1 Innledning

Innvandringen til Norge skaper både muligheter og utfordringer. For å gripe mulighetene og svare på utfordringene, må integreringspolitikken utvikles fortløpende. I denne meldingen vil regjeringen stake ut kursen for en effektiv, helhetlig og målrettet integreringspolitikk for Norge.

Innvandrere og barna deres er viktige ressurser i samfunnet. Et mangfold av mennesker med ulik bakgrunn, kompetanse og erfaringer beriker samfunnet og kan bidra til innovasjon og verdiskaping. Innvandring kan gi økonomisk vekst og utvikling, ikke minst ved å bidra med ressurser i deler av arbeidsmarkedet. Høy innvandring, særlig gjennom 2010-tallet, har vært en viktig bidragsyter til befolkningsvekst i Norge, særlig i de minst sentrale kommunene.

Samtidig som innvandringen har mange positive sider, er det også utfordringer. Flertallet av innvandrerne er i arbeid, men likevel er det for mange som ikke kommer i jobb eller som faller ut av arbeidslivet for tidlig. Lav utdanning og svake norskferdigheter er med på å gjøre det vanskelig for mange innvandrere å komme godt inn i samfunnet. En særlig høy andel kvinner og personer med bakgrunn fra enkelte land står utenfor arbeidslivet. Diskriminering utgjør i tillegg et betydelig hinder for tilgangen til arbeid. Selv med utdanning fra Norge og formelle kvalifikasjoner på plass er det en risiko for å bli stående utenfor.

Integreringspolitikken skal bidra til at vi som samfunn kan høste godene ved innvandring, mens vi begrenser de negative sidene. På mange områder har integreringspolitikken lyktes godt med å legge til rette for at innvandrere og barna deres kan delta i arbeids- og samfunnsliv. Mange kommer inn i og blir værende i jobb, og mange deltar og finner seg til rette i sine lokalsamfunn. Ikke minst klarer mange barn av innvandrere seg godt både i skole, arbeid og samfunnslivet. Norge har over tid hatt gode resultater med å få flyktninger inn i arbeid sammenliknet med andre nordiske land, og siden 2015 har sysselsettingsgraden økt mer blant innvandrere enn i den øvrige befolkningen.

1.1 En integreringspolitikk for flere i arbeid

Regjeringens hovedmål for integreringsarbeidet er å få flere i arbeid, bygge sterke felleskap og gode fellesarenaer, fremme likestilling, og bekjempe negativ sosial kontroll. Integreringspolitikken skal legge vekt på raskere saksbehandling og arbeidslinja.

Regjeringen vil ha en politikk der samfunnet både stiller krav og stiller opp. Voksne som får opphold i Norge, skal så raskt som mulig bli en del av og bidra i samfunnet på lik linje med alle andre. Det gjelder både for kvinner og menn. Innvandrere må oppleve at de møter de samme forventningene, og får de samme mulighetene, som alle andre.

Regjeringen vil at flere skal komme inn i og få stabil tilknytning til det seriøse arbeidslivet. Deltakelse og selvforsørgelse er viktig for hver enkelt, for den norske økonomien og for den politiske oppslutningen både om velferdsordningene og om en rettferdig og konsekvent innvandringspolitikk. I en tid der andelen eldre øker og andelen i arbeidsfør alder synker, kan innvandringen bidra med hender og hoder i mange deler av arbeidslivet. Høy deltakelse er også viktig for å begrense sosiale forskjeller og spenninger som kan oppstå som resultat av ulikheter i økonomi, verdier eller levemåter. Samtidig vil regjeringen verne om det seriøse arbeidslivet og unngå sosial dumping. Det avhenger både av et godt regelverk og en konsekvent praksis, og av en sterk forankring hos partene i arbeidslivet. Da er det blant annet en utfordring at det er en lav andel fagorganiserte i mange innvandrergrupper.

1.2 Den første tiden i Norge

For mange innvandrere er den første tiden den mest krevende, der en skal komme på plass i samfunnet og få fotfeste i arbeidslivet. Regjeringen er opptatt av at systemene for å ta imot nyankomne skal være fleksible i møte med store svingninger i hvor mange som kommer. Språkferdigheter og klar, korrekt og tilgjengelig informasjon er blant de viktigste faktorene for at nyankomne skal kunne navigere et nytt land, bruke sine ressurser og komme i kontakt med sine lokalsamfunn. Det gjelder både dem som kommer som flyktninger, som arbeidsinnvandrere, som familieinnvandrere eller av andre grunner. For å utvikle gode språkferdigheter trengs det tilgjengelige og gode muligheter til språkopplæring og jevn kontakt med lokalsamfunn og arbeidsliv. Regjeringen har etablert et nasjonalt digitalt språkopplæringstilbud som skal gjøre det lettere å kombinere språkopplæring og arbeidsdeltakelse. Regjeringen vil også jobbe for bedre og mer tilgjengelig informasjon om både plikter, forventninger og rettigheter i Norge.

For dem som søker beskyttelse fra krig eller forfølgelse, fungerer dagens bosettingsordning i all hovedsak godt. Den frivillige bosettingsmodellen, med et godt og nært samarbeid mellom staten og kommunene, har vært viktig for å bosette rekordmange flyktninger og fordrevne de siste årene. Regjeringen vil videreføre målet om at bosettingen skal være styrt, spredt, rask og treffsikker. Samtidig vil regjeringen at muligheter til arbeid og utdanning skal tillegges større vekt ved fordeling av flyktninger til bosettingskommune. Bosetting skal fortsatt være en frivillig oppgave for kommunene. Regjeringen er samtidig opptatt av å adressere utfordringene for dem som må vente lenge på bosetting, både ved å jobbe for at arbeidet med kvalifisering kan starte allerede i asylmottaket, og ved å se på hvordan vi kan sikre at alle som har lovlig opphold i Norge, blir bosatt innen rimelig tid.

Introduksjonsprogrammet gir flyktninger og fordrevne mellom 18 og 55 år en god start etter bosetting. Programmet er fleksibelt og skal tilpasses den kompetansen og de behovene den enkelte flyktningen har. Regjeringen ønsker å styrke ordningene for nyankomne innvandrere i integreringsloven. De som har utdanning, skal som hovedregel raskt ut i arbeid. De som ikke har utdanning, skal få mulighet til å gjennomføre formell opplæring som kan gi en stabil tilknytning til det norske arbeidslivet. Regjeringen ønsker også å styrke samarbeidet mellom kommunene og Arbeids- og velferdsetaten om oppfølging av deltakerne, og styrke samarbeidet med arbeidsgivere og bruken av ordinært arbeidsliv som opplærings- og kvalifiseringsarena. Regjeringen vil komme med en egen melding til Stortinget om arbeidsmarkedspolitikk der blant annet arbeids- og velferdsforvaltningens innsats for å få flere i arbeid vil bli tatt opp.

1.3 En effektiv, helhetlig og målrettet integreringspolitikk

Integrering er en kompleks og langvarig prosess der mange aktører er involvert. Det finnes få enkle løsninger, og mye av det som kan være viktig for den enkelte, ligger utenfor hva det offentlige har kontroll over. Vellykket integrering er avhengig av innsats i mange deler av samfunnet, både fra en lang rekke myndigheter, i stat, kommuner og fylkeskommuner, og fra et engasjert og inkluderende sivilsamfunn. Innvandrere er en sammensatt gruppe med forskjellige utgangspunkt og ulike behov.

God integrering er avhengig av den enkeltes innsats. Samtidig må systemene rundt legge godt til rette. Integreringen avhenger også av at lokalsamfunnene stiller opp – naboer, arbeidsgivere, kolleger og frivillighet. Da må tjenestene være tilpasset slik at de er tilgjengelige og av like god kvalitet for alle brukere. Dersom samarbeidet mellom sektorer ikke fungerer, kan det forsinke integreringen.

Regjeringen vil at integreringspolitikken skal være effektiv, helhetlig og målrettet. For å legge til rette for et godt og rettferdig samfunn for alle, må innvandrere og barna deres kunne delta på alle samfunnsarenaer, uavhengig av bakgrunn. Barn skal ha en trygg og god oppvekst og like muligheter. De skal få delta i barnehage, gå på skole og være med i fritidsaktiviteter der de kan oppleve inkludering, fellesskap og vennskap, og der de kan lære og utvikle seg. Regjeringen forventer at alle innbyggere i Norge benytter seg av mulighetene til å delta innenfor rammene av sine plikter og rettigheter.. Integreringspolitikken skal bidra til at innvandrere får innsikt i og slutter opp om de grunnleggende verdiene som er nedfelt både i lovverk og i skrevne og uskrevne regler i det samfunnet de blir en del av.

Alle myndigheter har et selvstendig ansvar for å sikre at politikk og tiltak inkluderer hele befolkningen. Samordning er særlig viktig i krise- og beredskapssituasjoner som krever rask informasjonsdeling og handling. Dette ble ikke minst tydelig under koronapandemien og i den siste tiden med høye ankomster av fordrevne fra Ukraina.

1.4 Barrierer for integrering

Personer med innvandrerbakgrunn møter barrierer som kan hindre deltakelse og begrense mulighetene for sosial omgang og livsutfoldelse. Barrierene kan blant annet bunne i dårlige levekår, vedvarende lavinntekt og utilfredsstillende boforhold, diskriminering og rasisme på ulike arenaer i samfunnet eller negativ sosial kontroll og æresrelatert vold i enkelte familier og miljøer. Barrierene kan forverre levekårene og forsterke virkningene av blant annet lav utdanning og begrensede norskkunnskaper. De som ikke kommer inn i arbeid, eller ikke får delta på ordinære samfunnsarenaer, kan bli stående på utsiden eller søke seg mot fellesskap og tilhørighet i randsonen av storsamfunnet. Iblant kan dette skje gjennom kriminalitet eller ulike former for ekstremisme.

Personer med innvandrerbakgrunn er betydelig overrepresentert i gruppen med vedvarende lavinntekt, særlig blant dem med flyktningbakgrunn. Innvandrerbarn utgjør nesten seks av ti barn i familier med vedvarende lavinntekt, tre ganger høyere enn deres andel av befolkningen, selv om både andelen og antallet har sunket de siste årene. Barn som vokser opp i familier med lavinntekt, kan ha flere og sammensatte utfordringer: dårligere helse, dårligere boforhold, lavere deltakelse i organiserte fritidsaktiviteter og økt risiko for å falle fra videregående opplæring. I enkelte byområder er slike problemer utbredt, noe som kan gi krevende oppvekst-, bo- og nærmiljøer. Personer fra grupper med lavinntekt og sammensatte levekårsproblemer involveres også oftere i kriminalitet. Regjeringen vil utjevne forskjeller i levekår, sikre sosial mobilitet og redusere fattigdom. Å gi mulighet for arbeid og utdanning er det viktigste. Dette gjøres blant annet gjennom introduksjonsprogrammet. Regjeringen vil i 2025 legge fram en egen melding til Stortinget om sosial mobilitet og sosial utjevning.

Negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, herunder tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, er særlig et problem i noen innvandrermiljøer. Både kvinner og menn blir utsatt, men om lag tre av fire saker gjelder kvinner. En mangeårig innsats har gitt resultater, og flere får hjelp. Samtidig er utfordringene sammensatte og vedvarende. Det er fortsatt viktig med forebyggende tiltak og å styrke kompetansen til ansatte i barnevernet, politiet, i arbeids- og velferdsforvaltningen og i helse- og skolesektoren. Foreldre må kjenne sitt ansvar, og det er viktig med målrettede informasjonstiltak om tjenestene og forebyggende tiltak. Regjeringen vil styrke innsatsen med flere spissede og målrettede tiltak for å møte disse utfordringene, og vil legge fram en ny handlingsplan mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold for 2025–2028.

Integreringspolitikken kan bidra til å gjøre samfunnet mindre utsatt for kriminalitet, hvor blant annet tilgang på utdanning og arbeid inngår i en helhetlig tilnærming til kriminalitetsforebygging. Tiltak for å bekjempe kriminalitet må ta hensyn til at befolkningen er mangfoldig, sammensatt av mennesker med ulik bakgrunn og erfaringer. Tidlig innsats, for eksempel i hjemmet og på skolen, kan bidra til å forebygge negativ utvikling, atferdsvansker og kriminalitet. Regjeringen vil forebygge bedre og jobbe for trygghet for alle. Regjeringen vil blant annet forsterke arbeidet mot gjengkriminalitet, forbedre de strafferettslige reaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging og styrke innsatsen for å forebygge kriminalitet blant unge. Trygge lokalsamfunn vil også kunne forebygge levekårsproblemer og stimulere til deltakelse og inkludering.

1.5 Lærdommer fra Ukraina

Russlands angrepskrig mot Ukraina har siden februar 2022 gitt det størst antallet fordrevne i Europa siden andre verdenskrig. I februar 2024 har over 70 000 personer fra Ukraina søkt om beskyttelse i Norge. På samme tidspunkt var over 60 000 fordrevne registrert bosatt i Norge. Det har gitt den raskeste økningen i antall innvandrere fra ett enkelt land i Norge noensinne. Personer med bakgrunn fra Ukraina er med det den nest største innvandrergruppen i Norge. Aldri før har bosettingen gått så raskt, og aldri er så mange blitt bosatt på så kort tid.

Norge skal stille opp for Ukraina, både med sivil og militær bistand og ved å gi beskyttelse til dem som kommer hit. Fordrevne er i Norge midlertidig, og det skal legges til rette for at de kan vende tilbake når det er mulig. Samtidig skal de fordrevne ha trygge og gode opphold i Norge med en meningsfull hverdag mens de er her. Regjeringen vil at fordrevne raskt skal komme i jobb, forsørge seg selv og kunne delta i det norske samfunnet. Barn skal få gå på skole eller i barnehage og møte andre barn. Det skal legges til rette for at voksne så raskt som mulig kommer i arbeid eller annen aktivitet.

Situasjonen har endret seg betydelig i løpet av de to årene krigen har pågått. Regjeringen har fulgt situasjonen og justert kursen underveis. Også framover vil det kunne dukke opp nye utfordringer som gjør det nødvendig å justere kursen og sette inn nye tiltak.

Regjeringen er opptatt av fortsatt å ha kontroll på innvandringen og integreringen. Når det kommer svært mange over tid, gir det et betydelig press på systemene både for mottak og integrering. Regjeringen har derfor kommet med en rekke innstramminger som skal bidra til å få ankomstene nærmere nivået i nabolandene. Regjeringen er forberedt på raskt å komme med ytterligere tiltak dersom situasjonen skulle tilsi det.

Selv om krigen mot Ukraina fortsatt pågår, uten utsikter til en snarlig løsning, er regjeringen opptatt av å oppsummere noen lærdommer av håndteringen til nå. Regjeringen har fra starten fulgt situasjonen tett, blant annet gjennom følgeevalueringer, og vil legge opp til at å evaluere håndteringen samlet når situasjonen tilsier det. Siden ankomstene stadig er høye, og mange har vært i Norge i kort tid, vil vurderingene her med nødvendighet bli foreløpige.

De høye ankomstene av fordrevne har satt ankomst-, mottaks- og bosettingsapparatet på prøve. Overordnet har systemene fungert godt. Forenklet kartlegging i den tidlige fasen var avgjørende, men gir samtidig en risiko for at bosettingen blir lite treffsikker, og at viktig informasjon om den enkelte først blir avdekket etter bosetting. Gode digitale systemer for å dele informasjonen er viktig for at den informasjonen som samles inn, kan komme til nytte.

Innsats fra kommuner over hele landet har vært avgjørende for å bosette rekordmange, og kommunene har vist stor evne og vilje til å ta imot. Bosettingen har gått raskt, også for flyktninger fra andre land. Samtidig legger rekordhøy bosetting flere år på rad et betydelig press på mange kommuner, ikke minst på kapasiteten i boligmarkedet, men også på kapasiteten og kompetansen i tjenestene innen blant annet helse, skole og barnehage. De midlertidige lovendringene som ble vedtatt sommeren 2022, bidrar både til håndteringen nå og er viktige for beredskapen framover. Regjeringen vil komme med forslag om videreføring av disse lovene om kort tid.

Regjeringens utgangspunkt er at fordrevne fra Ukraina skal vende tilbake når det er mulig. I en slik situasjon har det vært aktuelt å gjøre enkelte tilpasninger sammenlignet med det ordinære systemet for flyktninger. En tosporet tilnærming til fordrevne innebærer at myndighetene tar høyde for både integrering, deltakelse og ordinære rettigheter og plikter i tilfluktslandet, samtidig som en legger til rette for tilbakevending og aktiv deltakelse i gjenoppbygging og samfunnsutvikling i hjemlandet. En slik politikk innebærer i praksis en krevende balanse mellom innsats for deltakelse i norsk arbeids- og samfunnsliv og hensynet til hjemlandets behov, og mellom investeringer i dag og muligheten for høye kostnader i framtiden. Regjeringen jobber med å tilpasse de ordinære systemene for bosetting og integrering av flyktninger for i større grad å kunne legge til rette både for integrering i Norge og tilbakevending til hjemlandet.

Regjeringen vil også bruke erfaringene med korte arbeidsrettede kvalifiseringstilbud for fordrevne fra Ukraina i videre utvikling av det ordinære regelverket og vurdere behovene for å innføre permanente beredskapshjemler i ulike lover for å håndtere en framtidig situasjon med høye ankomster av asylsøkere.

1.6 En styrket integreringspolitikk for arbeidsinnvandrere

Arbeidsinnvandrerne har siden 2004 vært den største innvandrergruppen til Norge, før Russlands fullskala invasjon av Ukraina i 2022. Av de nesten 300 000 arbeidsinnvandrerne som flyttet til Norge i perioden 2004 til 2020, er over to tredeler fortsatt bosatt i Norge. Over 60 prosent av dem som kom fra Sentral- og Øst-Europa de første årene etter EU-utvidelsen i 2004, var fortsatt bosatt i 2020. En stor andel av arbeidsinnvandrerne opplever betydelige integreringsutfordringer. De har mangelfulle norskferdigheter, lav deltakelse i frivillighet og politikk og liten opplevelse av tilhørighet. Dette gjelder særlig dem med bakgrunn fra Sentral- og Øst-Europa. Mange befinner seg dessuten i deler av arbeidsmarkedet som har dårligere lønns- og arbeidsvilkår, lav fagorganisering og få muligheter for å bytte arbeidsgiver.

Regjeringen mener det er behov for en styrket politikk for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i Norge. Arbeidsinnvandrerutvalget har anbefalt en differensiert integreringspolitikk, som kombinerer generelle arbeidslivs- og kompetansepolitiske tiltak med målrettede integreringstiltak for å understøtte den norske modellen. Det viktigste er å sikre videreutviklingen av et ryddig og organisert arbeidsliv. Det krever blant annet en vedvarende innsats mot sosial dumping, økt kontroll mot arbeidslivskriminalitet og mer effektive sanksjoner. Bedre lønns- og arbeidsvilkår gir tid og rom til å delta på andre arenaer og vil i seg selv kunne bidra til bedre integrering. Samtidig er bedre norskferdigheter og andre målrettede integreringstiltak sentralt.

Regjeringen vil jobbe for at arbeidsinnvandrerne får tilgang til korrekt, klar og lett tilgjengelig informasjon om blant annet rettigheter og plikter i det norske arbeidslivet. Regjeringen vurderer å gi arbeidsinnvandrere og deres familie rett til opplæring i norsk og i samfunnskunnskap og vil utrede nærmere hvordan opplæringene bør innrettes.

1.7 Leseveiledning

Meldingen starter i kapittel 2 med en overordnet framstilling av migrasjon og integrering. Kapitlet drøfter det globale utfordringsbildet når det gjelder migrasjon innvandringen til Norge og status for integreringen i Norge per i dag. Kapittel 3 gir deretter en samlet framstilling av erfaringene med de høye ankomstene av fordrevne fra Ukraina siden februar 2022.

Del I Den første tiden i nytt land presenterer politikken som retter seg mot asylsøkere, nyankomne flyktninger og arbeidsinnvandrere i den første tiden etter ankomst til Norge, og drøfter utfordringene som oppstår i denne perioden. Et sentralt tema i denne delen er systemene for bosetting av flyktninger og fordrevne.

Del II Integrering gjennom arbeid og utdanning handler om utfordringene med å få flere innvandrere i arbeid og drøfter mulige tiltak langs fire hovedspor: Styrket samarbeid og samordning, økt formell kompetanse, bedre norskferdigheter og styrket deltakelse i et ryddig og seriøst arbeidsliv.

Del III Fellesskap og mangfold viser fram integreringspolitikken som et bredt, sektorovergripende felt. Situasjonen for og tilbudet til barn og unge er et gjennomgående tema. Først drøftes innvandrernes levekår og de barrierene for deltakelse de møter. Deretter beskrives tilknytningen til lokal- og storsamfunnet blant annet gjennom frivillig arbeid, gjennom deltakelse i valg, i trossamfunn og på kulturarenaer, og gjennom statsborgerskap. Til slutt presenteres viktigheten av et bredt og likeverdig offentlig tjenestetilbud for en mangfoldig befolkning.

Arbeidsinnvandrerutvalgets utredning behandles tematisk gjennom meldingen. I Del I drøftes behovet for at nyankomne arbeidsinnvandrere og deres familier får tilgang til korrekt, klar og lett tilgjengelig informasjon om blant annet rettigheter og plikter i det norske arbeidslivet. I Del II trekkes norskferdigheter frem som grunnleggende for også arbeidsinnvandreres integrering, og de særlige utfordringene ved arbeidsinnvandrernes arbeidsforhold, arbeidsmiljø og lav andel fagorganiserte. I Del III drøftes utvalgets anbefalinger for økt deltakelse og dialog med personer med innvandrerbakgrunn.