Del 2
Integrering gjennom arbeid og utdanning

8 Innledning

Et av regjeringens hovedmål for integreringsarbeidet er at flere innvandrere skal komme inn i og få stabil tilknytning til det seriøse arbeidslivet. Muligheten til å leve av egen arbeidsinnsats og til en meningsfull jobb er grunnleggende for de aller fleste av oss. Arbeid betyr økt økonomisk selvstendighet, selvrealisering, deltakelse og nettverk. Det bidrar til kunnskap om arbeids- og samfunnsliv, gir en arena for å utvikle norskferdigheter og gjør at tilknytningen til lokalsamfunnet kan øke. Høy sysselsetting er samtidig en forutsetning for å sikre en bærekraftig velferdsstat, redusere fattigdom, utjevne sosiale forskjeller og oppnå likestilling mellom kjønnene.

Innvandrere deltar i mindre grad i arbeid enn den øvrige befolkningen. Samtidig er innvandrere en sammensatt gruppe og deltakelse varierer betydelig med landbakgrunn og årsaken til at de kommer til landet. Arbeidsinnvandrere har markant høyere sysselsetting enn flyktninger og familiegjenforente, og sysselsettingen er særlig lav blant kvinner med fluktbakgrunn.

Alle som kan jobbe, skal få mulighet til det. I arbeidslivet er det et stort udekket behov for arbeidskraft og kompetanse.1 NAVs bedriftsundersøkelse for 2023 viser at norske virksomheter mangler til sammen nesten 53 000 arbeidstakere.2 Framover er det ventet mangel på arbeidskraft særlig blant helsepersonell og i yrker som krever fagbrev.3 Aldringen av befolkningen fører til at vi blir stadig færre mennesker i arbeidsfør alder, samtidig som vi blir flere eldre. Det norske arbeidsmarkedet stiller høye krav til kompetanse, og norskferdigheter anses som nøkkelen til arbeidslivet. Utdanningsnivået varierer mye mellom ulike innvandrergrupper, og har stor betydning for arbeidsmarkedstilknytningen. Det store behovet for arbeidskraft gjør det ekstra viktig å innrette kvalifiseringen av innvandrere mot behovene i det norske arbeidsmarkedet. For at flere innvandrere skal komme i arbeid, vil regjeringen gjøre det lettere å delta i opplæring og kompetanseheving.

Regjeringen er opptatt av at det skal lønne seg å jobbe. Det gjelder like mye for grupper av innvandrere som for den øvrige befolkningen. Insentivene til arbeid har betydning for hvor mange som deltar i arbeidslivet og hvor mye de arbeider. Fordi mange innvandrere har lav utdanning og begrenset med arbeidserfaring, er jobbmulighetene ofte å finne i deler av arbeidsmarkedet med lav lønn. Nivået på ytelsene som den enkelte kan motta uten å arbeide, er høye i Norge sammenlignet med mange andre land. Lønnsinsentivene til å jobbe vil dermed være relativt svakere for mange personer med innvandrerbakgrunn. Det gjør det særlig viktig både med tydelige forventninger og med effektive og målrettede tiltak som støtter opp om at den enkelte kommer i arbeid.

Regjeringen er opptatt av å legge til rette for at veien inn i det seriøse arbeidslivet er så kort som mulig. I denne meldingen drøfter regjeringen hvordan vi gjennom integreringspolitikken kan bidra til å få flest mulig innvandrere inn i arbeid og hindre at de faller ut. Regjeringen vil også fremme en egen melding om hvordan arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til at flere kommer i jobb og får en mer stabil tilknytning til arbeidslivet. Det er viktig at disse politikkområdene ses i sammenheng.

Sett under ett lykkes vi forholdsvis godt med integreringen i Norge. I en nordisk kontekst har Norge over tid hatt gode resultater med å bistå flyktninger inn i arbeid. Siden 2015 har sysselsettingsgraden økt mer blant innvandrere enn i den øvrige befolkningen.4Dette har redusert forskjellene i arbeidsmarkedsdeltakelse mellom disse to gruppene. Samtidig er det fortsatt forskjeller mellom innvandrere som helhet og den øvrige befolkningen når det gjelder sysselsetting og utdanning. Det er også store forskjeller mellom grupper av innvandrere.

Arbeidsinnvandrere kommer hovedsakelig til landet på grunn av jobbmuligheter. De tilfører det norske arbeidsmarkedet viktig kompetanse og bidrar til å dekke behovet for arbeidskraft i mange sektorer. Selv om arbeidsmarkedet for mange er den viktigste arenaen for integrering, har det stor betydning hvilken del av arbeidslivet en kommer inn i. Deltakelse i arbeidslivet fører ikke automatisk til integrering i form av deltakelse på andre samfunnsområder. Utfordringene arbeidsinnvandrerne møter i arbeidslivet skyldes for mange at de er i bransjer med dårlige lønns- og arbeidsvilkår, som forsterkes av mangelfulle norskferdigheter og liten kjennskap til spillereglene i det norske arbeidslivet. Samtidig bidrar situasjonen i arbeidsmarkedet til å svekke forutsetningene for deltakelse på andre samfunnsområder, som politikk og sivilsamfunn. I tillegg til å jobbe for økt sysselsetting blant innvandrere, er det også nødvendig med tiltak for å styrke situasjonen for innvandrerne i arbeidslivet. Dette gjelder for alle innvandrergrupper, uavhengig av innvandringsgrunn.

Det trygge, seriøse og organiserte arbeidslivet i Norge utfordres av useriøse aktører, sosial dumping og lav organisasjonsgrad i utsatte bransjer. Det bidrar til økte forskjeller, svekker den norske modellen og svekker rekrutteringen til viktige yrker. Derfor kreves det forsterket innsats og nasjonale tiltak for å styre utviklingen i arbeidslivet. Regjeringen vil føre en politikk som stimulerer til økt organisasjonsgrad blant både arbeidstakere og arbeidsgivere, og jobbe i nært samarbeid med partene for å sikre et seriøst og organisert arbeidsliv.

I del II av stortingsmeldingen setter regjeringen søkelys på politikken for å øke sysselsettingen og styrke situasjonen i arbeidslivet for ulike grupper av voksne innvandrere – arbeidsinnvandrere fra både EØS-området og tredjeland, flyktninger, personer med kollektiv beskyttelse og familieinnvandrere. Delen starter med en beskrivelse av sysselsettingssituasjonen og hvordan denne blant annet varierer med innvandringsgrunn, botid, landbakgrunn og andre individuelle kjennetegn.

Det finnes en rekke ordninger og tiltak som skal bidra til at flyktninger og innvandrere kommer i og blir værende i arbeidslivet, herunder introduksjonsprogrammet, jobbsjansen, kvalifiseringsprogrammet og arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Disse ordningene blir behandlet i kapittel 10 og 11.

Mange aktører og fragmentert virkemiddelbruk er en barriere i arbeidet med å kvalifisere innvandrere for det norske arbeidslivet. For å få flere innvandrere i arbeid, er det nødvendig at integrerings-, utdannings- og arbeidsmarkedsmyndigheter samarbeider og ser virkemidlene i sammenheng. Det gjelder både på nasjonalt, regionalt og lokalt plan. Kapittel 10 omhandler tiltak og virkemidler for å styrke samarbeidet og samordningen i integreringsarbeidet.

Å fullføre videregående skole er blant det aller viktigste for å komme inn i, og bli værende i arbeidslivet. Kapittel 11 omhandler tiltak og virkemidler for å øke den formelle kompetansen blant innvandrere.

Gode norskferdigheter er en nødvendighet i store deler av arbeidslivet. Kapittel 12 omhandler tiltak og virkemidler for å bedre norskferdighetene blant innvandrere.

Hvilke deler av arbeidslivet innvandrere kommer inn i, har mye å si for integreringen på alle arenaer, både økonomisk, sosiokulturelt og sivilpolitisk. Kapittel 13 omhandler innvandreres arbeidsforhold og arbeidsmiljø, og hvordan regjeringen vil legge til rette for et godt og trygt arbeidsliv for alle.

9 Innvandreres deltakelse i arbeidslivet

Siden 2015 har sysselsettingsandelen økt mer blant innvandrere enn i den øvrige befolkningen, og stadig flere unge med innvandrerbakgrunn fullfører videregående opplæring, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning.5 Dette er en positiv utvikling. Samtidig har innvandrere lavere sysselsetting og mindre formell utdanning enn befolkningen ellers. Innvandrere er også overrepresentert i yrker som er fysisk belastende, de har en mer usikker tilknytning til arbeidslivet og jobber i dårligere arbeidsmiljø.6 Det er godt dokumentert at sysselsettingen blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og flyktninger og familiegjenforente spesielt, øker de første årene etter ankomst til Norge for så å falle etter fem til ti år.7

Det er variasjoner i sysselsettingsnivået på tvers av ulike innvandrergrupper. Innvandringsgrunn er en viktig faktor, og personer som kommer til Norge for å arbeide har jevnt over høyere sysselsetting enn andre innvandrergrupper. I perioden fra 2007 til 2021 har det vært en vekst i sysselsatte på rundt 290 000 (11,5 prosent), der arbeidsinnvandrere og utenlandske pendlere har stått for nesten halvparten av veksten.8

I tillegg til innvandringsgrunn er landbakgrunn, botid, kjønn, alder og medbrakt kompetanse faktorer som kan bidra til å forklare de ulike innvandrergruppenes varierende sysselsetting. Det er også variasjoner i yrkesfordelingen og andelen med midlertidig ansettelse og dårlige arbeidsvilkår mellom ulike innvandrergrupper. I dette kapittelet gjøres det rede for sysselsettingssituasjonen blant ulike innvandrergrupper, og situasjonen i arbeidslivet for innvandrere som er i arbeid.

9.1 Sysselsettingssituasjonen

Sysselsettingsnivået i Norge er høyt, men sysselsettingen blant innvandrere er lavere enn i befolkningen ellers. I 4. kvartal 2022 var andelen sysselsatte innvandrere i alderen 20–66 år om lag 69 prosent, som er rundt 11 prosentpoeng lavere enn sysselsettingsandelen blant befolkningen utenom innvandrere.9 Blant norskfødte med innvandrerforeldre var sysselsettingsandelen på om lag 75 prosent.10

Deltakelse i arbeidslivet varierer betydelig på bakgrunn av om innvandrere kommer som arbeidsinnvandrere, flyktninger, familiegjenforente eller studenter. Blant alle innvandrere som innvandret til Norge for første gang i perioden mellom 2005 og 2021, kom 42 prosent på grunn av arbeid, 33 prosent til familie, 14 prosent av humanitære grunner og 10 prosent for utdanning.11

Arbeidsinnvandrere er en sammensatt gruppe som fordeler seg på ulike yrkesgrupper. Den største andelen kommer fra de andre nordiske landene, Polen og de baltiske landene som følge av utvidelsen av EØS-avtalen i 2004.12 Fra 2011 har antall arbeidsinnvandrere til Norge blitt redusert.13 I motsetning til arbeidsinnvandrere fra EU-land, må arbeidsinnvandrere fra tredjeland søke om opphold og ha et arbeidsforhold i Norge før de kommer. Tillatelsen innvilges på bakgrunn av deres kompetanse og arbeidsforhold i Norge. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland kan være faglærte arbeidstakere,14 sesongarbeidere, selvstendig næringsdrivende eller tjenesteytere.15 Som det fremkommer av figur 9.1, har arbeidsinnvandrere fra tredjeland et sysselsettingsnivå på linje med nordiske innvandrere og den øvrige befolkningen. Sysselsettingen blant arbeidsinnvandrere fra EØS-landene (utenom Norden) er noe lavere, men godt over nivået til flyktninger og øvrige innvandrere.16 Sysselsettingen blant bosatte arbeidsinnvandrere er i større grad påvirket av konjunktursvingninger enn for befolkningen utenom innvandrere.

Øvrige innvandrere fra land utenfor EØS er i hovedsak personer som får opphold på grunnlag av flukt eller familietilknytning. Som figur 9.1 viser, har flyktninger og familiegjenforente til disse relativt lav arbeidsdeltakelse sammenlignet med andre innvandrergrupper.

I 4. kvartal 2022 var andelen sysselsatte flyktninger 55 prosent, mens sysselsettingen for arbeidsinnvandrere var 80 prosent.17

Forstørr bilde

Kilde: 12694 Statistikkbanken (ssb.no)

Samtidig er det store forskjeller i sysselsettingsnivået landgruppene imellom. Disse forskjellene har over tid vært ganske stabile og uavhengige av konjunkturene på arbeidsmarkedet. Som det framgår av figur 9.2, er det innvandrere fra Afrika og Asia som samlet har lavest sysselsetting, men sysselsettingen for disse landgruppene har økt fra 2021 til 2022. Den markante nedgangen i sysselsettingen blant innvandrere fra Europa utenom EU/EFTA/Storbritannia fra 4. kvartal i 2021 til 2022 skyldes de store ankomstene med fordrevne fra Ukraina. I perioder med høy tilstrømning av flyktninger vil det være en tendens til at sysselsettingsraten til innvandrergruppen i helhet faller, fordi det tar tid før de nye flyktningene kommer i arbeid.18

Forstørr bilde

Kilde: Olsen, 2023.

Ifølge Bratsberg mfl. (2016) er det et tydelig konjunkturmønster i den innledende integreringsprosessen, der det tar kortere tid å komme i arbeid, jo bedre konjunktursituasjonen er i Norge.19 Dette mener Bratsberg reflekterer at arbeidsmulighetene for innvandrere generelt sett synes å være mye mer følsomme for konjunkturene i økonomien enn de tilsvarende mulighetene for norskfødte.

Som i andre land er arbeidsledigheten i Norge vesentlig høyere for innvandrere enn for den øvrige befolkningen. Andel innvandrere som er registrert arbeidsledige, er mer enn fire ganger så høy som i befolkningen utenom innvandrere, henholdsvis 4,6 prosent og 1,1 prosent.20 Mønsteret i ledighet er mye av det samme som i sysselsettingen. Flyktninger og familieinnvandrere har jevnt over en høyere andel arbeidsledige enn arbeidsinnvandrere. Arbeidsinnvandrere, særlig fra EØS-land, arbeider i større grad i konjunkturutsatte bransjer, noe som bidrar til at ledigheten varierer mer for denne gruppen enn i befolkningen for øvrig.

I tillegg til innvandringsgrunn og landbakgrunn, varierer sysselsetting med botid, kjønn og alder.

9.1.1 Botid

Arbeidsinnvandrere har en høy sysselsettingsandel uavhengig av hvor lenge de har bodd i landet. Arbeidsinnvandrere med under fire års botid har en sysselsettingsandel på nærmere 80 prosent, mens andelen sysselsatte flyktninger med tilsvarende botid er i overkant av 15 prosent.21 Mange flyktninger og deres familiegjenforente deltar i introduksjonsprogrammet de første årene etter at de blir bosatt i landet. For flyktninger og deres familiegjenforente vil lengre botid i landet kunne styrke deres muligheter i arbeidsmarkedet og øke sysselsettingsnivået, fordi det tar tid å lære seg norsk, tilegne seg relevant kompetanse og få nettverk mv. På den andre siden finner flere studier fra Frischsenteret at sysselsettingsandelen blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og blant flyktninger og familiegjenforente spesielt, øker de første årene etter ankomst til Norge, for så å falle fem til ti år etter ankomst, se figur 9.3.22 Blant kvinnene inntreffer dette fallet senere og er svakere. Dette må blant annet ses i sammenheng med at innvandrere er overrepresentert i midlertidige stillinger og konjunkturutsatte bransjer. Det er større variasjon i sysselsetting og ledighet over konjunktursyklene for innvandrere enn for den øvrige befolkningen.23 En del innvandrergrupper, også arbeidsinnvandrere, ser ut til å ha større problemer med å komme tilbake i arbeid når de blir arbeidsledige enn befolkningen for øvrig.

Forstørr bilde

Kilde: Bratsberg mfl., 2017 med oppdaterte tall

Selv om botid har større betydning for flyktningers sysselsettingsnivå, utjevner lengre botid likevel ikke forskjellene i alle landgrupper.24 Etter 20 år i landet er det store ulikheter mellom land. For eksempel har flyktninger fra Eritrea en sysselsettingsandel på litt under 70 prosent, mens flyktninger fra Somalia har en andel på nærmere 45 prosent.25

9.1.2 Kjønnsforskjeller

Innvandrermenn har vanligvis høyere deltakelse i arbeidslivet enn innvandrerkvinner. Innvandrerkvinners sysselsetting er sterkt avhengig av innvandringsgrunn, som vist i figur 9.4. Blant arbeidsinnvandrere fra EØS-området og fra tredjeland, er kjønnsforskjellene små, og andelen sysselsatte var på 80 prosent for både menn og kvinner 4. kvartal 2022. Sysselsettingsandelen påvirkes imidlertid av alderssammensetningen i befolkningen, og det at arbeidsinnvandrere samlet sett er yngre, gjør at flere er i arbeid.26 Innvandrerkvinner mellom 20–66 år har i alt en sysselsettingsandel på 65 prosent.27

Forstørr bilde

Kilde: SSB, tabell 12694

Som det fremgår av figur 9.4, har kvinner med fluktbakgrunn en sysselsettingsandel på 43 prosent mot 61 prosent blant mennene.28 Kjønnsforskjellene varierer også mellom ulike landgrupper. Det er for eksempel store kjønnsforskjeller blant flyktninger fra Syria, Afghanistan og Sudan, mens det blant flyktninger fra Vietnam og Iran er små forskjeller mellom kvinner og menn.

Mannlige flyktninger kommer raskere i arbeid enn kvinner, og kjønnsforskjellene er særlig store i gruppene med botid i Norge på under ti år. SSB finner forskjeller på 20 til 30 prosentpoeng i menns favør i disse gruppene.29 Dette skyldes blant annet at mange flyktningkvinner får barn de første årene etter ankomst til landet. Forskjellene reduseres med økt botid, og er omtrent halvert blant dem med 10–14 års botid, og er liten blant dem med botid på over 15 år.

Sysselsettingsgapet mellom flyktningkvinner (inkludert familiegjenforente til flyktninger) og kvinner i hele befolkningen, er på over 20 prosentpoeng. Dette må ses i sammenheng med at deltakelsen i arbeidslivet er høy for kvinner i Norge i alderen 15–64 år, med en sysselsettingsandel på 72 prosent.30 Sysselsettingsforskjellen mellom menn og kvinner i Norge har vært stabil over det siste tiåret på om lag 5 prosentpoeng, og er en av de minste i OECD-sammenheng.31

9.1.3 Alder

Den mest yrkesaktive aldersgruppen i Norge er i alderen 25–54 år, se figur 9.5. Mange under 25 år er fortsatt under utdanning og utenfor arbeidsstyrken, mens en økende andel over 55 år er utenfor på grunn av uføretrygd og førtidspensjonering. De fleste som innvandrer til Norge, er i yrkesaktiv alder. Bare 6 prosent av innvandrerbefolkningen i Norge var over 67 år i 2023.32

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Forstørr bilde

Kilde: Hermansen (2017), med oppdaterte tall fra 2023.

Desto yngre en person er ved ankomst til Norge, desto høyere er sysselsettingsraten og jo lavere er uføreraten ti år etter, ifølge Bratsberg mfl.33 De som kommer til Norge i ung alder har større sannsynlighet for å ta utdanning i Norge, noe som reduserer risikoen for å falle utenfor utdanning og arbeid.34 Som det framgår av figur 9.6, har unge som innvandrer i midten av tenårene, 20 prosentpoeng lavere sannsynlighet for å fullføre videregående utdanning og høyere utdanning enn befolkningen ellers i tilsvarende alder. I tillegg har de vesentlig høyere sannsynlighet for å ikke være i arbeid.

9.1.4 Utdanningsnivå

I en internasjonal sammenheng er den voksne befolkningen i Norge høyt utdannet. Utdanningsnivået blant innvandrere varierer mye. Mens nesten 50 prosent av flyktningene bare har grunnskole,gjelder dette kun 12 prosent av de europeiske arbeidsinnvandrerne og omtrent 20 prosent i hele befolkningen.35

Som det framgår av figur 9.7, skiller arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS seg klart fra øvrige grupper, med en andel med høyskole- og universitetsutdanning på 77,5 prosent. Dette kan forklares med at det stilles kompetansekrav for oppholdstillatelse for denne gruppen. Arbeidsinnvandrerne fra EØS-landene har en annen kompetanseprofil med 40 prosent på høyere utdanningsnivå, og om lag like stor andel med videregående som høyeste fullførte utdanning. Denne gruppen er forholdsvis lik øvrig befolkning uten innvandrere. Flyktningene skiller seg ut med en stor andel med ingen/kun grunnskole og litt under en firedel med høyere utdanning.

Forstørr bilde

Kilde: Dzamarija mfl., (2022).

Som for befolkningen ellers har utdanningsnivået stor betydning for innvandreres tilknytning til arbeidsmarkedet. Innvandrere som har videregående opplæring fra Norge, er sysselsatt på tilsvarende nivå som den øvrige befolkningen med samme utdanningsnivå. Gruppen som kun har grunnskole, har lavest andel i arbeid eller utdanning uansett hvilken befolkningsgruppe en ser på. Gruppen med kun grunnskole er også betydelig overrepresentert blant arbeidsledige. Hele 49 prosent av alle registrerte arbeidssøkere hos Arbeids- og velferdsetaten har ikke fullført videregående skole.36 Samtidig viser tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet at 49 prosent av alle arbeidssøkere har innvandrerbakgrunn.37 Til sammenligning utgjør andelen med grunnskole i arbeidsstyrken 24 prosent.38

9.1.5 Tilknytningsformer

Innvandrere har en lavere andel i heltidsjobb sammenlignet med befolkningen ellers, henholdsvis 73 mot 78 prosent.39 Innvandrere og personer med lav utdanning har den høyeste andelen av alle med midlertidig ansettelse.40 Andelen med en midlertidig ansettelse blant innvandrere var 14 prosent, mot 12 prosent i hele befolkningen. Blant sysselsatte innvandrere med botid under fire år var hele 23 prosent midlertidig ansatt.41 Det er forskjeller i hvor mye innvandrere med ulik landbakgrunn jobber. Tall fra SSB viser at heltidsarbeid er mest utbredt i gruppene der flest er i jobb.42 Dette gjelder for innvandrere fra Norden, fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og EU-land i Vest-Europa utenom Norden. Innvandrere fra Asia og Afrika har både lavere sysselsettingsandel og lavere andel i heltidsjobb. Tilsvarende er innvandrerkvinner i mindre grad i jobb og en lavere andel jobber heltid sammenlignet med innvandrermennene.43

Ifølge SSB fordeler innvandrere seg etter yrker på en annen måte enn sysselsatte i befolkningen ellers.44 Innvandrere har en større andel i arbeid innen næringer som har høyt innslag av deltid og mange i midlertidige stillinger.Mange flyktninger har små og/eller kortvarige jobber, gjerne med arbeidsledighet imellom. Det er ikke uvanlig med løse arbeidsavtaler, med varierende og uforutsigbar arbeidstid. Innvandrere fra Asia og Afrika jobber i større grad i næringer der deltid er vanlig, blant annet innenfor helse- og sosialtjenester og serveringsvirksomhet.45

Forstørr bilde

Kilde: Berge mfl., 2022.

Virksomheter som bruker utenlandsk arbeidskraft, kombinerer gjerne ulike tilknytningsformer. Innleie er mer utbredt blant innvandrere enn blant norskfødte, og i særlig grad blant innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa. Flertallet av de ansatte i bemanningsforetak har innvandrerbakgrunn, og utenlandske pendlere (arbeidsinnvandrere på korttidsopphold) fra EU-land i Sentral- og Øst Europa har utgjort om lag en tredel av de sysselsatte i bransjen.46 Figur 9.8 viser at antallet utenlandske pendlere varierer mellom 73 000 og 104 000 når en ser på tredje kvartal i perioden 2015–2021. Når SSB går fra å telle tredje kvartal til å se på hele året, så doblet antall utenlandske pendlere seg i 2021 fra 73 000 til 145 000.47 Nedgangen i 2020 og 2021 henger sammen med koronapandemien. SSB anslår at det i løpet av 2022 var i overkant av 169 000 utenlandske pendlere som arbeidet i Norge for en kortere eller lengre periode. Det er altså betydelig flere utenlandske pendlere enn det kvartalsstatistikken viser.48 Bygg og anlegg og bemanningsbransjen er næringene med flest utenlandske pendlere.49 Ifølge SSB økte omfanget i løpet av 2022 slik at en fra og med første kvartal 2023 var på et høyere nivå enn det som var før pandemien. Når det gjelder arbeidstakere fra EU-landene i Øst-Europa, er omfanget likevel fortsatt noe lavere. En årsak kan være at arbeid i Norge ikke framstår like økonomisk attraktivt som tidligere. En annen årsak kan være redusert aktivitet i de næringene hvor mange utenlandske pendlere har fått jobb tidligere. SSBs tall viser at det i løpet av 2023 er blitt færre som jobber i bemanningsbransjen. SSBs vurdering er at dette blant annet skyldes nytt regelverk for ut- og innleie av arbeidskraft fra bemanningsbransjen. Regelverket trådte i kraft 1. april 2023. Dessuten påvirker konjunktursituasjonen etterspørselen etter arbeidskraft. Mange innleide arbeidstakere har jobbet i byggenæringen, hvor aktivitetsnivået nå er fallende.

Ifølge en rapport publisert av EU-byrået Eurofound opplever arbeidstakere med alternative tilknytningsformer høyere jobbusikkerhet, økt opplevelse av å stå utenfor samfunnet og mindre tiltro til demokratiet enn arbeidstakere som har hele og faste stillinger.50 Kartleggingen bygger på undersøkelser fra EU-landene. Et fellestrekk med situasjonen i Norge er at mange innvandrere har slike atypiske jobber. Bratsberg mfl. finner at innvandrere fra landgruppe 351 i større grad enn andre jobber i bedrifter som må nedbemanne eller går konkurs, og at de over en toårsperiode har mer enn dobbelt så høy sannsynlighet for å miste jobben ufrivillig.52 I tillegg er konsekvensene mer alvorlige for denne gruppen, ved at det tar lengre tid før de kommer i jobb igjen.

Innvandrere er overrepresentert i lavinntektsgruppen. Vedvarende lavinntekt øker blant annet risikoen for fattigdom og utenforskap. Lavinntekt er nærmere omtalt under punkt 15.1.

Yrkestilknytning

Blant lønnstakere i Norge er det store forskjeller i yrkesfordelingen mellom innvandrere og resten av befolkningen. Det er også forskjeller mellom ulike innvandrergrupper. Det er flere innvandrere som jobber i lavtlønnede yrker enn i befolkningen ellers. Som det framgår av figur 9.9, jobbet omtrent 12 prosent av innvandrere som renholdere og hjelpearbeidere i 2022. Innvandrere forblir også i større grad i disse yrkene over mange år, særlig kvinner med innvandrerbakgrunn. Innvandrere er også overrepresentert i salgs- og serviceyrker, der de utgjorde 24 prosent av de sysselsatte i 2022. Et fellestrekk ved disse yrkesområdene er at de ikke stiller særlige krav til utdanning. Generelt jobber innvandrere i mindre grad i akademiske yrker, høyskoleyrker eller som ledere.

Forstørr bilde

Landgruppe 1: Norden utenom Norge, EU/EFTA, Storbritannia, USA, Canada, Australia, New Zealand. Landgruppe 2: Europa utenom EU/EFTA og Storbritannia, Afrika, Asia, Amerika utenom USA og Canada, Oseania utenom Australia og NZ, polare områder

Kilde: SSB Statistikkbanken kildetabell 12554

Selv om innvandrere er overrepresentert i lavtlønnede yrker, er det variasjoner i bransjetilknytning mellom innvandrergruppene. Blant sysselsatte innvandrere fra EU er bygge- og anleggsnæringen klart mest utbredt (31 pst.), etterfulgt av industri og forretningsmessig tjenesteyting, hvor mange er sysselsatt i bemanningsbransjen. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland er derimot i størst grad sysselsatt innen næringsgruppene informasjon, kommunikasjon, helse- og sosialtjenester og undervisning.53 Blant flyktninger er helse- og sosialtjenester den næringsgruppen som sysselsetter flest med en andel på 26,7 prosent.54

10 Styrket samarbeid og samordning

Innvandrere utenfor arbeidslivet er en svært heterogen gruppe. Noen er analfabeter uten yrkeserfaring, mens andre har lang utdannings- og arbeidserfaring. En del har også helseproblemer som kan gjøre veien til arbeidslivet lang. Og mange, særlig nyankomne innvandrere, men også innvandrere med lengre botid, kan ha begrensede norskferdigheter. Tiltak for å øke den formelle kompetansen til innvandrere omtales i kapittel 11. Særskilte tiltak for å styrke norskferdighetene omtales i kapittel 12.

Sammensatte utfordringer krever innsats fra flere aktører. Offentlige aktører har ulik kompetanse og virkemidler som til sammen vil gi et mer helhetlig og tilpasset tilbud enn hva den enkelte aktør kan bidra med alene. De fleste lokale samarbeid om å integrere nyankomne innvandrere involverer flere aktører som voksenopplæring, arbeids- og velferdsforvaltningen, flyktningtjenesten og fylkeskommunen. I tillegg er samarbeid med private og offentlige arbeidsgivere nødvendig for å nå siktemålet om å få flere innvandrere i arbeid. Oppfølging og tett dialog med arbeidsgivere er blant annet sentralt for å tilby gode kvalifiseringsløp.55 På bakgrunn av dette er også samarbeid med partene i arbeidslivet viktig.

Å samarbeide på tvers er ofte krevende fordi det innebærer møter mellom organisasjoner med ulike samfunnsmandat, og som opererer under ulike lov- og regelverk. Sektorenes ulike samfunnsmandat leder til ulike styringsstrukturer, organisasjonskulturer, rutiner og regelverk, som kan påvirke det tverretatlige samarbeidet.56 Manglende kunnskap om og forståelse av hverandres roller, arbeidsoppgaver og virkemidler kan påvirke samarbeidet. Separate datasystemer og personvern kan også gjøre det utfordrende å dele informasjon på tvers av etater og forvaltningsnivåer.57

Det tar ofte tid å etablere og vedlikeholde gode samarbeidsrelasjoner. For eksempel viser erfaringer fra arbeidsmarkedsintegreringen av ukrainske fordrevne at uerfarne bosettingskommuner har større utfordringer med å få til gode lokale samarbeid om integrering, enn kommuner med lengre bosettingserfaring.58 Ifølge Fafos evaluering av introduksjonsprogrammet fra 2017, er det en gjennomgående tendens at kommuner som har sterk politisk forankring, god økonomisk handlefrihet og tydelig lederforankring, har en bredere og sterkere samarbeidsprofil enn andre.59

I 2019 la Riksrevisjonen fram sin undersøkelse av myndighetenes arbeid med å integrere flyktninger og innvandrere gjennom kvalifisering til arbeid.60 De konkluderte blant annet med at aktørene i integreringskjeden samarbeidet for lite. På bakgrunn av Riksrevisjonens hovedanbefaling ble det gjennomført en gjennomgang av det samlede virkemiddelapparatet. Videre ble det vurdert hvordan tiltak og samarbeid mellom etater og kommuner kan forbedres. Mål om en helhetlig og samordnet integreringspolitikk er gitt i styringsdialogen med relevante etater.

10.1 Samarbeid om deltakere i introduksjonsprogrammet

Siden Riksrevisjonens rapport i 2019 er det satt i gang en rekke tiltak og prosesser for å styrke samarbeidet blant aktørene som arbeider med kvalifisering til arbeid. Det inkluderer blant annet integreringsstrategien Integrering gjennom kunnskap (2019–2022) og integreringsreformen med ny integreringslov fra 1. januar 2021. Innføringen av ny opplæringslov fra høsten 2024 er også relevante i denne sammenhengen. Videre har IMDi ferdigstilt et nytt digitalt system for kompetansekartlegging. Systemet skal sikre informasjonsflyt mellom involverte parter i bosettingsprosessen og kvalifiseringsprosessen i kommunen. Dette skal gjøre det lettere å dele kompetanseopplysninger mellom ulike fagsystemer.

10.1.1 Organisering og koordinering

Det er kommunen som har ansvaret for introduksjonsprogrammet. Hvordan kommunen organiserer arbeidet er ikke regulert i integreringsloven, og er opp til den enkelte kommune. Arbeidet legges normalt til «flyktningtjenesten/flyktningkontoret», NAV-kontoret eller et voksenopplæringssenter.

For å få til gode tilrettelagte introduksjonsprogram er det nødvendig med koordinering og samarbeid både på organisasjonsnivå og på individnivå. På individnivå anbefales det at kommunene har en programrådgiver som skal være deltakerens kontaktperson. Programrådgiveren har vanligvis ansvar for blant annet å:

• Gi informasjon til deltakeren om introduksjonsprogram, introduksjonsstønad, rettigheter og plikter.

• Påse at introduksjonsprogrammet er individuelt tilpasset.

• Samordne tiltak og kontakt mellom andre kommunale aktører og arbeidsgivere.

• Fatte vedtak om introduksjonsprogram, introduksjonsstønad, permisjoner, stans av program mm.

• Fastsette sluttmål for deltakerens program.

• Lage integreringsplan sammen med deltakeren, følge opp deltakeren og revidere planen jevnlig i programperioden.

• Informere og henvise til aktuelle instanser for godkjenning av utdanning og realkompetansevurdering ved behov.

• Sikre at deltakeren skaffer til veie relevante dokumenter og bistå deltakeren i å få oversatt medbrakte vitnemål, attester og lignende.

• Følge opp tilbud til deltakere i fødselspermisjon.

• Følge opp deltakeren i overgang til ordinær utdanning eller arbeid.

Selv om det foreligger faglig anbefaling om at introduksjonsprogrammet på individnivå bør organiseres og koordineres med en fast kontaktperson (programrådgiver), er det forskjeller på hvordan dette gjennomføres i forskjellige kommuner. Dette kan ha påvirkning på hvilket tilbud den enkelte flyktning får avhengig av hvilken kommune en blir bosatt i.

På organisasjonsnivå er vellykket gjennomføring av introduksjonsprogrammet blant annet avhengig av tydelig prioritering, planlegging, informasjonsflyt og god rolle- og ansvarsdeling innad i kommunen og overfor eksterne samarbeidspartnere. Flere rapporter har undersøkt sammenhenger mellom lokal organisering og tjenestetilbudet deltakeren får i introduksjonsprogrammet.61 Fafo har funnet at samarbeidsrelasjonen mellom enheten som er ansvarlig for introduksjonsprogrammet og enheten med ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap er særlig viktig for god kontinuitet i deltakernes introduksjonsprogram.62 For deltakere med små barn som trenger barnehageplass for å kunne starte opp i programmet, er samarbeid med den ansvarlige aktøren for barnehager nødvendig. Samarbeid med fastlegene er sentralt for deltakere med helseproblemer. Videre forutsetter vellykket gjennomføring av introduksjonsprogrammet at kommunen samarbeider godt med fylkeskommunen, arbeids- og velferdsforvaltningen og lokale arbeidsgivere.63

10.1.2 Fylkeskommunens rolle

Fylkeskommunen er ikke bare en samarbeidspartner med kommunene. Gjennom regionreformen fikk fylkeskommunen et styrket ansvar for integreringsfeltet regionalt,64 og har flere oppgaver etter integreringsloven som har betydning for gjennomføringen av introduksjonsprogrammet. Fylkeskommunen skal blant annet sørge for karriereveiledning for deltakere i introduksjonsprogrammet og for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for deltakere som går fulltid i videregående opplæring. Godt samarbeid mellom de fylkeskommunale karrieresentrene og kommunene er en forutsetning for å oppnå målsettingene med karriereveiledningen. For deltakere med behov for videregående opplæring er også tett samarbeid mellom fylkeskommunen og kommunen nødvendig. Fylkeskommunens ansvar for videregående opplæring er regulert i opplæringsloven. Kapittel 11 omhandler utfordringer og mulige tiltak for at flere voksne innvandrere skal kunne gjennomføre videregående opplæring, og særlig fag- og yrkesopplæring i introduksjonsprogrammet.

Fylkeskommunene skal også utarbeide regionale kompetanseplaner for å kvalifisere innvandrere. Dette innebærer planer med tiltak for å kvalifisere innvandrere til å møte arbeidsmarkedsbehovet i regionen.65 Ansvaret gjelder for alle innvandrergrupper. Fylkeskommunen har for øvrig ansvar for å tilby gratis karriereveiledning for alle innbyggere i fylket, noe som er regulert i opplæringsloven.

10.1.3 NAV-kontorets rolle

Arbeids- og velferdsetaten har ingen juridiske forpliktelser etter integreringsloven, men utgjør en viktig samarbeidspartner for kommunen i arbeidet med introduksjonsprogrammet. Samarbeidet mellom kommunene og Arbeids- og velferdsetaten er beskrevet i en egen veileder: «Veileder om samarbeid mellom kommunen og NAV om introduksjonsprogrammet». I veilederen gis det råd og anbefalinger for samarbeid mellom kommunen og NAV-kontoret. De fleste kommuner og NAV-kontor har inngått samarbeidsavtaler som avklarer ansvarsdeling, informasjonsflyt og samarbeidsrutiner i tråd med anbefalingene.

Det anbefales i veilederen at NAV-kontoret involveres på et tidlig tidspunkt både i utarbeidelsen og gjennomføringen av introduksjonsprogrammet. NAV-kontoret kan bistå med markeds- og inkluderingskompetanse og jobbmatch, og vurdere deltakelse i arbeidsmarkedstiltak for deltakere i introduksjonsprogrammet. Lønnstilskudd, arbeidstrening, mentor, inkluderingstilskudd samt opplæringstiltakene er blant flere arbeidsmarkedstiltak som kan være aktuelle. Tidlig involvering av NAV-kontoret i introduksjonsprogrammet er spesielt viktig for deltakere med kort programtid og som har arbeid som sluttmål. Se boks 10.2 for en nærmere beskrivelse av ulike arbeidsmarkedstiltak.

Flere undersøkelser har vist at NAV-kontoret ofte blir involvert først når deltakerne nærmer seg slutten av introduksjonsprogrammet, og når det viser seg at de ikke har noen jobb eller utdanning å gå til.66 Ifølge Riksrevisjonens undersøkelse har bruken av arbeidsrettede tiltak – både kommunale arbeidsrettede tiltak og arbeidsmarkedstiltakene i regi av Arbeids- og velferdsetaten – i introduksjonsprogrammet vært for lav. Undersøkelsen viste at en viktig årsak til at tiltakene i liten grad ble brukt i introduksjonsprogrammet, var at de ikke var godt nok tilpasset innvandrere med begrensede norskferdigheter og svake grunnleggende kvalifikasjoner.

I arbeidet som har blitt gjort siden Riksrevisjonen la fram sin rapport, har det blant annet som følge av innføringen av ny integreringslov i 2021, vært økt oppmerksomhet om samarbeid og samarbeidsavtaler/rutiner mellom NAV-kontoret og kommunen for oppfølging av deltakere i introduksjonsprogrammet. Flere NAV-kontor har organisert seg i integreringsteam for å styrke oppfølgingen. Det er imidlertid fortsatt variasjoner kommunene imellom i hvor godt dette samarbeidet er. I forbindelse med de store ankomstene med fordrevne fra Ukraina, ser det ut til at flere uerfarne bosettingskommuner, ulikt syn på oppgave- og ansvarsfordeling, kapasitetsutfordringer og NAV-kontors opplevelse av å bli koblet på for sent, er barrierer for godt lokalt samarbeid.67 Regjeringen vil innhente mer kunnskap om hvordan dette samarbeidet kan styrkes.

Regjeringen legger fram en egen stortingsmelding om arbeidsmarkedspolitikk i løpet av våren 2024. Formålet med meldingen er å drøfte og utvikle politikken med sikte på at flere arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne skal få og beholde arbeid. I meldingen vil blant annet innretning og bruk av arbeidsmarkedstiltak overfor ulike grupper belyses.

10.1.4 Samarbeid med arbeidsgivere

I motsetning til kommunen og Arbeids- og velferdsetaten, har ikke arbeidsgivere den samme lovpålagte plikten til eller samme samfunnsoppdrag om å kvalifisere innvandrere til arbeid. Likevel har arbeidsgivere en sentral posisjon i introduksjonsprogrammet. Det ordinære arbeidslivet er en viktig kvalifiseringsarena, særlig for deltakere med sluttmål om arbeid. Ulike former for praksis i arbeidslivet kan gi introduksjonsprogrammets deltakere et kontaktnettverk, øke den enkeltes bransje- og fagkunnskaper, styrke språknivået og bidra til læring om kultur og normer i norsk arbeids- og samfunnsliv.68For å kunne tilby arbeidsrettet aktivitet er den kommunale enheten med ansvar for introduksjonsprogrammet avhengig av arbeidsgivere som kan tilby praksisplasser. Dette krever et godt samarbeid mellom kommunen, arbeidsgivere og NAV-kontoret.

I Fafos evaluering av kort programtid i introduksjonsprogrammet finner forskerne at praksis er det vanligste arbeidsrettede tiltaket for deltakere med kort programtid, og i mange kommuner er praksis det eneste arbeidsrettede tiltaket.69 Alle kommunene som Fafo undersøkte, la opp til at deltakere med kort programtid skal ut i praksis som del av introduksjonsprogrammet. Likevel finner Fafo at en stor andel deltakere som har fullført kort programtid, ikke er registret med gjennomført praksis i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), hverken arbeidsrettet praksis eller praksis med fokus på norskopplæring. Fafo vurderer at når så mange likevel ikke får tilbud om praksis, så handler det først og fremst om at kommunene ikke klarer å skaffe nok praksisplasser til alle som trenger det.70

Arbeidsgivere er i stor grad positive til inkludering av personer med behov for bistand til å komme i arbeid.71 For arbeidsgivere krever det ofte ekstra ressurser og tilrettelegging på arbeidsplassen for å kunne tilby praksisplasser. Det er derfor viktig at kommunen og NAV-kontoret gir arbeidsgivere tett oppfølging og skaper gode samarbeidsrelasjoner for å kunne tilby deltakerne i introduksjonsprogrammet praksis i norsk arbeidsliv. Forskning viser at mange arbeidsgivere ønsker seg en fast kontaktperson i kommunen og at praksis i arbeidslivet fungerer best når deltakeren i introduksjonsprogrammet matches med en arbeidsgivere som har behov for arbeidskraft eller en bestemt kompetanse.72 En del arbeidsgivere opplever imidlertid at samarbeidet med kommunen og NAV-kontoret kunne fungert bedre, og at samarbeidsrelasjonen påvirker måloppnåelsen i introduksjonsprogrammet.73 Regjeringen ønsker derfor å styrke samarbeidet med arbeidsgivere og øke bruken av ordinært arbeidsliv som opplærings- og kvalifiseringsarena for innvandrere.

10.1.5 Oppfølging etter avsluttet introduksjonsprogram

Et koordinert samarbeid på et tidlig tidspunkt i introduksjonsprogrammet er viktig for å kunne planlegge for videre oppfølging etter fullført introduksjonsprogram, særlig hvis det viser seg at den enkelte ikke når sluttmålet sitt innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Erfaring viser at det ofte er i overgangene mellom ulike tilbud og aktører at det oppstår utfordringer for den enkelte, og at en del opplever brudd i kvalifiseringsløpet som følge av dette.

I integreringsloven framgår det at kommunene i samarbeid med relevante aktører bør legge til rette for at deltakere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden, unngår brudd i kvalifiseringen. Å legge en plan på et tidlig tidspunkt for hvordan kvalifiseringen bør fortsette, for eksempel med støtte fra Lånekassen, gjennom arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten, i kommunalt arbeidsrettede tiltak eller ved deltakelse i kvalifiseringsprogrammet som forvaltes av NAV-kontoret, er sentralt for å unngå brudd i kvalifiseringen for de som ikke kommer rett ut i arbeid eller videre utdanning etter avsluttet program. Utfordringene for de som ikke klarer å fullføre videregående opplæring, og særlig fag- og yrkesopplæring innenfor rammene av introduksjonsprogrammet, omhandles i kapittel 11.

Ettersom en del av introduksjonsprogrammets deltakere har behov for oppfølging i et NAV-kontor etter avsluttet program, er det behov for mer kunnskap om overgangen mellom introduksjonsprogrammet og arbeidsrettet oppfølging i NAV-kontoret, og hva som er barrierene og mulighetene for å få til en smidig overgang for deltakere som ikke når sluttmålet sitt innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Regjeringen ønsker derfor å lyse ut et forskningsoppdrag for å få mer kunnskap om hvordan dette kan gjøres.

10.1.6 Statsforvalterens rolle

Statsforvalteren er statens representant i fylket og har ansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen. Statsforvalteren kontrollerer også kommunenes virksomhet og er klageinstans for mange kommunale vedtak. Statsforvalteren skal som sektormyndighet medvirke til iverksetting av nasjonal politikk. Dette gjøres gjennom veiledning, dialog og tilsyn med kommunene, fylkeskommunene, innbyggerne og berørte virksomheter. På integreringsfeltet skal statsforvalterne årlig gjennomføre tilsyn med kommunenes etterlevelse av integreringsregelverket. Fra høsten 2022 har de også fått i oppgave å veilede og bistå kommunene med det midlertidige regelverket for fordrevne fra Ukraina i integreringsloven.

Statsforvalterne har derimot ikke ansvar for å føre tilsyn og veilede fylkeskommunene i deres ansvar etter integreringsloven, noe som kunne vært gunstig for å sikre at flere flyktninger og innvandrere generelt kommer ut i arbeid eller utdanning. Statsforvalteren kan heller ikke føre tilsyn med forsvarlighetskravet etter integreringsloven. Det følger av loven at opplæring og tjenester som kommunen yter etter integreringsloven, skal være forsvarlige. Dette innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.

Som omtalt under, følgeevaluerer Fafo implementeringen av integreringsloven. På bakgrunn av denne evalueringen anbefaler Fafo at det bør vurderes om statsforvalteren bør kunne føre tilsyn med fylkeskommunens overholdelse av pliktene sine etter integreringsloven.74 Dette begrunner de blant annet med at fravær av tilrettelagte tilbud kan ha som konsekvens at deltakere ikke får mulighet til å ta videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet, se kapittel 11. Regjeringen vurderer at det er viktig at fylkeskommunene følger opp sitt ansvar etter integreringsloven på en god måte. Ett av virkemidlene for å få til dette er tilsyn og veiledning. Regjeringen vil derfor utrede om statsforvalterens tilsyns- og veiledningsoppgaver skal utvides til også å gjelde fylkeskommunens oppgaver etter integreringsloven. Regjeringen vil også utrede forslag om statsforvalteren bør kunne føre tilsyn med det overordnede forsvarlighetskravet til opplæring og tjenester etter integreringsloven. Kravet er ment å sikre at tjenestene holder tilfredsstillende kvalitet, og det bør kunne føres tilsyn med kravet dersom det skal ha reell betydning.

Statsforvalterne har rapportert at det er varierende og til dels manglende juridisk kompetanse i kommunene når det gjelder integreringsregelverket. Regjeringen mener det er nødvendig at statsforvalterne bruker sin juridiske kompetanse til å veilede og støtte kommunene i integreringsarbeidet, og ønsker å styrke statsforvalterens rolle med å føre tilsyn og veilede kommunene i forvaltningen av integreringsloven.

10.1.7 Følgeevaluering av integreringsloven

Integreringsloven trådte i kraft 1.1.2021, og var en del av en større integreringsreform, med vekt på å reformere og styrke virkemidlene for å kvalifisere nyankomne flyktninger og innvandrere til det norske arbeidsmarkedet. Integreringsloven erstattet introduksjonsloven fra 2003. I den nye loven ble noen nye områder og grep regulert. Dette gjaldt blant annet fylkeskommunens oppgaver på integreringsfeltet, innføring av kort programtid for deltakere i introduksjonsprogrammet med minimum utdanning på videregående nivå fra før, og at 16- og 17-åringene ikke lenger omfattes av ordningen med opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

Departementet har ønsket å få kunnskap om implementeringen har skjedd i tråd med reguleringen og intensjonene for integreringsreformen, eller om det er behov for eventuelle justeringer. Fafo har derfor følgeevaluert implementeringen av integreringsloven, og har publisert to sluttrapporter. Den ene rapporten omhandler blant annet formell kvalifisering i introduksjonsprogrammet og den andre rapporten ser på innføringen av kort programtid, inkludert erfaringene med kvalifiseringen av fordrevne fra Ukraina.75 I tillegg følgeevaluerer Proba de midlertidige lovendringene som har kommet som følge av høye ankomster av fordrevne fra Ukraina, herunder det midlertidige kapittelet i integreringsloven.76

Med utgangspunkt i disse evalueringene, har Arbeids- og inkluderingsdepartementet startet en gjennomgang av integreringsloven. Som en del av gjennomgangen skal det utredes om det bør gjøres endringer for de med kort programtid blant annet basert på erfaringene med kort programtid til de fordrevne fra Ukraina og om organiseringen og koordineringen av introduksjonsprogrammet bør reguleres nærmere. Det skal også utredes om statsforvalterens tilsynsoppgaver skal utvides, som omtalt over.

10.2 Kvalifiseringstilbud for dem som står langt unna arbeidsmarkedet og for eldre flyktninger

Det er anslått at mellom 12 000 og 39 000 innvandrere i alderen 20–60 år ikke har fullført grunnskole, har lave norskferdigheter og har lite relevant arbeidserfaring.77 Mange har vært i Norge i over ti år, og mange står langt fra arbeidsmarkedet. Det er et mål for integreringspolitikken at også denne gruppen av innvandrere skal ha like muligheter til å delta i arbeids- og samfunnsliv som befolkningen ellers.

10.2.1 Jobbsjansen

Tilskuddsordningen Jobbsjansen har vist seg som et godt tiltak for innvandrede kvinner som står langt fra arbeidslivet. Målet med ordningen er å øke sysselsettingen blant hjemmeværende innvandrerkvinner i alderen 18–55 år som står langt fra arbeidsmarkedet og som har behov for kvalifisering for å komme i jobb eller ordinær utdanning. Ordningen forvaltes av IMDi. Jobbsjansen bygger på metodikken fra introduksjonsprogrammet og skal gjennom individuelt tilpasset program gi styrkede kvalifikasjoner for stabil tilknytning til arbeidslivet og økonomisk selvhjulpenhet. Deltakerne mottar stønad. Tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet kan omfattes av Jobbsjansen, under forutsetning av at det har gått minst to år siden deltakeren fullførte eller mistet retten til introduksjonsprogrammet.

Det har vært en målsetting for ordningen at minst 70 prosent av deltakerne skal gå over i arbeid eller utdanning på videregående nivå eller på høyskole/universitet etter avsluttet program. Som det framgår av tabell 10.1 har dette målet vært nådd de siste seks årene.

Riksrevisjonen vurderte i sin rapport fra 2019 at Jobbsjansen kun oppnår noe bedre resultater enn introduksjonsprogrammet, og at departementet har lite kunnskap om tidligere deltakere får en stabil tilknytning til arbeidslivet.78 De mente også det er uklart hvilken kunnskap tilskuddsordningen i stort har bidratt med, og stilte spørsmål ved om Jobbsjansen er en effektiv ordning. En evaluering av Ideas2Evidence fra 2020 viste at Jobbsjansen er svært viktig for å styrke deltakernes videre muligheter i opplæring eller i arbeidslivet. Ideas2Evidence anbefalte blant annet at kommunene bør få mer forutsigbarhet for videreføring, ordningen bør gjøres mer attraktiv for nye kommuner å søke på og IMDi bør jobbe for å spre kunnskap og erfaringer fra Jobbsjansen til andre tjenester og ordninger.

I 2023 ble det etablert et eget Jobbsjansen-register. Det skal bidra til mer treffsikre opplysninger om måloppnåelse. Registeret skal videre danne grunnlag for kunnskapsutvikling sentralt og lokalt, samt gi grunnlag for analyser og statistikker til forskningsformål og utvikling av ordningen.

I 2022–2025 blir det prøvd ut en modell med finansiering per deltaker (per capita-modell). Forsøket skal gi kunnskap om en slik finansieringsmodell er mer forutsigbar og gir mindre administrasjon for prosjektkommunene og deltakerne, og om modellen vil gi like høy kvalitet og gode resultater som dagens finansiering. Ideas2evidence følgeevaluerer piloteringen. På bakgrunn av evalueringen vil regjeringen vurdere den framtidige innretningen av ordningen.

10.2.2 Kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet er en lovpålagt oppgave for kommunene, som forvaltes av NAV-kontorene. Det er innrettet mot personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Formålet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid, gjennom helhetlig og koordinert oppfølging. Programmet skal være på fulltid og kan gis i inntil to år, med en viss mulighet for forlengelse i inntil ett år. Innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Den vesentlige delen skal bestå av tiltak som direkte forventes å styrke deltakers muligheter for overgang til arbeid. Det kan være statlige arbeidsmarkedstiltak og/eller kommunale aktivitetstiltak. Det kan også settes av tid til aktiviteter som bedrer deltakers helse. Deltakere i kvalifiseringsprogrammet mottar en kvalifiseringsstønad som utgjør om lag 2G.79 Deltakere under 25 år mottar 2/3 stønad.

Andelen deltakere som er født i utlandet, har økt de senere årene, og er nå i underkant av 60 prosent. Om lag 51 prosent av de som gjennomførte eller avsluttet kvalifiseringsprogram i 2022, gikk til arbeid, mens 64 prosent gikk til et arbeidsrettet løp (arbeid, arbeidsmarkedstiltak eller skolegang/utdanning). En effektevaluering fra Frischsenteret viste at kvalifiseringsprogrammet bedrer utsiktene for arbeid betydelig, og antall deltakere som går til arbeid etter avsluttet program har økt siden 2010.80

Det har samtidig vært noen utfordringer over tid rundt kommunenes ivaretakelse av kvalifiseringsprogrammet. Dette gjelder blant annet identifisering og kartlegging av mulige deltakere, manglende kompetanse om programmet og de mulighetene det gir, og prioritering av ressurser til arbeidet med programmet. Det er også stor variasjon i hvordan NAV-kontorene arbeider med programmet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har sammen med statsforvalterne gjennomført en rekke tiltak for å legge til rette for at kommunene ivaretar kvalifiseringsprogrammet på en god måte. Dette arbeidet videreføres. Departementet har i tillegg startet et arbeid med å gjennomgå erfaringene med programmet.

10.2.3 Tilbud til sosialhjelpsmottakere

Økonomisk sosialhjelp er en rettighet for personer som ikke har andre muligheter til å forsørge seg, se kapittel 15. I 2022 var om lag halvparten av sosialhjelpsmottakerne innvandrere.81 Det kan stilles vilkår for tildeling av økonomisk sosialhjelp. Vilkårene skal styrke stønadsmottakers muligheter for overgang til arbeid, utdanning eller for å bli selvforsørget på annen måte. For mottakere under 30 år skal det som hovedregel stilles vilkår om aktivitet for tildeling av økonomisk sosialhjelp.

Oslo Economics har i samarbeid med Frischsenteret gjennomført en kartlegging om tjenestetilbud til sosialhjelpsmottakere.82 Rapporten presenterer blant annet eksempler på kommuner med gode og brede oppfølgings- og aktivitetstilbud. Samtidig viser den at mange kommuner har ingen eller lite hensiktsmessige kommunale aktivitetstilbud til sosialhjelpsmottakere. Dette gjelder særlig i små kommuner, men også i flere større kommuner. En av vurderingene i rapporten er at god oppfølging av sosialhjelpsmottakere krever tett og koordinert oppfølging fra kompetente veiledere, samt at arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby hensiktsmessige aktiviteter for å oppfylle aktivitetsplikten for unge sosialhjelpsmottakere.

10.2.4 Utvikling og anskaffelse av tiltak på tvers av ordninger for innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet

Det finnes en rekke ordninger og tiltak som bidrar til å kvalifisere innvandrere til å delta i det norske arbeidslivet. Ulike programmer bestående av flere enkelttiltak, som introduksjonsprogrammet, kvalifiseringsprogrammet og Jobbsjansen, er eksempler på dette, men det er også ulike enkeltstående tiltak i statlig eller kommunal regi.

På lokalt og regionalt nivå er det utviklet en rekke tiltak innenfor de ovennevnte ordningene. Disse tiltakene kan være forholdsvis like. Det kan være et potensial for at utviklingen og anskaffelsen av tiltak skjer på tvers av ordninger og nyttiggjøres av deltakere i ulike programmer.

Det framgår av en kartlegging av NAV-kontorets tjenestetilbud til sosialhjelpsmottakere at det finnes få aktivitetstilbud rettet mot innvandrere, til tross for at dette utgjør en stor andel av personer med sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold.83 Det vises til at innvandrere gjerne har utfordringer med norsk språk, liten formell kompetanse og dårlig kjennskap til det norske arbeidsmarkedet. I tillegg har mange sosiale utfordringer eller store omsorgsoppgaver.

Det kan tilsi at denne gruppen har behov for et annet aktivitetstilbud enn andre grupper av sosialhjelpsmottakere. Rapporten stiller på denne bakgrunn spørsmål ved om det burde være flere aktivitetstilbud som er mer spesifikt rettet mot innvandrere.

Regjeringen ønsker å innhente mer kunnskap om hvordan utvikling og anskaffelse av tiltak for innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet kan skje på tvers av ordninger og brukes av deltakere i ulike programmer og med ulik inntektssikring.

10.2.5 Utvidelse av målgruppen for introduksjonsprogrammet

Etter dagens regelverk «kan» kommunen etter integreringsloven tilby introduksjonsprogram til personer over 55 år. Bestemmelsen gjelder også for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Det er opp til kommunens skjønn om det gis et slikt tilbud eller ikke. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder praksis for å tilby introduksjonsprogram til personer over 55 år. Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er minstekrav i introduksjonsprogrammet, men er også en egen ordning med en større målgruppe. Retten og plikten til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjelder også for personer mellom 55 og 67 år.

I høringen av forslaget om videreføring av de midlertidige endringene i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina i januar 2023 vurderte Arbeids- og inkluderingsdepartementet om retten til introduksjonsprogram burde utvides til å omfatte fordrevne fra Ukraina mellom 55 og 67 år. Departementet vurderte at kapasitetshensyn talte mot å utvide retten og viste også til at det kunne innebære usaklig forskjellsbehandling å innføre dette for personer med kollektiv beskyttelse, men ikke for andre. Høringsinstansene som uttalte seg, støttet i hovedsak departementets vurderinger. Flere påpekte at det bør vurderes om det vil være hensiktsmessig å utvide retten til introduksjonsprogram for alle flyktninger mellom 55 og 67 år.

I en ordinær situasjon kommer det få flyktninger over 55 år. Spørsmålet om introduksjonsprogram og livsopphold for denne gruppen kommer derfor sjelden opp. I den nåværende situasjonen er det en relativt stor gruppe personer mellom 55 og 67 år som har kommet til Norge. Dersom de ikke får tilbud om introduksjonsprogram, må personer i denne gruppen som heller ikke går ut i arbeid, sørge for sitt livsopphold på andre måter, for eksempel gjennom sosialhjelp.

Mange flyktninger i alderen mellom 55 og 67 år kan antas å ha gode forutsetninger for å kunne gå ut i arbeid. Dette gjelder særlig de i nedre del av aldersspennet fra 55 til 60 år. Etter det ordinære regelverket har gruppen allerede rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, mens etter det midlertidige regelverket har gruppen kun rett til norskopplæring. Ved at en større andel av de over 55 år også deltar i introduksjonsprogrammet, vil livsopphold også sikres. Deltakelse i introduksjonsprogram kan bidra til mer aktivitet og øke sjansene for at personer i denne gruppen går ut i arbeid, og blir selvforsørget.

Økt arbeidsdeltakelse for denne gruppen vil være positivt for den enkelte, redusere kommunens utgifter til sosialhjelp, øke kommunenes skatteinntekter og være i tråd med generell forventning om at man står lenger i arbeidslivet. Regjeringen foreslår derfor å innføre rett og plikt til introduksjonsprogram for flyktninger 55–60 år i det ordinære regelverket. Når forslaget eventuelt vil tre i kraft, vil avhenge av utviklingen i ankomster og kommunenes kapasitet.

Regjeringen vil

• utrede hvordan organiseringen og koordineringen av introduksjonsprogrammet bør reguleres nærmere i integreringsloven.

• utrede forslag til endringer i integreringsloven for de med kort programtid, basert på følgeevalueringene av integreringsloven og midlertidig regelverk.

• utrede forslag om at statsforvalterens tilsynsoppgaver skal utvides til også å gjelde forsvarlighetskravet og fylkeskommunens oppgaver etter integreringsloven.

• vurdere å styrke statsforvalterens tilsyns- og veiledningsrolle med kommunenes oppgaver etter integreringsloven.

• innhente mer kunnskap om barrierer for samarbeidet og muligheter som kan styrke samarbeidet mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om oppfølging av deltakere i introduksjonsprogram, særlig for deltakere med kort programtid.

• styrke samarbeidet med arbeidsgivere og øke bruken av ordinært arbeidsliv som opplærings- og kvalifiseringsarena.

• innhente mer kunnskap om barrierene og mulighetene for å få til en smidig overgang for deltakere som har behov for oppfølging i et NAV-kontor etter avsluttet introduksjonsprogram.

• vurdere framtidig innretning av Jobbsjansen med bakgrunn i evalueringen av piloteringen av per capita-modellen.

• utrede hvordan utvikling og anskaffelse av tiltak for innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet kan skje på tvers av forskjellige ordninger og brukes av deltakere i ulike program med ulik inntektssikring.

• foreslå å innføre rett og plikt til introduksjonsprogram for flyktninger mellom 55-60 år.

11 Økt formell kompetanse

For at innvandrere skal komme i arbeid, er det avgjørende at de har de kvalifikasjonene og den kompetansen som arbeidsgiverne etterspør. Det norske arbeidsmarkedet har høye kompetansekrav og relativt få stillinger uten krav til utdanning. Gjennomført videregående opplæring anses som et minimum i mange yrker. En av hovedårsakene til at arbeidsmarkedstilknytningen generelt er svakere for personer med innvandrerbakgrunn er nettopp at utdanningsnivået i gjennomsnitt er lavere.

Flere studier viser at sysselsettingsandelen blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og flyktninger og familiegjenforente spesielt, øker de første årene etter ankomst til Norge, for så å falle fem til ti år etter ankomst.84 Det er et mål at fallet i sysselsetting som særlig gjelder flyktninger, skal reduseres og på sikt forsvinne. Sentralt for å nå dette målet er å styrke flyktningenes formelle kompetanse.

En del innvandrere har en medbrakt kompetanse som ikke er direkte overførbar til det norske arbeidsmarkedet. Det er viktig å kunne oppdatere kompetansen sin raskt, i tråd med etterspørselen i arbeidsmarkedet. Dette forutsetter gode ordninger for kvalifisering, opplæring og godkjenning av medbrakt utdanning. Tidligere studier har vist at utdanning fra utlandet gir innvandrere mindre uttelling på arbeidsmarkedet enn utdanning tatt etter ankomst, og at sysselsettingen blant innvandrere i Norge er langt høyere for dem som har norsk skolegang.85 Selv om forskning viser at utdanning tatt i Norge gir økt sysselsetting, er det også viktig å legge best mulig til rette for at innvandrere kan få godkjent og bygge videre på medbrakt utdanning og kompetanse.

11.1 Videregående opplæring i introduksjonsprogrammet

For mange innvandrere, særlig flyktninger, vil opplæring på videregående nivå i tillegg til norskopplæring, være avgjørende for å få en stabil tilknytning til arbeidslivet. For å kunne møte framtidens kompetansebehov, er det viktig å øke andelen som gjennomfører opplæringsløpet og at flere velger videregående yrkesfag. Introduksjonsprogrammet skal bidra til å dekke gapet mellom kompetansen til den enkelte deltakeren og behovene i det norske arbeidsmarkedet. En av målsetningene med innføringen av integreringsloven er at flere fullfører videregående opplæring, og særlig fag- og yrkesopplæring, innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Personer som har som sluttmål å fullføre videregående opplæring, kan få introduksjonsprogram i inntil fire år (3+1 år). Hvis sluttmålet er å fullføre deler av videregående opplæring kan programmet vare mellom tre måneder og to år, og kan forlenges med inntil ett år. Flyktninger under 25 år skal som hovedregel ha videregående opplæring som sluttmål dersom de mangler videregående fra før. Integreringsloven legger også opp til at deltakere over 25 år kan ha videregående opplæring som sluttmål.

Deltakere som har lite skolebakgrunn fra før, må i dag gjennomføre norskopplæring og grunnskoleopplæring før de kan starte i videregående opplæring. Med ny opplæringslov fra 1. august 2024, kan nyankomne med behov for opplæring på grunnskolenivå starte i forberedende opplæring for voksne (FOV) uten norskopplæring først, ettersom opplæring i fag og språk er integrert i kompetansemålene i læreplanene. I tillegg vil det være en åpning for å kunne starte i videregående selv om ikke alle fag i FOV er fullført (kombinasjonsløp). Dette skal gjøre opplæringen mer fleksibel og tilpasset den enkeltes behov, og vil kunne bidra til at flere kan gjennomføre opplæringen i introduksjonsprogrammet. Begrepet «grunnskole» vil fra 1. august 2024 ikke lenger brukes for voksne, men vil i den nye opplæringsloven erstattes av begrepet «forberedende opplæring for voksne (FOV)». Videregående opplæring omtales i den nye opplæringsloven som «videregående opplæring for voksne (VOV)». For mer om ny opplæringslov og den nye lovens betydning for introduksjonsprogrammet, se punkt 11.1.3.

11.1.1 Utfordringer for videregående opplæring som en del av introduksjonsprogrammet

Andelen som har grunnskole eller videregående opplæring som del av sitt introduksjonsprogram er lav. Fra 2021 til 2022 sank andelen som deltok i grunnskoleopplæring fra 25 til 10 prosent, og andelen som fikk videregående opplæring gikk ned fra 11 til 5 prosent. Nedgangen kan til dels forklares med at en stor andel av deltakerne i 2022 er fordrevne fra Ukraina som har høyere utdanningsnivå enn andre flyktninggrupper.

Den lave andelen som får formell kvalifisering som del av introduksjonsprogrammet henger sammen med at det er en relativt lav andel deltakere som får sluttmål om utdanning.86 For de med lite utdanning fra hjemlandet blir det å fullføre videregående opplæring ofte vurdert som et lite realistisk sluttmål ut ifra dagens regelverk for fastsettelse av programtid.

Hvor flyktningene blir bosatt kan også ha betydning for om de kan delta i videregående opplæring. Som omtalt i del I av meldingen, er regjeringens mål at bosetting av flyktninger skal være styrt, spredt, rask og treffsikker. Spredt bosetting betyr at flyktninger skal bosettes i alle landsdeler, mens treffsikker bosetting innebærer blant annet at nyankomne flyktninger skal bosettes i kommuner med relevant tilbud om kvalifisering, utdanning, arbeid og andre tjenester. I mange kommuner er det langt til nærmeste videregående opplæringstilbud for voksne.

Fafo finner i sin evaluering av integreringsloven at deltakere med tilstrekkelig språkkompetanse i norsk og engelsk ofte ikke får mulighet til å starte i videregående opplæring, fordi det ikke finnes tilbud i fagene de ønsker seg innenfor rimelig reisevei.87 I flere av de mindre kommunene Fafo har besøkt, vurderes ikke videregående opplæring for voksne som en reell mulighet på grunn av den lange reiseveien, med mindre deltakeren er svært motivert eller kan få tilbud om nettbasert læring.88 Fafo anbefaler at det bør klargjøres hva det innebærer at fylkeskommunen har ansvar for å sikre et tilbud om videregående opplæring for voksne med godkjent grunnskole i hele fylket, og i hvilken grad og på hvilke måter dette tilbudet skal være tilrettelagt for personer med kort botid og svake, eller ingen norskkunnskaper, og/eller svake digitale ferdigheter.

Inntak til videregående opplæring kan også være en barriere for at flere skal få videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet. Regler om inntak til videregående opplæring er regulert i forskrift til opplæringsloven. For unge under 25 år er søknadsfristen som hovedregel 1. mars, mens for enkelte grupper er den er 1. februar.89 Fylkeskommunen skal ta hensyn til for sent innkomne søknader. Disse reglene blir videreført i ny opplæringslov. For de under 25 år kan fylkeskommunen organisere tilbudet for minoritetsspråklige elever på ulike måter, for eksempel i egne innføringstilbud. Hele eller deler av tilbudet kan gis i egne grupper, klasser eller skoler. Fafos evaluering viser at de fleste fylkeskommuner praktiserer mer fleksibilitet i inntak til slike forberedende tilbud enn de gjør til plass i ordinær opplæring.90 I de fleste fylker praktiseres imidlertid kun løpende inntak dersom det er ledige plasser i disse tilbudene, noe som det ofte ikke er i følge Fafo. Dette viser også en kartlegging gjennomført av Proba.91

I ny opplæringslov innføres en plikt for fylkeskommuner til å ha et opplæringstilbud for ungdom i overgangen til videregående opplæring. Dette gjelder elever med manglende faglige eller norskspråklige forutsetninger for deltakelse i videregående opplæring. Dette vil kunne være viktig for at flere unge deltakere i introduksjonsprogram får mulighet til å starte med formell opplæring. Det blir imidlertid opp til fylkeskommunene hvordan tilbudet skal organiseres, hvem som skal være målgruppen, og hva som skal være omfanget av tilbudet. Regjeringen vil ikke innføre en plikt til å ha løpende inntak i fylkeskommunenes overgangstilbud.

Personer over 25 år som har lovlig opphold i Norge, har fullført grunnskoleopplæring og som ikke har fullført videregående opplæring tidligere, har etter søknad rett til videregående opplæring for voksne. For voksne står det i dagens forskrift til opplæringsloven at fylkeskommunen fortløpende skal behandle søknader om inntak til videregående opplæring for voksne. Disse reglene blir videreført i ny opplæringslov. Fylkeskommunen skal ikke ha ventelister, og søkerne skal få et tilbud om videregående opplæring innen rimelig tid. I praksis opplever likevel mange voksne lang ventetid før oppstart.92 Dette kan forsinke opplæringsløpet. I tillegg kan det også forhindre forutsigbart livsopphold under opplæring, dersom deltakerne må fullføre opplæring i etterkant av introduksjonsprogrammet og dermed ikke lenger har rett til introduksjonsstønad.

Det har fram til nå også vært en utfordring at voksne deltakere har hatt færre rettigheter enn ungdommer og færre tilgjengelige tilbud. I ny opplæringslov er det er lovfestet at voksne har rett til inntak på et opplæringstilbud som fører fram til en av tre sluttkompetanser som den voksne har søkt på. I tillegg skal fylkeskommunen ha en plikt til å sørge for at voksne med realkompetanse får formalisert kompetansen sin. Ansvaret til fylkeskommunen for dimensjonering av det videregående tilbudet er tilsvarende for voksne deltakere som for ungdom. Det har imidlertid ofte vært utfordrende å dimensjonere og planlegge finansiering av opplæringstilbudene til voksne både nasjonalt og regionalt, da det ikke finnes tilstrekkelig statistikk. I NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring – Finansiering av livsopphold foreslo Livsoppholdsutvalget at:

«De samlede opptakstallene fra alle fylker bør samkjøres slik at det enkelt kan gis en oversikt over hvor mange voksne søkere det er i de enkelte fylkene, hvor mange som får tilbud om plass, og hvor mange som står uten skoleplass».93

Fylkeskommunene har adressert at de ønsker å få informasjon om hvem som er, eller vil kunne bli, deltakere i introduksjonsprogram ved søknad om inntak til videregående opplæring, slik at de kan planlegge og dimensjonere opplæringen bedre. Det må utredes nærmere hvordan dette eventuelt kan gjøres.

I tillegg til at det ikke er løpende inntak til videregående opplæring, viser kunnskapsgrunnlaget at enkelte fylkeskommuners fortolkning av inntaksforskriften til opplæringsloven kan bidra til å gjøre det vanskelig for både unge og voksne innvandrere å begynne i videregående opplæring.94 Deltakere som ikke kan dokumentere eller sannsynliggjøre fullført grunnskole fra hjemlandet må fullføre grunnskolen eller få godkjent fullført grunnskole gjennom realkompetansevurdering før de kan begynne i videregående opplæring. Se boks 11.3 for mer om realkompetansevurdering. Det kan imidlertid være vanskelig å få godkjent fullført grunnskole gjennom realkompetansevurdering, ettersom grunnskole i andre land sjelden samsvarer med norsk grunnskole. Den lengste programtiden på inntil fire år er i dag forbeholdt personer som får sluttmål om fullført videregående opplæring og som kan oppnå dette målet. Dersom deltakeren ikke kan begynne raskt i videregående opplæring vil kommunen måtte endre sluttmålet og programtiden blir følgelig avkortet fra tre + ett år, til to + ett år. Dette vil blant annet kunne føre til at deltakeren mister det forutsigbare livsoppholdet introduksjonsstønaden gir, midt i opplæringsløpet. Det kan også bidra til at deltakeren velger arbeid framfor utdanning som mål for sitt introduksjonsprogram.

I tillegg er det en utfordring at realkompetansevurdering er lite brukt. Dette framgår blant annet i Fafos evaluering av integreringsloven.

«Med forbehold om at det kan være noe underregistrering i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), ser det ut til at det er under 7 promille av deltakerne i introduksjonsprogrammet for 2021 og 2022 som har fått tilbud om realkompetansevurdering for grunnskole.»95

Kommunene opplever det som vanskelig å finne ut hvem som har ansvar for å gjennomføre realkompetansevurderingen, hvordan den skal gjennomføres og at det tar uforholdsmessig lang tid å få en vurdering gjennomført. Som oppfølging av Fullføringsreformen jobber Kunnskapsdepartementet med hvordan det kan legges til rette for en bedre og mer effektiv realkompetansevurdering. HK-dir har fått i oppdrag å vurdere ulike tiltak, og de første tiltakene skal etter planen iverksettes når den nye opplæringsloven trer i kraft. For mer om realkompetansevurdering, se boks 11.3.

På bakgrunn av utfordringsbildet vil regjeringen vurdere tiltak for at flyktninger raskere skal kunne starte opp med formell kvalifisering, og særlig fag- og yrkesopplæring, i introduksjonsprogrammet.

11.1.2 Fag- og yrkesopplæring og tilrettelagte opplæringsløp

Sysselsettingsgevinsten av fullført fag- og yrkesopplæring anses som stor. I Brochmann II-utvalget ble det gjort samfunnsøkonomiske vurderinger av tiltak som øker utdanningsnivået til en flyktning.96 Ifølge disse vurderingene kan en grunnskoleutdannet flyktning bruke inntil ti år på å fullføre videregående i Norge før tiltaket er samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Det norske arbeidsmarkedet vil ha behov for flere med yrkesfaglig bakgrunn fra videregående i årene som kommer.97 Dette er en viktig grunn for at det gjennom integreringsloven legges til rette for gjennomføring av videregående opplæring, og særlig fag- og yrkesopplæring, innenfor rammen av introduksjonsprogrammet. Intensjonen er at opplæring i norsk og fag skal skje parallelt, slik at deltakere i introduksjonsprogrammet raskt settes i stand til å oppnå et fagbrev. Dette vil bidra til at deltakerne får en etterspurt kompetanse og kan bidra til å dekke behovet for arbeidskraft.

Kunnskapsdepartementet jobber med en rekke tiltak for at flere skal fullføre videregående med studiekompetanse eller et fag- eller svennebrev som en oppfølging av Fullføringsreformen, se punkt 17.3.5. Den ordinære fagopplæringsmodellen har to års opplæring i skole med påfølgende to år i bedrift (omtalt som 2+2 modellen). Ved innføringen av modulert opplæring fra 1. august vil det være 13 lærefag som er modulisert. Det vil være en puljevis utvidelse av flere lærefag i årene som kommer. Den modulerte opplæringen vil ikke benytte 2+2 modellen, men starte på VG3 nivå med supplering av fag fra nivåene under. Opplæringen vil gjennomføres i bedrift supplert med noe undervisning i små grupper lokalt/digitalt.

En del kommuner har erfaringer med ulike særskilte samarbeidsmodeller for fagopplæring (se boks 11.4), og med erfaringer fra forsøket med modulstrukturert fag- og yrkesopplæring (MFY) og kombinasjonsforsøket. De siste årene er det også utviklet særskilte tilskuddsordninger for å øke bruken av tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere, blant annet gjennom tilskuddsordninger forvaltet av IMDi til fylkeskommunen, se boks 11.1.

Regjeringen vil legge til rette for økt bruk av fag- og yrkesopplæring i introduksjonsprogrammet, blant annet gjennom økt bruk av realkompetansevurdering og ved å vurdere lang programtid for flere deltakere i introduksjonsprogrammet. Disse endringene og tiltakene vil utredes i forbindelse med gjennomgangen av integreringsloven, som omtalt i kapittel 10.

11.1.3 Ny opplæringslovs betydning for introduksjonsprogrammet

Etter opplæringsloven er det ingen krav til norskspråklige ferdigheter for å ha rett til videregående opplæring, noe som også videreføres i den nye opplæringsloven. Fafos evaluering av integreringsloven viser at enkelte fylkeskommuner likevel setter krav om bestått norskprøve B1 for inntak til videregående opplæring.98 Det er også slik at enkelte kommuner holder på deltakerne til de har det som kommunene vurderer som et tilstrekkelig høyt norsknivå til å «klare seg» i videregående opplæring.99 Erfaringer har vist at uten tilstrekkelig tilrettelegging har det vært en utfordring å fullføre og bestå videregående opplæring for personer med innvandrerbakgrunn med lave norskferdigheter eller begrensede faglige forutsetninger.

Ungdommer i videregående med et annet morsmål enn norsk og samisk har i dag rett til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven, det vil si særskilt norskopplæring og ved behov morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i fag. Dette videreføres i den nye opplæringsloven. Rett til særskilt språkopplæring er lovfestet i forberedende opplæring for voksne i den nye opplæringsloven, og det innføres rett til særskilt norskopplæring i videregående opplæring for voksne. I den nye opplæringsloven kan ungdommer som har fylt 19 år velge opplæring organisert for voksne.

Særskilt norskopplæring innebærer forsterket opplæring i norsk, inntil den det gjelder har fått tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Dette vil kunne ha en positiv virkning på deltakere i introduksjonsprogrammet og deres gjennomføring av opplæringen.

Ny opplæringslov medfører også andre endringer som vil komme deltakere i introduksjonsprogram til gode, blant annet blir retten til videregående opplæring utvidet ved å fjerne tidsbegrensingen på opplæringen. Dette innebærer at alle, både ungdommer og voksne, får rett til opplæring fram til de har bestått videregående opplæring med studiekompetanse eller yrkeskompetanse. Det åpnes også for at deltakere uten fullført grunnskole med medbrakt yrkeskompetanse eller ønsket sluttkompetanse i et yrke, kan starte opplæring i videregående selv om ikke forberedende opplæring for voksne (FOV) er fullført (kombinasjonsløp).

En særlig utfordring i opplæringen for voksne har vært å gi tilpassede og effektive opplæringsløp som bygger videre på det den enkelte kan fra før, og som gir akkurat den opplæringen han eller hun trenger for å oppnå ønsket sluttkompetanse. I den nye opplæringsloven videreføres rett til realkompetansevurdering for voksne deltakere i videregående, og det innføres en rett på nivået under. Sammen med innføring av modulisert opplæring vil dette gjøre det enklere for voksne deltakere å få den opplæringen de har behov for, også innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. For å lykkes med dette er det en forutsetning at deltakerne blir realkompetansevurdert og at de får opplæring i norsk språk og fag parallelt.

I det videre arbeidet vil det være behov for å følge med på hvordan den kommende implementeringen av ny opplæringslov, gjennomføring av fullføringsreformen og innføring av modulstrukturert opplæring for voksne vil påvirke gjennomføringen av videregående opplæring og især fag- og yrkesopplæring innenfor rammen av integreringsloven.

11.2 Samarbeid om opplæringstilbud for voksne

11.2.1 Fullføring av formell kvalifisering i etterkant av introduksjons-programmet

Selv med ny opplæringslov og tiltakene regjeringen planlegger for å bidra til at flere kan gjennomføre formell opplæring i introduksjonsprogrammet, vil fortsatt en del kunne ha behov for mer tid til å gjennomføre opplæringsløpene sine enn det de vil få innenfor rammene av introduksjonsprogrammet.

I perioden 2010–2019 avsluttet om lag 57 000 personer introduksjonsprogrammet. Minst halvparten av disse manglet grunnskole eller videregående opplæring ved avslutning.100 Et mindretall fullfører grunnskole og videregående opplæring i etterkant av introduksjonsprogrammet. For å sørge for at flest mulig fullfører videregående opplæring som er påbegynt i introduksjonsprogrammet, anbefaler OECD at det iverksettes tiltak som sikrer tilstrekkelig oppfølging for deltakere som har behov for det, i etterkant av avsluttet introduksjonsprogram.101

Inntektssikring

Den lave andelen som fullfører videregående opplæring i etterkant av introduksjonsprogrammet, har trolig sammenheng med begrensede muligheter for inntektssikring under utdanningen. En utredning om flyktningers utdanningsforløp etter introduksjonsprogrammet viser at det kan være en utfordring å skaffe inntektssikring under utdanningen.102 Lånekassen tilbyr lån og stipend, deriblant flyktningstipend til grunnutdanning etter introduksjonsprogrammet, men flyktningstipendordningen har begrenset varighet og omfang. De siste årene har stadig flere mottatt flyktningstipend fra Lånekassen. Fram til 2012 var det årlig et sted mellom 200 og 1200 personer som mottok stipendet. Siden har antall mottakere økt med studieåret 2019–2020 som toppår med over 12 000 stipendmottakere.103

Ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen utgjør også en viktig inntektskilde for flyktninger som tar grunnskole- og videregående opplæring etter introduksjonsprogrammet. I tillegg utgjør lønnsinntekter en del av inntektsgrunnlaget, særlig blant dem som tar videregående opplæring.104 En overgang fra introduksjonsstønad til andre inntektsordninger medfører lavere utbetalinger, og flyktninger under opplæring vil oppleve et inntektsfall ved introduksjonsprogrammets slutt. Selv om den enkelte har flere inntektskilder, er de samlede inntektene ofte lave for voksne innvandrere. Særlig gjelder dette de som har forsørgeransvar for barn eller annen familie.105 Dette kan bidra til å redusere motivasjonen for å gjennomføre opplæringen, og føre til at noen velger usikre jobber framfor å ta en utdanning/opplæring som vil gi en mer stabil tilknytning til arbeidslivet.

Behovet for trygg inntekt gjelder ikke bare for tidligere introduksjonsprogramdeltakere. Generelt er det viktig at deltakere i opplæring trygges på de økonomiske rammebetingelsene allerede ved inntak til opplæringen og får oversikt over hvordan livsopphold kan sikres gjennom hele opplæringsløpet. Eventuelle økonomiske bekymringer kan ta oppmerksomhet bort fra opplæringen og krever oppfølging fra partene rundt deltakerne. Frykt for å ende opp med en utdanningsgjeld man ikke klarer å betjene, kan også gjøre at personer som hadde hatt økonomisk utbytte av å fullføre videregående opplæring, likevel velger å la være.106 Selv om utdanningslånet er av begrenset omfang, vil gjeldsbelastningen som andel av disponibel inntekt kunne bli høy for dem som fullfører videregående opplæring, ettersom nedbetalingsperioden er kortere for mindre lån.107 Det er sentralt å vurdere tiltak som kan sikre bedre sammenheng mellom introduksjonsprogrammet og Lånekassens ordninger, og regjeringen vil derfor vurdere tiltak som kan sikre mer forutsigbart livsopphold, slik at flere voksne innvandrere skal kunne fullføre opplæring og kvalifiseringsløp etter avsluttet introduksjonsprogram.

Tilrettelagt fag- og yrkesopplæring

Tilrettelegging av fag- og yrkesopplæringen for voksne minoritetsspråklige kan være krevende fordi det innebærer samarbeid mellom sektorer med ulike samfunnsmandat og som opererer under ulike lov- og regelverk, som omtalt i kapittel 10.108 Over tid er det flere steder i landet prøvd ut og etablert samarbeidsmodeller og opplæringstilbud for å få flere innvandrere og flyktninger i jobb. De tilpassede fag- og yrkesopplæringsløpene gir et tilrettelagt tilbud med språk- og læringsstøtte, og noen av dem har funnet løsninger på dekning av livsopphold for deltakere som ikke går i introduksjonsprogrammet.109 Modellene viser mulighetene ved tett samarbeid mellom kommune, fylkeskommune og opplæringsinstitusjon. Undersøkelser viser at tilrettelagte løp med språk- og læringsstøtte i kombinasjon med dekning av livsopphold, kan gi svært gode resultater for deltakerne.110 Se boks 11.3.

Alle landets fylker tilbyr fag- og yrkesopplæring som er tilrettelagt for voksne minoritetsspråklige, men i ulikt omfang. Samtidig bygger den tilrettelagte opplæringen til dels på premisser som kan gjøre det vanskelig å oppskalere dem til nasjonale tilbud.

Som omtalt under punkt 11.1.2 forvalter IMDi en særskilte tilskuddsordninger for å øke bruken av tilrettelagt fag- og yrkesopplæring. I 2022 fikk IMDi i oppdrag å utvikle og administrere et forsøk for å utvikle en nasjonal samarbeidsmodell for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere. Forsøket gjennomføres i et lite utvalg fylkeskommuner gjennom en egen tilskuddsordning forvaltet av IMDi, som følger opp forsøket i dialog med HK-dir og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Målet med forsøket er å utvikle en nasjonal samarbeidsmodell for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring basert på erfaringer med bred overføringsverdi og som alle fylkeskommuner kan ta i bruk.

De senere årene har Arbeids- og velferdsetaten fått en mer framtredende rolle i kompetansepolitikken. I 2019 ble det gjort endringer i regelverket for arbeidsmarkedstiltaket opplæring, jf. tiltaksforskriften kap. 7. Endringene innebar blant annet at også personer med rettigheter til videregående opplæring etter opplæringsloven kan få innvilget fag- og yrkesopplæring som arbeidsmarkedstiltak. Tidligere var det kun personer som sto uten rettigheter etter opplæringsloven som kunne få dette. Endringene har bidratt til at flere innvandrere nå er i målgruppen for fag- og yrkesopplæring som arbeidsmarkedstiltak, og samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen er utviklet betydelig for at det fylkeskommunale opplæringstilbudet blir bedre tilpasset behovene til NAV-brukere, slik at flere kan få gjennomført fag- og yrkesopplæring. I 2023 har Arbeids- og velferdsdirektoratet, i samarbeid med HK-dir, iverksatt et nytt forsøk med midler til tilrettelagt fag- og yrkesopplæring, på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Forsøket har som målsetting å stimulere til et utvidet, lokalt samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommune om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring, og en bedre utnyttelse av de to sektorenes samlede virkemidler.

Det finnes etter hvert mye kunnskap om hva som fungerer bra og hva som kan være barrierer for at deltakere i introduksjonsprogrammet og brukere registrert i Arbeids- og velferdsetaten når målet om å fullføre et fag- og yrkesopplæringsløp. Én viktig faktor er at opplæringstilbudet planlegges og dimensjoneres med utgangspunkt i regionale eller lokale arbeidskraftbehov. Videre er det avgjørende å finne motiverte opplæringsbedrifter for å sikre deltakerne lærlingplasser. Se også punkt 17.3 hvor utfordringen med tilgang til læreplasser omtales ytterligere. Motiverte deltakere og grundige inntak, der alle samarbeidende parter involveres, og der ansvarsdelingen er avklart, er også framhevet som en suksessfaktor.111

Det finnes også samarbeidsmodeller som ikke spesifikt er innrettet kun mot innvandrere, men som også fungerer som gode tilbud for denne målgruppen. Eksempler på dette er forsøk med modulstrukturert fag- og yrkesopplæring og Menn i helse. Over tusen menn har tatt fagbrev via Menn i helse, og 9 av 10 av de som har tatt fagbrev har fått en relevant jobb innen helsesektoren.112 Menn i helse har igangsatt et eget pilotprosjekt, Prepp til helse, som er et ekstra skoleår med norsk for innvandrere som ønsker å bli med i Menn i helse, se boks 11.5.

11.2.2 Arbeidssøkere med svake formelle ferdigheter

En høy andel av arbeidssøkerne som er registrert hos Arbeids- og velferdsetaten har innvandrerbakgrunn, og mange av disse har så lave norskferdigheter og lave grunnleggende ferdigheter, at det kan være vanskelig å finne egnede tiltak. Arbeidsmarkedstiltaket opplæring er ikke tilpasset behovene til denne gruppen, og brukergruppen har ofte ikke ferdighetsnivået som er nødvendig for å starte i videregående opplæring, selv med tilrettelegging av opplæringsløpet.113

Ideas2evidence har, på oppdrag fra IMDi, utredet behovet for et nytt arbeidsrettet kvalifiseringstilbud for innvandrere med lave norskferdigheter og lite formell kompetanse.114 De finner at det eksisterer flere tilbud som kan være aktuelle for denne gruppen, herunder norskopplæring, arbeidspraksis og opplæring i grunnleggende ferdigheter, men påpeker at tilbudene hver for seg ikke møter behovet til målgruppen på en god nok måte. Det finnes imidlertid få tilbud som inneholder en kombinasjon av de tre elementene. Ideas2evidence konkluderer med at det ikke er hensiktsmessig å opprette et nytt kvalifiseringstilbud, men at det snarere er behov for justeringer i eksisterende tiltak og virkemidler for at flere i målgruppen kommer i arbeid gjennom opplæring og praksis.

På bakgrunn av utredningen har IMDi, HK-dir og Arbeids- og velferdsdirektoratet fått i oppdrag å iverksette et pilotforsøk i utvalgte kommuner for å utvikle lokale arbeidsrettede kvalifiseringsløp og samarbeidsmodeller. Pilotforsøket vil særlig vurdere hvordan innholdet i tilbudet kan forbedres ved å kombinere arbeidspraksis, norskopplæring, opplæring i grunnleggende ferdigheter og enkeltmoduler/enkeltfag etter læreplanene for Forbedrende opplæring for voksne (FOV). Forsøket vil legge grunnlag for utvikling av samarbeidsmodeller og en veileder for lokalt samarbeid mellom kommuner, Arbeids- og velferdsetaten, arbeidsgiver og Voksenopplæring i forbindelse med innføring av FOV. IMDi har hovedansvar for forsøket.

11.3 Godkjenningsordninger

Personer med utenlandsk utdanning eller yrkeskvalifikasjoner utgjør en viktig del av den norske arbeidsstyrken. Godkjenning av utenlandsk utdanning er å formelt anerkjenne en persons utdanning, yrkeskvalifikasjoner eller kompetanse fra utlandet. Godkjenningsfeltet omfatter ulike ordninger. Godkjenning av medbrakt utdanning skiller seg fra yrkesgodkjenning hvor det i lov eller forskrift er satt kompetansekrav for yrkesutøvelse. Personer med utenlandsk utdanning og kompetanse som vil jobbe i et lovregulert yrke må søke om yrkesgodkjenning.115 Søknader om slik godkjenning behandles av 16 godkjenningsmyndigheter for yrkeskvalifikasjoner.

EØS har et eget direktiv om yrkesgodkjenning (yrkeskvalifikasjonsdirektivet), som er gjennomført i yrkeskvalifikasjonsloven for alle lovregulerte yrker med unntak av helsepersonell- og dyrehelsepersonellyrker. Fra 1. januar 2022 kan enkelte av prinsippene i yrkeskvalifikasjonsloven gjelde for tredjelandsborgere. Tredjelandsborgere får ingen ubetinget rett til å bli behandlet etter regelverket som gjelder for EØS-borgere, men godkjenningsmyndighetene kan benytte enkelte deler av regelverket. Kunnskapsdepartementet er koordinator for yrkeskvalifikasjonsdirektivet.

I perioden 2015–2021 behandlet godkjenningsmyndighetene over 50 000 søknader. Hos de tre største godkjenningsmyndighetene, Helsedirektoratet, Arbeidstilsynet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, var yrkene med flest antall søkere henholdsvis lege og sykepleier, truckfører og elektriker. HK-dir er assistansesenteret for yrkeskvalifikasjoner i Norge og veileder yrkesutøvere om innholdet i yrkeskvalifikasjonsdirektivet, norsk lovverk og regulert yrker.

Der det ikke dreier seg om et lovregulert yrke er det opp til arbeidsgivere å etterspørre eller verdsette godkjenning. Godkjenning er i seg selv ingen garanti for å lykkes på det norske arbeidsmarkedet. En evaluering av den generelle godkjenningsordningen til NOKUT (nå HK-dir) viste blant annet at en generell godkjenning av høyere utdanning har begrenset betydning på arbeidsmarkedet om man ikke behersker norsk.116 En undersøkelse som HK-dir gjennomførte, viste at godkjenning av utdanning og opplæring tatt i Norge kan være viktigere for flyktninger enn arbeidsinnvandrere.117 Samme undersøkelse viste også at arbeidsinnvandrere i mindre grad enn grupper med flyktningbakgrunn søker om godkjenning av utdanning.

Riksrevisjonen pekte i 2019 på flere utfordringer ved godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner i Norge, blant annet at det ofte er for dårlig informasjon fra de ansvarlige myndighetene til brukerne.118 Språkkunnskaper er også relevant i denne sammenheng. Arbeidsinnvandrerutvalget anbefalte at informasjon om godkjenningsordninger i Norge burde inkluderes i et digitalt informasjonssystem som de anbefalte å etablere. Som omtalt i del I skal IMDis plattform nyinorge.no ivareta behovet for informasjon også til arbeidsinnvandrere. IMDi har i samarbeid med HK-dir og andre offentlige aktører utarbeidet målrettet informasjon om godkjenning av utenlandsk utdanning på nyinorge.no. I tillegg har IMDi og HK-dir utviklet en kompetansepakke om godkjenning av utenlandsk utdanning for programrådgivere og andre som jobber med introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger.119 Riksrevisjonen har nylig avsluttet undersøkelsen om godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet.120 Riksrevisjonen konkluderer med at tiltak som er satt i verk vil kunne gjøre det enklere for arbeidstakere og studenter med utdanning og/eller erfaring fra andre land å få godkjent sin kompetanse.

Arbeidsinnvandrerutvalget viste til at det er utfordringer for innvandrere å få tilstrekkelig kunnskap om de frivillige godkjenningsordningene i Norge til å ta gode informerte valg om hvilke ordninger som best passet deres hensikter. Utvalget anbefalte derfor at det burde utredes hvordan formålene med de forskjellige frivillige godkjenningsordningene kan tydeliggjøres, og hvordan potensielle søkere kan veiledes slik at de velger den godkjenningsordningen som passer med deres hensikter. Kunnskapsdepartementet mener at de frivillige ordningene som forvaltes av HK-dir har tydelige formål, og de er ment som et hjelpemiddel i norsk arbeidsliv. Formålet med faglig godkjenning av høyere utdanning ved UH-institusjoner er også tydelig i universitets- og høyskoleloven. Godkjenningsfeltet er kompleks, og det er nødvendig at veiledningen styrkes.

Regjeringen la i juni 2023 fram forslag til ny lov for universiteter og høyskoler.121 I den forbindelse har lovens bestemmelser om godkjenning av utdanning fra utlandet blitt gjennomgått og merknadene bearbeidet slik at de skal bli enklere å forstå og følges opp. Det er ikke foreslått systemendringer på området. Den viktigste endringen er at det foreslås å ta inn i loven en henvisning til UNESCOs globale konvensjon for godkjenning av høyere utdanning som trådte i kraft 5. mars 2023.

Godkjenningsmyndighetene har siden krigen i Ukraina startet, opplevd en økning av søknader fra personer med ukrainsk utdanning. Antallet søknader om godkjenning av utenlandsk utdanning økte med om lag 10 prosent i 2022 og ytterligere 21 prosent i 2023. Økningen skyldes i hovedsak søknader fra fordrevne fra Ukraina. Godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning ble fra 2023 overført til HK-dir fra NOKUT. I statsbudsjettet for 2024 er HK-dir tilført midlertidige midler for å ansette flere saksbehandlere for å håndtere den økte saksmengden og restanser på godkjenningsordningene som HK-dir forvalter.

Godkjenning eller autorisasjon fra en myndighet for å kunne utøve et lovregulert yrke er ikke primært et integreringspolitisk virkemiddel, men et virkemiddel for myndighetene til å sikre at den enkelte har de kvalifikasjonene som kreves innenfor et gitt yrke, for eksempel på grunn av pasientsikkerhet i helse og omsorgstjenesten. Dette hensynet kan være en motsetning til det integreringspolitiske målet om at innvandrere raskt skal komme ut i arbeid. For å få lisens eller autorisasjon til å utøve et lovregulert yrke, er saksbehandlingstid hos godkjenningsinstansen viktig. Samtidig er det som oftest språkkrav for de lovregulerte yrkene, og hvor godt en kan legge til rette for at den enkelte tilegner seg tilstrekkelig norskferdigheter raskt er også sentralt.

For personer utdannet utenfor EU/EØS må den helsefaglige utdanningen vurderes som jevngod av Helsedirektoratet, i tillegg til at det må legges fram dokumentasjon på språkkunnskaper på nivå B2 og gjennomført kurs i nasjonale fag, for å kunne få autorisasjon som helsepersonell. For enkelte yrkesgrupper er det også krav om fagprøve og kurs i legemiddelhåndtering.122 I statsbudsjett for 2024 er det bevilget 20 mill. kroner over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til å redusere kostnader forbundet med gjennomføring av tilleggskrav og til å redusere gebyrer for søknader om autorisasjon og spesialistgodkjenning for helsepersonell med utdanning fra utlandet. Det vurderes også ytterligere tiltak for å gjøre godkjenningsprosessen for helsepersonell med utdanning fra utlandet smidigere.

God og målrettet informasjon tidlig etter ankomst er viktig, som omtalt over. Videre er god og tilrettelagt norskopplæring et sentralt virkemiddel for at personer skal kunne gå raskt inn i et yrke som samsvarer med deres utdanning, som omtalt under punkt 12.2. Den enkelte bør også raskt komme ut i praksis eller arbeid som er relevant for den medbrakte utdanningen.

Som en følge av de store ankomstene av ukrainere har det blitt et stort press på blant annet tjenestetilbudene i kommunene og fylkeskommunene. Høsten 2023 satte regjeringen i gang et arbeid med å utvikle to korte yrkesrettede løp innenfor rammen av kort programtid i introduksjonsprogrammet: Ett løp med mål om å jobbe som assistent innenfor barnehage- og grunnopplæringssektoren, og ett løp med mål om å jobbe som assistent innenfor helse- og omsorgstjenestene, jf. helsepersonelloven § 5. Sammen med utviklingen av et nasjonalt tilbud om digital norskopplæring, skal de korte opplæringsløpene bidra til at pedagoger og helsepersonell raskere skal kunne komme inn i og jobbe i sine respektive yrker.

Regjeringen vil

• utrede forslag til endringer i integreringsloven som skal bidra til at flere fullfører videregående opplæring, især fag- og yrkesopplæring, eller oppnår kompetansebevis, innenfor rammene av introduksjonsprogrammet, blant annet gjennom økt bruk av realkompetansevurdering og ved å vurdere lang programtid for flere.

• vurdere tiltak for rask oppstart av videregående opplæring, især fag- og yrkesopplæring, i introduksjonsprogrammet.

• vurdere tiltak for bedre tilrettelagt gjennomføring av videregående opplæring, især fag- og yrkesopplæring, i introduksjonsprogrammet.

• utrede tiltak som skal bidra til at flere fullfører videregående opplæring, især fag- og yrkesopplæring etter avsluttet introduksjonsprogram, blant annet gjennom tett oppfølging, kontinuitet og sikring av livsopphold.

• fortsette å utvikle godkjenningsordningene for utenlandsk fag- og yrkesopplæring, utenlandsk høyere yrkesfaglig utdanning og utenlandsk høyere utdanning.

• sørge for bedre brukerveiledning og informasjon om godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkesgodkjenning og bedre samhandling mellom godkjenningsmyndigheter.

• forbedre prosessene som ligger til grunn for godkjenning av utenlandsk utdannet helsepersonell, inkludert å redusere kostnadene for gebyrer og tilleggskrav.

• utarbeide korte yrkesrettede løp innenfor rammene av introduksjonsprogrammet som skal bidra til at personer med utdanning innen et yrke/ profesjon raskere skal kunne komme inn i og praktisere yrket sitt.

• igangsette et forskningsprosjekt som kan gi oppdatert kunnskap om utfordringene ved og effekter av ordningene for godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner.

12 Bedre norskferdigheter

De fleste nyankomne innvandrere vil ha behov for norskopplæring etter ankomst til Norge, uansett om de kommer som asylsøkere eller flyktninger, familie, arbeidsinnvandrere eller studenter. Tilbudet til de forskjellige gruppene varierer likevel mye. Flyktninger, deres familegjenforente og familegjenforente med norske og nordiske borgere har rett og plikt til opplæring i norsk og de får opplæring gratis. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland har kun plikt til opplæring i norsk, og må betale for opplæringen selv. Arbeidsinnvandrere fra EØS og studenter er ikke omfattet av integreringsloven, og den enkelte eller eventuelt arbeidsgiver må betale for norskopplæring.

Fra et integreringspolitisk perspektiv er det viktig at alle gruppene tilegner seg et minimum av ferdigheter i norsk språk og kunnskaper om det norske samfunnet. Begrunnelsen for at tilbudet er forskjellig for de ulike gruppene, er at situasjonen for arbeidsinnvandrere skiller seg fra flyktninger og personer som er gitt kollektiv beskyttelse. Myndighetene kan sies å ha et særlig ansvar for flyktninger og fordrevne, fordi de normalt ikke vil ha mulighet til å finansiere opplæringen selv. Det samme gjelder ikke for arbeidsinnvandrere, som selv velger å komme til landet. For familiemedlemmer til arbeidsinnvandrere skal hovedpersonen kunne forsørge familiemedlemmene, og dermed også dekke utgiftene til opplæringen.123 Forholdet til Norges internasjonale forpliktelser og diskrimineringsforbudet ble vurdert da ordningen med opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere ble innført. Kommunal- og regionaldepartementet vurderte at forslaget om en begrensning i retten til gratis opplæring i norsk for de gruppene som vil ha de beste forutsetninger for selv å kunne bekoste norskopplæringen, har en saklig og legitim begrunnelse, og er følgelig ikke i strid med diskrimineringsforbudet. Tilsvarende ble lagt til grunn ved innføringen av integreringsloven.

I NOU 2022: 18 viser Arbeidsinnvandrerutvalget at mangelfulle norskferdigheter gjør det vanskelig for innvandrere å følge opp barn og unge i barnehage og skole, det er et stort hinder for deltakelse i lokalsamfunnet, i frivillighet og i politikk, og det er utfordrende i et beredskapsperspektiv. I arbeidslivet skaper dårlige norskferdigheter problemer for etterfølgelsen av HMS-regler, det kan gi språklig og sosial segregering på arbeidsplassen, og det gir arbeidsinnvandrere en svakere forhandlingsposisjon overfor arbeidsgivere. Disse utfordringene gjelder alle innvandrere med mangelfulle norskferdigheter.

Det er et mål for regjeringen å bygge ned språkbarrierene for å komme inn i og bli værende i arbeidslivet, og å styrke norskopplæringen til de gruppene som har begrenset tilgang til gratis norskopplæring.

12.1 Norskferdigheter som barriere for å komme inn i og delta i arbeidslivet

Det er en viktig og åpenbar sammenheng mellom norskferdigheter og tilknytning til arbeidslivet over tid. Hva som er tilstrekkelige norskferdigheter for å kunne delta i arbeidslivet, vil variere med hvilke arbeidsoppgaver som skal gjøres. Som omtalt i punkt 11.3, er det mange yrker som stiller formelle krav til dokumenterte ferdigheter i norsk for å få godkjenning eller autorisasjon for å jobbe, for eksempel innen helse- og omsorgssektoren og i barnehage og skole. De fleste av yrkene dette gjelder, er omfattet av EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv (2005/36/EF), men det finnes også andre direktiver som regulerer yrker, for eksempel innen sjøfart og luftfart. I tillegg til slike formelle språkkrav som omfatter de lovregulerte yrkene, er det mange arbeidsgivere som stiller uformelle eller formelle krav til norskferdigheter ved ansettelser, ettersom det er opp til arbeidsgiverne å definere språkkrav.124

I en kunnskapsoppsummering om norskferdigheter som barriere for deltakelse i arbeidslivet gjennomført av Rambøll, framkommer det at arbeidsgiveres subjektive vurdering ser ut til å være viktigere enn arbeidstakerens formelle kunnskap i norsk.125 Arbeidsgivere mener at subjektive kriterier, som søkerens egenvurdering, i større grad gir tilstrekkelig informasjon om norskferdigheter, sammenlignet med dokumenterte ferdigheter gjennom norskprøven.126

Arbeidsgivere omtaler ofte norsk som nøkkelen til arbeidsmarkedet og norskferdigheter handler også om mer enn å bare lære seg norsk.127 I kunnskapsoppsummeringen til Rambøll framkommer det at norsk blant annet handler om å forstå kulturelle koder, sosiale og uskrevne regler og samværsformer. For noen arbeidsgivere kan det framstå som risikofylt å ansette folk med begrensede norskferdigheter, ettersom språk kan fungere som en barriere for kommunikasjon. Norsk beskrives som viktig for sikkerhet, trygghet og trivsel på arbeidsplassen, og for å minske forekomsten av marginalisering og utstøting. Norskferdigheter kan også være viktig dersom arbeidstakere skal bytte på å gjøre ulike arbeidsoppgaver i bedriften, og for å kunne få nye jobber både innen samme bedrift og innen andre yrker.

Flere arbeidsgivere er dessuten usikre på støtteordninger og veiledning for norskopplæring i bedrift. Dette kan bidra til at rekruttering av arbeidstakere med lavere norskkunnskaper oppleves som ressurskrevende for arbeidsgiver.128 En arbeidsgiver kan også bli usikker på en mulig arbeidstakers norskferdigheter fordi søkeren har et utenlandskklingende navn.129 Forskning og undersøkelser viser at lave norskferdigheter behandles som en legitim grunn til å avvise søknader fra arbeidere med innvandrerbakgrunn.130

Forskningen tyder også på at den store økningen i språklig mangfold har redusert produktiviteten på norske arbeidsplasser.131 Effekten på produktivitet reduseres betraktelig når andelen medarbeidere som antas å beherske norsk, øker. Dette er med på å sannsynliggjøre at effekten skyldes kommunikasjonsutfordringer. Analysen understreker viktigheten av at innvandrere lærer seg norsk.132

En kartlegging av arbeidsgiveres og tillitsvalgtes holdninger med og erfaringer til likestilling på arbeidsplassen viser at språk- og kulturkunnskaper, kreativitet, nytenking, høyere arbeidsmoral og et mer internasjonalt og mangfoldig arbeidsmiljø er positive grunner til å ansette innvandrere.133 Samtidig er det nettopp kulturforskjeller i tillegg til dårlige norskkunnskaper som er de vanligste grunnene til å ikke ansette innvandrere. I en studie av Rambøll og Halogen framkom det at arbeidstakere med ulik innvandrerbakgrunn, opplevde at arbeidsgivere prioriterte å ansette arbeidstakere med bedre norskferdigheter og at formelle språkkrav var en av årsakene til at det var vanskelig å få fast jobb.134 Manglende norskferdigheter begrenser dessuten innvandreres tilgang til å finne og forstå stillingsutlysninger og informasjon om søknadsprosesser som er skrevet på norsk, i tillegg til at søknadene også skal skrives på norsk.135

Selv om det ser ut til at arbeidsgivere mener at norskferdigheter handler om andre forhold enn å ha bestått en norskprøve, gir en bestått norskprøve langt høyere sannsynlighet for å være i arbeid, ifølge Djuve mfl.136 SSB har også sett på sammenhengen mellom prøveresultater på norskprøven for tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet og arbeidsmarkedsstatus. De finner at personer med nivå B1/B2 på norskprøvene har en bedre situasjon i arbeidsmarkedet med større andel som er sysselsatt eller under utdanning, enn personer som er på nivå A1/A2. Samtidig ser SSB klare kjønnsforskjeller.

Mangelen på felles språk kan få konsekvenser for det sosiale fellesskapet på arbeidsplassen. En studie av norske byggfag viser at både arbeidsgivere, arbeidstakere og fagforeningsrepresentanter opplever at samholdet gradvis har blitt svekket både på byggeplasser og i bedrifter gjennom 2000-tallet.137 Segregering mellom grupper etter nasjonalitet har etter hvert blitt vanlig og knyttes i stor grad til en opplevelse av språklige barrierer.

Innvandrere som behersker det norske språket, kan imidlertid få en nøkkelrolle på flerspråklige arbeidsplasser. I en studie om arbeidsplasser i bygg- og anleggsbransjer, med polske, norske og svenske ansatte, framgår det at noen polske arbeidere tar på seg oppgaven med å lære seg norsk, for deretter å fungere som «språkmeglere» mellom norsk-, svensk- og polsktalende arbeidere og ledere.138

12.2 Styrket tilbud om opplæring i norsk

I en kartlegging av tilbud om språkopplæring i de nordiske landene, fant Rambøll at det er barrierer for deltakelse i eksisterende språktilbud.139 Mange deltakere i språktilbudene opplever at norskopplæringen ikke er tilpasset deres behov. Dette kan indikere at differensieringen av opplæringen i liten grad har lykkes.140 Videre er det en barriere for arbeidsinnvandrere at de selv må betale for opplæringen, og at mange arbeidsinnvandrere verken har tid eller krefter til å delta i språkopplæring ved siden av jobb. I Rambølls undersøkelse utrykker også en del arbeidsinnvandrere at arbeidsgivere ikke oppfordrer eller legger til rette for at de skal kunne lære seg norsk.

12.2.1 Fleksibel norskopplæring

Det finnes i dag ikke systematisk bruk av digital norskopplæring som kan kombineres med arbeid eller praksis. I en rapport om digital fjernundervisning i norsk og samfunnskunnskap, konkluderer Proba med at det er relativt få som jobber systematisk og målrettet med digital fjernundervisning for voksne innvandrere.141 Også i lys av at det nå er bosatt fordrevne og flyktninger over hele landet, er dette en utfordring. Flyktninger og fordrevne som bosettes i små kommuner med lang reisevei til nærmeste opplæringssted, vil kunne ha ekstra nytte av et godt tilrettelagt, digitalt opplæringstilbud. Erfaringer fra koronapandemien viste imidlertid at digital opplæring var krevende for personer med lite utdanning og få læringsstrategier.

Den hurtigarbeidende arbeidsgruppen som undersøkte erfaringer med arbeidsmarkedsintegreringen av ukrainske fordrevne, påpekte at det er en barriere at mange kommuner kun har tilbud om norsk på dagtid. Det er mange som ikke får tilbud om digital norskopplæring og norskopplæring på arbeidsplassen.142 Kun 30–35 prosent av kommunene rapporterte at de har tilbud om norskopplæring på kvelden eller i helger, på praksisplassen eller digitalt, og 70 prosent av ukrainere har ikke tilbud om norskopplæring på arbeidsplassen. Flertallet av de ukrainske fordrevne har utdanning på videregående nivå eller høyere, noe som tilsier at de i større grad enn andre flyktninggrupper kan ha god nytte av digitale opplæringstilbud. Det samme vil i hovedsak gjelde for arbeidsinnvandrere og deres familie.

Som en oppfølging av den hurtigarbeidende gruppens anbefalinger, har HK-dir etablert et nasjonalt tilbud om digital lærerstyrt norskopplæring som kan kombineres med arbeid eller utdanning. Det digitale tilbudet vil gjøre det enklere for kommunene å tilby fleksibel norskopplæring på kveldene og i helgene. Tilbudet er ment å være en del av det kommunale norskopplæringstilbudet. Etableringen av det nasjonale tilbudet om digital norskopplæring vil følgeevalueres. KS har vært og vil bli videre involvert i arbeidet.

12.2.2 Opplæring i norsk tegnspråk

For en del flykninger og innvandrere med nedsatt hørsel vil opplæring i skriftlig norsk og norsk tegnspråk være nøkkelen til deltakelse i arbeids- og samfunnslivet i Norge. Det kan være krevende å lære seg norsk tegnspråk og norsk skriftspråk samtidig. I NOU 2023: 20 Tegnspråk for livet kommer det fram at mange døve flyktninger og innvandrere opplever kommunikasjonsutfordringer, i møte med offentlige tjenester.

Tegnspråkutvalget anbefaler en gjennomgang av tilbud og tjenester som gis til døve asylsøkere og nyankomne flyktninger for å finne ut i hvilken grad disse ivaretar gruppens behov for tilgang til norsk tegnspråk. De mener gjennomgangen bør se på tilbud og tjenester i perioden de bor i mottak, i asylprosessen, i forbindelse med bosetting og i kvalifiseringstilbudet inkludert opplæringen de gis i norsk (skriftlig) og norsk tegnspråk.143 De fleste flyktninger og innvandrere over 18 år ser ut til å få opplæring i blant annet norsk tegnspråk etter opplæringslovens paragraf om spesialundervisning på grunnskolens område for voksne (§ 4A-2), og ikke etter integreringsloven.144 Det er ikke kjent hvorfor opplæringen i mindre grad ser ut til å gis i henhold til integreringsloven.

Det finnes ingen oversikt over hvor mange som får tegnspråklig opplæring i voksenopplæringen, eller hvor stor andel som tar en avsluttende prøve. Siden prøven i avlesning av norsk tegnspråk ble introdusert i desember 2014 og fram til februar 2024, har totalt 53 personer tatt prøven. Prøven i tegnspråklig kommunikasjon har vært tilgjengelig på to nivåer i samme tidsrom, og på et tredje nivå siden 2016. Totalt har 71 personer tatt denne prøven.

I høringen av NOU 2023: 20 kom det innspill om at mulighetene for å gi tegnspråklige innvandrere utvidet rett til opplæring, bør utredes. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har også fått flere innspill om at det er behov for en utredning, og at lovverket bør tydeliggjøres.

Departementet vil utrede problemstillingene og vurdere regelverksendringer.

12.2.3 Norskopplæring for arbeidsinnvandrere

I regjeringens politiske plattform står det at regjeringen vil sørge for at arbeidsinnvandrere gis bedre opplæring i språk, sikkerhetskultur og kunnskap om den norske arbeidslivsmodellen. En utredning gjennomført av IMDi, HK-dir og Arbeids-og velferdsdirektoratet viser at det er et stort og udekket behov for en slik opplæring. Det finnes mange gode opplæringstilbud i norsk, men tilbudene er fragmenterte og lite tilgjengelige. Arbeidsrettet norskopplæring på eller nær arbeidsplass, og i tilknytning til arbeidstiden, skal ifølge utredningen gi best resultat. Det ble også pekt på behov for fleksible og gratis tilbud.

En ekspertgruppe som vurderte tiltak for innvandrere i forbindelse med koronapandemien, anbefalte blant annet et språkløft for personer med innvandrerbakgrunn.145 De mente at pandemien viste at mange innvandrere ikke behersker norsk på et tilstrekkelig høyt nivå til å forstå viktig informasjon fra myndighetene. Ekspertgruppen framhevet at arbeidsinnvandrere er en stor gruppe som ikke er inkludert i den offentlige språksatsingen, og anbefalte at myndighetene skulle gå i dialog med partene i arbeidslivet for å finne gode løsninger for å heve språkkunnskapene i denne gruppen.

Arbeidsinnvandrerutvalgets utredning viser at arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer møter en rekke utfordringer som følge av mangelfulle norskferdigheter.146 Mange arbeidsinnvandrere benytter seg ikke av de mulighetene som finnes for norskopplæring. Dette skyldes blant annet mangel på et fleksibelt opplæringstilbud, som omtalt over, samt kostnadene for opplæringen. Utvalget anbefalte ikke et generelt tilbud om gratis opplæring i norsk til arbeidsinnvandrere, slik det i dag gis til arbeidsinnvandrere i Danmark og Sverige. Utvalget mente likevel at det er behov for å styrke norskopplæringen for bosatte arbeidsinnvandrere. Det samme mener OECD, som i en rapport fra 2022 anbefalte styrket norskopplæring, herunder grunnleggende språkopplæring for bosatte EØS-borgere i Norge.147

Arbeidsinnvandrerutvalget mente at det i prinsippet bør utvises en varsomhet når det gjelder innføring av nye rettighetsbaserte ordninger, der kostnader ved arbeidsinnvandring betales av fellesskapet. På den andre siden viser utvalget til de store samfunnsmessige omkostningene som er forbundet med at en større del av den bosatte befolkningen ikke behersker det norske språket. Dette mener utvalget taler for at deler av norskopplæringen bør finansieres med offentlige midler. Utvalget mener at ansvaret for norskopplæringen bør fordeles mellom arbeidsinnvandrerne, arbeidsgiverne og staten. Utvalget legger til grunn at arbeidsgivere i begrenset grad kan pålegges å tilby eller legge til rette for opplæring i norsk, utover det som er nødvendig for å ivareta HMS på arbeidsplassen. Oslo Economics har gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av norskopplæring for arbeidsinnvandrere på oppdrag fra Arbeidsinnvandrerutvalget.148 I analysen vurderte de to konsepter, hvor det ene var at arbeidsinnvandrere og deres familie får rett og plikt (tredjelandsborgere) eller rett (EØS-borgere) til opplæring i norsk i tråd med det øvrige målgrupper får etter integreringsloven. Oslo Economics vurderte at både de prissatte og ikke-prissatte virkningene av dette konseptet er betydelige. De prissatte nyttevirkningene for arbeidsinnvandrerne selv, arbeidsgivere og samfunnet er blant annet økt produktivitet som følge av mindre språkforskjeller, sparte kostnader tilknyttet arbeidsrelaterte ulykker og sykdommer, økt deltakelse i frivillig arbeid og sparte tolkekostnader.

I en studie av innvandreres integrering i USA estimerte Heller og Mumma effekter av engelskopplæring på voksne innvandreres samfunnsmessige og økonomiske integrering. De fant at deltakelse i opplæringen dobler innvandrernes valgdeltakelse og øker årsinntektene med over 50 prosent. Økte skatteinntekter fra inntektene dekket programkostnadene over tid, og ga 6 prosent avkastning for skattebetalerne.149

Arbeidsinnvandrerutvalget hadde flere anbefalinger for å styrke norskopplæringen for arbeidsinnvandrere og deres familie.150 Til grunn for anbefalingene lå det at en bør ta utgangspunkt i eksisterende ordninger. Utvalget anbefalte en oppskalering av bransjeprogrammene for kompetanseutvikling med sikte på blant annet å styrke tilbudene om norskopplæring. Dette vurderte de at kunne gjøres gjennom opprettelse av nye bransjeprogrammer, eller gjennom en utvidelse av eksisterende bransjeprogram til å i større grad også omfatte norskopplæring. Kunnskapsdepartementet vurderer at bransjeprogram har en bredere tilnærming til kompetanse enn språkferdigheter. De skal også bidra til fleksibel kompetanseutvikling for personer som har en tilknytning til bransjen. Det er partene i arbeidslivet som identifiserer og prioriterer kompetansebehov i de utvalgte bransjene, og deres valg er styrende for utlysningen i tilskuddsordningen. Dersom partene i bransjen ser behov for opplæring i yrkesnorsk, har de allerede mulighet til å gi støtte til disse tilbudene innenfor dagens ordning.

Videre anbefalte utvalgets flertall at det innføres en lovfestet rett til modulbasert norskopplæring for bosatte EØS-borgere, arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familiemedlemmer, regulert i integreringsloven, men mot depositum for deltakelse i første modul og en betydelig grad av egenbetaling for senere moduler. Utvalget mente at regulering og konkret innretning måtte utredes nærmere. Utvalgets mindretall anbefalte ikke å gi arbeidsinnvandrere en lovfestet rett til norskopplæring. De viste til at arbeidsinnvandring er et resultat av frie valg, motivert av økonomiske eller velferdsmessige gevinster for både arbeidsgivere og arbeidstakere. Kostnadene med å lære seg et nytt språk er en reell kostnad som bør inngå i grunnlaget for en migrasjonsbeslutning, eller i arbeidsgiveres strategier for å rekruttere utenlandsk arbeidskraft. Mindretallet mente at det i den norske velferdsstatens utforming allerede i utgangspunktet foreligger en implisitt subsidie av arbeidsinnvandring fra land med mindre utbygde velferdsordninger enn Norge, noe som kan bidra til høyere innvandring enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig, og til urimelig stor kostnad i form av dårlige lønns- og arbeidsforhold. Utvalgets mindretall mente samtidig at de samfunnsmessige utfordringene som manglende norskkunnskaper fører med seg, tilsier at det i en viss utstrekning bør være tiltak i offentlig regi, men at norskopplæringen ikke bør rettighetsfestes. Mindretallet anbefalte at tilbudet om norskopplæring til arbeidsinnvandrere og deres familie styrkes gjennom å utvide eksisterende ordninger for norskopplæring, som norskopplæringsordningen eller en utvidelse av Kompetansepluss arbeid eller begge deler.

Arbeidsinnvandrerutvalget anbefalte også at det burde utvikles en portal med digitalt kartleggingsverktøy for norskferdigheter, til bruk både ved inntak til og underveis i norskopplæringen. HK-dir har utredet mulighetene for å utvikle et digitalt kartleggingsverktøy til bruk ved inntak til opplæring, samt en digital progresjons- og underveisprøve i norsk. I utredningen har HK-dir vurdert tre mulige konsepter. Tanken er at verktøyet skal være fritt tilgjengelig for ulike tilbydere av norskopplæring. Ut fra kvalitet, funksjonalitet og ressursbruk knyttet til de ulike konseptene, anbefalte HK-dir det konseptet som besto av både digitale og ikke digitale elementer.

Arbeidsinnvandrerutvalget peker på at utfordringene arbeidsinnvandrerne møter i arbeidslivet, blir forsterket av begrensede norskferdigheter. Manglende norskferdigheter bidrar også til redusert deltakelse på øvrige samfunnsområder. Regjeringen støtter utvalgets vurdering om at det er behov for å styrke norskferdighetene blant arbeidsinnvandrere og deres familie. Når det kommer til hvordan dette bør gjøres mener regjerningen at arbeidsgiverne i større grad bør bidra inn i finansieringen av opplæringen enn det som er lagt opp til gjennom Arbeidsinnvandrerutvalgets forslag til modulbasert norskopplæring. Regjeringen vurderer å gi arbeidsinnvandrere og deres familie rett til norskopplæring, og vil utrede nærmere hvordan en slik opplæring bør innrettes, med særlig vekt på hvordan arbeidsgivere kan bidra.

Regjeringen vil

• etablere og følgeevaluere et nasjonalt tilbud om digital norskopplæring.

• vurdere å gi arbeidsinnvandrere og deres familie rett til norskopplæring, og utrede nærmere hvordan en slik opplæring bør innrettes.

• utrede tilbudet som gis til nyankomne døve og vurdere regelverksendringer.

• utvikle kartleggingsverktøy for norskferdigheter, til bruk blant annet ved inntak til og underveis i norskopplæring i statlig og kommunal regi.

13 Styrket deltakelse i arbeidslivet

For at arbeidslivet skal være en god arena for integrering, er det viktig hvilken del av arbeidslivet den enkelte kommer inn i. Det har også betydning for den videre veien opp i arbeidslivet. Mange innvandrere befinner seg i deler av arbeidsmarkedet der dårligere lønns- og arbeidsvilkår er utbredt. De har en løsere tilknytning til arbeidslivet og høyere risiko for arbeidsrelaterte skader og dødsfall, sammenlignet med norskfødte arbeidstakere.151

Et arbeidsliv med likeverdige lønns- og arbeidsvilkår for alle i samme bransje er en forutsetning for at innvandrere også skal delta på andre samfunnsområder. Samtidig vil bedre norskferdigheter, mer kunnskap om rettigheter og muligheter, høyere fagorganisering og en høyere deltakelse i frivillighet og politikk, gi bedre forutsetninger for deltakelse i arbeidslivet.

I videreutviklingen av integreringspolitikken er det derfor viktig å ikke bare vektlegge politikk for økt sysselsetting blant innvandrere, men også tiltak for å styrke situasjonen og forholdene i arbeidslivet for innvandrere, og for å styrke arbeidslivet som en arena for integrering. Diskriminering kan påvirke både muligheten til å komme inn i og delta i arbeidslivet, og veien oppover i arbeidslivet. Regjeringen vil forebygge og bekjempe rasisme og diskriminering.

At mange innvandrere har en svak posisjon i arbeidslivet blir forsterket av at en lav andel er medlemmer i fagforeninger, særlig blant arbeidsinnvandrere. Regjeringens mål er å føre en politikk som stimulerer til økt organisasjonsgrad blant både arbeidstakere og arbeidsgivere og jobbe i nært samarbeid med partene for å sikre et seriøst og organisert arbeidsliv. Regjeringen vil også føre en aktiv politikk for å hindre at mennesker blir utnyttet på jobb og for å bekjempe sosial dumping.

13.1 Et godt og trygt arbeidsliv for alle

13.1.1 Diskriminering i arbeidslivet

Likestillings- og diskrimineringsloven har som formål å fremme likestilling og hindre diskriminering. Diskrimineringsvernets kjerne er at alle mennesker har rett til å bli behandlet ut fra sine individuelle forutsetninger og behov, og ikke på bakgrunn av gruppebaserte kjennetegn. Både direkte og indirekte diskriminering er forbudt. Direkte diskriminering betyr at en person behandles dårligere enn andre i tilsvarende situasjon. Med indirekte diskriminering menes en tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som stiller noen personer eller grupper dårligere enn andre.152

Selv om diskriminering er forbudt ved lov, er det godt dokumentert at det skjer urettmessig forskjellsbehandling i Norge, blant annet i arbeidslivet.153 Diskriminering i arbeidslivet er et alvorlig problem, både for de som rammes og for samfunnet som helhet. Det kan gi redusert livskvalitet, uhelse og manglene deltakelse, det innebærer sløsing med ressurser og er til hinder for et velfungerende arbeidsmarked. Diskriminering i det norske arbeidslivet utgjør et betydelig hinder for tilgangen til arbeidsmarkedet for innvandrere. Også med utdanning fra Norge og formelle kvalifikasjoner er det en risiko for å bli diskriminert i ansettelsesprosessen.154 En analyse gjort på oppdrag fra Arbeidsinnvandrerutvalget viser antydninger til et «minoritetshierarki». Personer med norskklingende navn har størst sannsynlighet for å bli kalt inn til jobbintervjuer. Arbeidsinnvandrere befinner seg i en mellomposisjon når det gjelder omfanget av diskriminering i ansettelsesprosesser, mens søkere fra Afrika, Midtøsten, Sør-Amerika og Sør-Asia har minst sannsynlighet for å bli kalt inn til intervjuer.155 Det er også en sammenheng mellom rasisme og diskriminering og lavere lønn, dårligere arbeidsbetingelser og svekket arbeidsmiljø.156 Personer med kjennetegn som kan knyttes til islamsk tro er særlig utsatt.157 I en ny rapport fra NOVA kommer det fram at selv om få arbeidsgivere gir uttrykk for diskriminerende holdninger, foregår det diskriminering av muslimer i arbeidslivet.158 Arbeidsgiverne er positive til å ansette muslimer, men praksisen blir ofte en annen.

Muligheter til å bli vurdert som attraktiv eller kompetent i arbeidsmarkedet avhenger også av type jobb. I noen yrker kan innvandrerbakgrunn diskvalifisere deg, mens i andre yrker er det nettopp statusen som innvandrer som gjør deg attraktiv.159 Arbeidstakere med bakgrunn fra Polen rapporterer om diskriminering på arbeidsplassen på linje med gjennomsnittet for andre innvandrergrupper, mens de ligger langt lavere når det gjelder diskriminering i ansettelser og på andre samfunnsarenaer.

I november 2023 la regjeringen fram en handlingsplan mot rasisme og diskriminering. Planen inneholder 50 tiltak som sammen skal bidra til å forebygge rasisme og diskriminering i arbeidsliv, på ungdomsarenaer og i lokalsamfunn.

En forutsetning for å kunne melde fra om rasisme og diskriminering på arbeidsplassen er at arbeidstakere kjenner til sine rettigheter. Regjeringen vil styrke de nettbaserte informasjonskanalene om arbeidsforhold og regelverk og jobbe sammen med partene i arbeidslivet for å øke organisasjonsgraden blant innvandrere. I handlingsplanen er det også en rekke tiltak som retter seg mot statlige og private arbeidsgivere med mål om å forebygge og motvirke diskriminering i rekrutteringsprosesser.

Det trengs mer kunnskap om diskriminering som forskjellige grupper blir utsatt for i ulike deler av arbeidslivet. Videre er det blant annet behov for mer kunnskap om tilknytningsformer, arbeidskultur, segregering på arbeidsplassen og norskferdigheter som barriere for deltakelse i arbeidslivet. Regjeringen vil innhente mer kunnskap om innvandreres arbeidsforhold og hvilke deler av arbeidslivet de deltar i. Kunnskapen skal gi grunnlag for politikkutvikling på flere områder, herunder diskrimineringsfeltet og arbeidsmarkedsintegreringsfeltet.

For mer om regjeringens innsats mot rasisme og diskriminering, se punkt 15.2.

13.1.2 Mangfold i arbeidslivet

Det er et mål at innvandreres kompetanse og ressurser blir benyttet i det norske arbeidslivet. I et integreringsperspektiv handler mangfold i arbeidslivet om innsatsen rettet mot arbeidsgivere for å øke bevisstheten om etnisk mangfold som en ressurs, å øke rekrutteringen av innvandrere til arbeidslivet, samt å bidra til at innvandreres kompetanse blir brukt på en god måte i arbeidslivet.

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har sett på sammenhengen mellom etnisk mangfold og lønnsomhet i norske virksomheter.160 De finner en positiv sammenheng på et overordnet nivå. En økning i etnisk mangfold er forbundet med høyere lønnsomhet, at færre ansatte slutter og lavere sykefravær i bedriften. Virksomheter som profilerer seg med at de er gode på og engasjert i etnisk mangfold, knytter mangfold til verdiskapning og forbedring av tjenester og produkter, ifølge ISF. Mangfold i en bedrift kan også bidra til mer innovasjon.161 En forutsetning for å bidra til innovasjon er at innvandrerne har høyere utdanning og er i en posisjon hvor de kan påvirke. Mange innvandrere blir ansatt i jobber som de er overkvalifisert for, men hvis de blir mer involvert, kan det gi positive resultater for bedriften.

Arbeidet for etnisk mangfold i arbeidslivet omfatter alle innvandrergrupper. De statlige virkemidlene for å styrke det etniske mangfoldet i arbeidslivet består blant annet av en tilskuddsordning for virksomheter, en veiledningstjeneste for arbeidsgivere, kunnskapsutvikling om mangfold i arbeidslivet, samt utdeling av Mangfoldsprisen. IMDi tilbyr veiledning om mangfold og integrering på arbeidsplassen for arbeidsgivere. Videre blir det i samarbeid med arbeidsgiverorganisasjoner og bransjeorganisasjoner arrangert fagmøter og webinarer for medlemmer om mangfold i arbeidslivet. IMDI lanserte i 2023 den nye nettsiden MIKA –Mangfold –Inkludering-Kompetanse-Arbeidsliv som gir arbeidsgivere tilgang til faglig kunnskap basert på forskning, praktiske prosjekterfaringer og gode eksempler på tiltak som fremmer etnisk mangfold på arbeidsplassen.162 Nettsiden omhandler temaer som rekruttering, arbeidsmiljø, strategi og ledelse og arbeidsplassen som kvalifiseringsarena.

Mangfoldsprisen, Tilskuddsordningen for virksomheter, Veiledningstjenesten for arbeidsgivere og informasjonskampanjen blir evaluert for å videreutvikle og forbedre tiltakene, samt å frambringe ny kunnskap om hvilke virkemidler som har god effekt for inkludering og mangfold på arbeidsplassen. Prosjektet gjennomføres av NTNU Samfunnsforskning i samarbeid med Oxford Research, og det skal ferdigstilles i november 2024.

IMDi har, som oppfølging av handlingsplanen mot rasisme og diskriminering, utarbeidet et rammeverk som kan brukes til å måle status og utvikling i etnisk mangfold og inkludering i det norske arbeidslivet. Rammeverket består av et sett med indikatorer som måler omfang og utvikling i etnisk mangfold og inkludering i arbeidslivet for personer med innvandrerbakgrunn. Formålet med indikatorene er å systematisere dagens kunnskapsgrunnlag på feltet og å fange opp særlige utfordringer og kunnskapshull.

Innovasjon Norge er statens og fylkeskommunenes virkemiddel for å realisere verdiskapende næringsutvikling i hele landet. De forvalter i hovedsak generelle virkemidler innenfor finansiering, kompetanse, profilering, nettverk og rådgivning. Virkemidlene er spesielt tilpasset innovative norske bedrifter med vekstpotensial. Bedriftsideer som adresserer globale utfordringer og bidrar til mer bærekraftige løsninger, prioriteres. Innovasjon Norge gjennomfører også ulike arrangementer, kurs og kompetanseprogrammer og er til stede i alle landets fylker. I en del regioner tilbyr fylker og kommuner ulike former for etablerertjenester som er tilpasset innvandrere som ønsker å skape sin egen arbeidsplass. Regjeringen har satt i gang arbeidet med en gründermelding. Meldingen skal gi et helhetlig overblikk og status for gründerskap i Norge. Den vil også presentere en samlet framstilling av regjeringens politikk på området, inkludert rammevilkår og tiltak.

I Statens personalhåndbok gis det føringer for statens arbeidsgiveransvar. Det framgår at personalpolitikken skal være inkluderende og mangfoldig, og at ansatte skal speile befolkningen blant annet når det gjelder kjønn, alder, funksjonsevne og etnisk bakgrunn. En sentral oppgave for ledere i staten er å sørge for at målet om mangfold er solid forankret i virksomhetens overordnede personalpolitikk, i den daglige ledelsen, personalarbeidet, og på alle nivåer i virksomheten. I personalhåndboken oppfordres det til inkludering og mangfold i utlysningstekstene, slik at statlige virksomheter appellerer til en bredere søkermasse.

Statlige virksomheter har plikt til å innkalle minst én kvalifisert søker som er innvandrer eller som er norskfødt med to utenlandskfødte foreldre til intervju. For at søkere skal være innforstått med virkemidlene for positiv særbehandling knyttet til inkludering og mangfold oppfordres virksomhetene til å innarbeide en standardtekst om positiv særbehandling ved utlysning av ledige stillinger.

Arbeids- og velferdsetaten skal legge til rette for å ha flerkulturell kompetanse og være holdningsbevisste i møte med personbrukere og arbeidsgivere. Målet er å bidra til et godt og inkluderende arbeidsliv, og å forebygge rasisme og diskriminering. Arbeids- og velferdsetaten har utviklet egne retningslinjer for å motvirke diskriminering i forbindelse med sin rekrutterings-, inkluderings- og formidlingsinnsats. Etatens ansatte skal også ha god kjennskap til veiledningsmaterialet og til gjeldende diskrimineringslovgiving. I samarbeid med blant annet IMDi skal etaten også gjennomføre aktiviteter som styrker kunnskapen om de positive sidene ved å ansette mangfoldig.

13.2 Arbeidsforhold, arbeidsmiljø og fagorganisering

Innvandrere rapporterer oftere at de er utsatt for arbeidsmiljøforhold som kan gi helseplager og sykefravær, sammenlignet med befolkningen i sin helhet.163 Yrkestilhørighet og arbeidsmiljø har betydning for inkludering, arbeidshelse og frafall. Uavhengig av innvandringsårsak arbeider innvandrere oftere i manuelle yrker og i yrker uten krav til utdanning enn øvrige befolkning. En kunnskapsgjennomgang av internasjonal forskningslitteratur om arbeidsmiljø og arbeidshelse blant innvandrere generelt, viser at arbeidsskader og opplevd mobbing og diskriminering er mer utbredt blant sysselsatte innvandrere enn blant øvrige sysselsatte.164 Det er forsket lite på arbeidsmiljøet blant ulike innvandrergrupper i Norge, men forskningen som er publisert, tyder på at personer med innvandrerbakgrunn oftere jobber i yrker kjennetegnet av større risiko for sykefravær og uførepensjonering.165 Belastende arbeidsstillinger som kan gi eller forverre muskel- og skjelettplager er mer utbredt i yrker hvor innvandrere generelt er overrepresentert.

En analyse av arbeidsskadedødsfall i perioden 2011­2016 viste at risikoen for dødsfall på arbeidsplassen var 1,4 ganger høyere for utenlandske arbeidstakere enn for øvrige arbeidstakere.166 Undersøkelser av ikke-dødelige arbeidsskader blant innvandrere viste at innvandrere hadde fem ganger så høy risiko for slike skader som den øvrige yrkesbefolkningen.167

Innenfor EØS er det felles rammer for HMS-regelverket, men det er likevel store variasjoner både med ulike nasjonale særreguleringer og med forskjeller i hvor strengt regelverket praktiseres. I byggebransjen har det vært enkelt å få jobb uten å snakke norsk, selv om det kan være forbundet med stor fare å feiltolke beskjeder og bruke verneutstyr på feil måte.168 Forskningen tyder på at utenlandske arbeidere som verken behersker norsk eller engelsk, har vanskelig for å forstå sikkerhetsregler og krav til verneutstyr.169

Innvandrere opplever også oftere å ha lite selvbestemmelse og dårlige utviklingsmuligheter i jobben enn øvrige sysselsatte. Dette er viktige arbeidsmiljøfaktorer som kan bidra til å øke risikoen for både sykefravær og uførepensjonering.170 Innvandrere rapporterer også oftere at de sjelden eller aldri kan ta pauser i jobben. Et dårlig arbeidsmiljø er en av flere faktorer som kan bidra til økt sykefravær, og innvandrere rapporterer et høyere arbeidsrelatert sykefravær enn befolkningen ellers.171

13.2.1 Organisasjonsgrad

Dette underpunktet bygger i hovedsak på et notat fra Fafo om organisasjonsgrad blant innvandrere.172

Sterke organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er et viktig kjennetegn ved den norske arbeidslivsmodellen. Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden, målt som andelen lønnstakere som er medlem av en arbeidstakerorganisasjon, har i hovedsak ligget stabilt på rundt 50 prosent de siste 20 årene.173 Det er høyt i internasjonal sammenheng, men likevel lavest i Norden.

Organisasjonsgraden i Norge varierer mellom bransjer og sektorer, og det er store forskjeller mellom privat og offentlig sektor, og innad i privat sektor.174 Organisasjonsgraden varierer også mellom ulike innvandrergrupper sammenlignet med arbeidstakere uten innvandrerbakgrunn. Som det framgår av tabell 13.1, er organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere nesten 20 prosentpoeng under den samlede organisasjonsgraden i arbeidsmarkedet. Den ligger også under organisasjonsgraden til innvandrere med annen innvandringsgrunn enn arbeid. I 2021 var organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere 32 prosent, der andelen organiserte arbeidsinnvandrere fra EU-land i Øst-Europa var 23 prosent, mens den var 45 prosent blant nordiske innvandrere. For øvrige innvandrere er organisasjonsgraden på 43 prosent, klart høyere enn for arbeidsinnvandrere. Blant arbeidstakere som ikke er innvandrere, er organisasjonsgraden 54 prosent.

Organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden har økt de siste 20–30 årene.175 Samtidig har andelen sysselsatte som er omfattet av tariffavtale gått litt ned til noe under 70 prosent.176

I offentlig sektor dekkes alle arbeidstakere av tariffavtale. I privat sektor er knappe halvparten av arbeidstakerne sysselsatt i en virksomhet med tariffavtale, og dekningsgraden varierer mellom bransjer og mellom små og store virksomheter. Innvandrere er overrepresentert i virksomheter i privat sektor uten tariffavtale. 52 prosent av arbeidsinnvandrerne, 38 prosent av innvandrere med annen innvandringsgrunn og 33 prosent uten innvandringsbakgrunn jobber i denne typen virksomheter. Blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Øst-Europa jobbet 61 prosent av denne gruppen i en bedrift uten tariffavtale. I virksomheter i privat sektor med tariffavtale er 45 prosent av arbeidsinnvandrerne og 51 prosent av øvrige innvandrere organiserte. Tilsvarende tall for arbeidstakerne uten innvandringsgrunn er 60 prosent. Når Fafo sammenligner arbeidstakere i samme bransje og i virksomheter med og uten tariffavtale blir forskjellene i organisasjonsgrad mellom de ulike gruppene mindre. Fafo finner at det har stor betydning om virksomheten en jobber i har tariffavtale.177

Fafo vurderer at forskjeller i organisasjonsgrad i hovedsak kan forklares med at arbeidsinnvandrere fra EU-land i Øst-Europa oftere enn andre jobber i de delene av arbeidsmarkedet som ikke dekkes av tariffavtaler, noe som innebærer lavere sannsynlighet for å bli rekruttert til en fagforening. 58 prosent av mannlige arbeidsinnvandrere jobber i en virksomhet uten tariffavtale.

Med lengre botid forsvinner i hovedsak forskjellene mellom arbeidstakere med og uten innvandringsbakgrunn. Når arbeidsinnvandrerne integreres i de delene av arbeidslivet som kjennetegnes av tariffavtaler og organisering, blir også denne gruppen fagorganisert.178

Det er sentralt for den norske arbeidslivsmodellen at en stor nok andel arbeidstakere og arbeidsgivere er organisert, at det er høy avtaledekning og en koordinert lønnsdannelse. Tariffavtaler inngås vanligvis etter krav fra arbeidstakersiden. I virksomheter uten fagforening eller med få organiserte arbeidstakere vil ikke slike krav komme.179 Gjennom tariffavtalene etableres det et lønnsgulv, som er særlig viktig i lavlønnsbransjer. Lav organisasjonsgrad reduserer mulighetene for partene til å sikre lønns- og arbeidsvilkår gjennom avtaleverket, og partssamarbeidet svekkes i de bransjene hvor det er et sterkt behov for minstestandarder, forsvarlig arbeidsbetingelser og å hindre lavlønnskonkurranse.180

Fafo vurderer at utfordringene for den norske arbeidslivsmodellen først og fremst henger sammen med at mange arbeidsinnvandrere ikke ender opp i faste og langsiktige ansettelser i virksomheter med tariffavtale og tillitsvalgte. De finner denne utfordringen like tydelig i 2021 som i 2019. Fafo antar også at mange arbeidsinnvandrere pendler eller ser på oppholdet i Norge som midlertidig, noe som sannsynligvis svekker interessen for organisering. Disse trekkene forsterkes av at arbeidsinnvandrere på korttidsopphold (ikke-bosatte) er sysselsatt i en del av bransjene som har mange arbeidsinnvandrere.

Arbeidsinnvandrerutvalget anbefaler at det legges opp til en større satsing for å øke fagorganiseringen blant arbeidsinnvandrere og andre arbeidstakere i bransjer med lav organisasjonsgrad.181 Utvalget mener satsingen bør ta utgangspunkt i pågående arbeid i organisasjonene, både på arbeidstaker- og på arbeidsgiversiden, og erfaringer med sentrale tiltak fra myndighetene. Utvalget mener det er viktig å rekruttere flere arbeidsinnvandrere på alle nivåer, inkludert i tillits- og lederverv. I regjeringens nye handlingsplan mot rasisme og diskriminering belyses utfordringene med at mange innvandrere arbeider i bransjer med lav organisasjonsgrad og lav tariffavtaledekning. Det reduserer arbeidstakernes muligheter til medvirkning og medbestemmelse, og til å kunne ta opp saker som for eksempel rasisme og diskriminering. Regjeringen vil jobbe sammen med partene i arbeidslivet for å øke organisasjonsgraden blant innvandrere.

13.2.2 Sosial dumping og arbeidslivskriminalitet

Sosial dumping handler særlig om at utenlandske arbeidstakere som utfører arbeid i Norge, får vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn norske arbeidstakere. Sosial dumping handler ikke nødvendigvis om straffbare forhold. Arbeidslivskriminalitet, derimot, kan dreie seg om skatte- og avgiftskriminalitet, korrupsjon, grove bedragerier, trygdesvindel, grove brudd på arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven, og ulovlig bruk av arbeidskraft. Det er krevende å anslå omfanget av arbeidslivskriminalitet, men det er grunn til å tro at den er betydelig. En samfunnsøkonomisk analyse anslo i 2015 at den skjulte verdiskapingen kan utgjøre mellom 28 og 108 milliarder kroner.182 For mer om innsatsen mot øvrig kriminalitet, se kapittel 15.

Arbeidstilsynet, Arbeids- og velferdsetaten, politiet og Skatteetaten samarbeider om innsats mot arbeidslivskriminalitet og publiserer en felles årlig rapport. I rapporten for 2022 peker etatene på at arbeidslivskriminalitet er mest utbredt i arbeidsintensive bransjer med lave krav til kompetanse, utstrakt bruk av enkeltpersonforetak og hvor det benyttes en stor andel ufaglært, midlertidig og utenlandsk arbeidskraft. Bygg og anlegg, transport og servering er bransjer hvor de finner mange regelverksbrudd, mens kriminaliteten bærer preg av å være sesongbasert innenfor enkelte næringer som for eksempel dekkskift og landbruk. Mange av disse næringene benytter seg av midlertidig utenlandsk arbeidskraft, som er sårbar for utnyttelse.183 I regjeringens handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet framheves det at økonomisk profitt er en sentral drivkraft, og at de to vanligste formene for kriminalitet i arbeidslivet er utnyttelse av utenlandske arbeidstakere og unndragelse av skatter og avgifter.

At utenlandske arbeidstakere gjerne mangler norskferdigheter og kunnskap om norske arbeidslivsreguleringer, kan gjøre dem sårbare for å bli utnyttet. Arbeidstakere som ikke kjenner norsk lønnsnivå, norske regler for arbeidstid og arbeidsmiljø eller norske skatteregler, vil lettere kunne akseptere ulovlige arbeidsforhold eller bli lurt til å tro at deres arbeidsforhold følger norsk standard. Videre har situasjonen i hjemlandet betydning for arbeidstakernes evne til å velge bort arbeidsgivere som begår arbeidslivskriminalitet. Fattigdom og økonomiske problemer kan skape desperasjon, og noen er villige til å ta hvilket som helst arbeid for å få inntekt. Som omtalt i kapittel 5, er det svært viktig at utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere får nødvendig informasjon om rettigheter og plikter i Norge og i det norske arbeidslivet.

Det har blitt gjennomført en rekke tiltak mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet siden regjeringen Stoltenberg II la fram den første handlingsplanen mot sosial dumping i 2006.184 Et sentralt mål har vært å sikre at arbeidstakere som kommer til Norge fra EU-land i Sentral og Øst-Europa, får ordnede lønns- og arbeidsvilkår. Høsten 2022 la regjeringen fram en handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, og en egen handlingsplan mot sosial dumping i transportnæringen. Arbeidsinnvandrerutvalget anbefalte i sin utredning at arbeidet mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet følges opp med konkrete tiltak for å styrke bistanden til arbeidsinnvandrere som blir utnyttet, og at samarbeidet med arbeidslivsorganisasjoner og organisasjoner i sivilsamfunnet om tiltak overfor arbeidsinnvandrere styrkes og koordineres.185

Som med innsatsen for et godt arbeidsmiljø og begrensing av skader og ulykker på arbeidsplassene vil integreringspolitiske tiltak også støtte opp under arbeidet mot sosial dumping. Dette er tiltak som å styrke opplæringen i norsk som omtalt i punkt 12.2, satsing på digital informasjon gjennom nyinorge.no og etablering av lokale eller regionale velkomsttilbud som omtalt i kapittel 5. Slike integreringspolitiske tiltak er viktige for å begrense omfanget av sosial dumping og hindre at sårbare arbeidstakere blir utnyttet.

Arbeidsinnvandrerutvalget vurderte at et tilbud om opplæring i samfunnskunnskap for alle arbeidsinnvandrere kan bidra til å dekke behovet for informasjon og kunnskap som kan lette integreringen i Norge.186 Det kan hjelpe nyankomne til å orientere seg i det norske samfunnet, og gi tilgang til rettigheter og kunnskap om forpliktelser. Utvalget viste til at mer kunnskap om det norske arbeidslivet også kan bidra til å redusere risikoen for løsere tilknytningsformer og dårlige lønns- og arbeidsvilkår, og potensielt bidra til å øke organisasjonsgraden. Utvalget delte seg i to i spørsmålet om arbeidsinnvandrere fra EØS bør få en lovfestet rett til opplæring i samfunnskunnskap.

Den ene delen av utvalget mente at et kurs i samfunnskunnskap kort tid etter ankomst til Norge vil være et godt integreringstiltak også for EØS-borgere. Et slikt kurs vil bidra til å forebygge utfordringer både i arbeidslivet og på andre arenaer. Den andre halvparten av utvalget anbefalte ikke at det det innføres en lovfestet rett opplæring i samfunnskunnskap for arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer. De stilte spørsmål ved om det er riktig bruk av offentlige ressurser å gi opplæringen som en rett til alle arbeidsinnvandrere.

Regjeringen ser behovet for å styrke arbeidsinnvandrere og deres familiers kunnskap om det norske samfunnet i den første tiden Norge. En slik styrking kan blant annet bidra til å motvirke sosial dumping. Det er etablert et nasjonalt tilbud om digital lærerstyrt norskopplæring til deltakere med rettigheter etter integreringsloven (se kap. 12). Det vil vurderes hvordan det nasjonale digitale tilbudet om opplæring i norsk kan utvides til også å inkludere digital opplæring i samfunnskunnskap. Et digitalt tilbud om opplæring i samfunnskunnskap er tenkt å omfatte alle innvandrere som har rett til opplæring i samfunnskunnskap, og som har behov for et digitalt tilbud. Et digitalt tilbud om samfunnskunnskap vil kunne treffe arbeidsinnvandrere og deres familiers behov for kunnskap om det norske samfunnet på en god måte. Regjeringen vurderer å gi arbeidsinnvandrere og deres familie rett til opplæring i samfunnskunnskap, og vil utrede nærmere hvordan en slik opplæring bør innrettes.

Regjeringen vil

• innhente mer kunnskap om innvandreres deltakelse i arbeidslivet, herunder tilknytningsformer, arbeidsforhold, HMS, arbeidskultur, språkferdigheter og diskriminering.

• videreføre arbeidet for å styrke mangfold i arbeidslivet, blant annet gjennom utdeling av mangfoldsprisen og videreutvikling av nettstedet MIKA.

• iverksette relevante tiltak for å fremme etnisk mangfold i arbeidslivet.

• jobbe aktivt mot rasisme og diskriminering i arbeidslivet.

• vurdere å gi arbeidsinnvandrere og deres familie rett til opplæring i samfunnskunnskap, og utrede nærmere hvordan en slik opplæring bør innrettes.

• i samarbeid med partene i arbeidslivet gjennomføre tiltak for å styrke fagorganiseringen blant innvandrere og føre en politikk som stimulerer til økt organisasjonsgrad blant både arbeidstakere og arbeidsgivere.

• føre en aktiv politikk for å hindre at mennesker blir utnyttet på jobb, bekjempe sosial dumping og sikre at fellesskapet ikke unndras inntekt.