opp i familier med lavinntekt, kan ha flere og sammensatte utfordringer. Slike utfordringer kan omfatte dårligere helse, dårligere boforhold, lavere deltakelse i organiserte fritidsaktiviteter og økt risiko for å falle fra videregående opplæring.13 Dette kan få konsekvenser for dem senere i livet, og det gir økt risiko for marginalisering og utenforskap. Dette er en stor utfordring, både for samfunnet og for dem som rammes. Sammenhengen mellom å vokse opp i en lavinntektshusholdning og negative utfall varierer imidlertid mellom ulike grupper. Funn fra SSB indikerer for eksempel at norskfødte med innvandrerforeldre i lavinntekt har større sannsynlighet for å få høyere utdanning enn både innvandrere og den øvrige befolkning i lavinntekt.14 Det viser at det er en viss sosial mobilitet for ungdom med innvandrerbakgrunn som vokser opp i lavinntekt. Det er imidlertid store forskjeller i fullføring av videregående skole etter innvandrerbakgrunn, og mellom jenter og gutter, se kap. 17.3.5.

Regjeringen satte i 2022 ned en ekspertgruppe om barn i fattige familier som blant annet skulle vurdere hvordan innsatsen bør prioriteres for å styrke oppvekstsvilkårene til barna på kort sikt og forebygge framtidig fattigdom. Ekspertgruppen leverte sin rapport i oktober 2023.15 Regjeringen vil bruke anbefalingene fra ekspertgruppen om barn i fattige familier i den videre innsatsen for å motvirke og forebygge fattigdom blant barnefamilier, også blant innvandrere. Regjeringen legger opp til å videreføre samarbeidsstrategien for barn og ungdom i lavinntektsfamilier i 2024,16 og vil i 2025 legge fram en melding til Stortinget om sosial mobilitet og sosial utjevning, se boks 15.2. Regjeringen vil arbeide for å dempe ulikhetene i samfunnet, blant annet ved å styrke de universelle velferdsordningene for barn og unge. Det er nødvendig med tidlig innsats for å gi alle like muligheter til å utvikle seg, ta egne valg og skape gode liv. For å lykkes må det ses bredt og helhetlig på barn og unges liv og tas grep på de arenaene de og foreldrene deres er, slik som barnehage, skole, helsetilbud og fritidsaktiviteter.

Regjeringen har også lansert et samfunnsoppdrag om inkludering av barn og unge i utdanning, arbeid og samfunn. Ambisjonen for samfunnsoppdraget er å redusere andelen barn og unge som står utenfor sentrale arenaer i samfunnet, gjennom en tverrsektoriell og målrettet innsats. Samfunnsoppdraget om barn og unge skal konkretiseres, før det etter planen skal igangsettes i løpet av 2024.

15.1.2 Inntektssikring

Regjeringen vil ha et samfunn med et sterkt sikkerhetsnett med velferdstjenester for dem som trenger det permanent eller i faser av livet. Trygdeordninger og sosiale tjenester finansiert av fellesskapet skal bidra til å redusere økonomiske forskjeller og bedre levekår for den enkelte.

Det norske velferdssystemet gir befolkningen tilgang til en rekke tjenester og ytelser i ulike livsfaser. Mange ordninger for inntektssikring skal være et sikkerhetsnett ved livshendelser som medfører at enkeltpersoner ikke kan forsørge seg selv. I Norge er det først og fremst den statlige folketrygden som skal sikre befolkningen mot tap av inntekt ved blant annet sykdom og alderdom.

Økt arbeidsinnvandring har ført til økt sysselsetting blant innvandrere.17 Flere innvandrere med flyktningbakgrunn og familieinnvandrere til disse har likevel trukket sysselsettingsandelen ned. Flyktninger kommer til Norge fordi de har et behov for beskyttelse. De kan mangle kvalifikasjoner som kreves i det norske arbeidsmarkedet, og relativt få er i jobb de første årene etter ankomst, se omtale i del II. Samlet har innvandrere vært underrepresentert blant mottakere av helserelaterte ytelser, mens de har vært overrepresentert blant mottakere av andre ytelser, som økonomisk sosialhjelp. Totalt har andelen mottakere av alle inntektssikringsordningene vært om lag den samme for innvandrere og befolkningen som er født i Norge.18

Resten av dette delkapittelet ser nærmere på hvordan innvandrere er representert i noen av inntektssikringsordningene i Norge, og hvordan behovet for inntektssikring i denne delen av befolkningen kan utvikle seg framover i tid.

Alderspensjon fra folketrygden

Alderspensjon fra folketrygden er en livsvarig ytelse som blant annet skal sikre inntekt til livsopphold for personer i alderdommen. Alle som bor eller arbeider i Norge, tjener som hovedregel opp rett til alderspensjon fra folketrygden. Om man har rett til utbetaling av alderspensjon, og eventuelt når og hvor mye man har rett til, avhenger imidlertid av flere faktorer, herunder botid.

Reglene omtalt i boks 15.4 – både for det gamle og det nye pensjonssystemet – innebærer at personer med kort botid i Norge, ikke har rett til utbetaling av alderspensjon, eller bare har rett til en liten pensjon. Dette gjelder en del innvandrere og flyktninger og også nordmenn som vender tilbake til Norge etter å ha tilbrakt store deler av livet i utlandet.

Tidligere hadde folketrygdloven særskilte bestemmelser som innebar at personer med formell flyktningstatus etter utlendingsloven var unntatt fra lovens ordinære vilkår om trygdetid. Dette gjaldt både vilkåret om tre års trygdetid for i det hele tatt å ha rett til en del ytelser, og vilkåret om 40 års trygdetid for å ha rett til fulle minsteytelser som garantipensjon. Fra 1. januar 2021 ble særreglene avviklet. Samtidig ble lovens krav til trygdetid for rett til alderspensjon etter de gamle pensjonsreglene og garantipensjon etter de nye reglene økt fra tre til fem år.

Supplerende stønad til personer med kort botid i Norge

I motsetning til for ytelser etter folketrygdloven, trenger man ikke å oppfylle et vilkår om forutgående trygdetid for å motta supplerende stønad. Supplerende stønad reguleres i en egen lov (lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg), og er økonomisk støtte som gis til personer som får redusert eller ingen alderspensjon på grunn av kort botid i Norge. Tilsvarende gis stønaden til uføre personer under 67 år med formell flyktningstatus etter utlendingsloven § 28, som får redusert eller ingen uføretrygd på grunn av kort botid i Norge. Disse må fylle vilkårene i folketrygdloven §§ 12-4 til 12-7. Formålet med støtten er å sikre en minimumsinntekt. For å ha rett til støtte er det et vilkår at personen er lovlig bosatt i Norge.

Supplerende stønad skal komme i tillegg til en lav inntekt slik at minimum levestandard kan oppnås. På bakgrunn av dette behovsprøves stønaden slik at all annen inntekt, inkludert eventuelle pensjoner, går til fradrag krone for krone. For stønadsmottakere som lever sammen med ektefelle, samboer eller registrert partner, inngår begges inntekter i behovsprøvingen.

Ikke alle som oppfyller inntektskravet, har rett til supplerende stønad. Dersom en person har fått oppholdstillatelse i Norge på grunn av familiegjenforening med barn, barnebarn, nevø eller niese, og en annen person garanterte for at personen ville bli forsørget, vil ikke søkeren ha krav på supplerende stønad. Dette forutsetter at det i første vedtak om søkerens oppholdstillatelse ble stilt krav til referansepersonens eller garantistens underhold. Tilsvarende ytes det ikke supplerende stønad når søkeren og søkerens ektefelle mv. til sammen har en formue utover halvparten av folketrygdens grunnbeløp.

Ved opphold i utlandet over 90 dager per stønadsperiode, faller retten til stønad bort. Søknad om stønad må fornyes årlig da den kun gis for 12 måneder av gangen.

Helserelaterte ytelser

Aldring i befolkningen har isolert sett bidratt til økt bruk av statlige helserelaterte ytelser i Norge.19 Med helserelaterte ytelser menes her ytelser som skal sikre inntekt som følge av sykdom eller skade. Innvandring har bidratt til mindre bruk av helserelaterte ytelser.20 Dette har både sammenheng med at innvandrere ofte er yngre, og at de i mindre grad har opptjent rettigheter til slike ytelser enn den øvrige befolkningen. Økt innvandring kan derfor bidra til at en lavere andel av befolkningen mottar helserelaterte ytelser.

SSB har tatt for seg de sysselsatte i 2019 som sto uten jobb i 2020 og sett nærmere på yrkesstatusen de hadde året etter.21 De finner at det blant personer i alderen 55–66 år var om lag samme andel som mottok helserelaterte ytelser blant innvandrere og i befolkningen for øvrig, men langt færre av innvandrerne var pensjonister. Samtidig var det i samme aldersgruppe en større andel blant innvandrerne som var sysselsatte eller arbeidssøkende. Det er naturlig å legge til grunn at dette henger sammen siden mange innvandrere har begrenset rett på ytelser. Dermed er de i større grad avhengig av arbeid for å forsørge seg selv.

Økonomisk sosialhjelp

Sosialtjenesteloven utgjør det norske velferdssystemets siste sikkerhetsnett. Formålet med loven er blant annet å bedre levekårene for vanskeligstilte og bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig. Loven regulerer fem individuelle tjenester: Opplysning, råd og veiledning, økonomisk stønad, midlertidig botilbud, individuell plan og kvalifiseringsprogrammet.

Det kan stilles vilkår for tildeling av økonomisk sosialhjelp. Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket og ikke være uforholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker eller begrense vedkommendes handle- eller valgfrihet på en urimelig måte. For mottakere under 30 år skal det som hovedregel stilles vilkår om aktivitet for tildeling av økonomisk sosialhjelp. Den enkelte stønadsmottakers behov skal vurderes konkret, og kommunen har stort handlingsrom til å velge egnede aktiviteter for å nå lovens mål om selvhjulpenhet.22 For tjenestemottakere under 30 år som ikke er selvhjulpne på grunn av svake norsk- eller samiskkunnskaper, har kommunene plikt til å vurdere vilkår om deltakelse i norsk- eller samiskopplæring. For tjenestemottakere som har hatt rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, og manglende norskkunnskaper er årsaken til at personen ikke er selvhjulpen, skal det stilles vilkår om norskopplæring. Dette gjelder uavhengig av om vedkommende faktisk har deltatt i eller gjennomført programmet. For tjenestemottakere som ikke har hatt en rett og plikt til introduksjonsprogram, skal NAV-kontoret vurdere om det er norskopplæring eller andre vilkår som kan bidra til at tjenestemottaker blir selvhjulpen.

I 2022 var det for første gang i perioden 2015 – 2022 flere sosialhjelpsmottakere som var innvandrere, enn det var sosialhjelpsmottakere fra den øvrige befolkningen i Norge.23 En relativt høy andel innvandrere var sosialhjelpsmottakere i perioden: Om lag åtte prosent av innvandrere var sosialhjelpsmottakere, mens det for norskfødte med innvandrerforeldre var om lag fire prosent. Til sammenligning utgjorde andelen i den øvrige befolkningen om lag to prosent. Personer med flyktningbakgrunn utgjør den største gruppen av innvandrere som mottar sosialhjelp. Antallet sosialhjelpsmottakere totalt i Norge påvirkes derfor av ankomstene av flyktninger og fordrevne til landet. I perioden 2015–2022 hadde mellom 23 og 30 prosent av innvandrere med fluktbakgrunn behov for sosialhjelp.24 Årsaker til dette kan være at de står utenfor arbeidsmarkedet eller er overrepresentert i lavtlønnsyrker.

Antall mottakere av sosialhjelp var lavt i starten av 2022, men mot slutten av året var det en betydelig økning.25 Nesten hele økningen skyldtes mottakere av sosialhjelp blant nyankomne fordrevne fra Ukraina. I desember 2022 var det omtrent 7 000 personer fra Ukraina som mottok sosialhjelp, noe som utgjorde 11 prosent av alle mottakere den måneden.26 Andelen mottakere av økonomisk sosialhjelp fra Ukraina i 2022 samlet var 7,5 prosent av om lag 131 000 mottakere totalt.27

Behovet for inntektssikring i tiden framover

Det er usikkert hvordan samfunnsutviklingen vil påvirke behovet for inntektssikring blant innvandrere framover. På kort sikt kan denne usikkerheten blant annet knyttes til utviklingen i husholdningenes utgiftsnivå. I tillegg til økte renter har prisen på blant annet drivstoff, strøm og mat økt betydelig de siste årene. Dersom utviklingen vedvarer, vil flere kunne bli avhengig av inntektssikring fra det offentlige.

På lengre sikt er det usikkert hvordan utviklingen i antall flyktninger og fordrevne blir. Ved høye tall vil arbeids- og velferdsforvaltningen trolig måtte bruke større ressurser på å bistå dem med å komme inn i arbeidslivet og delta i samfunnet ellers. Omfanget av innvandring vil også kunne påvirke andelen i befolkningen med helserelaterte ytelser. Dette kan blant annet avhenge av alderssammensetningen blant innvandrere som kommer til Norge og bakgrunnen for innvandringen.

15.1.3 Boforhold

Den norske befolkningen har generelt gode levekår og en stabil bosituasjon. Norge er blant landene i Europa med minst forskjeller mellom folk. Gode levekår er et grunnleggende mål for velferdspolitikken i Norge og avgjørende for å sikre god integrering i samfunnet.

Boligen er en ramme for det sosiale livet, bidrar til trygghet og selvstendighet, og gir tilhørighet til et nærmiljø og lokalsamfunn. Flere studier viser også en sammenheng mellom boforhold, helse og sosial ulikhet.28 De senere årene har vi fått økt nasjonal kunnskap om boligens og bomiljøets betydning for andre velferdsområder. Bosituasjonen og nabolaget påvirker barns hverdag her og nå, og den gir rammer for deres oppvekstsvilkår.

De fleste oppnår en stabil bosituasjon når de kjøper bolig. Stabiliteten har betydning for flere deler av tilværelsen. Leietakere har oftere levekårsproblemer og dårligere boforhold og bomiljø enn eiere.29 De fleste leietakere er imidlertid fornøyde med leieforholdet sitt og opplever det som trygt.30

Personer med innvandrerbakgrunn eier sjeldnere egen bolig enn andre grupper, og forskjellene har økt siden starten av 2000-tallet.31 Om lag 60 prosent av innvandrere eier boligen sin, mot 85 prosent av den øvrige befolkningen. Andelen eiere øker med botid og varierer etter innvandringsgrunn, landbakgrunn og bostedskommune.32 Flyktninger eier sjeldnere egen bolig sammenlignet med andre innvandrere. Leierandelen er størst i Oslo der 43 prosent av innvandrere leier, sammenlignet med 21 prosent i den øvrige befolkningen.33

Innvandrere har i større grad boligproblemer enn resten av befolkningen. For eksempel bor 22 prosent av innvandrere trangt, mot åtte prosent i den øvrige befolkningen.34 Personer med flukt eller familietilknytning som innvandringsgrunn bor oftere trangere enn øvrige innvandrere, og trangboddhet varierer med botid i Norge.35 Innvandrere bor i større grad enn andre i husholdninger med en opphopning av boligproblemer.36 Samtidig varierer boligproblemene mellom ulike innvandrergrupper. Norskfødte med innvandrerforeldre kommer bedre ut enn jevnaldrende innvandrere når det gjelder boforhold.

Blant personer med innvandrerbakgrunn fra ikke-europeiske land har 44 prosent opplevd å få gjentatte avslag på å leie bolig, og 45 prosent oppgir å ha opplevd diskriminering.37 Flere studier har funnet tegn på etnisk diskriminering i leiemarkedet. Blant annet har personer med utenlandsk navn lavere sjanse for å få positivt svar når de tar kontakt med utleiere, og de må i noen sammenhenger betale høyere leie.38 Andre studier har vist at personer med innvandrerbakgrunn i noen tilfeller må betale høyere leie enn øvrige leietakere.39

Bostedsløse er en av de aller mest sårbare gruppene i samfunnet. I Norge defineres bostedsløse som personer som ikke disponerer en egen bolig og er henvist til tilfeldige og midlertidige botilbud, personer som bor midlertidig hos venner, kjente eller slektninger, personer som skal skrives ut eller løslates fra institusjon eller kriminalomsorgen innen to måneder og er uten bolig, samt personer som sover ute. Personer født i utlandet er overrepresentert blant bostedsløse sammenlignet med befolkningen ellers.40 Ti prosent av bostedsløse i 2020 var født i Afrika og 10 prosent var født i Asia (inkludert Midtøsten), mot henholdsvis 2,6 prosent og 6,2 prosent i den øvrige befolkningen.41 Andelen bostedsløse som er født utenfor Norge, har økt fra 22 prosent i 2016 til om lag 29 prosent i 2020.42

Neste nasjonale kartlegging av bostedsløse vil bli gjennomført i november 2024. For å følge med på utviklingen mellom de nasjonale kartleggingene innhenter Husbanken informasjon fra 25 større kommuner som i 2020 samlet hadde rundt 70 prosent av landets bostedsløse. På bakgrunn av dette har Husbanken beregnet antall bostedsløse. For 2022 var anslaget at 3 800 var bostedsløse.43 Dette er 475 flere personer enn i 2020.44

Tall over kommunenes bruk av midlertidig botilbud i 2022 viser samme tendens.45 I 2022 var det 1 300 flere husstander enn i 2021 med opphold i et midlertidig botilbud. Dette var en økning på 30 prosent. Antall barnefamilier i midlertidig botilbud økte fra 341 husstander i 2021 til 471 husstander i 2022. Samme utvikling gjelder bruken av midlertidig botilbud blant unge mellom 18 og 25 år. Antall opphold i natthjem46 økte også fra 135 i 2021 til 239 i 2022.

Det er mange som leier bolig. De fleste av disse bor godt, men det er også utfordringer. Regjeringen vil at flere leietakere og utleiere skal oppleve det å leie og å leie ut bolig som trygt og forutsigbart. Regjeringen har derfor invitert aktørene på leiemarkedet til å delta i et nettverk, Leigeløftet. Målet er å identifisere små og store tiltak som kan bidra til et mer stabilt og forutsigbart leiemarked. Det er satt ned et husleielovutvalg som skal gå gjennom og foreslå endringer i loven. Det er også igangsatt et forskningsoppdrag som skal utrede omfanget av direkte og indirekte diskriminering i bankenes utlånspraksis i Norge, herunder om personer ikke får tilbud om lån, eller får dårligere lånebetingelser enn andre låntakere i samme økonomiske situasjon, på grunnlag av etnisitet eller religion. Utredningen skal også vurdere om det er behov for tiltak dersom slik diskriminering forekommer. Utredningen leveres i juni 2024.

Regjeringen vil

• bruke anbefalingene fra ekspertgruppen om barn i fattige familier i den videre innsatsen for å motvirke og forebygge fattigdom blant barnefamilier.

• legge fram en melding til Stortinget om sosial mobilitet og sosial utjevning i 2025.

• arbeide for å dempe ulikhetene i samfunnet, blant annet ved å styrke det universelle tjenestetilbudet til barn og unge.

• videreføre samarbeidsstrategien for barn og ungdom i lavinntektsfamilier i 2024.

• følge opp samfunnsoppdraget om inkludering av barn og unge i utdanning, arbeid og samfunn.

• bidra til at flere leietakere og utleiere skal oppleve det å leie og å leie ut bolig som trygt og forutsigbart.

• følge opp stortingsmeldingen om en helhetlig boligpolitikk, blant annet med mål om at flere skal få mulighet til å eie egen bolig, at leiemarkedet skal være trygt og forutsigbart, og om forsterket innsats for dem som ikke selv klarer å skaffe seg eller beholde en egnet bolig.

15.2 Rasisme og diskriminering

Rasisme og etnisk diskriminering kommer til uttrykk når noen mener at andre er mindre verdt på grunn av hvilken hudfarge de har, hva de heter, hva de tror på, eller hvor de har sine røtter fra. Rasisme gjør at enkeltmennesker kan reduseres til gruppetilhørighet basert på nasjonalitet, utseende, kultur, religion eller andre kjennetegn. Disse kjennetegnene er som oftest egenskaper man ikke kan endre.

I Norge er det i moderne tid flere eksempler på at rasisme og hat har kostet mennesker livet. Konsekvensene av rasisme og hat merkes langt utover de mest ekstreme uttrykkene. Negative fordommer og rasistiske kommentarer rammer mange hardt. Det påvirker tillitsforholdet mellom ulike befolkningsgrupper og har betydning for den enkeltes følelse av å høre til og å være verdifull. Rasisme og diskriminering basert på etnisitet er barrierer for deltakelse og hindrer gode levekår og god helse, deltakelse i arbeidslivet og utbytte av skolegang.

Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre opplever diskriminering på flere samfunnsområder.47 I arbeidslivet utgjør diskriminering et betydelig hinder, særlig for personer med bakgrunn fra Afrika, Asia, Midtøsten og Sør-Amerika.48 Flere studier viser også etnisk diskriminering i leiemarkedet.49 Se punkt 15.1.3 Boforhold.

Det er også en sammenheng mellom rasisme og diskriminering og lavere lønn, dårligere arbeidsbetingelser og svekket arbeidsmiljø.50 Forskning viser også en sammenheng mellom diskriminering og rasisme og nedsatt fysisk og psykisk helse.51

Generelt opplever innvandrere mer hatefulle ytringer enn resten av befolkningen. I tillegg opplever yngre mennesker mer hatytringer, rasisme og diskriminering enn eldre. En undersøkelse av hatytringer og mobbing i Oslo-skolen viser at ungdom med etnisk og religiøs minoritetsbakgrunn er omtrent like utsatt for mobbing som elever med foreldre født i Norden.52 De med minoritetsbakgrunn opplever imidlertid langt oftere hatytringer som retter seg mot deres hudfarge, etniske eller religiøse bakgrunn.

Kunnskap om omfang og art av diskriminering er sentralt for å iverksette treffsikre tiltak. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) er ansvarlig for en kunnskapsportal som oppsummerer statistikk og forskning som belyser likestilling og levekår blant samer, nasjonale minoriteter og personer med innvandrerbakgrunn. Selv om det er godt dokumentert at rasisme og diskriminering forekommer i Norge, og at det er en alvorlig utfordring, er det fortsatt behov for mer kunnskap.

Opplevd diskriminering og rasisme kan påvirke skoleprestasjoner, motivasjon, faglig selvtillit og tilhørighet. Regjeringen ønsker mer kunnskap om rasisme og diskriminering i utdanningsløpet. Det skal gjennomføres et forskningsprosjekt som skal gi mer kunnskap om forekomsten av, erfaringer med og konsekvenser av rasisme og diskriminering innen utdanning. Prosjektet skal ferdigstilles innen utgangen av august 2025.

Regjeringen setter av midler til lokale, regionale og nasjonale initiativ og aktiviteter som skal motvirke rasisme, diskriminering og hatefulle ytringer på grunn av etnisitet, religion og livssyn gjennom ulike tilskuddsordninger. Det finnes en nasjonal tilskuddsordning for tiltak mot rasisme, diskriminering og hatefulle ytringer i regi av Bufdir. IMDi har tilskuddsordninger til frivillige organisasjoner og til kommuner, som også omfatter arbeid for mangfold og mot rasisme og diskriminering.

Regjeringen la fram en handlingsplan mot rasisme og etnisk diskriminering høsten 2023, som gjelder for perioden 2024–2027. Det er mange grupper i samfunnet som på ulike måter kan møte eller bli utsatt for rasisme og diskriminering, blant annet innvandrere og religiøse minoriteter. Handlingsplanens tiltak er brede i den forstand at de retter seg inn mot alle grupper som utsettes for rasisme, etnisk og religiøs diskriminering, se boks 15.7.

Regjeringen vil i tillegg til handlingsplanen mot rasisme og diskriminering også gjøre en særskilt innsats mot hets og diskriminering av bestemte etniske og religiøse minoriteter. Regjeringen tar sikte på å legge fram nye handlingsplaner i 2024 mot henholdsvis antisemittisme og mot diskriminering av og hat mot muslimer. Regjeringen vil også legge fram en egen handlingsplan mot samehets. Sivilsamfunnet, inkludert trossamfunn, skal involveres i arbeidet med nye planer.

Regjeringen vil

• følge opp tiltakene i Handlingsplan mot rasisme og diskriminering – ny innsats 2024–2027.

• legge fram egne handlingsplaner mot samehets, antisemittisme og diskriminering av og hat mot muslimer.

• videreutvikle forskning og kunnskap om hvordan bekjempe rasisme og etnisk diskriminering.

15.3 Likestilling og kjønns- og seksualitetsmangfold

Regjeringen har store ambisjoner for likestillingen i Norge. Målet er at alle skal kunne leve frie og gode liv og få større frihet og mulighet til å leve det livet de ønsker. Regjeringen vil forsterke innsatsen på kjønnslikestilling gjennom en strategi for likestilling mellom kvinner og menn som skal legges fram i 2024. Strategien vil gjennom seks hovedmål gi retning for årene framover.

For å sikre en god likestillingspolitikk er det behov for en helhetlig oversikt over hvilke likestillingsutfordringer gutter og menn møter gjennom livsløpet. Mannsutvalget ble satt ned i august 2022 med et bredt mandat.53 Utvalget skal utrede likestillingsutfordringer som gutter og menn møter gjennom livsløpet, og som bidrar til utenforskap og er til hinder for et likestilt samfunn. Videre skal utvalget vurdere om pågående politikk og igangsatte prosesser ivaretar kjønnsperspektivet på utvalgte områder, og foreslå tiltak som vil bidra til et mer likestilt samfunn. Likestillingsutfordringene ses i lys av normer for maskulinitet og tradisjonelle kjønnsroller, der dette er relevant.

I arbeidet for et samfunn som er fritt for seksuell trakassering, der alle føler seg trygge til å delta på alle samfunnets arenaer, vil regjeringen legge fram en melding til Stortinget om seksuell trakassering i 2024. Den skal kartlegge omfanget av seksuell trakassering i arbeidsliv, opplæringssektoren og på kultur- og fritidsarenaer, samt seksuell trakassering på nett. Meldingen skal også peke ut retningen for det framtidige arbeidet mot seksuell trakassering og foreslå forebyggende tiltak. Meldingen skal ha et interseksjonelt perspektiv.

Norge har kommet langt når det gjelder likestilling for skeive og aksept for kjønns- og seksualitetsmangfold. Til tross for dette gjenstår det en rekke utfordringer. Mange skeive opplever fortsatt hatkriminalitet, diskriminering, trakassering og vold på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. En del skeive med innvandrerbakgrunn opplever negative reaksjoner fra familien eller de miljøene de har bakgrunn fra. Skeive med innvandrerbakgrunn kan også møte fordommer og rasisme fra skeive med majoritetsbakgrunn.54 I en studie fra Østlandsforskning kommer det fram at lhbt+-personer med fluktbakgrunn i tillegg opplever negativ sosial kontroll og negative holdninger etter ankomst til Norge, under opphold i mottak, i bosettingskommunen og i introduksjonsprogram og voksenopplæring.55

Samfunnet må gjøres trygt for alle, med større aksept for kjønns- og seksualitetsmangfold. Regjeringen lanserte derfor Handlingsplan for kjønns- og seksualitetsmangfold (2023-–2026) i februar 2023. Planen inneholder 49 tiltak for å sikre skeives rettigheter, bedre livskvaliteten til skeive og øke aksepten for kjønns- og seksualitetsmangfold. Ett av innsatsområdene i handlingsplanen er «skeive med minoritetsbakgrunn og skeive i religiøse samfunn», der seks av tiltakene er direkte rettet mot skeive med innvandrerbakgrunn.

Regjeringen vil

• legge fram en ny strategi for likestilling mellom kvinner og menn i 2024.

• vurdere og sende på høring Mannsutvalgets utredning.

• legge fram en melding til Stortinget om seksuell trakassering i 2024.

• følge opp tiltakene i Handlingsplan for kjønns- og seksualitetsmangfold (2023–2026).

15.4 Vold i nære relasjoner

Vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner er alvorlig kriminalitet og et stort samfunns- og folkehelseproblem. De senere årene har det vært gjennomført en rekke undersøkelser som viser et høyt omfang av vold og overgrep mot både voksne og barn. Forskning tyder på at det å ha innvandrerbakgrunn kan innebære en forhøyet risiko for vold og overgrep, men det finnes for lite kunnskap om omfang av vold i nære relasjoner blant personer med innvandrerbakgrunn.

NKVTS’ undersøkelse om ungdoms erfaringer med vold og overgrep i oppveksten (UEVO-studien) fra 2019 viser at barn av foreldre fra land utenfor Norden opplever mer alvorlig fysisk vold enn barn der begge foreldrene er fra Norge eller Norden. Vold mot mor er betydelig oftere rapportert av ungdom med foreldre født utenfor Norge eller Norden. Barn av norske eller nordiske foreldre er imidlertid mer utsatt for seksuelle overgrep fra jevngamle.56

Voldsutsatte innvandrere kan være særlig sårbare og ha særskilte oppfølgingsbehov. Det kan handle om manglende norskkunnskaper, nettverk og kunnskap om hjelpetjenestene, men også om lav tillit til offentlige tjenester.57 Det kan også handle om negativ sosial kontroll og press fra familie, både i Norge og i utlandet, som kan stå i veien for at nyankomne innvandrere oppsøker hjelp. En annen utfordring kan være patriarkalske æresnormer, hvor familien eller gruppens ære er knyttet til kontroll av kvinners seksualitet og hvor seksuelle overgrep er forbundet med stor skam og er tabubelagt. Mange av de utsatte kan vegre seg for å fortelle om vold og overgrep fordi de er redde for ikke å bli trodd og for negative reaksjoner fra familien og slektninger. Dette kan forverre situasjonen i stedet for at de får hjelp og kan føre til at overgrep ikke blir avdekket. Negativ sosial kontroll og æresrelatert vold omtales nærmere i kap. 15.5.

Informasjonstiltak og kampanjer kan bidra til å skape større åpenhet om vold i nære relasjoner, redusere følelsen av skam, øke kunnskapen om tjenestetilbudene og senke terskelen for å søke hjelp. Det er et mål at hjelpetilbudene og informasjon om disse skal være likeverdige og tilgjengelige, være tilpasset mangfoldet i befolkningen og ta hensyn til ulik grad av helse-, språk- og digital kompetanse.

Krisesentertilbudet er et hjelpetiltak med særlig kompetanse på å gi beskyttelse, sikkerhet, råd og veiledning til kvinner, menn og barn som blir utsatt for vold i nære relasjoner. Krisesentertilbudet ser ut til å være godt kjent blant innvandrere. I 2022 hadde 61 prosent av beboerne på krisesenter innvandrerbakgrunn, de fleste av disse var kvinner.58 Den høye andelen kvinner med innvandrerbakgrunn kan ha en sammenheng med begrensede norskkunnskaper, svak tilknytning til arbeidslivet og manglende sosialt nettverk. Mange av disse kvinnene har derfor færre alternativer når de må forlate hjemmet på grunn av vold i nære relasjoner.

Det er derimot relativt få personer med innvandrerbakgrunn som oppsøker sentrene mot incest og seksuelle overgrep. Kun elleve prosent av brukerne i 2022 hadde innvandrerbakgrunn.59 Sentrene er et lavterskeltilbud uten krav til henvisning. De bistår personer utsatt for seksuelle overgrep og deres pårørende med råd, støtte og veiledning. Bufdirs faglige anbefalinger for innhold og kvalitet i sentrene omfatter blant annet tilrettelegging for personer med innvandrerbakgrunn. Regjeringen vil vurdere flere tiltak for at sentrene mot incest og seksuelle overgrep når ut til et større mangfold av befolkningen. Regjeringens samlede innsats mot vold i nære relasjoner kommer fram av Opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028). Trygghet for alle.60

Regjeringen vil

• gjennomføre Opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028). Trygghet for alle.

• vurdere tiltak for at sentrene mot incest og seksuelle overgrep når ut til et større mangfold av befolkningen.

15.5 Negativ sosial kontroll og æresrelatert vold

Et av regjeringens hovedmål for integreringsarbeidet er å bekjempe negativ sosial kontroll. Negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, herunder tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, har alvorlige konsekvenser for dem som er utsatt. Sakene er ofte sammensatte, der en person kan være utsatt for flere forhold samtidig. I alvorlige saker pågår negativ sosial kontroll over tid, ofte med trusler og vold. Flere personer kan stå bak negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, med æresdrap som den ytterste konsekvensen. Negativ sosial kontroll og æresrelatert vold kan forekomme i ulike miljøer og befolkningsgrupper, men problemet gjelder særlig noen innvandrermiljøer.61 Både kvinner og menn kan rammes, men om lag tre av fire saker gjelder kvinner. Kjønnslemlestelse rammer kun kvinner. Kontroll av jenters og kvinners seksualitet er en grunnleggende driver bak negativ sosial kontroll og æresrelatert vold. Det stilles høyere krav til jenters og kvinners adferd og sosial omgang enn til gutter.

Negativ sosial kontroll betegner ulike former for oppsyn, press, trusler og tvang som utøves for å sikre at enkeltpersoner lever i tråd med familiens eller gruppens normer. Kontrollen kjennetegnes ved at den er gjentagende og systematisk. Æresrelatert vold forstås som vold utløst av familiens eller gruppens behov for å ivareta eller gjenopprette ære og anseelse. Slik vold forekommer i familier og grupper hvor individet forventes å innordne seg kollektivet, og hvor patriarkalske æresnormer står sterkt. Et særtrekk ved den æresrelaterte volden er at den ofte utøves av flere og støttes av flere i familien eller i kollektivet. Negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, herunder tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, er former for vold i nære relasjoner, og både barn og voksne kan være utsatt. Negativ sosial kontroll kan imidlertid også utøves av personer utenfor nære relasjoner, som for eksempel venner eller personer i øvrig nettverk.

Tvangsekteskap er en ekteskapsinngåelse der en eller begge ektefellene ikke har mulighet til å velge å forbli ugift, bryte en forlovelse eller et inngått ekteskap uten represalier som vold, frihetsberøvelse eller utilbørlig press. Kjønnslemlestelse er ulike typer av inngrep der en kvinnes ytre kjønnsdeler fjernes helt eller delvis, eller påføres annen varig skade uten medisinsk begrunnelse. Det kan ha store fysiske og psykiske konsekvenser for den som er utsatt.

Det er etablert flere særskilte hjelpetjenester som gir råd og veiledning til utsatte personer og til ansatte i tjenester som møter utsatte, som politiet, skole og barnehager, introduksjonsprogram, utlendingsforvaltningen og helsetjenestene. Det er det nasjonale, tverretatlige Kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, IMDis fagteam for forebygging av negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, mangfoldsrådgivere (tidligere minoritetsrådgivere)62 som jobber på skoler i alle landets fylker og ved enkelte voksenopplæringssentre, og spesialutsendinger for integreringssaker (tidligere integreringsrådgivere) ved utenriksstasjonene i Amman, Ankara, Nairobi og Islamabad som bidrar til konsulær bistand til utsatte som befinner seg i utlandet. Det er også på plass et eget bo- og støttetilbud for personer over 18 år utsatt for negativ sosial kontroll og æresrelatert vold.

Det er vanskelig å måle omfanget av negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, og få slike saker anmeldes. Antall henvendelser til råd- og veiledningstjenester med spisskompetanse om tematikken er imidlertid økende. Kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold rapporterte om 1 137 saker i 2023, en økning på 28 prosent fra 2022.63 Økningen i saker kan henge sammen med at flere utsatte vet hvor de kan få hjelp, og at ansatte i førstelinjetjenestene bruker råd- og veiledningstjenestene i sin oppfølging av utsatte. Kompetanseteamet har rapportert om en økning i saker som gjelder personer under 18 år og ufrivillige utenlandsopphold. I 2023 gjaldt 52 prosent av sakene til Kompetanseteamet personer under 18 år, noe som er en økning på 5 prosent fra 2022. 18 prosent av sakene til Kompetanseteamet gjaldt ufrivillige utenlandsopphold, mot 13 prosent i 2022.64 Én av ti elever med innvandrerbakgrunn på videregående skole er redde for å bli sendt på ufrivillige utenlandsopphold.65 Det er grunn til å tro at det er mørketall, og informasjonstiltak om tjenestene utgjør en viktig del av myndighetenes forebyggende innsats.

Det har vært en mangeårig innsats mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold. Innsatsen har gitt resultater, og flere får hjelp. Samtidig er utfordringene vedvarende og sammensatte, og flere søker hjelp. Hjelpebehovene hos utsatte kan være omfattende. Negativ sosial kontroll og æresrelatert vold utøves på tvers av landegrenser og i økende grad også på digitale plattformer.66 Det er viktig at vi bruker alle virkemidler, både overfor familier og aktuelle miljøer, og styrker oppfølgingen av utsatte. Vi trenger forebyggende tiltak og økt kompetanse i førstelinjetjenestene. Det er avgjørende at de som møter barn, unge og andre utsatte, som ansatte i barnevernet, politiet og i helse- og skolesektorene, har kunnskap om tematikken og ulike utfordringer.67 Foreldre må også kjenne og følge opp sitt ansvar, og informasjonen må være målrettet. Lovregulering og informasjon om lovverk er viktige tiltak for å fremme holdningsendringer. Innsikt i rettigheter og lovverk kan støtte både unge og foreldre i å ta valg som bryter med forventninger fra familien eller miljøet, også når disse befinner seg i utlandet.

Arbeidet for å bekjempe negativ sosial kontroll og æresrelatert vold har vært en viktig del av integreringspolitikken siden slutten av 1990-tallet, og det har vært løftet i form av handlingsplaner med målrettede tiltak. Gjeldende handlingsplan, Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024) omfatter også innsats mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Særlig prioritet har arbeid med å styrke kompetansen i hjelpetjenestene, styrke rettsvernet for utsatte personer og å forebygge ufrivillige utlandsopphold. Tiltak mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold inngår også i Opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028). Trygghet for alle.68 Blant annet inngår et tiltak om en treårig pilot for et bo- og støttetilbud for personer som har returnert fra ufrivillige utenlandsopphold, og som ikke møter kriteriene for dagens bo- og støttetilbud for personer over 18 år utsatt for negativ sosial kontroll og æresrelatert vold. Piloten vil favne personer som ikke er trusselutsatte eller som har tilleggsproblematikk som for eksempel rus.

Frivilligheten har en viktig rolle i å forebygge negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse gjennom lokale og nasjonale prosjekter. IMDi forvalter sammen med 40 utvalgte kommuner en tilskuddsordning til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner. Tilskuddet går blant annet til prosjekter som når ut til voksne, barn og unge med innvandrerbakgrunn som blir utsatt for, eller står i fare for å bli utsatt for, negativ sosial kontroll og æresrelatert vold.

For å styrke innsatsen mot negativ sosial kontroll ytterligere, har regjeringen besluttet å legge fram en ny handlingsplan mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold for perioden 2025–2028, når gjeldende handlingsplan løper ut. Handlingsplanen vil blant annet inneholde tiltak som styrker innsatsen for å bekjempe ufrivillige utenlandsopphold. Den vil også rette søkelys mot kontroll som foregår på digitale plattformer. Det kan også være behov for å vurdere ulike former for sanksjoner som kan bidra til å hindre foreldre i å sende barn og unge til utlandet mot sin vilje. Videre er det viktig at de som returnerer til Norge fra slike opphold, får den oppfølgingen de har behov for slik at de igjen kan delta i utdanning-, arbeids- og samfunnsliv i Norge.

Det er også nedsatt et lovutvalg som utreder de samlede juridiske problemstillingene i saker som gjelder negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold. Formålet er å få avklart om det er behov for lovendringer. Utvalget er særskilt bedt om å utrede om æresmotiv bør tas inn som et straffeskjerpende moment i straffeloven, behovet for å styrke rettsvernet for barn og unge som er ufrivillig etterlatt i utlandet og behovet for begrepsavklaringer og klargjøring av lovgivningen når det gjelder negativ sosial kontroll. Utvalget leverer sin utredning i april 2024. Den skal sendes på offentlig høring, og regjeringen vil vurdere oppfølgingen i lys av høringsuttalelsene.

Regjeringen vil

• legge fram en ny handlingsplan mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold for perioden 2025–2028, med fokus på blant annet ufrivillige utenlandsopphold og negativ sosial kontroll på digitale plattformer.

• vurdere hvordan utredningen fra lovutvalget om negativ sosial kontroll skal følges opp i lys av innspill i høringen.

15.6 Kriminalitet

Norge er et land med lite kriminalitet, og folk flest kjenner seg trygge. Kombinasjonen av lav kriminalitet og høy tillit i befolkningen er et resultat av en innsats for å utvikle et samfunn som verdsetter rettferdighet, likeverd og inkludering. Integreringspolitikken kan bidra til å gjøre samfunnet mindre utsatt for kriminalitet, hvor blant annet tilgang på utdanning og arbeid inngår i en helhetlig tilnærming til kriminalitetsforebygging. Tiltakene for å bekjempe kriminalitet, spesielt i regi av politiet, må også ta hensyn til at befolkningen er mangfoldig, sammensatt av mennesker med ulik bakgrunn og erfaringer.

15.6.1 Omfang av kriminalitet

Kriminaliteten er generelt høyest i byene. Det skyldes befolkningstetthet, men også sosiale og økonomiske forhold. Regjeringen har drøftet sammenhengen mellom kriminalitet og bysamfunn i Meld. St. 28 (2022–2023) Gode samfunn med små skilnader. I meldingen er det blant annet en nærmere omtale av områdesatsinger i enkelte levekårsutsatte områder. Se også punkt 15.1. Slike geografisk avgrensede satsinger på tvers av flere sektorer, startet allerede på 1990-tallet. De kan ha betydning for å forebygge kriminalitet og har ofte hatt dette som en viktig målsetning.

Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre har som grupper lenge vært overrepresenterte i den norske kriminalstatistikken, men de er også overrepresenterte når det gjelder risikofaktorer for kriminalitet. Risikofaktorene knytter seg til ulike levekårsproblemer, lav inntekt og høy arbeidsledighet. At disse gruppene er overrepresenterte når det gjelder forekomsten av slike risikofaktorer, kan være en del av forklaringen på overrepresentasjonen i kriminalitetsstatistikken.69

Bildet varierer etter landbakgrunn, innvandringsgrunn og botid i Norge. Særlig er innvandrere fra land i Afrika og Asia overrepresentert, mens innvandrere fra de fleste vesteuropeiske land er underrepresentert. Mønstrene er de samme blant norskfødte med innvandrerforeldre, men andelen siktede gjerningspersoner er enda høyere blant disse, også når det er tatt hensyn til kjønns- og aldersforskjeller. Studier fra Sverige og Danmark viser det samme.70 Både innvandrere og deres norskfødte barn utgjør et klart mindretall av alle siktede personer, og det er i likhet med den øvrige befolkningen kun en liten andel av personer med innvandrerbakgrunn som er siktet for lovbrudd i løpet av et år.71

Kriminalitetsstatistikk fanger bare opp lovbrudd som blir anmeldt til politiet. Nasjonal Trygghetsundersøkelse rapporterer svar fra et stort utvalg norske borgere om deres egne erfaringer. Undersøkelsen viser at mer enn én av tre har vært utsatt for minst ett lovbrudd i 2022.72 Dette er langt høyere enn det som blir anmeldt til politiet. Personer med innvandringsbakgrunn73 er mer utsatt for lovbrudd enn den øvrige befolkningen, og nær halvparten rapporterer at de har blitt utsatt for minst ett lovbrudd, se figur 15.2. En større andel av dem med innvandringsbakgrunn oppgir blant annet at de er utsatt for tyveri, vold, hatkriminalitet og seksuell vold sammenlignet med den øvrige befolkningen.

Forstørr bilde

Kilde: Løvgren mfl., 2023.

Av dem som blir utsatt for lovbrudd, var det bare en av fire som i 2022 anmeldte dette til politiet. Personer med innvandringsbakgrunn anmeldte lovbrudd noe oftere enn den øvrige befolkningen.

I en gjennomgang av offisiell statistikk over anmeldte lovbrudd og ofre for årene 2017–2022 kommer det fram at innvandrere og deres norskfødte barn samlet sett oftere er registrert som ofre for anmeldt kriminalitet enn befolkningen ellers. Overrepresentasjonen varierer imidlertid mye, og den gjelder heller ikke for alle typer av lovbrudd og landbakgrunn. Blant de aller yngste med innvandrerbakgrunn er det en større andel som er utsatt for vold og mishandling, og en mindre andel som er utsatt for seksuallovbrudd sammenliknet med befolkningen ellers. Av statistikken kommer det også fram at voksne innvandrere i større grad utsettes for annet vinningslovbrudd enn voksne i befolkningen ellers.74

15.6.2 Unge som begår kriminalitet

Kriminalitet er ofte tett knyttet til sosioøkonomiske faktorer som utdanning, boforhold, tilgang på jobb og økonomiske ressurser. Lovbrudd har en tydelig alderskurve med et toppunkt rundt overgangen til 20-årene og deretter en gradvis reduksjon med økende alder. Som for kriminalitet generelt viser tall fra SSB at det har vært en nedgang i registrert kriminalitet gjort av barn og unge i de siste 10–15 årene, men at det har vært en økning i antall siktelser blant unge under 18 år siden 2016. Samtidig er nivået fremdeles lavere enn de ti første årene på 2000-tallet.75

Personer fra grupper med sammensatte levekårsproblemer involveres oftere i kriminalitet. Barn som vokser opp i familier med lavinntekt, har økt risiko for en rekke levekårsulemper.76 De har økt risiko for å falle ut av videregående opplæring, stå utenfor arbeid og få fysiske helseplager. De har dårligere boforhold, og de deltar mindre i organiserte fritidsaktiviteter enn andre barn.77 Det er også større sannsynlighet for å begå lovbrudd dersom du vokser opp i en lavinntektsfamilie.78 Det å være ungdom med innvandrerbakgrunn i Oslo er blant bakgrunnsfaktorene som ser ut til å gi en ekstra risiko for å begå gjentatt kriminalitet.79

Mange av de mest aktive lovbryterne er selv registrerte som ofre for kriminalitet. De kan også ha vært vitne til eller ha blitt utsatt for vold eller andre traumatiske opplevelser og ha problemer med psykisk helse.80 Det er en sammenheng mellom dårlige levekår og sjansen for å bli utsatt for grov vold i oppveksten. I tillegg kan det være en kulturell faktor som virker sammen med levekår. Forskning har vist at unge med foreldre fra Asia, Afrika og Sør-Amerika er mer utsatte for vold, også etter at det er kontrollert for ulike levekårsvariabler. Selv om sosiale og økonomiske forhold som vedvarende lavinntekt, manglende nettverk og svak posisjon i samfunnet er de viktigste variablene, kan verdier og tradisjoner også påvirke oppdragelsesmetoder og synet på bruken av vold.81 Se også punkt 15.4.

Barn og ungdom oppholder seg vanligvis mer i nærområdet enn voksne, og dårlige boforhold og trangboddhet kan gjøre at barn og unge i lavinntektsfamilier tilbringer mye tid ute i nabolaget sitt.82 Nabolagets kvaliteter kan derfor ha særlig stor påvirkning på barns livskvalitet og oppvekst. Nabolagsstudier fra flere land antyder at det å bo i nabolag med høy andel utsatte unge, eller der mange begår kriminalitet, øker sjansene for at de unge skal rekrutteres til kriminelle miljøer.83 Gatekultur er et sentralt begrep i beskrivelsen av vold og gjengkriminalitet, og i kjernen at dette finner man spesielt unge spenningssøkende menn, økonomisk og sosialt utenforskap og destruktive former for maskulinitet.84

I Sverige observeres en forskjell mellom deltakelse i kriminelle nettverk og deltagelse i kriminelle ungdomsgjenger. Mens ungdomsgjenger ofte består av jevnaldrende som begår kriminalitet sammen, har kriminelle nettverk et hierarki, et utviklet kontaktnettverk og tilgang til ulovlige varer. Rekruttering av barn i slike nettverk involverer ofte eldre barn som viser ønsket livsstil og er tilgjengelige i lokalområdet. Mange av de rekrutterte barna har nære bekjentskaper som allerede er en del av nettverket.85

15.6.3 Tiltak for å forebygge kriminalitet

Regjeringen arbeider mot kriminalitet blant annet ved å forebygge bedre og jobbe for trygghet for alle innbyggere. Noen av tiltakene som bidrar til trygge lokalsamfunn, vil også kunne være med å forebygge individuelle levekårsproblemer og kunne stimulere til deltakelse og inkludering i lokalsamfunn. Opphoping av kriminalitet i enkelte områder kan bidra til dårlige levekår for innbyggerne.

Tiltak på en rekke områder, som kan forebygge at spesielt barn, ungdom og unge voksne faller utenfor eller opplever at de blir utestengt fra viktige arenaer og aktiviteter, er omtalt i ulike kapitler i meldingen. Det gjelder blant annet opplæring, boforhold, rasisme og diskriminering, negativ sosial kontroll, vold i nære relasjoner, helsetjenester, hverdagsintegrering, frivillighet, fritidsaktiviteter, bibliotek, barne- og familievern og valgdeltakelse.

Faktorer som bidrar til forebygging, finnes på ulike nivåer og kan dempe risikoen for at noen havner i kriminelle miljøer. En god oppvekst preget av støttende og trygge voksne, barnehage og skole der en opplever mestring og sosial inkludering, meningsfulle og lett tilgjengelige fritidsaktiviteter, gode boforhold og et trygt nærmiljø, er eksempler på ulike forebyggende faktorer.86 For at det offentlige tjenesteapparatet skal kunne sette inn slike tiltak, må barn, ungdommer og familier som trenger det, bli fanget opp tidlig. Tidlig innsats, for eksempel i hjemmet og på skolen, kan bidra til å forebygge negativ utvikling, atferdsvansker og kriminalitet.

Kriminalitet påfører samfunnet betydelige kostnader. Tiltak som direkte eller indirekte forhindrer kriminalitet, kan derfor gi store samfunnsøkonomiske besparelser og redusere konsekvensene for enkeltmennesker, lokalsamfunn og strafferettssystemet. Beregninger av de samfunnsøkonomiske kostnadene av kriminalitet har gitt et anslag på 144 milliarder kroner i 2019.87

Forebygging krever tett dialog og godt samarbeid mellom politi, kommune og andre eksterne aktører. Politiråd er etablert som en fast samarbeidsstruktur mellom politiet og kommunen. Det er et mål for politiet å ha en samarbeidsavtale med alle landets kommuner. Politirådene skal sikre utveksling av kunnskap og erfaring mellom politi og kommune. Alle kommuner er tildelt en egen politikontakt som skal fungere som et kontaktpunkt mellom politiet, befolkningen og andre aktører i lokalsamfunnet.

Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT) er etablert i mange norske kommuner for å bidra til et godt samarbeid om målgruppen barn og unge. Modellen skal sikre at de ressursene som allerede finnes hos kommunen og politiet, blir mer samkjørt og målrettet. Politiet skal delta aktivt i SLT-samarbeidet i de kommunene hvor dette er etablert, og benytte øvrige strukturer for samarbeid i de kommunene som har valgt en annen organisering av det forebyggende arbeidet overfor barn og unge. Gjennom et velfungerende SLT-samarbeid kan politiet og kommunen utarbeide et felles kunnskapsgrunnlag og danne seg et inntrykk av kriminalitetsomfang og -utvikling, i eget område. Deretter kan de sammen iverksette tiltak for å forebygge og bekjempe kriminalitet, og på den måten bidra til bedre trygghet og levekår for befolkningen. I flere kommuner fungerer politirådet som styringsgruppe for SLT.

Politiet er avhengig av tillit i befolkningen for å kunne løse samfunnsoppdraget sitt. Det er derfor avgjørende at virksomheten til politiet bidrar til nærhet, dialog og trygghet. Norge er generelt et land med høy tillit mellom mennesker og høy tillit til myndighetene. Nasjonal trygghetsundersøkelse viser at det også er høy tillit til politi og rettsvesen.88 Det er relativt små forskjeller mellom aldersgruppene, men de eldste og de yngste oppgir høyest grad av tillit. Det er likevel grunn til å tro at tilliten til politiet varierer i ulike befolkningsgrupper, blant annet med bakgrunn i erfaringer en selv og andre har med politiet. I denne sammenhengen er mangfoldarbeidet til politiet viktig.

For å ha legitimitet blant alle grupper i befolkningen er det nødvendig at politiet i størst mulig grad reflekterer befolkningssammensetningen. Det er et mål å ha bred representasjon, men i dag er enkelte grupper underrepresentert. Politidirektoratet jobber med både å styrke bredden i rekrutteringen, sikre mangfoldsperspektivet og ha god dialog med alle deler av befolkningen. Politidirektoratet har utarbeidet handlingsplanen Mangfold, dialog og tillit som skal styre politiets arbeid for perioden 2022–2025.89 Det er en viktig oppgave for politiet å bygge gode relasjoner til en mangfoldig og sammensatt befolkning. Mangfold i politiet handler om deltakelse og legitimitet, men også om verdiskaping og ressursutnyttelse.

Konseptet Rettferdig politi er utviklet for å bidra til kompetanseheving innen temaer som dialog, kommunikasjon og konflikthåndtering. Politiets dialog og møte med etniske og religiøse minoriteter er særskilt vektlagt. Opplæringen skal gjennomføres i alle politidistrikter. Gjennom opplæring av lokale instruktører skal det bygges kompetanse for å sikre videre opplæring og oppfølging i det enkelte politidistrikt.

Likestillings- og diskrimineringsbudet har kartlagt erfaringer fra personer som møter politiet i det offentlige rom. Rapporten «Kontroller uten kontroll» fra 2022 inneholder over 40 dybdeintervjuer med personer med etnisk minoritetsbakgrunn som har blitt utsatt for politikontroller, i tillegg til en spørreundersøkelse besvart av nærmere 1 600 videregåendeelever fra Drammen og Oslo.90

Dybdeintervjuene viser at flertallet mener de blir stoppet av politiet på grunn av hudfarge eller etniske bakgrunn, og opptil flere ganger i året. Informantene forteller at de opplever hyppige kontroller, og at de mener å ha sett at politiet behandler ulike grupper ulikt i gjennomføringen av kontrollen. Det kommer også fram at særlig minoritetsgutter og menn som er samlet i grupper, og avhengig av deres klesstil, kan øke sannsynligheten for å havne i politiets søkelys. Videre forklarer informantene at uformelle samtaler med politiet ofte sklir over til kontroller, og at de ikke får en forklaring fra politiet.

15.6.4 Spesiell innsats i Oslo

Oslo har særskilte utfordringer sammenlignet med andre byer i Norge. Siden 2017 er det tildelt midler til politiet som en del av områdesatsingene i Oslo. Formålet med satsingen har blant annet vært å redusere og forebygge kriminalitet, med særlig vekt på oppfølging av unge i risikosonen og å forhindre rekruttering til miljøer som driver med kriminalitet.91

De særskilte midlene til politiet er brukt til å øke bemanningen i områdene for å bidra til mer synlig politi og et politi som er mer til stede. I dette arbeidet har politiet samarbeidet tett med kommune, bydel og andre aktører. Regjeringen har gjennom statsbudsjettene de siste årene styrket politiet i Oslo ytterligere. Ressursene blir brukt av politidistriktet på nødvendige tiltak som i stor grad er fundert på lokalkunnskap om utfordringer og behov i de utsatte områdene.

Oslo politidistrikt satser på uniformert personell som er til stede i lokalmiljøene, bedre kapasitet i etterretningen, forebygging og etterforskning. Det er blant annet i 2023 opprettet en politipost på Tøyen som skal gjøre det mulig for politiet å være ute blant folk og skape trygghet for lokalbefolkningen. Det skal også opprettes et nytt tjenestested på Mortensrud i Bydel Søndre Nordstrand i Oslo. Politiet i Oslo vil i samråd med Oslo kommune og lokalmiljøet finne fram til hvilke konkrete oppgaver, bemanning og tjenestetilbud det nye tjenestestedet skal ha.

Regjeringen vil

• vurdere hvordan innsatsen for å forebygge kriminalitet blant unge kan styrkes.

• forbedre de strafferettslige reaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging.

• forsterke arbeidet mot gjengkriminalitet.

15.7 Ekstremisme

Regjeringen ser med uro på de alvorlige samfunnsutfordringene ekstremisme og radikalisering kan skape for liv, helse og trygghet. Internasjonale forhold og konflikter utenfor Norge har betydning for spredning av ekstremistisk tankegods, og for trusselsituasjonen her i landet. Utfordringsbildet er i stadig endring og må følges tett. PST har i Nasjonal trusselvurdering vist til hvordan høyreekstremisme og ekstrem islamisme over flere år har representert de største terrortruslene mot Norge. Angrepene i regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli 2011, på Al-Noor moskeen i Bærum 10. august 2019 og rundt London Pub i Oslo under Pride 25. juni 2022 er tydelige tegn på dette. Regjeringen følger også nøye med på faren for økt polarisering mellom grupperinger i samfunnet og for økt omfang av hat og hets.

Innsatsen mot ekstremisme og radikalisering er et langsiktig arbeid hvor både nasjonalt og internasjonalt samarbeid og kunnskapsutveksling står sentralt. Dette er høyt prioritert av regjeringen. Ekstremismekommisjonen leverte sin rapport i mars 2024. Den har hatt en bred tilnærming til ekstremismefeltet og har fått fram kunnskap som kan bidra til å styrke samfunnets evne til å forebygge og motvirke radikalisering og ekstremisme. I utredningen har kommisjonen belyst ulike forhold som har gitt grobunn for framvekst av radikalisering og ekstremisme i Norge i nyere tid, og hvordan dette kan forebygges bedre.

Regjeringen vil i lys av kommisjonens vurderinger legge fram en melding til Stortinget om forebygging av ekstremisme våren 2025. Det er viktig med en bred, tverrsektoriell tilnærming, med stor vekt på tidlig, forebyggende innsats. Det gjelder både tiltak rettet mot samfunnet og befolkningen generelt og mot personer som befinner seg i faresonen for å bli radikalisert eller som allerede er det.

En viktig prioritet er å øke kunnskap og kompetanse hos praktikere i førstelinjen, slik at personer som er i en radikaliseringsprosess, kan bli fulgt opp tidlig og på en god måte. Regjeringen vil fortsette å bidra til å utvikle kunnskapsgrunnlaget både om hvordan ekstremisme oppstår og om tiltak som kan forebygge og motvirke radikalisering og ekstremisme.

Barnehagen og skolen har en viktig rolle i å skape rom for et mangfoldig fellesskap og forebygge ekstreme holdninger. Ansvaret for å fremme likeverd og likestilling og for å forebygge og motvirke diskriminering og utestenging er framhevet både i rammeplanen for barnehagen og i læreplanverket i skolen.

Den første nasjonale kontraterrorstrategien ble lagt fram i 2021 og revidert i 2022. Innsatsen mot terror må stadig videreutvikles. Med et oppdatert strategisk rammeverk sikrer regjeringen kontinuitet i arbeidet og at de viktigste utfordringene løses først. Strategien angir ambisjon og retning for innsatsen på kontraterrorfeltet i årene framover, med en bred tverrsektoriell og offentlig–privat involvering. Målet er å forebygge, beskytte, avverge og håndtere terror gjennom en helhetlig tilnærming og samordnet innsats. Foruten å avklare ansvar og roller angir kontraterrorstrategien utvalgte innsatsområder og prioriterte tiltak, på tvers av samfunnssektorene.

Regjeringen vil

• legge fram en melding til Stortinget om forebygging av ekstremisme våren 2025.

16 Hverdagsintegrering og fellesarenaer

Regjeringen vil bygge sterke fellesskap og gode fellesarenaer som kan motvirke at det oppstår nye former for sosial ulikhet. Gode muligheter for deltakelse kan også bidra til at personer med innvandrerbakgrunn opplever tilhørighet til samfunnet og har tillit til viktige institusjoner. Det kan styrke samhold og trygghet for hele befolkningen. Samtidig kan personer med innvandrerbakgrunn som deltar aktivt i politikk, organisasjoner, næringsliv, kultur, idrett eller media, være inspirasjonskilder og gode rollemodeller. Dette gjelder både dem som selv har innvandret, og etterkommerne deres som er født og oppvokst i Norge.

Det finnes mange muligheter for å delta og få tilhørighet i samfunnet. Fellesarenaene i samfunnet gir mange innvandrere en inngangsport til sine lokalsamfunn. Det gjelder blant annet gjennom kultur- og fritidsaktiviteter for barn og unge, ulike trossamfunn, deltakelse i valg og overgang til norsk statsborgerskap. Frivillighetens innsats er avgjørende for at disse arenaene skal bli tilgjengelige og fungere samlende.

16.1 Frivillighet

Frivilligheten i Norge har en sterk tradisjon for at mennesker har funnet sammen for å løse arbeidsoppgaver, hjelpe hverandre, danne meningsfelleskap og sosiale felleskap. Frivilligheten og frivillige organisasjoner står sterkt og spiller en viktig rolle innenfor sentrale områder som idrett, kultur, fritid, helse og omsorg, barn og oppvekst, integrering og beredskap. Frivillighetspolitikken er forankret i Hurdalsplattformen. Den følger også opp Meld. St. 10 (2018–2019) Frivilligheita – sterk, sjølvstendig, mangfaldig. Regjeringen har fire hovedmål for frivillighetspolitikken: bred deltakelse og aktivitet i hele landet, gode rammevilkår for en mangfoldig frivillig sektor, enkle regelverk og ordninger og en samordnet frivillighetspolitikk.

Regjeringen vil styrke de frivillige organisasjonenes rolle i integreringsarbeidet. Frivillige organisasjoner jobber både i asylmottak og i lokalsamfunn med å tilby språktrening, møteplasser, kurs og fritidsaktiviteter innen kultur, idrett og friluftsliv. Norsktrening i regi av frivillige organisasjoner eren uformell sosial møteplass som er åpen for alle over 18 år som ønsker å øve seg på å snakke norsk. Slike tilbud bidrar til sosial inkludering i lokalsamfunnet, samtidig som det dekker behov for muntlig språktrening.92

Mesteparten av det frivillige arbeidet foregår lokalt. Kommunen spiller en viktig rolle i å legge til rette for dialog og ved å bidra til finansiering og lokaler for frivilligheten. Lokalt foreningsliv bidrar til å bygge nettverk og tillit mellom individer og grupper, og kan være en ressurs særlig for innvandrere med kort botid i Norge. Regjeringen ønsker å oppfordre kommuner til å utvikle og vedta en helhetlig frivillighetspolitikk i samarbeid med lag og foreninger i kommunen.

16.1.1 Tilskudd til frivillig arbeid

Tilskudd til frivillige organisasjoner er et viktig virkemiddel for å nå målet om høyere deltakelse i arbeids- og samfunnsliv blant innvandrere og barna deres. Det er i mange år gitt tilskudd til frivillige organisasjoner for at de skal drive konkret arbeid for å øke innvandreres deltakelse i samfunnslivet. Tilskuddsordningene utløser mangfoldige aktiviteter som stimulerer til lokale møteplasser, bedre ferdigheter i norsk, fritidsaktiviteter og andre integreringsfremmende tiltak. Dette omfatter også arbeidet mot barrierer for samfunnsdeltakelse, slik som negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, samt rasisme og diskriminering.

I 2023 ble det bevilget totalt 210 mill. kroner i tilskudd til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner, fordelt på to ulike ordninger. 132,5 mill. kroner av disse gikk til tilskudd til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner, som forvaltes av IMDi og 40 utvalgte kommuner. Hensikten med tilskuddene er å bidra til økt frivillig aktivitet i flere kommuner og områder i Norge. Det gis også om lag 37,5 mill. kroner i driftstilskudd til 14 nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet, samt 40 mill. kroner til norskopplæringsordningen. Regjeringen gir frivillige organisasjoner full momskompensasjon som bidrar til at frivilligheten kan nå ut til flere med sine integreringsfremmende tilbud og aktiviteter. Samlet sett legger disse tilskuddene et godt grunnlag for aktiv samfunnsdeltakelse for personer med innvandrerbakgrunn.

Arbeidsinnvandrerutvalget anbefaler at det gjøres en vurdering om tilskuddsordningen til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner bør styrkes økonomisk, slik at den kan nå ut til flere lokale innvandrerorganisasjoner.93 Videre anbefaler utvalget at det ved behov vurderes om ordningen bør utvides til å gjelde flere kommuner, eller om ansvaret for forvaltning av ordningen kan overføres fra kommunen til fylkeskommunen. Tilskudd til frivillige organisasjoner på integreringsfeltet skal evalueres, og evalueringsrapporten skal leveres departementet innen utløpet av mai 2024. På bakgrunn av evalueringen skal departementet vurdere ytterligere tiltak for å styrke rammebetingelsen for frivillig virksomhet.

Frivilligheten har særskilt kompetanse, engasjement og kapasitet. Dette kommer særlig til uttrykk når det kommer mange flyktninger. Frivillige organisasjoner har siden 2022 bidratt til å legge til rette for tiltak for nye flyktninger fra Ukraina. For å støtte opp om dette vedtok Stortinget i mai 2022 å bevilge 65 mill. kroner i ekstraordinære midler til frivilligheten for arbeid med integrering av flyktninger fra Ukraina. Midlene ble gitt både til lokale tiltak og til norsk- og engelsktrening, se boks 16.1. Under Covid-19-pandemien ble det gitt ekstra tilskudd til informasjonstiltak rettet mot innvandrere i regi av frivillige organisasjoner. Både innvandrerorganisasjoner og andre organisasjoner mottok tilskudd.

16.1.2 Deltakelse og representasjon

Frivillige organisasjoner bidrar også til å øke tillit, inkludering og demokratisk deltakelse. Deltakelse i demokrati og sivilsamfunn er sentrale verdier i det norske samfunnet. Alle skal ha like muligheter for deltakelse og innflytelse. Deltakelse i frivillige organisasjoner er viktig for hverdagsintegreringen og kan gi innvandrere tilgang til sosiale nettverk som igjen kan gjøre det lettere å komme inn på arbeidsmarkedet. Deltakelse i frivilligheten bidrar også til språktrening og mestring, og er positivt for psykisk og fysisk helse.94 Norge ligger på topp internasjonalt når det gjelder deltakelse i organisert frivillighet.

Befolkningen med innvandrerbakgrunn har hatt en jevn økning når det gjelder deltakelse i frivillig aktivitet, men er fortsatt underrepresentert når det gjelder organisasjonsdeltakelse og styreverv.95 Færre personer med innvandrerbakgrunn deltar i frivillig arbeid og aktiviteter, og færre har medlemskap og formelle verv enn resten av befolkningen i de tradisjonelle norske frivillige organisasjonene. Forskning viser for eksempel at bydelene øst i Oslo med høy andel innvandrere, er blant bydelene der færrest gjør frivillig innsats innen fritidsaktiviteter. Inkluderer man derimot religiøse foreninger, er den frivillige innsatsen større i bydelene i øst.96

Deltakelsen påvirkes av økonomi, graden av norskferdigheter, erfaringer med frivillige organisasjoner fra hjemland, og uklare forventninger og lite kunnskap om hvordan frivilligheten fungerer i Norge.97 Norskfødte med innvandrerforeldre deltar omtrent like mye i frivillig arbeid som befolkningen som helhet.98 Innvandrere oppgir oftere enn den øvrige befolkningen at de mangler sosiale nettverk for å komme inn i frivillige aktiviteter. Språk er likevel den viktigste enkeltfaktoren informanter fra alle landgrupper trekker fram som en barriere for deltakelse. Dette handler både om at det kan være tungt å delta uten å forstå, men også om manglende tilrettelagt informasjon om frivillighet på ulike språk.99

Både myndigheter og den etablerte frivilligheten må gjøre en innsats for å stimulere til økt deltakelse fra underrepresenterte grupper. Sentrale myndigheter kan bidra med å legge til rette for tettere samarbeid mellom innvandrermiljøer, myndigheter og organisasjoner, ved å skape regionale og nasjonale møteplasser. Kommuner kan utvikle frivillighetspolitikk som støtter og utvikler samarbeid med frivillige organisasjoner, og bidrar til rekruttering og inkludering av barn, unge og voksne med innvandrerbakgrunn. Frivillige organisasjoner kan tilby kompetanse, informasjon og administrativ støtte til innvandrerorganisasjoner og jobber planmessig med mangfoldsrekruttering.100 Det er også viktig å nå ut til ulike innvandrergrupper med god og tilpasset informasjon om frivilligheten. Gjennom intensjonsavtaler har IMDi oppmuntret ti store frivillige organisasjoner til å styrke mangfoldet og rekrutteringen av innvandrere som medlemmer og tillitsvalgte.

Innvandrerorganisasjoner gjør en verdifull innsats i integreringsarbeidet, spesielt i lokalsamfunnene. De bidrar til brobygging mellom innvandrere, myndighetene og samfunnet ellers, samtidig som de gir nettverk og fellesskap. Innvandrerorganisasjoner representerer ulike grupper. De har ofte en tilleggskompetanse ved å være flerspråklige og mangfoldige og ha andre nettverk og kommunikasjonskanaler enn de tradisjonelle organisasjonene. Organisasjonene kan også ha bedre forutsetninger for å fungere som brobyggere og integreringsarenaer. Pandemien viste at innvandrerorganisasjonene og tros- og livssynssamfunn spiller en viktig rolle i å nå raskt og målrettet ut til ulike innvandrermiljøer med informasjon fra myndighetene. Ifølge en rapport fra Fafo brukte innvandrerorganisasjoner en rekke formidlingskanaler og virkemidler, og det ble formidlet på mange ulike språk.101

Innvandrerorganisasjoner er hovedsakelig små, og får relativt lavere beløp enn andre organisasjoner i driftsstøtte og til tiltak. Det er behov for å vurdere innvandrerorganisasjonenes rammevilkår, og legge til rette for god og forutsigbar driftstøtte. Driftsstøtten skal bidra til at organisasjonenes kompetanse og kapasitet styrkes, at deres medlemmer blir mer delaktige i aktiviteter i lokalsamfunn, samt økt samarbeid med det offentlige og andre frivillige aktører på integreringsfeltet. Økt kontakt mellom mindre innvandrerorganisasjoner og etablerte, større organisasjoner kan øke organisasjonenes kompetanse og potensiale for integrering, samt øke kontakten med lokalmiljø og utvide nettverksbyggingen. IMDi har igangsatt en begrenset prøveordning for å styrke små og nystartede organisasjoner på integreringsfeltet, inkludert innvandrerorganisasjoner. Ordningen har hatt særlig søkelys på veiledning, kompetanseheving og samarbeid, samt inkludere et mentortilbud i regi av etablerte organisasjoner. Regjeringen anerkjenner innvandrerorganisasjoner både som arena for egenorganisering, og som en viktig ressurs og samarbeidspart for andre frivillige organisasjoner og myndigheter.

16.1.3 Dialog og fellesarenaer

Innvandrerråd eller flerkulturelle råd er som regel samhandlingsarenaer mellom ulike innvandrerorganisasjoner og lokale myndigheter. Representanter til slike råd blir som oftest rekruttert fra innvandrerorganisasjonene. Det finnes ingen oversikt over hvor mange kommuner eller fylkeskommuner som per i dag har innvandrerråd. Erfaringer tyder på at aktive innvandrerråd er en styrke for samarbeidet mellom sivilsamfunn og myndigheter. Det varierer i hvilken grad lokale myndigheter involverer disse organisasjonene. Det kan også være en utfordring å finne medlemmer som er representative for innvandrere og gode måter å velge dem på. Det vil alltid være noen innvandrergrupper som ikke er representert.

Arbeidsinnvandrerutvalget anbefaler i NOU 2022: 18 at det i kommuner hvor det ikke er etablert fora for dialog med innvandrere, bør vurderes å etablere slike fora. Vurderingen må tas på bakgrunn av blant annet befolkningsstørrelse og befolkningssammensetningen. Lokale myndigheter bør etterstrebe at innvandrerrådene, eller andre fora som blir valgt for slik dialog, så langt det er mulig representerer innvandrere i lokalsamfunnet. Det innebærer at kommuner og fylkeskommuner oppmuntres til å etablere innvandrerråd eller flerkulturelt råd, og arbeidsinnvandrere bør inkluderes i regioner der de utgjør en større gruppe. Utvalget anbefaler også at det utredes nærmere hvordan et formalisert kontaktpunkt for dialog mellom nasjonale myndigheter og innvandrerorganisasjoner best kan ivaretas. Departementet har gitt IMDi i oppdrag å utrede hvordan et formalisert kontaktpunkt for dialog mellom nasjonale myndigheter og innvandrerorganisasjoner best kan ivaretas. Departementet vil også innhente mer kunnskap om hvordan lokale og regionale fora for dialog og samarbeid fungerer i dag, inkludert representasjon av ulike innvandrergrupper.

Regjeringen vil

• oppfordre kommuner til å utvikle en helhetlig frivillighetspolitikk og etablere innvandrerråd eller flerkulturelt råd, i samarbeid med lag og foreninger i kommunen

• legge til rette for god og forutsigbar driftstøtte til innvandrerorganisasjoner

• utrede hvordan et formalisert kontaktpunkt for dialog mellom nasjonale myndigheter og innvandrerorganisasjoner best kan ivaretas

• innhente mer kunnskap om hvordan lokale og regionale fora for dialog og samarbeid fungerer i dag, inkludert representasjon av ulike innvandrergrupper

• videreføre den nasjonale integreringskonferansen som arena for dialog mellom innvandrerbefolkningen og sentrale myndigheter

• vurdere rammebetingelsene for frivillige organisasjoner i lys av evalueringen av tilskudd til frivillige organisasjoner på integreringsfeltet.

16.2 Kultur og fritid

Regjeringen har som mål at alle barn og unge skal ha like muligheter til å delta i fritidsaktiviteter. Deltakelse i kultur- og fritidsaktiviteter gir barn og unge muligheter til å oppleve læring, sosial inkludering og tilhørighet. Selv om mange barn og unge er innom idrett og kulturaktiviteter i løpet av oppveksten, er det sosiale forskjeller i deltakelse. Ungdom fra hjem med høy sosioøkonomisk status deltar nesten dobbelt så ofte i organiserte fritidsaktiviteter.102 Unntaket er deltakelse i religiøse aktiviteter som ikke påvirkes av sosioøkonomisk bakgrunn, og deltakelsen i fritidsklubber som er størst blant ungdom fra familier med begrensete økonomiske ressurser.103

Det er også forskjeller i deltakelse basert på foreldres landbakgrunn, med lavere deltakelse blant ungdom med bakgrunn fra Øst-Europa og Asia. Det er større kjønnsforskjeller i deltakelse blant ungdom med innvandrerbakgrunn, særlig blant dem med bakgrunn fra Afrika og Asia der flere gutter enn jenter deltar. Kjønnsforskjellene er størst innen idretten, men er også store i fritidsklubbene.104

Regjeringen har satt i gang tiltak som skal bidra til at flere barn og unge skal kunne delta i organiserte fritidsaktiviteter. Det gis tilskudd til lag og foreninger innen idrett og kultur gjennom flere ordninger. I tillegg kan kommuner, frivillige organisasjoner og andre ideelle aktører søke om tilskudd til inkluderingstiltak. Gjennom tilskuddsordningen Tilskudd til inkludering av barn og unge gis det blant annet støtte til lokale fritidskasser, som dekker utgifter til faste, organiserte fritidsaktiviteter. Andre eksempler på aktiviteter som kan få støtte gjennom ordningen er aktivitetsguider, som hjelper barn og unge inn i fritidsaktiviteter, og utstyrssentraler der barn og unge kan låne sports- og fritidsutstyr. I denne regjeringsperioden er ordningen styrket med 231 mill. kroner. I 2023 ble også 125 mill. kroner fra spillemidlene fordelt til en ekstrainnsats for deltakelse i idrettslag.

Regjeringen arbeider med en handlingsplan for like muligheter til å delta i kultur, idretts- og friluftslivsaktiviteter for barn og unge i hele landet. Planen skal legges fram før sommeren 2024. Regjeringen ser den økte innsatsen innen kultur, idrett og friluftsliv i sammenheng med arbeidet med en stortingsmelding om sosial utjevning og sosial mobilitet (se punkt 15.1), med Samfunnsoppdraget for inkludering av barn og unge i utdanning, arbeid og samfunnsliv og med Fritidserklæringen.

Rom for deltakelse – regjeringens kulturfrivillighetsstrategi (2023–2025) skal øke barn og unges deltakelse i kulturfrivilligheten. Bred deltakelse og tilgang på kulturaktiviteter er et eget satsingsområde i strategien. Regjeringen vil bidra til å styrke kulturfrivillighetens arbeid med rekruttering og deltakelse gjennom å gi økt tilskudd over de etablerte ordningene til drift av organisasjoner, utvikle kunnskap om barrierer for deltakelse i kulturfrivilligheten, og styrke etablerte ordninger for kulturfrivillighetens arbeid med inkludering.

Ordningen Inkludering i kulturliv forvaltes av Kulturtanken og er spesielt rettet mot kulturfrivilligheten. I 2023 ble 13 mill. kroner fra ordningen fordelt til den organiserte kulturfrivilligheten, med sikte på tiltak for felles kulturaktiviteter på tvers av blant annet kjønn, etnisitet, funksjonsevne, sosial og økonomisk bakgrunn og bosted. Regjeringen vil vurdere hvordan ordningen kan utvikles og tilpasses organisasjonenes behov for forutsigbarhet.

Bibliotekene er viktige institusjoner i det norske samfunnet og demokratiet. Gjennom bibliotekene har befolkningen lik og fri tilgang til litteratur, hovedsakelig på norsk, men også på mange andre språk. Ett av målene til bibliotekene er å nå ut til nye brukere med litteratur og lesing. Barn og unge er en viktig målgruppe. Høsten 2023 la regjeringen fram en utvidet nasjonal bibliotekstrategi som blant annet skal videreutvikle bibliotekenes arbeid med lesestimulering.105

Bibliotekenes innsats på dette området er svært viktig i et integreringsperspektiv. Tall fra SSB for 2021 viser at barn med innvandrerbakgrunn brukte bibliotekene aller mest.106 Over 50 prosent av alle med innvandrerbakgrunn og 70 prosent av barn med slik bakgrunn i alderen 9–15 år besøkte et bibliotek i løpet av 2021, mens tilsvarende tall for hele befolkningen var 40 og 58 prosent.

Den norske befolkningen, og spesielt barn og unge, leser mindre enn før. Regjeringen ønsker å snu denne trenden ved å styrke leselysten. Kultur- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet samarbeider om en ny leselyststrategi. Hensikten med strategien er å skape en kultur for lesing, slik at barn og unge skal oppleve glede og mestring ved å lese. Lesing er avgjørende for at ethvert menneske skal kunne tilegne seg kunnskap, uttrykke seg og delta i samfunnet. Lesing og leselyst gjør veien til dannelse og utdanning lettere, og kan bidra til å redusere forskjeller i samfunnet.

Regjeringen vil

• følge opp den kommende handlingsplanen for like muligheter til å delta i kultur, idretts- og friluftslivsaktiviteter for barn og unge

• følge opp Rom for deltakelse – regjeringens kulturfrivillighetsstrategi (2023–2025) for å øke barn og unges deltakelse i kulturfrivilligheten

• vurdere hvordan ordningen Inkludering i kulturliv kan utvikles og tilpasses organisasjonenes behov for forutsigbarhet

• legge fram en leselyststrategi der levekårsutsatte områder er prioritert.

16.3 Tros- og livssynssamfunnenes rolle

Den primære oppgaven i tros- og livssynspolitikken er å verne om tros- og livssynsfriheten. Samtidig er tros- og livssynssamfunnene viktige samarbeidspartnere for myndighetene, siden åtte av ti i befolkningen er medlem.107 Under pandemien var disse viktige for å nå ut til hele befolkningen.

Tros- og livssynssamfunn er viktige sosiale møteplasser for mange innvandrere, slik for eksempel sjømannskirkene er det for mange nordmenn i utlandet. At mennesker som kommer til Norge finner tilhørighet i et tros- eller livssynsfelleskap, kan bidra til integrering. Mange tros- og livssynssamfunn har et utstrakt sosialt arbeid og inviterer til ulike arrangementer og møteplasser. Samtidig kan disse fellesskapene også stå i veien for den enkeltes deltakelse i samfunnet rundt.

Dialogen mellom ulike tros- og livssynssamfunn, både lokalt og nasjonalt, skaper fellesskap på tvers av tro og livssyn. Dialogen handler ikke bare om å snakke sammen, men ofte også om å løse konkrete utfordringer både lokalt og nasjonalt. Samhandlingen og dialogen har vokst fram nedenfra, på initiativ fra samfunnene selv. Dette har vært en viktig årsak til at dialogen har bestått på tross av uenighet og konflikt. Terrorangrepet fra Hamas 7. oktober 2023 og Israels påfølgende omfattende krigføring på Gazastripen, har utfordret tros- og livssynsdialogen nasjonalt. Dialogen og samarbeidet mellom tros- og livssynssamfunnene fortsetter likevel, også innenfor rammen av Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL).

Barne- og familiedepartementet gir driftstilskudd til dialog- og paraplyorganisasjoner på tros- og livssynsfeltet og enkelttilskudd til dialog- og kunnskapsutviklingsprosjekter. Organisasjonene som får tilskudd er Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, Norges Kristne Råd og Muslimsk Dialognettverk. Driftstilskuddet til dialog- og paraplyorganisasjoner skal særlig bidra til å styrke organisasjonenes arbeid som brobyggere mellom ulike tros- og livssynssamfunn og som kontaktledd til det offentlige. Tilskuddet skal også bidra til å styrke aktiviteter rettet inn mot sivilsamfunnet for å øke kunnskapen om de ulike tros- og livssynssamfunnene.

Barne- og familiedepartementet gir også tilskudd til kurstilbudet Å være religiøs leder i det norske samfunn ved Universitetet i Oslo. Kurset skal gi religiøse ledere i Norge med utenlandsk bakgrunn kunnskap om rettene og pliktene til tros- og livssynssamfunnene, om forholdet mellom religion og samfunn i Norge, om verdier og dialog mellom tros- og livssynssamfunn, om religiøst lederskap og om den rollen religiøse ledere har når de gir råd og veiledning til enkeltpersoner (sjelesorg mv.).

Samarbeidsrådet for tros- og livssynsorganisasjoner har også ulike kurs og veiledere for religiøse ledere, blant annet om negativ sosial kontroll. Til oppfølging av tiltak i regjeringens handlingsplan for kjønns- og seksualitetsmangfold, legger STL til rette for dialog mellom tros- og livssynssamfunn, lhbt+-organisasjoner og organisasjoner for skeive religiøse om utfordringer som skeive opplever i tros- og livssynssamfunn. Norges Kristne Råd har også et eget Flerkulturelt kirkelig nettverk, som er et felleskirkelig nettverk bestående av kirkesamfunn, kirkelige organisasjoner og menigheter som arbeider eller ønsker å arbeide for et inkluderende fellesskap i kirkene. Nettverket skal blant annet bidra til økt kontakt mellom innvandrermenigheter og de etablerte kirkene i Norge og bistå med informasjon og veiledning.

Siden 2022 har Muslimsk Dialognettverk fått tilskudd som dialog- og paraplyorganisasjon på tros- og livssynsfeltet. Nettverket representerer over 30 000 norske muslimer og er medlem i STL. Muslimsk Dialognettverk har blant annet som formål å bidra til fredelig sameksistens i et pluralistisk samfunn og være en nasjonal arena for religionsmøter, kunnskapsbasert dialog og samarbeid med andre livssynsorganisasjoner, offentlige myndigheter og det øvrige samfunnet.

Regjeringen vil

• forsterke og videreutvikle dialogen mellom myndighetene og tros- og livssynssamfunnene for å styrke integreringen, bedre likestillingen og sikre god kunnskap om forståelsen av regelverk og ordninger.

16.4 Valgdeltakelse og representasjon

Tradisjonelt har en stor andel av befolkningen i Norge hatt erfaring som folkevalgt, eller har noen i sin omgangskrets som har politisk erfaring. Det betyr at mange får kjennskap til og erfaring med det politiske systemet. Å delta i valg, og stille til valg for et parti eller en liste, gir gevinster utover det å kanalisere behov og interesser inn i det representative politiske systemet. Det gir også erfaring med politiske prosesser og innsikt i politisk virksomhet. Deltakelse fungerer med andre ord som en «skole i demokrati». Derfor er det viktig at samfunnet greier å få nye innbyggere, som innvandrere, til å delta og engasjere seg i demokratiet, inkludert valg.

Et vedvarende politisk utenforskap gjør det norske demokratiet mindre representativt. Det kan føre til at de som ikke deltar, søker seg til andre og mer alternative deltakelseskanaler, i verste fall til antidemokratiske miljøer. Over tid er det avgjørende for legitimiteten til demokratiet at alle grupper i befolkningen deltar i valg og at deres stemme kommer til uttrykk i politikken.

Valgdeltakelsen må sees i sammenheng med valglovens bestemmelser om stemmerett. Det er ulike vilkår for stemmerett ved stortingsvalg og stemmerett ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Stemmerett ved stortingsvalg er knyttet til norsk statsborgerskap, se punkt 16.5. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er stemmerett knyttet til om en har vært registrert som bosatt i Norge de siste tre årene før valgdagen. Statsborgere fra andre nordiske land har stemmerett dersom de er bosatt i Norge senest 30. juni i valgåret.

Valgdeltakelsen blant personer med innvandrerbakgrunn er klart lavere enn i den øvrige befolkningen. Samtidig er det store forskjeller i valgdeltakelsen avhengig av landbakgrunn. Blant personer med bakgrunn fra andre nordiske og vesteuropeiske land er valgdeltakelsen høy, mens deltakelsen er særlig lav for personer med bakgrunn fra land i Øst-Europa.108 Mange stemmeberettigede lar også være å stemme over tid.109 De permanente hjemmesitterne utgjorde 21 prosent blant innvandrerne, mot 9 prosent av de stemmeberettigede som helhet, målt etter 2019-valget.110 Dette kan henge sammen med utdanningsnivå. 18 prosent av dem med grunnskole som høyeste utdanning er permanente hjemmesittere, mot 3 prosent blant dem med utdanning fra høyskole eller universitet.

Arbeidsinnvandrerutvalget peker i sin utredning på utfordringene med lav valgdeltakelse blant arbeidsinnvandrerne fra Øst-Europa.111 En analyse gjort av NORCE og ISF på bakgrunn av lokalvalget i 2019 og stortingsvalget i 2021, finner at arbeidsinnvandrere var den gruppen som hadde klart lavest valgdeltakelse med kun 19 prosent. Det er også store forskjeller mellom ulike grupper, og deltakelsen varierer mellom 58 prosent for arbeidsinnvandrere fra Nederland til 8 prosent blant arbeidsinnvandrere fra Polen og Litauen.112 Utvalget anbefaler å stimulere til større deltakelse ved å tilrettelegge bedre for egne organisasjoner for arbeidsinnvandrerne. De anbefaler blant annet å gjøre eksisterende tilskuddsordninger bedre tilgjengelige, både ved informasjonstiltak og ved å veilede i søknadsskriving. De foreslår også at det etableres et formalisert kontaktpunkt mellom innvandrerorganisasjonene og myndighetene både nasjonalt og lokalt. Se omtale av frivilligheten i pkt. 16.1.

Boks 16.6 Valgdeltakelsen i senere år

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 var valgdeltakelsen blant norske statsborgere uten innvandrerbakgrunn 70 prosent. Blant norske statsborgere og norskfødte med innvandrerbakgrunn var valgdeltagelsen om lag 45 prosent. Blant utenlandske statsborgere var valgdeltakelsen 31 prosent. Den klart største gruppen av utenlandske statsborgere med stemmerett i lokalvalg var arbeidsinnvandrere, med 19 prosent valgdeltakelse. Dette har blitt tolket som at disse personene kan ha planlagt å være en relativt kort periode i Norge, og botid har svært mye å si på valgdeltakelsen for denne gruppen. Mens valgdeltakelsen blant flyktninger- og familieinnvandrere med kort botid er vesentlig høyere enn for arbeidsinnvandrere, er den etter rundt ti års botid høyere blant arbeidsinnvandrerne.¹

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023 gikk deltakelsen blant innvandrergruppene klart ned sammenlignet med valget i 2019. Innvandrere med norsk statsborgerskap og norskfødte med innvandrerbakgrunn hadde en deltakelse på henholdsvis 38 prosent og 36 prosent, mens utenlandske statsborgere hadde en deltakelse på 25 prosent. Personer med bakgrunn fra Øst-Europa peker seg særlig ut med en deltakelse på bare 9 prosent.

Deltakelsen i stortingsvalg er normalt høyere. Dette gjelder også for personer med innvandrerbakgrunn. Ved stortingsvalget i 2021 deltok 50 prosent blant innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre, mot 80 prosent i befolkningen ellers. Dette var fem prosentpoeng lavere enn i 2017.² Forskjellen i deltakelse på 30 prosentpoeng mellom innvandrere og den øvrige befolkningen var også den største siden årtusenskiftet.

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Forstørr bilde

Kilde: SSB

¹ NOU 2022: 18, s 214.

² Kleven mfl., 2022, s.4.

Personer med innvandrerbakgrunn er klart underrepresentert i folkevalgte organer på alle nivåer. Etter kommunestyrevalget i 2019, hadde tre prosent av de valgte representantene i kommunestyrene innvandrerbakgrunn. Det var en svak økning på 0,3 prosentpoeng siden 2015. Av alle kandidater ved kommunestyrevalget i 2019, hadde 5,2 prosent innvandrerbakgrunn. Ifølge SSB har økningen i andelen stemmeberettigede og antall stemmer fra velgere med innvandrerbakgrunn økt raskere enn andelen med innvandrerbakgrunn på listene og andelen representert i norske kommunestyrer.

Representasjonen av innvandrere i kommunestyrene varierer mellom kommuner. I kommuner med stor andel innvandrere blant innbyggerne, var andelen representanter i kommunestyret med innvandrerbakgrunn etter valget i 2019 langt høyere enn landsgjennomsnittet. I Oslo, der om lag en tredel av befolkningen har innvandrerbakgrunn, var andelen representanter med innvandrerbakgrunn i kommunestyret 22 prosent. I kommuner med over 15 prosent stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn, var andelen representanter i gjennomsnitt seks prosent, når Oslo holdes utenom.

Ved stortingsvalget i 2021 var 299 av totalt 4 438 kandidater innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre. De fleste hadde bakgrunn fra land i Asia, etterfulgt av Afrika. Ti av disse ble valgt inn på Stortinget.

I forkant av tidligere valg har det blitt gjennomført flere ulike tiltak for å øke valgdeltakelsen. Både ved lokalvalget i 2015 og stortingsvalget i 2017 ble det gjennomført forsøk med sms og brev for å mobilisere velgere med innvandrerbakgrunn til å stemme. Resultatene ga en betydelig effekt på valgdeltakelsen blant dem som fikk stemmerett for første gang i lokalvalget, men hadde mindre effekt på deltakelsen ved stortingsvalget. Forskerne som har evaluert eksperimentene, mener at det trolig vil være mest å hente på å gjennomføre tiltak av denne typen ved lokalvalg. Tilsvarende tiltak har likevel vært gjennomført ved alle senere valg.

Valgdirektoratet utarbeider informasjonsbrosjyrer om valget på mange språk. Disse kan bestilles av kommuner og organisasjoner som informasjonsmateriell og er også tilgjengelig digitalt. Valgdirektoratet forvalter en tilskuddsordning hvor det i forkant av hvert valg er mulig å søke om tilskuddsmidler til informasjonstiltak om valget rettet mot ulike grupper som ikke nås så lett gjennom ordinære kanaler, eller velgere som trenger særlig tilrettelagt informasjon. Ordningen skal bidra til å øke kunnskapen til de stemmeberettigede om valget for å øke valgdeltakelsen. Tilskuddsmidlene kan for eksempel dekke utgifter knyttet til informasjonstiltak, som kampanjer, nettsider, produksjon og distribusjon av informasjonsmateriell og liknende. Tiltak rettet mot unge velgere, velgere med innvanderbakgrunn og velgere med behov for særskilt tilrettelagt informasjon, blir prioritert. I 2023 ble det fordelt om lag 5,7 mill. kroner fra tilskuddsordningen til ulike tiltak.

Regjeringen vil

• videreføre målrettede informasjonstiltak i forkant av valgene med formål å øke valgdeltakelsen til personer med innvandrerbakgrunn, ungdom og personer med funksjonsnedsettelser.

16.5 Statsborgerskap

Norsk statsborgerskap gir rettigheter og plikter som har betydning for innbyggernes deltakelse i det norske samfunnet. Statsborgerskapet har også en viktig symbolsk betydning. Det markerer en tilhørighet til det norske samfunnet og dets grunnleggende verdier. Statsborgerskapets betydning som politisk virkemiddel varierer fra land til land. Hva staten ønsker å oppnå, reflekteres i hvilke vilkår, rettigheter og plikter som er knyttet til statsborgerskap. Norsk statsborgerskap er viktig som ramme for fellesskap og skal bidra til integrering.

Det har de siste årene blitt gjort endringer i statsborgerloven som har vært begrunnet med integreringshensyn. Prinsippet om ett statsborgerskap ble avviklet i 2020. Dette ble blant annet begrunnet med at det kunne virke positivt på den enkeltes integrering, ved at flere gis muligheten til norsk statsborgerskap uten å måtte gi opp sitt opprinnelige. Krav om ferdigheter i norsk muntlig ble hevet 2022 for å bidra til at flere får gode ferdigheter i norsk. Kravet om oppholdstid ble også økt til åtte års opphold i løpet av de siste elleve årene som hovedregel. For personer som har hatt tilstrekkelig inntekt det siste året, er kravet seks år. En begrunnelse for endringen var å fremme integrering og øke sysselsettingen blant innvandrere.

Opphevelsen av prinsippet om ett statsborgerskap har gitt et høyt antall søknader de siste årene. Restansene i statsborgerskapssaker var på et historisk høyt nivå ved utgangen av 2022. Gjennom 2023 har restansene blitt bygget ned, men fortsatt må mange vente lenge på å få sin sak behandlet. UDI jobber med å få til raskere saksbehandling. Allerede nå blir svært mange søknader om statsborgerskap behandlet automatisk, uten at saksbehandlere er involvert. I 2023 var automatiseringsgraden 39 prosent. Regjeringen vil utrede endringer i statsborgerloven og statsborgerforskriften for å få til et mer digitaliseringsvennlig regelverk som kan gi mer automatisering.

Nytt regelverk for tilbakekall av statsborgerskap trådte i kraft i 2020. Det ble blant annet lovfestet at norsk statsborgerskap ikke skal tilbakekalles dersom det, i betraktning av forholdets alvor og statsborgerens tilknytning til riket, vil være et uforholdsmessig inngrep overfor vedkommende selv eller de nærmeste familiemedlemmene. Det ble også lovfestet at statsborgerskap som er ervervet av en person som var under 18 år på tidspunktet for erverv eller søknad, og som er bygget på uriktige eller ufullstendige opplysninger gitt av foreldre eller besteforeldre mot bedre vitende, som hovedregel ikke kan tilbakekalles.

Statsborgerloven inneholder særlige bestemmelser for statsløse søkere, men uten en definisjon av hvem som skal regnes som «statsløse». FNs menneskerettighetskomité har anbefalt at Norge tar inn en slik definisjon for å forhindre at barn født i Norge blir statsløse. Statsborgerloven stiller en rekke vilkår for at statsløse søkere skal ha rett til norsk statsborgerskap. For statsløse søkere som er født i Norge, er ikke vilkårene i statsborgerloven fullt ut forenlige med Norges internasjonale forpliktelser, blant annet FN-konvensjonen om begrensning av statsløshet (1961). Det er samtidig viktig å understreke at statsborgerloven gjelder «med de begrensninger som følger av overenskomster med andre stater og folkeretten for øvrig», se § 3 i loven. Konvensjonene skal derfor gå foran ved eventuell motstrid. Departementet har gitt instruks til UDI om hvordan loven skal tolkes.

Den norske stat har som ønske å gi en velkomstgave til nye statsborgere som deltar i statsborgerseremonien. En gavebok utdeles derfor til alle nye statsborgere under seremonien. Boka omhandler hovedlinjer i Norges historie og sentrale trekk ved dagens Norge. Den gir også en innføring i det norske demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene, og hvilke rettigheter og plikter som gjelder for norske statsborgere. Gaveboka har ett forord med en hilsen fra Kongen. Boka er skrevet spesielt med tanke på statsborgerloven og statsborgerseremonien. Den første gaveboka ble publisert i 2006, andre utgave i 2015, og en helt ny gavebok kommer i 2024.

Regjeringen vil

• utrede revisjon av statsborgerloven og statsborgerforskriften, blant annet for å få til et mer digitaliseringsvennlig regelverk og mer automatisering.

• vurdere å innføre en definisjon av statsløshet i statsborgerloven.

• gjennomføre et forskningsprosjekt om hvilken effekt lovendringene om tilbakekall av statsborgerskap har hatt på vurderingen av forholdsmessighet i konkrete saker om tilbakekall.

• ferdigstille en ny gavebok til utdeling ved statsborgerseremonier i 2024.

17 Offentlige tjenester for en mangfoldig befolkning

Innvandrere skal oppleve at de møtes med samme forventninger, og får samme muligheter, som alle andre. Likeverdige offentlige tjenester handler om at alle har den samme tilgangen til offentlige tjenester, at tjenestene er tilpasset individuelle behov og at de er av like god kvalitet for alle brukere, uavhengig av bakgrunn eller utgangspunkt. Tjenestetilbudene skal være kjent for alle aktuelle brukere og oppleves som relevante. Målet er at sluttresultatet skal være like godt for alle.

Å motta likeverdige tjenester er viktig for tillit og opplevelse av tilhørighet og aksept i det norske samfunnet. I sum handler det om at alle skal ha like muligheter til å delta og til å bidra i samfunnet.

Tjenestetilbudet påvirker mulighetene til og forutsetningene for deltakelse i samfunnet. Derfor har likeverdige offentlige tjenester, eller mangelen på dem, betydning i integreringsprosessen. Ulikhet i tjenestetilbud kan også innebære indirekte eller direkte diskriminering, i følge likestilling- og diskrimineringsloven § 24 som gir offentlige myndigheter en plikt til å jobbe aktivt og målrettet for å hindre at tjenestene ikke er diskriminerende. Begrenset mangfoldskompetanse i tjenesteapparatet kan være en årsak til manglende likeverdige tjenester. Alle offentlige virksomheter har et selvstendig ansvar for å tilpasse tjenestetilbudet til ulike brukergruppers behov. Lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven) omtales nedenfor.

Første del av kapitlet omhandler hvordan integreringsmyndighetenes samordningsrolle, tilpasset informasjon og bruk av kvalifisert tolk kan bidra til likeverdige offentlige tjenester for innvandrere. Andre del tar for seg hvordan offentlige tjenester på tre sentrale samfunnsområder – oppvekst og familie, barnehage og skole, helse og omsorg – skal være tilpasset en mangfoldig befolkning.

17.1 Informasjon og tolking i offentlig sektor

Målet om likeverdige offentlige tjenester gjelder alle offentlige virksomheter. Hver sektor har ansvar for at egne tjenester og tilbud når ut til ulike brukergrupper på en likeverdig måte og for at mangfoldsperspektivet blir ivaretatt.

17.1.1 Tilrettelagt informasjon

Tilrettelagt og språklig tilpasset informasjon og kommunikasjon fra offentlige virksomheter er sentralt for å sikre likeverdige offentlige tjenester. Å nå ut med informasjon til hele befolkningen er også viktig for at alle tar informerte og fornuftige valg. Både under Covid-19-pandemien og i forbindelse med høye ankomster fra Ukraina, har vi erfart at viktig informasjon ikke alltid når ut til den delen av befolkningen som ikke behersker norsk, mangler digitale ferdigheter eller har liten kjennskap til det norske samfunnet.

Digitaliseringen av offentlige tjenester skjer i raskt tempo og de aller fleste av disse tjenestene går nå i hovedsak i digitale kanaler. Digitale ferdigheter og kompetanse er avgjørende for å kunne delta i arbeid, utdanning, samfunnsliv og i sosiale sammenhenger. Tall fra SSB viser at 5,3 prosent av befolkningen har utfordringer med å bruke digitale tjenester.113 Forskningen peker også på ulike barrierer som kan gjøre mennesker digitalt sårbare. En studie finner at offentlig sektor har lite bevissthet, kunnskap og kompetanse om likeverdige digitale tjenester for personer med etnisk minoritetsbakgrunn.114 Digital diskriminering med tanke på etnisitet, er ikke en tematikk som står øverst på agendaen i offentlig sektor, ifølge rapporten, selv om det foregår mye godt utviklingsarbeid for å sikre brukervennlige og funksjonelle tjenester.

Regjeringen har utarbeidet en Handlingsplanen for økt inkludering i et digitalt samfunn.115 Handlingsplanen skal bidra til at de som ønsker å delta digitalt, lettere kan finne støtte og skaffe seg nødvendige digitale verktøy og ferdigheter. Flere av tiltakene i handlingsplanen retter seg mot grupper i befolkningen som har mangelfulle eller svake digitale ferdigheter, for eksempel nettstedet www.digihjelpen.no.

Arbeids- og velferdsforvaltningen erfarer at personer med innvandrerbakgrunn utgjør en stor andel av dem som har utfordringer med å benytte digitale tjenester. Undersøkelser viser at digitaliseringen gjør tjenestene mer tilgjengelig for innbyggere som greier å bruke dem, samtidig som de ser ut til å ha blitt mindre tilgjengelig for innbyggere som har behov for andre former for kommunikasjon. Begrensede norskferdigheter, lite systemkunnskap og lav digital kompetanse utgjør de viktigste barrierene mot å ta i bruk digitale løsninger.116

Arbeidsinnvandrerutvalget anbefaler i NOU 2022: 18 at det gjennomføres en større digital satsing for å nå ut til alle nyankomne innvandrere med nødvendig og relevant informasjon.

Forvaltningen må sørge for å tilpasse og målrette informasjon til personer som ikke behersker norsk eller som av andre grunner er vanskelige å nå gjennom tradisjonelle kanaler. Dette gjelder særlig kriseinformasjon, men også annen informasjon fra myndighetene. Ansvarlige sektormyndigheter bør ha klare planer for hvordan dette skal gjøres.117 Alternative informasjonsveier bør vurderes, herunder sosiale medier, frivillige organisasjoner og tros- og livssynssamfunn. Planverket må i større grad ta høyde for at en del innvandrere har svake ferdigheter i norsk og svake digitale ferdigheter.

IMDi startet i 2023 et arbeid med å utarbeide samlet informasjon for flyktninger og andre innvandrere. Nettstedet nyinorge.no er en viktig informasjonskanal, både for målgruppen og for offentlig ansatte lokalt. I første omgang inneholder nettstedet informasjon til fordrevne med midlertidig kollektiv beskyttelse, men IMDi arbeider for å utvide målgruppen. IMDi har også utarbeidet en veileder for hvordan offentlige myndigheter kan nå ut med informasjon til personer med innvandrerbakgrunn, se boks 17.2.

17.1.2 Bruk av kvalifisert tolk i offentlige virksomheter

For å sikre forsvarlig hjelp og rettssikkerhet, for å oppnå likeverdige offentlige tjenester for hele befolkningen og for at nye borgere skal få god informasjon om plikter og rettigheter i det norske samfunnet, er bruk av kvalifisert tolk og tilpasset kommunikasjon nødvendig. Bruken av kvalifiserte tolker er fortsatt for lav, og for mange tolkeoppdrag i offentlig sektor blir utført av tolker uten dokumenterte kvalifikasjoner. Samtidig er det en utfordring å kvalifisere et tilstrekkelig antall tolker i de språkene det til enhver tid er behov for. Tolkebehovet er ulikt i forskjellige deler av offentlig sektor og ut fra hvilke innvandrergrupper som kommer til Norge.

Lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven) trådte i kraft i 2022. Den stiller krav om at offentlige organer skal bruke kvalifisert tolk når bruk av tolk er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Loven gir dispensasjon fra kravet om å bruke kvalifisert tolk fram til 31. desember 2026. I tillegg til en plikt for offentlige organer til å bruke tolk og et krav om å bruke kvalifisert tolk, stiller loven også krav til tolken. Tolken skal opptre i samsvar med god tolkeskikk, og loven inneholder også bestemmelser om tolkers habilitet og taushetsplikt. Bruk av barn til tolking og annen formidling av informasjon er forbudt og ble innført i forvaltningsloven § 11e allerede i 2016. Dette forbudet er nå innlemmet i tolkeloven § 4.

Tolkeloven er sektorovergripende og regulerer også tegnspråktolking og tolking på samiske språk. Hver enkelt sektormyndighet har ansvar for tilstrekkelig og forsvarlig bruk av tolker innenfor sitt ansvarsområde. Etterlevelsen avhenger av tilstrekkelig antall kvalifiserte tolker på aktuelle språk. Den avhenger også av at sektormyndighetene har gode organisatoriske løsninger og bestillingssystemer som sikrer tilgang til kvalifiserte tolker ved behov. Tolkemonitor 2022 anslår en underdekning av kvalifiserte tolker på om lag 30 prosent av den totale oppdragsmengden i 2022.118 Mange offentlige organer mangler retningslinjer for bestilling og bruk av tolk, slik som tolkeloven krever.

IMDi er nasjonal fagmyndighet for tolking i offentlig sektor. Direktoratet har som oppgave å veilede om tolkeloven og om bruk av tolk i offentlig sektor, bidra til at offentlige virksomheter bestiller og bruker kvalifiserte tolker samt å sikre at tilstrekkelig antall tolker i aktuelle språk blir kvalifisert. IMDi har ansvar for å drifte Nasjonalt tolkeregister og for kunnskapsutvikling på feltet.

Som integreringsmyndighet har IMDi primært ansvar når det gjelder innvandrere. Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvar for tolking for døve, hørselshemmede og døvblinde. Retten til bruk av samiske språk blir regulert gjennom lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven).

Regjeringen vil

• videreføre innsatsen for at offentlig sektor har tilgang på tilstrekkelig antall kvalifiserte tolker i aktuelle språk.

• følge med på at bruken av kvalifisert tolk i offentlig sektor øker fram mot utløpet av dispensasjonsperioden i 2026.

• forsterke IMDis veiledning om retningslinjer for bestilling og bruk av tolk.

• utvikle informasjonspakker rettet mot offentlige virksomheter om viktigheten av å bruke kvalifisert tolk og om forbudet mot barn som tolk. Informasjonspakkene vil bli aktivt og målrettet distribuert.

• jobbe for at offentlige tjenester er tilgjengelige også for personer med lav digital kompetanse.

17.2 Barnevern og familievern

En god oppvekst- og familiepolitikk inkluderer alle barnefamilier, gir økt velferd og trygghet for den enkelte og gir samtidig gevinster for hele samfunnet. Selv om de fleste barn og unge i Norge har gode oppvekstsvilkår, lever en del av dem med utfordringer som virker inn på livet deres. Noen er særskilt sårbare, for eksempel på grunn av familiesituasjonen. Dårlige oppvekstsvilkår har konsekvenser for barn her og nå og kan øke risikoen for å havne utenfor på sikt. Utenforskap gir høye kostnader både for den enkelte og for samfunnet.

17.2.1 Familievern

Familieverntjenesten er grunnstammen i hjelpetilbudet til familier med samlivs- og relasjonsproblemer. Familievernkontorene gir tilbud om veiledning ved vansker, konflikter eller kriser i familien. Familievernet er en statlig tjeneste med 42 kontorer spredt over landet.

Familievernet skal kunne møte familier uansett hvilken bakgrunn de har. Tjenestens tilbud skal være like godt tilrettelagt for ulike grupper, og for å oppnå likeverdige tjenester må tilbudene tilpasses behovene til den enkelte familie.

Familieverntjenesten er en tjeneste med høy kompetanse og faglig tynge. Tjenesten har oppgaver av ulik karakter. Noen oppgaver er rutinepreget og egner seg for standardisering, men de fleste oppgavene er komplekse og forutsetter høy faglig kompetanse og utstrakt bruk av faglig skjønn. En kompetanseprofil for familievernet må ta hensyn til begge disse behovene.119

Velferdsforskningsinstituttet NOVA beskriver i en rapport fra 2023 at familieverntjenesten «sliter med å nå ut til etniske og religiøse minoriteter».120 Rapporten peker på foreldres frykt for offentlige tjenester, og da spesielt barnevernet, som en av årsakene. Det pekes også på at det bør være en forskjellssensitiv avdekking av familieproblemer og tilpasning av familievernets tilbud. Det jobbes kontinuerlig med at familievernet skal kunne gi et likeverdig tilbud til ulike grupper og for å styrke familievernets mangfoldskompetanse i møte med brukere.

Alle foreldre møter utfordringer i foreldreskapet. Foreldre med innvandrerbakgrunn kan i tillegg ha andre utfordringer enn foreldre i den øvrige befolkningen. Voksne innvandrere kan ha vokst opp med andre normer og kulturelle koder for hva som er en god oppvekst og oppdragelse. De kan oppleve det som utfordrende å oppdra barna i en annen kontekst enn de selv har erfaring fra, og oppleve motstridende forventninger fra storsamfunnet, eget miljø i Norge, og fra familie og nettverk i utlandet. Noen kan ha lite tillit til myndighetene, vanskelige levekår, ustabil økonomi og bosituasjon, og fysiske og psykiske helseutfordringer.

Foreldrestøttende arbeid, inkludert samlivstiltak, kan forebygge at utfordringer i familielivet vokser til alvorlige problemer som rammer barn. Foreldrestøtte skal styrke foreldre gjennom veiledning og støtte. Det er et mål at alle kommuner skal tilby kunnskapsbaserte samlivs- og foreldrestøttende tiltak. Foreldrestøttetilbudet skal være likeverdig og ivareta mangfoldsperspektivet. Foreldrestøtte foregår på mange arenaer, som i familievernet, helsestasjon- og skolehelsetjeneste, flyktningtjeneste, trossamfunn og frivillig sektor.

Tilskuddsordningen til foreldrestøttende tiltak skal støtte opp om barnevernsreformen og nå ut til alle samfunnsgrupper, inkludert foreldre med levekårsutfordringer. Alle kommuner kan søke om tilskudd, og tiltak kan gjennomføres i samarbeid med andre statlige instanser eller frivillige organisasjoner. Bufdir har en nettside som skal gi faglig støtte for ansatte og ledere i kommuner som ønsker å styrke det foreldrestøttende arbeidet i ulike tjenester. Hensikten med nettsiden er ikke å fortelle hvilke tiltak en kommune skal tilby, men å gjøre det enklere å vite hva man kan velge. Foreldre kan også få veiledning via den statlige nettressursen foreldrehverdag.no. Denne gir alle foreldre lett tilgang til rådgivning, hjelp og støtte i foreldreskapet, i form av artikler, filmer, podkast og digitale kurs.

17.2.2 Barnevern

Barnevernets formål er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Ny barnevernslov trådte i kraft i 2023 og skal understøtte det forebyggende arbeidet og rettssikkerheten for barn og foreldre.

I møte mellom innvandrere og barnevernet oppstår det ofte friksjoner. Utfordringene har ofte vært omtalt som kulturelle, men handler også om informasjon, språk og relasjoner.121 Det er derfor behov for en bred tilnærming med plass til perspektiver rundt både kultur, levekår og innvandrerbakgrunn. Også kjønn, klasse, avmakt og diskriminering kan spille inn.

Regjeringen vil jobbe for å bedre tilliten til barnevernet, særlig blant innvandrere. Tilliten til barnevernet og barnevernets omdømme påvirkes i hovedsak på to måter – hvordan barnevernet faktisk utfører sitt arbeid, dvs. kvaliteten på arbeidet, og hvordan barnevernet omtales. Det er igangsatt flere prosesser som skal heve kompetansen både blant barnevernsansatte som er ansatt i tjenesten i dag, og gjennom utdanningssektoren. Samarbeidet mellom statlig og kommunal sektor er blitt styrket gjennom en samarbeidsavtale mellom Barne- og familiedepartementet og KS.122 Gjennom en rekke tiltak har avtalen bidratt til å sette et viktig tema på dagsorden i kommunene. Tilsvarende utarbeidet Bufdir en handlingsplan med tre satsingsområder med mål om å bedre tilliten blant personer med innvandrerbakgrunn. Planen er evaluert internt og følges opp i direktoratets videre arbeid. Barnevernsmyndighetene og Utenriksdepartementet samarbeider løpende om transnasjonale barnevernssaker.

Regjeringen vil øke kunnskapen om hvordan barnevernet arbeider og hvordan barnevernet kan bistå med hjelp og støtte. Det er utviklet en digital verktøykasse for barnevernstjenestene med informasjon om barnevernets rolle og mandat, meldeplikt og samarbeid. Samarbeid med innvandrermiljøer og deres representanter kan bidra til økt tillit og forståelse. Barnevernsutvalget har foreslått en rekke tiltak, som vurderes i arbeidet med en kvalitetsreform i barnevernet.123

Det er igangsatt en rekke tiltak for å øke mangfoldskompetansen i barnevernet, herunder en større generell kompetansesatsing.124 Kompetanse om etniske minoriteter, herunder innvandrere, er inkludert i samtlige barnevernsutdanninger. I tillegg tilbys en videreutdanning i minoritetskompetanse i barnevernet rettet mot ansatte i det kommunale barnevernet. Det er også etablert et opplæringsprogram for ansatte i det kommunale barnevernet, i den statlige fosterhjemstjenesten og ved barnevernsinstitusjoner. Med tolkelovens ikrafttredelse i 2022 ble tjenestenes ansvar for å bruke kvalifisert tolk lovregulert. Videre er det satt i gang et utredningsarbeid for en nærmere vurdering av en brobyggertjeneste, også kalt linkarbeid.

Universelle foreldrestøttende tilbud rettes inn mot alle foreldre, og noen spesifikke tiltak rettes mot innvandrere. Det er obligatorisk for nyankomne flyktninger med barn under 18 år, eller som får barn i løpet av programtiden, å delta på kurs i foreldreveiledning i regi av kommunen. Veiledningsprogrammet skal bidra til å skape trygge foreldre som kan gi barna en god oppvekst og fremme integrering i Norge. Mange kommuner benytter ICDP-kurs til dette, se boks 17.4. Bufdir har også utviklet en nettbasert fagressurs som informerer om kravene til gjennomføring og ulike veiledningsmetoder.125

Regjeringen vil

• fortsette arbeidet med å bedre tilliten til barnevernet blant innvandrere.

• videreutvikle tiltak for å fremme mangfoldskompetanse i barnevernet.

17.3 Barnehage og skole

Barnehage og skole er viktige fellesarenaer i det norske samfunnet. Alle barn, unge og voksne skal føle seg inkludert og respektert, uavhengig av livssyn og kulturell bakgrunn. Utdanning er et av de viktigste virkemidlene for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet, og for å bidra til samfunnsdeltakelse og forhindre utenforskap og udemokratiske holdninger.

Mange barnehager og skoler gjør en stor innsats for at minoritetsspråklige barn og unge skal få et tilbud av høy kvalitet.126 Likevel får ikke alle elever den opplæringen og det tilbudet de har rett på, og omfanget, formen og kvaliteten på opplæringen varierer mellom skoler, kommuner og fylkeskommuner. Når det gjelder barnehage, er det ingen indikasjoner på at retten til plass ikke blir oppfylt, men forskning viser at kvaliteten på tilbudet varierer.

Barnehage- og skoleeiere har ansvaret for å gi et tilbud i tråd med barnas og elevenes behov og rettigheter. Eierne har et stort handlingsrom og det varierer hvordan de velger å tilrettelegge og organisere tilbudet til barna og opplæringen for de nyankomne elevene. Dette har blant annet sammenheng med at kommunene er ulike med hensyn til størrelse og andelen minoritetsspråklige barn og unge. Det henger også sammen med at det en del steder er manglende kompetanse, for lite ressurser og for dårlig kjennskap til regelverket knyttet til tilbudet til minoritetsspråklige barn og unge. Det er behov å øke kompetansen i barnehage og skole for å kunne gi god kvalitet på tilbudet. Regelverket etterleves og kunnskapsgrunnlaget styrkes.

I forbindelse med krigen i Ukraina har barnehage- og skoleeiere over hele landet vist stor vilje og evne til å få barn og unge raskt inn i barnehage og skole. Situasjonen har samtidig gitt utfordringer, blant annet med å skaffe nok personell og personell med riktig kompetanse.127 Samtidig er mangel på kompetanse ikke en ny utfordring. En undersøkelse fra 2021–22 viser at 70 prosent av lærerne i grunnskolen som gir undervisning i særskilt språkopplæring, ikke har utdanning i andrespråkspedagogikk.128 «Laget rundt eleven» er mange steder under press, og et større antall nyankomne elever med behov for oppfølging medfører ytterligere press på disse tjenestene.129 Det er også en utfordring at samarbeidet mellom tjenestene ikke er godt nok.

17.3.1 Barnehage

Barnehagen skal ivareta barnas behov for omsorg og lek og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling, i samarbeid og forståelse med hjemmet. Barnehagen er en flerspråklig arena og skal legge til rette for god språkutvikling og et godt språkmiljø for alle barn. Alle barn i barnehagen skal få god språkstimulering gjennom barnehagehverdagen og få delta i aktiviteter som fremmer kommunikasjon og en helhetlig språkutvikling. Personalet i barnehagen skal bidra til at språklig mangfold blir en berikelse for hele barnegruppen, støtte flerspråklige barn i å bruke sitt morsmål og samtidig aktivt fremme og utvikle barnas norsk- eller samiskspråklige kompetanse.130

Å gå i barnehage med god kvalitet er gunstig både for barns språklige og sosiale utvikling, særlig for barn med lav sosioøkonomisk status og for barn med innvandrerbakgrunn.131. I 2022 var om lag 20 prosent av alle barn som gikk i barnehage, minoritetsspråklige. Siden 2021 har det vært en betydelig vekst i antallet minoritetsspråklige barn, blant annet som følge av mange fordrevne fra Ukraina. Barnehagedeltakelsen for minoritetsspråklige barn har økt fra 70,6 prosent i 2009 til 86,2 prosent i 2022. Ifølge Barnehagens innrapporteringssystem (BASIL) gikk om lag 3 000 fordrevne ukrainske barn i barnehage per 15. desember 2023. Minoritetsspråklige barn starter senere i barnehage og har i gjennomsnitt færre år i barnehage før skolestart, men det store flertallet har gått i barnehage før de begynner på skolen. For 3–5-åringene er deltakelsen nesten like høy som for øvrige barn.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet/Statistisk sentralbyrå

Enkelte steder er det en utfordring med en stor andel barn i barnehagen med et annet morsmål enn norsk. I disse barnehagene kan norskutviklingen gå tregere og bidra til at barn begynner på skolen med for svake norskferdigheter til å følge ordinær opplæring, til tross for at de har gått flere år i barnehage.132

Noe av det viktigste som gjøres for å få flere til å gå i barnehage, er å sørge for at barnehage er tilgjengelig til en lav pris. Derfor har regjeringen senket maksimalprisen og styrket moderasjonsordningene for barn fra familier med lav inntekt. For å få flere minoritetsspråklige barn til å starte i barnehage tidligere gir staten også tilskudd til informasjons- og rekrutteringsarbeid i kommuner med særlige utfordringer. Kommuner som mottar tilskudd, står fritt i hvordan de velger å bruke midlene for å øke barnehagedeltakelsen. Det gis også tilskudd for å styrke språkutviklingen for minoritetsspråklige barn i barnehage til kommuner der minst 50 barn, som utgjør minst ti prosent av barnehagebarna, er definert som minoritetsspråklige. Kommunene står fritt i hvordan de velger å bruke midlene for å nå målet. Bevilgningen er økt betydelig i regjeringsperioden.

I januar 2023 la regjeringen fram Barnehagen for en ny tid. Nasjonal barnehagestrategi mot 2030. Gjennom strategien vil regjeringen legge til rette for at alle barn i Norge skal få mulighet til å ta del i barnehagefellesskapet, og at kvaliteten i barnehagen skal bli bedre og mer likeverdig over hele landet.

Utdanningsdirektoratet har utviklet flere kompetansepakker som skal bygge opp under kollektiv kompetanseutvikling i barnehagen og støtte arbeidet med rammeplanen. Direktoratet har laget en kompetansepakke om flerspråklig barnehagemiljø som skal bidra til å fremme og utvikle de flerspråklige barnas norsk- eller samiskspråklige kompetanse.133 Utdanningsdirektoratet har også opprettet tilbud om videreutdanning for barnehagelærere om blant annet barns språkutvikling og språklæring. 184 personer fikk tilbud om dette i 2023.

Andelen elever som rapporterer at de blir mobbet på skolen, økte markant på alle trinn fra 2021 til 2022. Mobbingen økte også fra 2022 til 2023.134 Det er for lite kunnskap om hva utviklingen skyldes, om eventuelle forskjeller i opplevelse av skolemiljøet og mobbing mellom ulike grupper, og hvorvidt det er grupper av elever som er særlig berørt av den negative utviklingen. Utdanningsdirektoratet har derfor fått i oppdrag å skaffe mer utfyllende kunnskap om hvordan elevene opplever skolemiljøet, og om det er forskjeller mellom ulike grupper av elever.

Reglene om barnehagemiljø kom i 2021, og det er behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget om barns trivsel i barnehagen og barnehagenes arbeid med å følge opp bestemmelsen om et trygt og godt barnehagemiljø. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å gjøre dette.

17.3.2 Grunnskole

Det er store forskjeller på hvilke skolefaglige erfaringer og forutsetninger elever med innvandrerbakgrunn har når de starter i grunnskolen. Noen er født i Norge og behersker norsk. Andre har innvandret sent i skoleløpet og kan ha mangelfull skolegang. I 2023 hadde om lag 21 prosent av elevene i norsk grunnskole innvandrerbakgrunn, og 41 prosent av disse hadde selv innvandret. Skolen skal gi alle elever – uansett bakgrunn – et tilpasset opplæringstilbud, en likeverdig opplæring og hjelp til å lære og trives.

Alle barn i Norge har rett og plikt til grunnskoleopplæring fra det kalenderåret de fyller seks år og til de har fullført det tiende skoleåret. For nyankomne barn gjelder retten til grunnskoleopplæring når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder, uavhengig av oppholds- og bosettingsstatus. Retten skal oppfylles så raskt som mulig og senest innen én måned. Som følge av de høye ankomstene av fordrevne fra Ukraina, er fristen midlertidig utvidet til tre måneder.135 Tall fra høsten 2023 indikerte at omtrent 95 prosent av de nyankomne i grunnskolealder fikk et fullverdig opplæringstilbud.136

Nyankomne elever har de samme rettighetene og pliktene som øvrige elever. Etter opplæringsloven har elever med et annet morsmål enn norsk og samisk rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Om nødvendig har de også rett til morsmålsopplæring, tospråklig opplæring i fag eller begge deler. Retten til særskilt språkopplæring videreføres i ny opplæringslov. For skoleåret 2022/2023 er det registrert om lag 44 000 elever med vedtak om særskilt norskopplæring. I tillegg har om lag 11 500 morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring eller tilrettelagt opplæring.

Nyankomne elever kan gis opplæring i egne grupper, klasser eller skoler (innføringstilbud) i hele eller deler av opplæringen, fram til de kan nok norsk til å følge ordinær undervisning. Eleven eller foresatte må samtykke til bruk av innføringstilbud, men det er gitt unntak fra dette ifm. høye ankomster av fordrevne fra Ukraina. Skoleåret 2022/2023 var det registrert om lag 7 000 elever i egne undervisningsgrupper (innføringstilbud, -grupper, -skoler).

Kommunene skal kartlegge elevenes norskspråklige ferdigheter før det blir gjort vedtak om særskilt språkopplæring, for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter til å følge vanlig opplæring. Utdanningsdirektoratet har utviklet et digitalt kartleggingsverktøy i grunnleggende norsk for språklige minoriteter som kommunene kan benytte.137 Verktøyet vil bli videreutviklet i 2024.

Kommunene skal ha tilbud om leksehjelp i grunnskolen. Innvandrere deltar i større grad i leksehjelp i grunnskolen og bruker mer tid på lekser enn andre elever.138 En evaluering av leksehjelptilbudet peker mot at leksehjelpen ga en positiv effekt. Det var imidlertid lite som tydet på at leksehjelpen har påvirket systematiske forskjeller i elevers skoleresultater knyttet til kjønn, sosioøkonomisk familiebakgrunn og innvandrerbakgrunn.139

Å delta i kunst- og kulturaktiviteter kan bidra til å skape tilhørighet og fellesskap. Mange kulturskoler ønsker å bidra til inkluderingsarbeid i sin kommune og jobber godt med inkludering i lokalsamfunnet sitt, men bare 13 prosent av elever i grunnskolealder går på kulturskolen. De fleste er jenter med høyt utdannede og kulturinteresserte foreldre. For at kulturskolen skal kunne være en inkluderingsarena, er en viktig del av det lokale kulturskolearbeidet å utvikle tilbud og aktiviteter som flere grupper barn og unge og deres familier opplever som relevante og med mange typer kulturuttrykk. Andre måter å nå ut til nye elever på er igjennom ulike former for breddetilbud og samarbeid med barnehage, SFO og skole.

Mange elever med innvandrerbakgrunn lykkes godt i utdanningssystemet i Norge. En gjennomgang av forskning om dette i Norge peker på at mange barn med innvandrerforeldre er motiverte for å gå på skolen, og at de ofte bruker mer tid på skolearbeid og har mer uttrykte planer for høyere utdanning enn elever uten innvandrerbakgrunn.140

Forskning viser samtidig at det er større avstand mellom elever som lykkes og ikke lykkes blant unge med innvandrerbakgrunn enn i den øvrige delen av befolkningen.141 Når man sammenligner gjennomsnittlige resultat for læringsutbytte mellom elever med og uten innvandrerbakgrunn i grunnskolen, finner man forskjeller mellom gruppene. Elever uten innvandrerbakgrunn oppnår de beste resultatene, mens elever som selv har innvandret, har de laveste snittkarakterene. Norskfødte elever med innvandrerforeldre plasserer seg mellom disse, men nærmest elever uten innvandrerbakgrunn. Jentene gjør det bedre enn guttene.

Elever som kommer til landet sent i skoleløpet, har ofte større utfordringer enn andre elever med innvandrerbakgrunn. De skal på kort tid lære seg norsk, og noen må ta igjen tapt skolegang. Elevene kan også ha andre typer utfordringer, som traumer etter krig og flukt. Botid har mye å si for læringsresultater og mestringsnivå. Elever som kommer til landet sent i skoleløpet, er blant dem som har de svakeste resultatene i norsk skole og har større risiko for å falle ut av videregående opplæring.142

Elevenes sosioøkonomiske bakgrunn, som foreldrenes utdanningsnivå eller husholdningens inntekt, ser ut til å ha sterk sammenheng med grunnskoleresultater. Gjennomsnittlige karakterer er betydelig lavere blant elever som har lavt utdannede foreldre eller bor i en lavinntektshusholdning. Dette er tilfellet for elever med og uten innvandrerbakgrunn. Når det tas hensyn til sosioøkonomiske kjennetegn, reduseres forskjellene mellom elever med ulik innvandrerbakgrunn betraktelig.143

Elever med innvandrerbakgrunn hadde redusert gapet til majoritetselevene og hadde økt gjennomføringen i videregående opplæring til rundt 70 prosent i 2015, en økning på 10 prosentpoeng i løpet av om lag 15 år.144 En slik utvikling, der utdanningssystemet har greid å jevne ut disse forskjellene, må karakteriseres som en suksess, selv om forskerne ikke er sikre på årsakene til den positive utviklingen. Frafallet henger i stor grad sammen med foreldrenes sosioøkonomiske nivå for alle typer elever. Det er likevel klar variasjon etter foreldrenes opprinnelsesregion. Barn av foreldre fra Tyrkia, Midtøsten og Nord-Afrika har lavere fullføring enn barn av foreldre fra Sørøst-Asia, med elever uten innvandrerbakgrunn et sted imellom.145

Den internasjonale leseundersøkelsen, PIRLS, viser en tydelig nedgang i leseferdigheter for norske tiåringer fra 2016 til 2021. Alle de nordiske landene har svakere resultater sammenlignet med forrige undersøkelse, men nedgangen er størst i Norge og tilsvarer omtrent et halvt skoleårs progresjon. Norske tiåringer oppgir dessuten å ha lavest leseglede blant barn i alle de andre landene som deltok i undersøkelsen. Det er en klar sammenheng mellom familiens sosioøkonomiske status og elevenes leseprestasjoner. Jentene presterer fremdeles bedre enn guttene. Minoritetsspråklige elever146 har svakere gjennomsnittlige leseprestasjoner enn majoritetsspråklige elever, og disse prestasjonsforskjellene har holdt seg stabile.147 Minoritetsspråklige elevers gjennomsnittsskår i Norge ligger på 523 poeng i 2021, 21 poeng lavere enn majoritetsspråklige elevers gjennomsnitt, men høyere enn det internasjonale gjennomsnittet på 503 poeng. Etter en kontroll for familiens sosioøkonomiske status og kjønn er forskjellen mellom majoritetsspråklige og minoritetsspråklige elever kun seks poeng. Den tilsvarende forskjellen i Sverige er på 27 poeng, mens den er hele 38 poeng i Finland.148

Tall fra en undersøkelse fra SSB viser samtidig at så mange som halvparten av 9 til 15 år gamle innvandrere leser papirbøker på fritiden hver dag, mens tilsvarende tall for hele aldersgruppen bare er tre av ti. Denne undersøkelsen viser også at både innvandrere og norskfødte barn med innvandrerforeldre i denne aldersgruppen leser mer enn resten av befolkningen på samme alder.149

I PISA 2022 presterer norske 15-åringer betydelig svakere i både lesing, matematikk og naturfag sammenlignet med PISA 2018. Stadig flere elever presterer på det laveste mestringsnivået på alle de tre fagområdene. I matematikk er det en forskjell på 36 poeng mellom minoritetselever og majoritetselever. Forrige gang matematikk var hovedområde, i 2012, var denne forskjellen på 47 poeng. Når man kontrollerer for sosioøkonomisk bakgrunn, synker forskjellen i PISA 2022 ned til ni poeng.150

Kommunene har som skoleeier ansvaret for å følge opp slik at elever får det opplæringstilbudet de har rett på. Staten må legge godt til rette og støtte kommunene. På nasjonalt nivå finnes det derfor veilednings-, informasjons- og kompetansetiltak, men også utvikling av digitale løsninger og pedagogiske ressurser. I tillegg gis det ekstra økonomisk støtte til særlige tiltak.

Nasjonale myndigheter bidrar til å støtte opp under eieres ansvar for å ha relevant kompetanse, blant annet gjennom satsingen på videreutdanning for lærere og ledere i barnehage og skole. I videreutdanningstilbudet for lærere i skolen, Kompetanse for kvalitet, er tilbudet i andrespråkspedagogikk populært og har hatt god søkning. I 2023 var det 353 lærere som fikk tilbud om slik videreutdanning, om lag hundre flere enn i 2022 og 2021.151 Kunnskapsdepartementet følger opp forslagene i NOU 2022: 13 Med videre betydning- Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole for å utvikle et nytt system for kompetanse- og karriereutvikling for ansatte i barnehage og opplæring. Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) ferdigstilte i 2023 en digital kompetansepakke for lærere som underviser nyankomne. Se boks 17.6 for mer informasjon om kompetansetiltak.

Gode leseferdigheter er avgjørende både her og nå og for det livet elevene skal leve i framtida. Regjeringen vil derfor arbeide for å styrke elevens leseferdigheter og lesemotivasjon, og Kunnskapsdepartementet samarbeider med Kultur- og likestillingsdepartementet og om en leselyststrategi, se punkt 16.2. Støtten til skolebibliotekene økes, og levekårsutsatte områder blir prioritert. Det er også bevilget midler til kompetansetiltak for lærere. Faglig trygge lærere er nøkkelen til å styrke elevenes leseferdigheter. Mange skoler jobber godt med lesing, men elever leser i større grad enn før på skjerm, og lesevanene deres har endret seg. I tillegg øker støtten til leselystprosjekter.

Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å iverksette tiltak for å støtte skoler, kommuner og fylkeskommuner i iverksettingen av ny opplæringslov. Støtte til gjennomføring av regelverket knyttet til opplæring for nyankomne og minoritetsspråklige elever vil videreutvikles som et ledd i dette.

Utdanningsdirektoratet og NAFO utvikler digitale støtte- og veiledningsressurser og gjennomfører samlinger og webinarer for barnehage- og skolesektoren. Tiltakene skal bidra til god regelverksforståelse og -etterlevelse, og god pedagogisk praksis i barnehage og opplæringstilbud for nyankomne og minoritetsspråklig elever.

Arbeidsinnvandrerutvalget anbefaler i sin utredning at det utredes nærmere om det bør innføres nasjonale standarder for hvordan norske kommuner og fylkeskommuner skal ta imot nyankomne elever.152 Pågående arbeid for å få bedre data om opplæringstilbudet til nyankomne elever og dybdestudien av opplæringstilbud for nyankomne elever (se boks 17.6), vil på sikt kunne gi ny kunnskap om hva som er god opplæring for nyankomne.

17.3.3 Skolefritidsordning

Skolefritidsordningen (SFO) skal legge til rette for lek, kultur- og fritidsaktiviteter med utgangspunkt i alder, funksjonsnivå og interesser hos barna, og gi barna omsorg og tilsyn. SFO er en viktig arena for inkludering. SFO-tilbudet kan bidra til sosial utjevning ved å gi alle barn tilgang til en felles arena for lek, læring, vennskap og kultur- og fritidsaktiviteter. Dette forutsetter respekt for forskjellighet og anerkjennelse av mangfold. I henhold til rammeplanen for SFO skal ordningen ivareta, anerkjenne og synliggjøre mangfold og legge til rette for at ulike språk, uttrykksformer og kulturer kan inkluderes i lek og aktivitet.

Et av hovedfunnene fra evalueringen av skolefritidsordningen i 2018 var at det var svært stor variasjon på utforming, innhold, målsetninger og kvalitet i tilbudet.153 Ifølge evalueringen brukes SFO i svært liten grad strategisk som en arena for integreringsarbeid. Kompetanse blant personalet er viktig for inkludering av minoritetsspråklige barn i SFO. Kun om lag åtte prosent av de ansatte har pedagogisk bakgrunn.154 I en kartlegging Rambøll har gjennomført på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet, peker både ledere og ansatte på behov for kompetanseheving i arbeid med barn i et flerkulturelt og flerspråklig miljø.155 Siden 2022 har regjeringen satt av 10 millioner kroner årlig til kompetanseheving i SFO. Blant annet har det blitt utviklet et tilbud om etterutdanning for SFO-ledere.

Regjeringen vil at alle barn skal ha mulighet til å delta i SFO. Fra høsten 2022 fikk derfor alle elever på første trinn tilbud om tolv timer gratis SFO per uke. Denne ordningen ble utvidet til å gjelde alle elever på 2. trinn fra høsten 2023, og vil utvides videre til elever på 3. trinn fra høsten 2024. Det er også innført en nasjonal ordning med redusert foreldrebetaling for lavinntektsfamilier, slik at foreldrebetalingen per elev maksimalt skal utgjøre seks prosent av inntektene til husholdningen. Som følge av innføringen av 12 timer gratis SFO på første trinn, økte deltakelsen med nesten ti prosentpoeng fra 2021 til 2022. I 2023 deltok 92 prosent av elevene. Det finnes ikke oppdatert statistikk om deltakelse blant minoritetsspråklige barn, men det er grunn til å tro at økningen også gjelder disse barna.

17.3.4 Samarbeid med foresatte

Både barnehager og skoler har gjennom lovverket plikt til å samarbeide med foreldrene. Et godt samarbeid med hjemmet er viktig for utviklingen og trivselen til det enkelte barnet. Mange innvandrerforeldre kan ha lite erfaring med slikt samarbeid. Barnehagen og skolen må ta særskilt ansvar for å opprette god dialog og involvere også disse foreldrene for å skape en god arena for sosialt fellesskap, læring, og inkludering. Det er derfor viktig med god informasjon. Det finnes informasjon om det norske barnehage- og skolesystemet på flere språk fra Utdanningsdirektoratet, Foreldreutvalget for barnehager (FUB), Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) og på morsmål.no.

Bruk av kvalifisert tolk kan blant annet være aktuelt i utviklingssamtaler, foreldresamtaler eller foreldremøter, når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller yte forsvarlig hjelp og tjeneste, se punkt 17.1.2. Tospråklige ansatte kan brukes i mindre formelle, hverdagslige sammenhenger, for eksempel for å gi enkle beskjeder til hjemmet eller for å unngå misforståelser. Utdanningsdirektoratet har samlet noen råd om bruk av tolk i barnehage og skole på nettsidene sine.156

17.3.5 Videregående opplæring

Nyankomne unge med lovlig opphold har de samme rettighetene til videregående opplæring som andre elever. Ordinær søknadsfrist til videregående opplæring er 1. mars. Enkelte søkergrupper har frist 1. februar. Dette gjelder blant annet elever med vedtak om særskilt språkopplæring og ungdom som nylig har kommet til Norge. Fylkeskommunene skal så langt som mulig ta hensyn til søknader som kommer etter søknadsfristen. Det finnes informasjon om videregående opplæring og om opplærings- og utdanningssystemet mer generelt på flere språk hos Utdanningsdirektoratet, vilbli.no og utdanning.no.

Elever med annet morsmål enn norsk eller samisk har ved behov rett på særskilt språkopplæring. Også i videregående opplæring kan hele eller deler av tilbudet gis i egne grupper, klasser eller skoler, såkalte innføringstilbud, etter samtykke. Det må vurderes om slik opplæring er til det beste for den enkelte eleven. Organiseringen og innholdet i opplæringen må sikre inkludering og et godt skolemiljø. Målet er at elevene så raskt som mulig skal lære seg tilstrekkelig norsk til å følge den ordinære opplæringen. Når eleven er overført fra innføringstilbud til ordinær klasse, kan eleven fortsatt ha behov for og rett til særskilt språkopplæring.

I den nye opplæringsloven som trer i kraft 1. august 2024, innføres nye og forsterkede rettigheter som også er av stor betydning for både ungdom og voksne med innvandrerbakgrunn. En av de største endringene innebærer at dagens tidsbegrensning på tre år i retten til videregående opplæring for ungdom ikke videreføres, og at den nye opplæringsloven gir rett til videregående opplæring frem til den enkelte har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse.157 Det innføres også en rett til yrkesfaglig rekvalifisering, som gir rett til fag- og yrkesopplæring også for dem som har studie- eller yrkeskompetanse fra tidligere.

Ny opplæringslov gir en plikt for fylkeskommunen til å ha et opplæringstilbud i overgangen mellom grunnskolen og videregående opplæring, for elever som mangler faglige eller språklige forutsetninger for å kunne delta i og bestå videregående opplæring. Et slikt tilbud er særlig viktig for elever med kort botid i Norge. Flere kommuner og fylkeskommuner tilbyr for eksempel allerede i dag kombinasjonsklasser, i hovedsak til nyankomne unge innvandrere. Her får de grunnskoleopplæring etter dagens regler om grunnskoleopplæring særlig organisert for voksne, kombinert med fag på videregående nivå. Opplæringen blir gjerne lagt til en videregående skole, slik at ungdommene kan ha sosial tilhørighet i en ungdomsgruppe med andre på samme alder. Den nye plikten til å ha et overgangstilbud vil kunne bli oppfylt ved for eksempel å tilby slike kombinasjonsklasser, men det er opp til fylkeskommunen å avgjøre hvordan tilbudet organiseres, hvilket innhold som skal tilbys og omfanget av tilbudet. Regelen om et overgangstilbud gir ikke en rettighet for den enkelte elev.

Fra 1. august 2024 skal de mellom 16 og 19 år som ikke har fullført grunnskole fra før av, få opplæring etter læreplanene for forberedende opplæring for voksne (FOV), se punkt 11.2. Når det gjelder dem mellom 16 og 19 år med rett til videregående opplæring, men som ikke har faglige eller språklige forutsetninger for å kunne delta i eller gjennomføre slik opplæring, kan fylkeskommunen velge hvilke læreplaner de vil bruke. Dersom fylkeskommunen tilbyr mer grunnskoleopplæring for dem som har rett til videregående opplæring, men trenger mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående, skal læreplanene for FOV benyttes.

Fullført videregående opplæring blir stadig viktigere for å få stabil tilknytning til det norske arbeidslivet. Andelen som fullfører videregående skole, har økt med ni prosentpoeng de siste ti årene. Blant elevene som begynte i videregående opplæring i 2016, fullførte 81 prosent med studie- eller yrkeskompetanse. Både de som har innvandret selv og norskfødte med innvandrerforeldre, har lavere fullføring enn øvrige elever. Gutter med innvandrerbakgrunn har særlig lav fullføringsgrad, med 58 prosent for innvandrergutter, og 73 prosent for norskfødte gutter med innvandrerforeldre. Blant øvrige gutter er det 80 prosent som fullførte.158

I oppfølgingen av Fullføringsreformen jobber Kunnskapsdepartementet med følgende forslag som gjelder ungdom:

• satse på kvalifisering og formidling til læreplasser. Det må være et mål å sikre læreplass til alle som ønsker seg et fag- eller svennebrev. Her må man også se på spørsmål om dimensjonering og inntak til videregående opplæring.

• arbeide videre med å gjøre elevene mer studieforberedt, det vil si å bli kvalifisert til videre utdanning, og arbeidet med å se på vurderingsformer må fortsette.

• bidra til å skape en videregående opplæring preget av motivasjon, mestring og mangfold. Videregående opplæring skal være en arena for trivsel og læring for alle.

• utvikle politikken i dialog og samarbeid med dem som er berørt av satsinger og tiltak.

17.3.6 Høyere utdanning

Studenter med innvandrerbakgrunn utgjør omkring 17 prosent av studentene i norsk høyere utdanning i 2022. Denne gruppen består av 26 400 innvandrere og 11 560 norskfødte med innvandrerforeldre.159 Norskfødte med innvandrerforeldre tar ofte høyere utdanning etter videregående. De har også høyest andel med universitet- og høgskoleutdanning blant dem som er 25 år eller eldre.160

Som gruppe har studenter med innvandrerbakgrunn litt andre preferanser enn befolkningen ellers. Lærerutdanninger og utdanninger i pedagogikk er mindre utbredt blant studenter med innvandrerbakgrunn. Særlig lav er andelen på grunnskolelærerutdanningene med rundt 8 prosent. Farmasi er i den andre enden av skalaen. Av dem som holdt på med masterutdanninger i farmasi i 2022, var 42,4 prosent innvandrere og 22,2 prosent norskfødte med innvandrerforeldre. De resterende 35,4 prosent av studentene tilhørte den øvrige befolkningen.161

Andelen med innvandrerbakgrunn på utdanninger i økonomi og administrasjon, ingeniørutdanning, barnehagelærer og, sykepleie, er omtrent som gjennomsnittet i norsk høyere utdanning

Det er ikke mye kunnskap om hvordan sosial bakgrunn og innvandrerbakgrunn påvirker utdanningsvalg. Hovedfunnene viser at utdanningen til foreldre påvirker barnas utdanningsvalg, men sammenhengen er svakere for jenter enn for gutter. I tillegg finner man at barn av innvandrere gjør litt mindre kjønnsdelte utdanningsvalg enn den øvrige befolkningen.162

I Strategi for rekruttering til lærerutdanningene og læreryrket 2024–2030 tydeliggjør regjeringen at personer som representerer et mangfold i befolkningen, er en viktig målgruppe for rekruttering til lærerutdanning.163 Derfor vil regjeringen fortsatt utvikle det nasjonale rekrutteringsprosjektet som blant annet skal arbeide for et større mangfold blant lærere i barnehage og skole.

Regjeringen vil

• heve kvaliteten på barnehagetilbudet gjennom oppfølgingen av Barnehagen for en ny tid. Nasjonal barnehagestrategi mot 2030.

• redusere foreldrebetaling i barnehage.

• følge opp delprogram «Oppvekst og utdanning» innenfor områdesatsinger i levekårsutsatte områder ut avtaleperioden.

• videreføre tilskudd for å øke barnehagedeltakelsen og gi god språklig utvikling for minoritetsspråklige barn.

• videreføre tilskudd for økt pedagogtetthet i barnehager i levekårsutsatte områder.

• utvikle og etablere et utdanningstilbud i innføring i norsk barnehage og skole for personer som har relevant pedagogisk utdanning fra utlandet.

• utvide fleksibel opplæring slik at flere kan få nytte av den tospråklige fjernundervisningen.

• utvikle digitale ressurser for innvandrerforeldre og ansatte i barnehage og skole.

• bedre kunnskapsgrunnlaget om nyankomne barn i barnehage og elever i grunnskolen

• sette av midler til kompetansetiltak for lærere knyttet til lesing.

• øke støtten til skolebibliotekene og leselyst-prosjekter.

• styrke kompetansen i andrespråkspedagogikk.

• utvide ordningen med 12 timer gratis SFO til 3. trinn fra høsten 2024.

• arbeide for et større mangfold blant lærere i barnehage og skole gjennom det nasjonale rekrutteringsprosjektet.

17.4 Helse

Innvandrere er en mangfoldig gruppe, med ulik bakgrunn, ulike levekår ulike levevaner og forekomst av sykdom. Som gruppe vurderer innvandrere sin helse som dårligere enn befolkningen som helhet.

17.4.1 Variasjon i helsetilstand

Det er store variasjoner blant innvandrere. Faktorer som innvandringsgrunn, sosial bakgrunn, landbakgrunn mv. kan ha betydning. Noen sykdommer, tilstander og levevaner er vanligere i enkelte innvandrergrupper enn i den øvrige befolkningen.164 Det gjelder blant annet overvekt og fedme, muskel- og skjelettplager, type 2-diabetes, røyking og vitamin D-mangel. Andre sykdommer, tilstander og levevaner er imidlertid mindre utbredt i enkelte innvandrergrupper enn i den øvrige befolkningen. Det gjelder for eksempel flere kreftformer og alkoholbruk. Samtidig er andelen innvandrere med psykiske plager høyere enn i befolkningen generelt. Innvandrere som har vært i Norge over lengre tid, har en levealder og dødelighet som er likere den øvrige befolkningen. Flyktninger spesielt, men også innvandrere generelt, kan oppleve belastninger knyttet til nytt språk, nye omgivelser, og det å vokse opp i et flerkulturelt samfunn.

Særlig innvandrere med bakgrunn fra lav- og mellominntektsland har i større grad psykiske helseplager enn den øvrige befolkningen.165 Opplevd rasisme og diskriminering kan påvirke psykisk helse i betydelig grad. Flyktninger har betydelig høyere forekomst av psykiske lidelser, særlig PTSD, depresjon og angst, sammenlignet med den øvrige befolkningen. Dette kan ha sammenheng med traumatiserende erfaringer i forbindelse med flukt, sammen med såkalt postmigrasjonsstress.166

Sosioøkonomisk status har betydning for helse. Også blant innvandrere er lang utdanning relatert til bedre egenvurdert helse og lavere risiko for hjerte- og karsykdommer og funksjonsnedsettelser. Sammenhengen mellom utdanning og helse ser likevel ut til å være svakere blant innvandrere, kanskje fordi utdanning fra fødelandet ikke alltid korresponderer med yrke, inntekt eller anseelse i Norge.

I NOU 2023: 5 Den store forskjellen – Om kvinners helse og betydningen av kjønn for helse påpekes det at det er forskjeller mellom noen grupper kvinner med innvandrerbakgrunn og kvinner ellers, og mellom ulike grupper av innvandrerkvinner når det gjelder levekår, levevaner, og forekomst av sykdom.167 Utvalget belyser særlig svangerskaps- og fødselskomplikasjoner, oppmøte i Livmorhalsprogrammet og Mammografiprogrammet, og kjønnslemlestelse. Regjeringen følger opp NOU 2023: 5 i en egen strategi om kvinners helse som skal legges fram i 2024.

Folkehelsemeldingen er regjeringens nasjonale strategi for utjevning av sosiale helseforskjeller.168 Hovedbudskapet er at regjeringens politikk og virkemidler er innrettet for å gi størst effekt for dem som trenger det mest, men samtidig er bra for alle. Innvandrere er en viktig målgruppe for arbeidet. Meldingen beskriver virkemidler for å utjevne sosiale helseforskjeller og å fremme helse og livskvalitet i befolkningen. Meldingen varsler også en økt vekt på forebygging i helse- og omsorgstjenesten, løfter arbeidsmiljøets betydning for helsen, og følger opp regjeringens handlingsplan for fysisk aktivitet og arbeidet for et mer aldersvennlig samfunn.

Arbeid for å motvirke sosial ulikhet i helse, for å bedre helsekompetansen i befolkningen og for sårbare grupper følges opp gjennom Nasjonal helse- og samhandlingsplan.

Helsedirektoratet vil videreutvikle kultursensitiv kommunikasjon med mål om enkel og effektiv formidling av kostråd til grupper med ulik matkultur. En stadig mer mangfoldig befolkning krever nye tilnærminger i kostholdsarbeidet. Et eksempel er at foreldre som har bakgrunn fra Afrika, Asia, Sør- og Mellom-Amerika, kan få gratis D-vitamintilskudd gjennom helsestasjonen til spedbarn 0–6 måneder gamle for å forhindre at spedbarn med økt risiko for D-vitaminmangel utvikler mangeltilstander som i alvorlige tilfeller kan gi rakitt.

17.4.2 Helse- og omsorgstjenester

Folkehelserapporten fra Folkehelseinstituttet (FHI) understreker at det er lite eller ingen data og forskning om helse og bruk av helsetjenester for mange grupper av innvandrere. Kunnskapen vi har er først og fremst basert på resultater fra enkeltundersøkelser og kvalitative studier. Det finnes også analyser av nasjonale registerdata,169 men disse har begrensninger fordi de må kobles med data om innvandring eller landbakgrunn fra SSB eller Folkeregisteret, som krever tillatelser og finansiering. Dette gjelder også asylsøkeres bruk av helsetjenester og legemidler fordi de er vanskelig å identifisere i registerdata.

Tilgjengelig kunnskap viser at innvandrere generelt bruker helsetjenester i mindre grad enn den øvrige befolkningen, men bruken av helsetjenester varierer mye med alder, botid, årsak til innvandring og landbakgrunn. Dødeligheten er også ulik for de forskjellige innvandringsgrunnene, hvor de som har kommet til Norge på grunn av flukt, har den høyeste dødeligheten.170

Helsedirektoratet oppdaterer og tilpasser kontinuerlig den nasjonale veilederen om helsetjenester til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente. Helsedirektoratet anbefaler tidlig identifisering av behov for helsehjelp etter ankomst til landet for asylsøkere, flyktninger og familieinnvandrere. Direktoratet har derfor utarbeidet brukervennlige og enkle kartleggingsskjema som verktøy for helsetjenesten for å kunne avdekke tidlig helsebehov. Helsedirektoratet anbefaler også at kommunene tre måneder etter ankomst til landet tilbyr en helseundersøkelse for å kartlegge helsetilstand og eventuelle behov for psykisk og/eller somatisk oppfølging. Helsepersonell skal også sørge for tilrettelagt informasjon om rett til helsehjelp, helsetjenestene og hvordan man går fram for å få hjelp ved sykdom.

Den norske befolkningen blir stadig eldre. I likhet med den demografiske utviklingen ellers vil andelen eldre med innvandrerbakgrunn også øke betydelig framover. Eldre med innvandrerbakgrunn rapporterer om dårligere helse enn befolkningen som helhet og er mye plaget av psykiske og psykosomatiske problemer. De er også overrepresentert i poliklinisk kontakt innenfor psykisk helsevern.171

Forbruket av omsorgstjenester blant eldre innvandrere er lavere enn i tilsvarende aldersgrupper i den øvrige befolkningen. Noen av forklaringene kan være språkproblemer, tabuer mot å søke hjelp, manglende kunnskap om tjenestetilbud eller tradisjoner for familieomsorg. Med økt botid i Norge kan dette endre seg og føre til at eldre innvandrere i økende grad etterspør offentlige omsorgstjenester, kanskje særlig ved økt yrkesaktivitet blant innvandrerkvinner, slik at de i mindre grad kan yte familieomsorg. Det kan også skape et press på pårørende om å yte omsorg, dersom eldre innvandrere møter en helse- og omsorgstjeneste som ikke treffer deres behov.

Helsekompetanse er viktig for å kunne forebygge sykdom, for å kunne håndtere og mestre etablert sykdom og for å kunne følge egen behandling. Helsekompetanse er også viktig for å kunne bruke helsetjenestene på en god måte. Innvandrere med kort utdanning og dårlig økonomi har blant annet vansker med å finne informasjon, og bruke digitale verktøy. Lav helsekompetanse er forbundet med dårligere helse og svakere oppfølging av egen sykdom, høyere sykdomsforekomst, hyppigere innleggelse i sykehus og mer bruk av helsetjenester. Én av tre innvandrere ligger på eller under laveste nivå for generell helsekompetanse i Norge. Dette innebærer begrenset mulighet til å forholde seg til helseinformasjon.

Språklige utfordringer kan også virke begrensende for den enkeltes tilgang til helseinformasjon og helsetjenester. Dårlige norskkunnskaper kan bidra til ensomhet og sosial isolasjon. For eldre, særlig personer med demens, er det kjent at tillært språk kan bli borte eller at man kan få utfordringer med å uttrykke seg på majoritetsspråket. Tjenestene for eldre innvandrere må tilpasses den språklige og kulturelle bakgrunnen til den enkelte, blant annet ved at informasjon er tilgjengelig på et språk vedkommende behersker eller at det brukes kvalifisert tolk.

FHI gjennomførte i 2022 en systematisk kartlegging av helse- og omsorgstjenester til eldre innvandrere.172 Rapporten viser at den eksisterende forskningen om kommunale helse- og omsorgstjenester til eldre innvandrere hovedsakelig har kvalitativt design og omhandler ulike gruppers erfaringer med tjenester, i hovedsak erfaringer med tjenestene generelt og tjenester knyttet til demens og sykehjem. En del studier omhandler også oppfatninger om helse- og sykdom og kulturelt betingende oppfatninger om å motta offentlig omsorg versus omsorg fra familien. Det ser ut til at forskningen i stor grad omhandler innvandrere med opprinnelse i europeiske og asiatiske land. FHI fant mangel på forskning om tilpassede tiltak i helse- og omsorgtjenestene og tiltak for å redusere barrierer for tilgang til og bruk av tjenestene. Det er spesielt behov for forskning som undersøker effekt av slike tiltak, samt forskning om hvordan slike tiltak erfares av brukerne og deres pårørende.

17.4.3 Virkemidler og tiltak

Regjeringen vil skape en sterk offentlig helsetjeneste som er tilgjengelig for alle. Det skal ytes likeverdige helse- og omsorgstjenester til hele befolkningen og tjenestetilbudet skal tilpasses den enkelte. Tilgangen til og kvaliteten på tjenestene skal være like god, uavhengig av brukernes norskkunnskaper, kulturelle tilhørighet, helsekompetanse og sosioøkonomiske bakgrunn. Arbeid for å motvirke sosial ulikhet i helse, for å øke helsekompetansen og for å støtte opp om sårbare grupper skjer blant annet gjennom oppfølging av Folkehelsemeldinga og Nasjonal helse- og samhandlingsplan.

Det er viktig at digitalisering av tjenester gjennomføres på en måte som fremmer en likeverdig tilgang til helse- og omsorgstjenester. Helsenorge er den digitale hovedinngangen til offentlige helse- og omsorgstjenester. Her finnes kvalitetssikret og oppdatert informasjon om helse, livsstil, sykdom, behandling og rettigheter. Innbyggerne har tilgang til forskjellige selvhjelpsløsninger og selvbetjeningsløsninger og har innsyn i egne helseopplysninger, journaldokumenter og timebestillinger. For mange benyttes også Helsenorge til dialogtjenester i forbindelse med konsultasjoner og behandling. Det finnes kvalitetssikrede helseverktøy som kan motivere og bidra til egenmestring. Blant verktøyene er det nettkurs, apper og videoer innenfor psykisk og fysisk helse og levevaner.

Det er viktig at tjenestene er tilpasset den språklige og kulturelle bakgrunnen til den enkelte, for eksempel at informasjon er tilgjengelig på et språk den enkelte behersker, eller at det brukes kvalifisert tolk. Strategi for å øke helsekompetansen i befolkningen (2019–2023) ble lagt fram i 2019. Helsedirektoratet har de siste årene fulgt opp strategien, hvor ett av de sentrale målene er å sørge for at helsekompetanse er innlemmet i planlegging, utvikling, gjennomføring og evaluering av helse- og omsorgstjenestene. Dette handler om hvordan helse- og omsorgstjenestene organiseres for at brukere enkelt skal klare å finne fram til riktig tilbud, eller hvordan informasjon muntlig og skriftlig formidles og er tilpasset brukernes helsekompetanse. Helse- og omsorgstjenesten må tilby informasjon, systemer og tjenester som ivaretar en mangfoldig befolkning med ulik grad av helsekompetanse, språkkompetanse og digitale ferdigheter. Regjeringen har i Nasjonal helse- og samhandlingsplan lansert at det skal legges fram en ny strategi for helsekompetanse.

Regjeringen vil

• følge opp arbeidet for å motvirke sosial ulikhet i helse, for å bedre helsekompetanse i befolkningen og for å ivareta sårbare grupper gjennom tiltak i folkehelsemeldinga og nasjonal helse- og samhandlingsplan.

• sikre at alle eldre, uavhengig av kjønn, seksuell orientering, etnisk og kulturell bakgrunn skal kunne bruke sine ressurser og bli møtt ut fra sine behov og forutsetninger gjennom Bo trygt hjemme-reformen.