3 Høye ankomster av fordrevne fra Ukraina

3.1 Utviklingen i krigen og flyktningsituasjonen

Krigen mot Ukraina har pågått siden 2014.1 Demonstrasjoner til støtte for en sterkere økonomisk tilknytning til EU ble i 2013 møtt med skarpe reaksjoner fra de ukrainske sikkerhetsstyrkene. I opptøyene som fulgte, rømte president Viktor Janukovitsj landet i februar 2014. En måned senere inntok russiske styrker den ukrainske Krym-halvøya. Etter en rask og omstridt folkeavstemning ble regionen innlemmet. Den russiske føderasjonen. Kort tid etter gjennomførte prorussiske separatister i regionene Donetsk og Luhansk folkeavstemninger om uavhengighet fra Ukraina. Væpnede trefninger pågikk i hele perioden etter dette.

Høsten 2021 tilsa etterretningsinformasjon at en fullskala russisk invasjon av Ukraina var sannsynlig. 24. februar 2022 ble denne en realitet, da russiske styrker invaderte fra sør, fra øst og fra nord mot Kyiv. Forsøkene på å innta Kyiv feilet, og i midten av april 2022 startet de russiske styrkene en større offensiv i øst. Kampene var spesielt harde om Mariupol, der en svært stor del av byen ble lagt i ruiner.

Siden sommeren 2022 har kampene i stor grad foregått i de østlige og sørlige delene av Ukraina. Samtidig har det vært betydelige angrep med missiler og droner også i sentrale og vestlige deler av landet, blant annet i hovedstaden Kyiv. Etter en vellykket ukrainsk offensiv høsten 2022 har frontlinjene beveget seg lite.

Den humanitære og sikkerhetsmessige situasjonen har siden februar 2022 vært svært krevende i østlige deler av Ukraina, med store skader på boliger, sivil infrastruktur, strøm- og vannforsyning, samt problemer med tilgang på medisiner. Situasjonen er krevende også i andre deler av Ukraina, som ikke er direkte rammet av krigshandlinger på bakken. Angrepene med langdistansemissiler og droner på sivil infrastruktur fortsetter. Arbeidslivet er hardt rammet. Situasjonen for de rundt fem millioner internt fordrevne er spesielt vanskelig.2

UNHCR rapporterte allerede 21. april 2022 at over 5 millioner hadde flyktet fra Ukraina, halvparten barn. Over 2,8 millioner hadde flyktet til Polen. EU erklærte raskt at dette var en massefluktsituasjon og iverksatte direktivet om midlertidig kollektiv beskyttelse (2001/55/EF). Det store flertallet av fordrevne fra Ukraina fikk dermed oppholds- og arbeidstillatelse. Per juni 2023 var det rundt 4,7 millioner ukrainere med slikt opphold i OECD-land. I absolutte tall var det flest i Tyskland, Polen og USA, men ut fra andel av befolkningen hadde Estland, Tsjekkia og Litauen tatt imot flest.

3.2 Fordrevne fra Ukraina til Norge

Over 70 000 personer fra Ukraina har søkt om beskyttelse i Norge hittil. Etter de svært høye ankomstene i april 2022 stabiliserte tallene seg på om lag 500 ankomster ukentlig gjennom 2022 og første halvdel av 2023, jf. figur 3.1. Ankomstene økte igjen i slutten av august 2023 til over 1 000 ankomster per uke i september og oktober. Ankomstene har siden igjen sunket betydelig.

Forstørr bilde

Kilde: UDI

Sammensetningen av fordrevne fra Ukraina skiller seg fra den vi har vært vant til blant asylsøkere og flyktninger, og har utviklet seg betydelig siden våren 2022. Selv om andelen barn har sunket fra om lag en tredel i 2022 til 28 prosent i 2023, er andelen fortsatt høyere enn blant øvrige asylsøkere. Den er imidlertid lavere enn for overføringsflyktninger der nær halvparten er under 18 år når de kommer til landet. Blant asylsøkere er det normalt en overvekt av enslige menn, mens det fra Ukraina har kommet mange kvinner. Mens de fleste asylsøkerne og overføringsflyktningene er relativt unge, er det en høy andel eldre blant de fordrevne fra Ukraina. Eldre over 55 år utgjør til nå knapt 15 prosent blant de fordrevne, sammenlignet med to prosent blant øvrige bosatte.

I de første månedene etter Russlands fullskala invasjon i Ukraina kom det i hovedsak kvinner og barn. I 2022 var om lag sju av ti av de som fikk midlertidig kollektiv beskyttelse kvinner, mens én av tre var barn under 18 år.3 Fra en tydelig overvekt av kvinner, barn og eldre i første halvdel av 2022, har fordelingen over tid jevnet seg ut. Kvinner utgjorde 58 prosent av de voksne fordrevne fra Ukraina i 2023. Til forskjell besto gruppen av asylsøkere fra Syria hovedsakelig av menn, noe som er relativt typisk for nyankomne asylsøkere og flyktninger.4 En av årsakene til høy andel kvinner blant flyktningene i den første delen av krigen kan være utreiserestriksjoner for menn i stridsdyktig alder. Det er enkelte unntak fra disse restriksjonene, særlig knyttet til omsorgsansvar. I tillegg har det vært rapportert om at korrupsjon er en utfordring knyttet til rekruttering til krigstjeneste. Reiserestriksjonene er fortsatt gjeldende, og det er uklart hvorfor andelen menn blant de fordrevne har økt.

Fordrevne fra Ukraina har et høyere utdanningsnivå enn andre flyktninggrupper.5 Flere har også relevant yrkeserfaring innenfor yrker hvor det er etterspørsel etter arbeidskraft. Selv om de fleste har høyere utdanning og arbeidserfaring, er det mange med kompetanse som ikke matcher de lokale behovene for arbeidskraft. Det har også vist seg at mange fordrevne fra Ukraina ikke nødvendigvis har arbeidserfaring som er relatert til deres formelle utdanning. I likhet med andre som får beskyttelse i Norge, har også fordrevne fra Ukraina utfordringer med fysisk og/eller psykisk helse, samt bekymringer overfor familiemedlemmer og kjente som fortsatt befinner seg i Ukraina.

3.3 Håndteringen i Norge

I løpet av de første ukene i april 2022 ble det registrert om lag 15 000 søknader om beskyttelse fra fordrevne fra Ukraina i Norge. Antallet var svært høyt, både sammenlignet med normalsituasjonen og med tidligere situasjoner med høye ankomster. På det meste kom det over 2 500 søknader i uken. Med normal saksbehandling av asylsøknader, måtte en regne med at saksbehandlingstiden ble svært lang, og at antallet i mottak over tid dermed ville bli tilsvarende høyt.

I mars 2022 iverksatte Norge ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse for fordrevne fra Ukraina. Det høye antallet fordrevne de første ukene førte likevel til utfordringer i ankomstfasen. I den innledende perioden måtte mottakskapasiteten skaleres kraftig opp, og det ble jobbet mye med flaskehalser innen registrering, innkvartering og kartlegging for bosetting. Ved ankomst til Norge blir asylsøkere primært registrert ved Nasjonalt ankomstsenter i Råde, men fordrevne fra Ukraina fikk også fram til 1. januar 2024 mulighet til å bli registrert hos politiet i hele landet, utenom Oslo og Øst politidistrikt. I en normalsituasjon skal registrering skje raskt, men på grunn av det høye antallet fordrevne som kom til Norge, tok det særlig i den tidlige fasen lengre tid enn ønskelig. Det ga også et betydelig antall i registreringskø.

De høye ankomstene ga bekymring for press på grunnleggende velferdstjenester som barnehage, skole, tolketjenester og helsetjenester, både i vertskommuner for mottak og i bosettingskommuner. Det var og er fremdeles stor usikkerhet knyttet til krigens varighet og utvikling, hvor lenge de fordrevne fra Ukraina vil komme til å oppholde seg i Norge, og hvor mange som på sikt vil returnere til hjemlandet.

Flere av de fordrevne fra Ukraina hadde med kjæledyr til Norge. Dette var en ny erfaring for mottaks- og bosettingsapparatet. Dyrene ble registrert i den forenklede kartleggingen i mottaksfasen. Våren 2022 innførte Norge og EU en unntaksordning for kjæledyr som ankom fra Ukraina sammen med eier. Unntaket gjaldt plikten til selv å sørge for ID-merking, rabiesvaksine og liknende. Fra 1. juli 2023 ble unntaksordningen opphevet. Fra 15. februar 2024 ble også ordningen med at myndighetene dekket kostnader for kjæledyr i asylmottak opphevet. Det er etter denne datoen heller ikke mulig for nyankomne å ha med kjæledyr under oppholdet i asylmottak.

3.3.1 Regjeringens overordnede strategi og behov for tilpasninger i regelverk

Regjeringen er innstilt på at Norge skal stille opp for Ukraina, både med sivil og militær bistand og ved å gi beskyttelse til dem som kommer til Norge.

Norge besluttet raskt å følge EU i at situasjonen skulle defineres som en massefluktsituasjon. Ettersom Norge ikke er bundet av EUs direktiv om midlertidig beskyttelse, ble utlendingslovens ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse iverksatt. Ordningen tilsvarer langt på vei EUs direktiv. Fordrevne fra Ukraina kunne dermed få oppholdstillatelse for ett år av gangen, med mulighet for fornyelse i til sammen inntil tre år, gitt at massefluktsituasjonen vedvarer.

Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse er særlig relevant i tilfeller der behovet for beskyttelse er midlertidig, og det antas at de som omfattes skal returnere til sitt opprinnelsesland når situasjonen tilsier det. Tillatelsen gir ikke grunnlag for permanent opphold. Ordningen bidrar til betydelig avlasting ved at beskyttelse kan gis uten forutgående asylintervju og uten individuell vurdering av beskyttelsesbehovet. Ordningen avlaster også mottakssystemet, ved at personer som får midlertidig kollektiv beskyttelse, raskt får vedtak om oppholdstillatelse og dermed er klare for å bosettes i en kommune. I praksis var dette en nødvendighet for å kunne håndtere det store antallet.

I den tidlige fasen sto regjeringen overfor en rekke dilemmaer. Et viktig dilemma i mottak av flyktninger står mellom på den ene siden hvor stor innsats og støtte man skal gi for å bidra til at flyktningene raskt kommer i jobb og blir en del av det norske samfunnet, og på den andre siden hensynet til at innvandringen skal være bærekraftig og til en rimelig byrdefordeling mellom ulike land. Bærekraften handler om at høy innsats krever betydelige ressurser, som vil være vanskelig å prioritere ved svært høye og vedvarende høye ankomster. Dette utfordrer blant annet muligheten til å gi nødvendige tilbud og tjenester av tilstrekkelig kvalitet, som kan svekke integreringen på kort og lang sikt. Bærekraften handler også om at høy innsats kan gjøre Norge til et attraktivt destinasjonsland, som kan forsterke utfordringene med høye ankomster.

Ukrainere med biometriske pass kan reise visumfritt til land i EU/EØS og derfor søke beskyttelse i hvilket som helst av landene. Også ukrainere uten biometriske pass har i prinsippet kunne reise hvor som helst i EU/EØS etter februar 2022. I tillegg kunne fordrevne som hadde fått innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge (og land i EU), fram til desember 2023 reise fram og tilbake mellom Norge og Ukraina. Dette var tillatt uten at det brøt med forutsetningene for oppholdstillatelsen, så lenge den fordrevne oppholdt seg i Norge i mer enn seks måneder av tillatelsesperioden på ett år.

I januar 2023 ble det besluttet at personer som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse, får rett til forlenget tillatelse i ett år fra utløpet av førstegangstillatelsen, dersom vilkårene for forlengelse er oppfylt. Forlengelsen skjer automatisk. Den enkelte trenger ikke å framsette en særskilt søknad om forlengelse, og UDI trenger ikke å fatte vedtak om forlengelse i hver enkelt sak. I februar 2024 ble det besluttet at fordrevne fra Ukraina, som har hatt midlertidig kollektiv beskyttelse i to år, kan få fortsatt opphold i ytterligere ett år.

Regjeringen har lagt til grunn at fordrevne skal ha trygge og gode opphold i Norge med en meningsfull hverdag. Samtidig har regjeringen forutsatt at de fordrevne er her midlertidig, og at de skal vende tilbake til Ukraina når det er mulig. Regjeringen vil at fordrevne raskt skal komme i jobb, forsørge seg selv og kunne delta i det norske samfunnet. Barn skal få gå på skole eller i barnehage, og møte andre barn og trygge voksne.

For å lykkes med både mottak og integrering av svært mange mennesker på én gang, måtte enkelte ordninger og tjenester innrettes annerledes enn ellers. For å avlaste mottakssystemet ble kartleggingen av fordrevne fra Ukraina forenklet betydelig. Av hensyn både til den enkelte flyktningen og til belastningen i mottaksapparatet var dette viktig for å legge til rette for at kommunene raskt kunne bosette de fordrevne. Prosessen for å anmode kommunene om bosettingsplasser ble forenklet betydelig, slik at bosettingen kunne gjennomføres raskere, og kapasiteten i kommuner i hele landet kunne utnyttes best mulig. Dette innebar i praksis at hensynet til treffsikkerhet ble tillagt mindre vekt, mens hensynene til rask og spredt bosetting ble tillagt større vekt.

Regjeringen foreslo i Prop. 78 S (2021–2022) også økte bevilgninger på en rekke områder, som fikk tilslutning i Stortinget. Dette gjaldt særlig håndteringen av ankomstene i mottaksapparatet, i UDI, IMDi, politiet, PST og NAV, samt en midlertidig kompensasjonsordning for ubenyttede vedtaksplasser, som skulle gi risikoavlastning til kommunene når de forberedte bosetting. Regjeringen foreslo også økt tilskudd til kommunene og frivilligheten, tilskudd til norskopplæring, tilskudd til læremidler og pedagogisk barnehagemateriell på ukrainsk, samt midler til Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring ved OsloMet for å tilpasse og styrke tilbudet til ukrainske barn, unge og voksne. Samtidig ble det foreslått å legge til rette for omfordeling av 2 500 flyktninger fra Ukrainas nærområder og for medisinsk evakuering av inntil 550 pasienter og deres pårørende.

Regjeringen la fra et tidlig tidspunkt til grunn at en skulle etablere beredskap også for et høyt scenario, der det kunne komme svært mange fordrevne på kort tid. Dette ga behov for betydelig fleksibilitet i regelverket, slik at en raskt kunne gjøre nødvendige tilpasninger hvis situasjonen skulle tilsi det. Regjeringen foreslo derfor i Prop. 107 L (2021–2022) en rekke midlertidige endringer i lovverket for å håndtere de høye ankomstene, som ble vedtatt i Stortinget. Det ble besluttet både visse innstramminger i rettighetene til fordrevne fra Ukraina, men også endringer som blant annet skulle gjøre det lettere for kommunene å framskaffe boliger og gi større fleksibilitet i de kravene som kommunene sto overfor, se boks 3.1. Enkelte av endringsforslagene rettet seg mot utfordringer som gjorde seg gjeldende allerede med de ankomsttallene man da planla for. Andre forslag skulle ivareta behov ved betydelig høyere ankomsttall. Regjeringen varslet samtidig at dersom Norge skulle motta et svært høyt antall fordrevne fra Ukraina, ville det kunne gi behov for ytterligere å forenkle regelverket.

3.3.2 De fordrevnes rettigheter i Norge

Integreringsloven, som trådte i kraft i 2021, er i utgangspunktet godt tilpasset for å håndtere flyktninger med ulike forutsetninger og behov. Endringene som fulgte av Prop. 107 L (2021–2022), tilsa at fordrevne etter bosetting ville motta i hovedsak det samme bo- og kvalifiseringstilbudet som øvrige flyktninger. Fordrevne fra Ukraina med midlertidig oppholdstillatelse har rett til å arbeide i alle de nordiske landene, i tråd med EUs midlertidige beskyttelsesdirektiv. Fordrevne med fullført videregående utdanning ble gitt tilbud om et kort arbeidsrettet introduksjonsprogram på tre til seks måneder med mulighet for forlengelse i ytterligere seks måneder. Målet med programmet er rask overgang til arbeid. Introduksjonsstønaden utbetales til personer avhengig av at de følger introduksjonsprogrammet. Stønaden er for de fleste mellom 158 160 og 237 240 kroner per år, og den skal dekke livsopphold og boutgifter mens man deltar i introduksjonsprogram.

De fordrevne fra Ukraina mellom 18 og 55 år har kun rett og ikke plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Programmet kan være på deltid, og det er gjort tilpasninger i minstekravene for programmet. De fordrevne mellom 18 og 67 år har også kun rett og ikke plikt til opplæring i norsk, og verken rett eller plikt til samfunnskunnskap. Retten til opplæring i norsk gjelder i ett år fra oppstartstidspunktet. Det er innført en hjemmel i integreringsloven for at departementet kan gi midlertidig forskrift når det er nødvendig å tilpasse integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse.

Utover rettighetene som følger av integreringsloven, har fordrevne rett på ytelser og tjenester etter samme regler som øvrige som nylig er bosatt. For en rekke av ytelsene i folketrygden er det krav om botid på minst fem år. Dette gjelder blant annet kontantstøtte, alderspensjon, ytelser til gjenlevende ektefelle, barnepensjon, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, ytelser til tidligere familiepleier og stønad til enslig mor eller far.

Fordrevne som ikke følger introduksjonsprogram, og som ikke kan forsørge seg selv ved inntekt eller annen ytelse eller stønad, har mulighet til å få støtte til livsopphold fra kommunen på samme grunnlag som andre innbyggere i kommunen, herunder økonomisk sosialhjelp og bostøtte. For dem som ikke går i introduksjonsprogram, eller kan ivareta sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende andre økonomiske rettigheter, vil dette normalt være eneste mulighet. Økonomisk sosialhjelp kan også gis som et supplement til introduksjonsstønaden, dersom vilkårene for dette er oppfylt. Barnefamilier mottar barnetrygd etter ett år. Barn har rett og plikt til grunnskoleopplæring, og ungdommer har rett til videregående opplæring etter søknad. Rett til barnehageplass inntrer etter bosetting og etter søknad. Flyktninger i mottak mottar en basisytelse som skal dekke en beboers personlige utgifter. Ytelsen er nøktern og varierer med alder og livssituasjon, og for beboere i mottak med og uten kantine.

3.3.3 Samordning og koordinering

De høye ankomstene har gitt behov for styrket samordning og koordinering mellom ulike aktører både i staten og kommunesektoren. Nasjonalt utvalg for mottak og bosetting av flyktninger har gjennom ordinære og ekstraordinære møter hatt en viktig rolle for å bidra til at stat og kommune kunne få en felles situasjons- og problemforståelse. Utvalget har vedtatt nye måltall for bosettingsbehov, formidlet utfordringsbildet i kommunene til regjeringen og fremmet forslag til tiltak for å håndtere situasjonen. Nasjonalt utvalg er forankret i samarbeidsavtalen mellom kommunesektoren ved KS og staten. Dette har gitt utvalget en god plattform for å etablere felles forståelse og felles ansvar for situasjonen.

Det er i tillegg etablert særlig tre strukturer som skal bidra til styrket samordning og koordinering. For det første inviterer arbeids- og inkluderingsministeren til jevnlige felles møter for kommuner, fylkeskommuner og statsforvaltere mv. Møtene gir en plattform for informasjons- og kunnskapsdeling om ankomstene og bosettingen, og om erfaringer og utfordringer i arbeidet. Temaene har handlet om alt fra boligframskaffelse og rask arbeidsmarkedsintegrering til tilrettelegging av tilbud for barn og unge og den sikkerhetspolitiske situasjonen.

For det andre er det etablert et tverrdepartementalt møte i regi av AID og JD for informasjonsutveksling mellom relevante departementer og etater. Møtet skal både gi et felles informasjonsgrunnlag om ankomst- og bosettingssituasjonen og et oppsamlingspunkt for utfordringer i de ulike sektorene. I tillegg har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) videreført beredskapsforumet med statsforvalterne fra pandemien, med mottak og ankomst av flyktninger som fast tema. UDI, Politiets utlendingsenhet, Helsedirektoratet og IMDi har hatt jevnlige koordineringsmøter i denne forbindelse.

For det tredje er det etablert en scenariogruppe under UDI som jevnlig utarbeider et realistisk scenario for ankomster av fordrevne fra Ukraina. Gruppen gir et felles planleggingsgrunnlag på tvers av både statlig og kommunal sektor, se boks 3.2.

3.3.4 Rask bosetting i hele landet

For å håndtere høye ankomster fra Ukraina ble alle landets kommuner allerede 18. mars 2022 anmodet om å bosette til sammen 35 000 flyktninger. Det satte kommunene i en ekstraordinær situasjon. Siden 2016 hadde ankomstene av asylsøkere vært lave, og mange kommuner hadde i 2022 ikke bosatt siden da. Kommuner som var vant til å bosette flyktninger, måtte oppskalere eksisterende tjenester. Mindre distriktskommuner uten eller med svært begrenset erfaring med bosetting, måtte bygge opp tjenesteapparatet på nytt for å møte bosettingsbehovet.

Til tross for at de høye ankomstene har vedvart over lang tid, og situasjon i mange kommuner har vært presset, har det vært stor vilje og evne til bosetting. I 2022 ble det bosatt 31 258 flyktninger og fordrevne, dobbelt så mange som i det tidligere rekordåret 2016. 87 prosent var fordrevne fra Ukraina. 2023 overgikk 2022, med 33 701 bosettinger gjennom året, 88 prosent fordrevne fra Ukraina. Til sammenlikning ble det bosatt om lag 4 400 flyktninger i 2021 og 2 800 i 2020.

Samtidig som det ble bosatt ekstraordinært mange flyktninger i hele landet, gikk bosettingen raskere enn noen gang. Den gjennomsnittlige ventetiden fra vedtak om opphold til bosetting i kommunene var på om lag 2,5 måneder både i 2022 og 2023. Den raske bosettingen skyldtes blant annet en enorm vilje i kommunene til å bosette. Mindre kommuner og distriktskommuner har bosatt klart flest relativt til befolkningsstørrelse, se også omtale under pkt. 7.2.

3.3.5 Press på bosettingen og tiltak for økt arbeidsretting

Krigen mot Ukraina gikk inn i sitt andre år i 2023. Den humanitære og sikkerhetsmessige situasjonen i deler av Ukraina var fortsatt svært krevende. Arbeidslivet var også hardt rammet, og antallet som levde under fattigdomsgrensen, hadde økt drastisk. Det ble klart at flyktningsituasjonen ville bli mer langvarig enn man først hadde tatt høyde for. En mer langvarig situasjon med svært høye ankomster av flyktninger utfordrer kapasiteten i kommunene. For å møte denne situasjonen foreslo regjeringen våren 2023 både å forlenge de midlertidige lovendringene med enkelte endringer, i tillegg til en rekke tiltak for å understøtte bosetting og integrering, jf. Prop. 90 L (2022–2023) og Prop. 118 S (2022–2023).

For å støtte kommunene i å bygge opp kapasiteten og øke bosettingen, ble det våren 2023 innført et tilskudd på 50 000 kroner for hver flyktning kommunen bosetter utover det antallet den opprinnelig ble anmodet om fra IMDi. For å støtte opp under kommunenes bosetting av personer med alvorlig nedsatt funksjonsevne eller atferdsvansker ble også maksbeløpet økt for ekstratilskudd ved bosetting av personer fra to av UDIs særskilte boløsninger. Samtidig ble tilskudd til utleieboliger under Husbanken midlertidig gjeninnført med en ramme på 400 mill. kroner, blant annet for å bidra til rask bosetting av ukrainske flyktninger i kommunene.

Erfaringene med de første som ble bosatt i 2022, tilsa at engelskkunnskapene blant de fordrevne var mer begrenset enn først forutsatt. Det store flertallet behersket ikke tilstrekkelig engelsk til å kunne klare seg på det norske arbeidsmarkedet.6

For å gi økt mulighet for språkopplæring, ble derfor tilskuddet til opplæring i norsk utvidet, slik at kommunene skulle få mulighet til å gi opplæring i norsk ut over ett år til fordrevne fra Ukraina som har behov for det. Majoriteten av de fordrevne fra Ukraina har minst videregående utdanning og har i tråd med dette rett på introduksjonsprogram i seks måneder, som ved behov kan utvides med ytterligere seks måneder. Over fire av fem fordrevne fulgte introduksjonsprogram og norskopplæring. Mange skulle derfor fra sensommeren 2023 gå ut av introduksjonsprogrammet og være klare for arbeid.

Regjeringen satte i mai 2023 ned en hurtigarbeidende gruppe for å få innspill og forslag til tiltak som kunne bidra til å styrke arbeidet med å få fordrevne fra Ukraina ut i arbeid, se nærmere omtale i pkt. 3.6.5. I lys av både rapporten til den hurtigarbeidende gruppen og av økende ankomster av fordrevne fra Ukraina sommeren og høsten 2023, besluttet regjeringen flere tilpasninger i integreringsregelverket for å bidra til raskere overgang til arbeid for ukrainere. Introduksjonsprogrammet ble spisset gjennom tydeligere arbeidsretting gjennom krav til arbeidsrettet innhold etter tre måneder, og det ble stilt strengere krav til arbeid eller arbeidspraksis for å få forlengelse. Regjeringen fikk også gjennom behandlingen av statsbudsjettet for 2024 støtte i Stortinget for midler til et nasjonalt digitalt lærerstyrt tilbud om norskopplæring. Målet er at norskopplæringen skal bli mer fleksibel og lettere å kombinere med jobb.7

3.3.6 Tiltak for en mer bærekraftig innvandring

I den tidlige fasen kom det flere fordrevne til våre naboland enn til Norge. Per 21. april 2022 hadde Sverige registrert 28 000 fordrevne fra Ukraina, mens Danmark og Finland hadde registrert henholdsvis 23 000 og 19 000. I tilsvarende periode hadde man i Norge registrert om lag 15 000 søknader om beskyttelse fra fordrevne fra Ukraina. Dette bildet endret seg fra sensommeren 2022, da ankomstene til Norge økte, mens de gikk ned i Danmark og Sverige.

Gjennom hele 2023 mottok Norge en høy andel av de fordrevne til Norden. I slutten av august 2023 økte Norges andel fra om lag 40 til 60 prosent. Dette skyldtes i hovedsak økte ankomster til Norge som ikke ble speilet i øvrige nordiske land, men også en nedgang i ankomstene, særlig til Finland.

De høye ankomstene høsten 2023 skapte bekymring for at et vedvarende høyt, og kanskje økende, ankomstnivå over tid ville gi store utfordringer i kommunene og i ankomst- og mottakssystemet. Særlig i en situasjon der kommunene allerede hadde en lang periode med svært høy bosetting bak seg, var det bekymring for om det ville være mulig å opprettholde samme tempo i bosettingen som før.

Regjeringen er opptatt av at vi fortsatt skal ha kontroll på innvandringen og integreringen. For å fortsette å ta imot fordrevne fra Ukraina på en kontrollert måte, og sikre et forsvarlig tjenestetilbud i kommunene, har regjeringen kommet med en rekke forslag som skal bidra til å bringe ankomstene til Norge nærmere nivåene i våre naboland:

• Det er strammet inn på anledningen til å reise fram og tilbake mellom Ukraina og Norge.

• Det tilbys ikke lenger innkvartering eller transport til ukrainere som reiser til andre steder enn Nasjonalt ankomstsenter i Råde kommune.

• Forslag om å kutte ordningen med etterbetaling av barnetrygd har vært på høring.

• Det informeres aktivt om at det er krav om botid i Norge for å få tilgang til en rekke ytelser gjennom folketrygden.

• Ukrainere vil ikke lenger få økonomisk støtte dersom de velger å bo privat i stedet for i asylmottak.

• Staten vil ikke lenger dekke kostnader for kjæledyr for nyankomne i asylmottak. I praksis vil det ikke være anledning til å bo i asylmottak med kjæledyr for nyankomne.

• Regjeringen vil innføre et krav om fem års botid for retten til delvis vederlagsfri tannhelsehjelp til personer mellom 19 og 24 år.

• Regjeringen vil innføre et botidskrav på 12 måneder for rett til engangsstønad.

• Regjeringen vil innføre krav om lengre botid i Norge for å motta grunn- og hjelpestønad. I dag er det ingen botidskrav for disse ytelsene.

• Regjeringen vil kutte i introduksjonsstønaden for ektefeller og samboere uten barn med totalt om lag 6 000 kroner i måneden.

Endringene knyttet til botid, tannhelse og introduksjonsstønad er sendt på høring. Regjeringen følger situasjonen tett og er forberedt på å kunne komme raskt tilbake med ytterligere tiltak dersom situasjonen tilsier det.

3.4 Status for bosetting og integrering av de fordrevne

3.4.1 Situasjonen i kommunene

Selv om bosettingsviljen i kommunene fortsatt er sterk, melder flere kommuner nå om sammensatte utfordringer. Tilgangen på boliger er den største bekymringen. Samtidig er også kapasiteten i tjenestene strukket i mange kommuner, ikke minst i helsetjenestene og i barnehager og skoler. Behovet for kollektivtransport, og da særlig transport i distriktskommuner for å komme seg til skole, opplæringstilbud og arbeid, trekkes også fram. Videre vises det til mangel på kompetanse og utfordringer med å få tak i kompetent personell, samt en bekymring om hvordan bosatte flyktninger skal komme raskere ut i jobb. Det er usikkerhet i kommunene om utviklingen framover, og de melder om et stort informasjonsbehov når det gjelder mottak og bosetting av flyktninger.

Regjeringen er opptatt av å bidra til å avhjelpe situasjonen, og er derfor innstilt på å videreføre og videreutvikle de midlertidige lovendringene som har vært gjeldende siden sommeren 2022. Et forslag har vært på høring og vil fremmes for Stortinget i løpet av våren. Samtidig har regjeringen kommet med forslag som skal bidra til å redusere ankomstene til Norge, se nærmere omtale i pkt. 3.3.6.

I en undersøkelse av hvordan de fordrevne fra Ukraina har opplevd møtet med Norge, pekes det på oppdatert og forståelig informasjon som en hovedutfordring. Samtidig er de fordrevne i all hovedsak fornøyd med hvordan de har blitt mottatt i Norge.8 Andre utfordringer som framheves, er usikkerhet knyttet til når og hvor de vil bli bosatt, samt til ulike lokale praksiser for finansiell støtte i kommunene.

Det mangler systematisk informasjon om behovet for helsetjenester for flyktninger fra Ukraina, som kan skille seg fra behovene til andre flyktninggrupper. I en undersøkelse fra Folkehelseinstituttet rapporterte de ukrainske flyktningene dårligere helse på en rekke områder sammenlignet med den norske befolkningen.9 Basert på informasjon fra ankomstsenteret på Råde er helseutfordringene blant ukrainerne om lag som i den norske befolkningen. De høye ankomstene fra Ukraina gir likevel mange personer med særskilte tilretteleggingsbehov og store helsemessige utfordringer, og mange kommuner har bosatt personer med slike behov. Det har for eksempel kommet personer med multifunksjonshemminger, alvorlige somatiske og psykiske sykdommer eller krigsskader. Dette har også sammenheng med at Norge har tatt imot et betydelig antall gjennom ordningen for medisinsk evakuering, se boks 3.4.

Selv om andelen enslige mindreårige har vært lav sammenlignet med øvrige asylsøkere, har det totale antallet vært høyt. Dette gir også et økt press i kommunene og i mottaksapparatet. Så langt har likevel de fleste kommet med følgeperson. Andelen eldre har også vært høyere enn normalt.

3.4.2 Integreringsresultater så langt

Forventningene til at de fordrevne fra Ukraina skal komme raskt i arbeid, har vært store. Retten til å arbeide inntrer fra det tidspunktet personen innvilges midlertidig kollektiv beskyttelse. Erfaringer så langt viser at flertallet av de fordrevne ønsker å delta i introduksjonsprogram og språkopplæring først.

Figur 3.2 viser utviklingen i sysselsettingen av fordrevne ukrainere mellom 20 og 66 år som er bosatt i Norge. Omtrent en av fem av de om lag 36 000 ukrainere som var bosatt i desember 2023, hadde et arbeidsforhold i Norge. Andelen i jobb var svært lav i månedene etter februar 2022, men økte gradvis til om lag 10–12 prosent i perioden juli 2022 til april 2023. Deretter har andelen i jobb ligget rundt 18 til 19 prosent i perioden juli til desember 2023. I samme periode har antall bosatte i aldersgruppen økt fra 26 900 i juli til omtrent 36 000 i desember 2023.

Forstørr bilde

Kilde: Berge & Skjæveland, 26. januar 2023. Jobbtallene omfatter ikke selvstendig næringsdrivende.

Rundt 60 prosent av dem som er i jobb, er kvinner, og om lag to av tre er under 40 år. Drøyt fire prosent er over 55 år. Omtrent en av fem jobber innen overnattings- og serveringsvirksomhet. Deretter følger forretningsmessig tjenesteyting, industri, helse- og sosialtjenester, primærnæringene og varehandel. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet per januar 2024 viser at Troms og Finnmark og Nordland har den høyeste andelen sysselsatte, med henholdsvis 23 og 19 prosent. Lavest andel er det i Vestfold og Telemark og i Agder med 13 prosent. Videre viser tallene at omtrent to av tre ukrainere som er i arbeid, har avtalt arbeidstid på minst 30 timer i uken. Det er registrert drøye 9 100 ukrainske fordrevne hos Arbeids- og velferdsetaten, hvorav over 3 200 er registrert i et arbeidsmarkedstiltak og 3 200 er registrert som helt ledige.

Ser vi på sysselsettingen blant flyktninger i alderen 20–66 år med mindre enn ett års botid, har den ligget på mellom 2,5 og 5,1 prosent i fjerde kvartal i perioden 2017 til 2021, se figur 3.3. For 2022 er det to søyler. For alle flyktningene med under 1 års botid i 2022 var sysselsettingen på 6,8 prosent. Blant de ukrainske fordrevne som kom i 2022 var 9,2 prosent i arbeid, til tross for at de fleste ble bosatt relativt sent på året. Men også for flyktninger med kort botid er det store forskjeller mellom ulike grupper.10

Forstørr bilde

Kilde: SSB Olsen, 9. mars 2023 og SSB statistikkbanken tabell 12694 og 11609.

Sammenlignet med noen europeiske land er det relativt få personer blant de fordrevne som er sysselsatt i Norge så langt. Det har trolig sammenheng med hva som tilbys ukrainske fordrevne i Norge sammenlignet med andre land, slik som norskopplæring, kvalifisering, arbeidsmarkedstiltak mv. For eksempel har ukrainske fordrevne mellom 18 og 55 år rett til å delta i introduksjonsprogram i Norge. Dette er med på å forklare den relativt lave andelen i arbeid. Per januar 2024 deltok i underkant av 15 000 ukrainske fordrevne i introduksjonsprogrammet. Andelen ukrainere i program økte noe fra sommeren 2023 og utover høsten. Av de fordrevne som hadde vært bosatt i minst tre måneder i januar 2024, deltok omtrent 86 prosent i program. Ni av ti ukrainere har kort programtid.

Ved utgangen av januar 2024 var 33 500 ukrainske fordrevne i alderen 18 til 55 år bosatt. 26 prosent av disse hadde da gjennomført og avsluttet introduksjonsprogrammet. Nærmere ni av ti gikk direkte over til arbeid eller utdanning (49 pst.) eller videre kvalifiseringstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten eller kommunene (38 pst.).

I politiets trusselvurdering for 2024 framheves det at fordrevne fra Ukraina befinner seg i en sårbar situasjon for å bli utnyttet, også til særlig alvorlige forhold som menneskehandel, tvangsarbeid og prostitusjon.11 Arbeidstilsynet fører tilsyn med bransjer hvor de vurderer det er risiko for at utenlandske arbeidstakere kan bli utnyttet. Dette er arbeidsintensive bransjer med relativt lave krav til formalkompetanse. Arbeidstilsynet viser til at de i noen tilfeller har påtruffet ukrainere i tilsyn med virksomheter innen landbruket, renholdsbransjen, og overnattings- og serveringsbransjen. Erfaringene er at de i hovedsak har gode arbeidsforhold og god kunnskap om rettigheter og plikter i arbeidslivet i Norge. I stort vurderer tilsynet at ukrainske fordrevne så langt i liten grad er utsatt for sosial dumping. Når krigen er blitt mer langvarig og flere kommer til Norge, forventer Arbeidstilsynet at de i større grad vil påtreffe ukrainske arbeidstakere i tilsynene framover.

3.4.3 Prognoser framover

Det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen av krigen og hvilke konsekvenser det vil ha på hvor mange som vil komme til Norge. Samtidig kommer det også flyktninger fra andre land til Norge. Ankomstnivået til Europa fra andre land er høyt, og pågående konfliktsituasjoner kan bidra til ytterligere økte ankomster. UDIs scenariorapport av januar 2024 skisserer følgende tre scenarioer for ankomster i 2024:12

• Lavt scenario: 8 000 til 20 000

• Mellomscenario: 20 000 til 40 000

• Høyt scenario: 80 000 til 120 000

Behovet for bosetting i 2024 er ved utgangen av 2023 anslått til om lag 37 000 personer. Bosettingsbehovet inkluderer både flyktninger og fordrevne som ikke ble bosatt i 2023, nye ankomster i 2024 og overføringsflyktninger.

Det er knyttet usikkerhet til hvor lenge de fordrevne fra Ukraina vil ha behov for å være i Norge, og når de eventuelt vil returnere til Ukraina. På kort sikt vil flere fordrevne fra Ukraina bidra til å trekke ned andelen yrkesaktive i befolkningen, siden det erfaringsvis tar noe tid før sysselsettingen blant flyktninger kommer opp på et høyt nivå. På lengre sikt vil flere ukrainere bidra til å øke arbeidsstyrken. Fordrevne som vender tilbake fra Norge, vil ha med seg kompetanse og erfaringer som vil kunne være viktig i gjenoppbyggingen av samfunnet, herunder institusjoner og arbeidslivet i Ukraina.

3.5 Historiske erfaringer

Norge har to ganger på 1990-tallet gitt fordrevne fra krig en form for midlertidig kollektiv beskyttelse. Først gjaldt det om lag 14 000 personer fra Bosnia-Hercegovina og få år senere om lag 8 300 fra Kosovo. I begge disse tilfellene ble bruken av midlertidig kollektiv beskyttelse koblet til tiltak for å legge til rette for tilbakevending.

Utvikling av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse og bruken av slikt regelverk på 1990-tallet var del av en ny, helhetlig flyktningpolitikk som ble utviklet i denne perioden. Det skjedde i Norge og i flere andre land, klart inspirert av historiske begivenheter i perioden og diskusjoner i internasjonale fora. Tiltak med sikte på å legge til rette for tilbakevending i trygghet var et viktig element i den nye politikken. Støtte til tilbakevending ble dessuten koblet til innsats for humanitær bistand, gjenoppbygging, forsoning og langsiktig økonomisk og politisk utvikling i aktuelle land.13 Tilsvarende ligger til grunn i dagens situasjon, se også omtale i boks 3.6.

I Bosnia-Hercegovina trakk krigen og urolighetene ut i tid, og allerede før de tre årene med kollektiv beskyttelse ville ha utløpt, fikk alle bosnierne mulighet til varig opphold. Både de som hadde kommet som asylsøkere og som overføringsflyktninger, ble etter en periode i mottak bosatt i kommuner over hele Norge. For første gang ble det bosatt over 10 000 flyktninger i løpet av ett år.14 Om lag 2 000 av alle som hadde hatt kollektiv beskyttelse i Norge, vendte tilbake til Bosnia-Hercegovina i perioden 1995 til 2000.15 Ulike europeiske land håndterte dem som flyktet fra krigen i Bosnia-Hercegovina, på forskjellige måter med tanke på oppholdsgrunnlag, sosiale rettigheter og opplegg for retur eller tilbakevending. Dette fikk også konsekvenser for hvor store andeler som ble returnert eller vendte frivillig tilbake da krigshandlingene var avsluttet.16

I Kosovo opphørte krigshandlingene bare noen uker etter at Norge våren 1999 hadde tatt imot 6 000 evakuerte og dessuten en del asylsøkere som kom på egenhånd i denne perioden. Tilbakevendingen kunne starte før planlagt bosetting i kommunene hadde kommet i gang. Om lag 5 000 av de 8 300 som hadde fått kollektiv beskyttelse i Norge, vendte tilbake eller ble tvangsreturnert til Kosovo i perioden 1999 til 2002.17 Slik denne situasjonen utviklet seg, har den liten direkte overføringsverdi når det gjelder flyktningene fra Ukraina, hvor tidspunktet for eventuell tilbakevending er høyst usikkert.

Ett av hovedpremissene for det som etter hvert har blitt kalt et «tosporet løp» i norsk flyktningpolitikk, var at bosetting og dermed muligheter for aktiv deltakelse på ulike arenaer i det norske samfunnet, ville gjøre flyktninger best rustet for tilbakevending til hjemlandet når det kunne skje i trygghet.18

Den tosporete tilnærmingen på 1990-tallet innebar at det i tillegg til bosetting og tilhørende integreringsordninger, ble iverksatt konkrete tiltak for å forberede flyktningene på tilbakevending. Det dreide seg blant annet om et forsøk med «bosnisk gymnas» for ungdom, ulike informasjonstiltak om situasjonen i Bosnia-Hercegovina, inkludert besøksreiser for å se på forholdene på hjemstedet etter krigen, og om nye former for økonomisk tilbakevendingsstøtte. Mange bosniske flyktninger var positive til tiltak som understreket at tilbakevending i trygghet kan være den beste langsiktige løsningen for dem. På den annen side kunne det ofte være utfordrende for dem som jobbet tettest på flyktningene i kommunene, å iverksette tiltak og virkemidler som skulle støtte opp under en politikk med både et integreringsperspektiv og et tilbakevendingsperspektiv.19

Hovedprinsippene som regjeringen la til grunn da Norge våren 2022 på kort tid måtte håndtere flere flyktninger enn noen gang tidligere, bygger i noen grad videre på politikken som ble utviklet på 1990-tallet. Derfor kan erfaringene med flyktningene fra Bosnia-Hercegovina ha en viss overføringsverdi. Det gjelder blant annet hva som er realistisk og mulig å gjennomføre for å legge til rette for tilbakevending når det en gang blir mulig.

Forskere har understreket at erfaringen fra 1990-tallet når det gjelder ordningen med midlertidig beskyttelse på kollektivt grunnlag, er «tidsskjør».20 Jo lenger oppholdet i Norge varer, jo vanskeligere blir det å få til storstilt tilbakevending eller retur. Mange flyktninger kan ha et mål om å vende tilbake i den første tiden på flukt. Gradvis kan dette endre seg i takt med sterkere tilknytning til landet de bor i. At en stor andel av de fordrevne fra Ukraina er barn som tilbringer en del av oppveksten sin i Norge, vil forsterke slike bånd og gjøre tilbakevending mindre attraktivt. For andre kan det trekke i motsatt retning dersom ektemenn, fedre og voksne sønner fortsatt befinner seg i Ukraina. Generelt er det grunn til å tro at det å opprettholde nærhet til hjemlandet gjennom å ivareta kontakt og nettverk, kan bidra til å legge til rette for framtidig tilbakevending.

I perioden fra 2014 til og med 2017 kom om lag 14 000 asylsøkere fra Syria, med en markert topp på nærmere 10 500 i 2015. Om lag 70 prosent av syriske asylsøkere var menn. Spørsmålet om bruk av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse ble vurdert i forbindelse med det store antallet flyktninger fra Syria denne perioden, men ble ikke sett på som et aktuelt alternativ, verken i Norge eller andre europeiske stater som det er nærliggende å sammenlikne seg med, unntatt i Danmark.21 Asylsøknadene ble behandlet individuelt på vanlig måte, og omtrent alle som fikk søknaden sin realitetsbehandlet de aktuelle årene, fikk flyktningstatus og opphold i Norge. I tillegg ankom det om lag 8 000 syriske overføringsflyktninger i samme periode, med en topp på 2 900 i 2016. En stor andel av overføringsflyktningene fra Syria har vært barnefamilier.

Kommuner og sivilsamfunn ble igjen oppfordret til «bosettingsdugnad».22 I 2016 ble i overkant av 15 000 flyktninger bosatt i vel 400 kommuner over hele landet.23 Som med bosnierne midt på 1990-tallet, gikk bosettingen av syrere, sammen med en del andre flyktninggrupper, raskere enn ellers.

3.6 Lærdommer

Denne meldingen ferdigstilles i mars 2024. Russlands angrepskrig i Ukraina fortsetter, og det kommer fortsatt betydelige antall fordrevne fra Ukraina til Norge. Det er ikke nå utsikter til at denne situasjonen vil endre seg i nær framtid. Regjeringen er likevel opptatt av å oppsummere noen lærdommer av håndteringen til nå. Regjeringen har fra starten fulgt situasjonen tett, blant annet gjennom følgeevalueringer, og vil legge opp til at vi evaluerer håndteringen samlet når situasjonen tilsier det. Siden ankomstene stadig er høye og mange har vært i Norge i kort tid, vil vurderingene her med nødvendighet bli foreløpige. Enkelte av lærdommene under drøftes mer inngående i de tematiske kapitlene i meldingen.

3.6.1 Ankomst, mottak og bosetting

Ekstraordinære tiltak har gjort at Norge har håndtert ankomsten av flyktninger fra Ukraina godt. Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse har avlastet saksbehandlingen i UDI og mottakssystemet, ved at fordrevne fra Ukraina i all hovedsak har fått vedtak om oppholdstillatelse og blitt bosatt svært raskt. Norge hadde allerede beredskap i lovverket gjennom en bestemmelse som åpnet for å gi for midlertidig kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon. At en raskt kunne aktivere denne ordningen, var svært viktig.

De høye ankomstene av flyktninger har satt ankomst, mottaks- og bosettingsapparatet på prøve. Dette speilet på en del områder situasjonen i 2015–2016. Overordnet sett har dagens systemer og ordninger fungert godt. Kommunene har spilt en avgjørende rolle for at bosettingen fortsatt har kunnet gå raskt. At flyktninger bosettes i mange kommuner over hele landet, har vært viktig for å møte situasjonen med at mange skulle bosettes. Kommunene har vist stor evne og vilje til å ta imot flyktninger. Samtidig som flere enn noen gang har blitt bosatt, har bosettingen gått raskt, også for flyktninger fra andre land. Samtidig har det vært krevende å få til treffsikker bosetting når bosettingen har skjedd raskt, personer er bosatt spredt i hele landet og bosettingen har måttet tilpasse seg kommunenes kapasitet gjennom året.

Erfaringene fra bosettingen av flyktninger og fordrevne i denne perioden illustrerer også fleksibiliteten i det norske leiemarkedet. Fleksibiliteten skyldes først og fremst at det er mange småskalautleiere som gjør at et stort antall boliger kan trekkes inn og ut av markedet, og som gir variasjon i boligtilbudet. Private utleieres vilje til å tilgjengeliggjøre boliger i en akutt situasjon, har vært vesentlig.

De permanente systemene for registrering, asylmottak og bosetting av flyktninger må være fleksible og tåle uforutsigbarhet og svingninger, og lett la seg skalere opp og ned. Det er viktig å sikre rask og effektiv saksbehandling i alle ledd og rutiner for tidlig og god informasjon. Forenklet kartlegging i den tidlige fasen var avgjørende for å håndtere de høye ankomstene. Samtidig er det en risiko for at forenklet kartlegging i for liten grad legger til rette for at bosettingen blir treffsikker og at viktig informasjon om den enkelte først blir avdekket i kommunen etter bosetting. Mens en i den innledende fasen var tvunget til å begrense kartleggingen sterkt, har en over tid tatt inn enkelte tilleggselementer. Generelt må kartleggingen gi nok og nødvendig informasjon om flyktningers kompetanse og tilretteleggingsbehov til å bidra til effektiv og treffsikker bosetting. Kartleggingsbehovet kan også være annerledes i en situasjon der svært mange skal bosettes. For eksempel har informasjon om førerkort vært viktig for å kunne ta i bruk boliger i enkelte kommuner. Gode digitale systemer for å dele informasjonen, er også viktig for at den informasjonen som samles inn, kan komme til nytte.

3.6.2 Behovet for beredskapshjemler

Det finnes en rekke lover som inneholder ulike beredskapshjemler for den enkelte sektor i tilfelle av kriser, katastrofer eller andre alvorlige situasjoner. Dette regelverket er ikke utarbeidet særskilt med tanke på å håndtere høye asylsøkertall. Et høyt antall asylsøkere skaper utfordringer både for vertskommuner for mottak og bosettingskommuner. Først blir det press på arbeidet med registrering av søknader, innkvartering i mottak og kartlegging av asylsøkere i påvente av bosetting. Deretter blir det press på arbeidet med bosetting i kommunene og framskaffelse av boliger, og på grunnleggende velferdstjenester som barnehage, skole og helsetjenester i både vertskommuner og bosettingskommuner.

For å kunne håndtere de høye ankomstene av fordrevne fra Ukraina er det gjort midlertidige endringer i ti lover. Våren 2022 fikk Proba Samfunnsanalyse og Advokatfirmaet Lund & Co i oppdrag å følgeevaluere de midlertidige endringene i lovverket, samlet og for hver sektor. De foreløpige funnene fra følgeevalueringen viser at de viktigste barrierene for kommunenes bosettingskapasitet er mangel på boliger og knapphet på kvalifisert arbeidskraft i tjenesteproduksjonen. Det er særlig utfordringer i helsesektoren.

Regjeringen vil framover vurdere behovene for permanente beredskapshjemler for å håndtere en framtidig situasjon med store asylankomster.

3.6.3 Avveining mellom innsats for integrering og midlertidighet

Norge har i 2022 tatt i bruk det eksisterende regelverket for midlertidig kollektiv beskyttelse for første gang siden 1999 og for andre gang noensinne. Målet var raskt og effektivt å gi beskyttelse inntil det ville være mulig å vende tilbake til trygge forhold i Ukraina. I en situasjon hvor målet er at de som kommer, skal tilbys midlertidig opphold og på sikt vende tilbake, må det tas stilling til i hvilken grad det skal gjøres justeringer og tilpasninger, sammenlignet med det ordinære systemet for flyktninger.24

Den tosporede tilnærmingen som ble utviklet på 1990-tallet, se kap. 3.5, innebærer at landene tar høyde for at det er usikkert hva som vil skje på sikt. Målet for en slik politikk er integrering, deltakelse og tilsvarende rettigheter for dem som blir i tilfluktslandet. Samtidig er ideen at det satses på tiltak som legger til rette for tilbakevending og aktiv deltakelse i gjenoppbygging og samfunnsutvikling i hjemlandet. Hvordan en slik politikk skal innrettes, innebærer i praksis en svært krevende balanse mellom innsats for integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv og hjemlandets behov, og mellom investeringer i dag og muligheten for høye kostnader i framtiden.

På den ene siden er det vanskelig å forsvare høy innsats for å kvalifisere og gi opplæring til personer som i utgangspunktet bare skal være i Norge i kort tid. På den andre siden må vi ta høyde for at mange av dem som kommer, kan ende opp med å bli værende i relativt lang tid. Dette er det vanskelig å foregripe når en massefluktsituasjon oppstår. Gitt at oppholdet blir langvarig, kan for lav innsats for integrering bli svært kostbart, hvis en større andel av de fordrevne ikke kommer i arbeid og kan forsørge seg selv, men i stedet blir varig avhengige av ytelser og stønader fra det offentlige. Regjeringen ønsker også å bidra til at de fordrevne en dag kan vende tilbake til Ukraina med gode kvalifikasjoner og erfaringer. Ressursene de tar med seg tilbake, kan være viktige bidrag i gjenoppbyggingen av Ukraina. Mulighet for utdanning og erfaringer fra arbeidslivet i Norge, vil kunne gi viktige grunnlag den dagen de skal vende tilbake.

I all hovedsak har regjeringen valgt å ta i bruk det ordinære systemet for mottak, bosetting, integrering og generelle ordninger. Regjeringen har dermed lagt vekt på å sikre at de fordrevne så raskt som mulig kommer ut av mottak og blir bosatt i en kommune. Likevel har det i noen sammenhenger blitt trukket fram at det er utfordrende for kommunene og lokalsamfunnene å forholde seg til en gruppe som i større grad enn andre flyktninger forventes å vende tilbake til sine hjemland etter noe tid.

Det kan være motsetninger mellom innsatsen som tar sikte på å forberede tilbakevending, og innsatsen som innrettes med sikte på integrering i Norge. Et ønske om en sterkere orientering mot tilbakevending vil kunne støte på betydelige utfordringer i praksis dersom de tilbudene som er tilgjengelige i kommuner, mottak og voksenopplæring, ikke i utgangspunktet er tilpasset en slik innretning. Særlig i en situasjon med svært høye og plutselige ankomster av asylsøkere og fordrevne, vil det ikke være realistisk å utvikle og iverksette nye kvalifiserings- og integreringsopplegg. Et integreringsløp med sikte på tilbakevending forutsetter derfor i noen grad at de ordinære systemene allerede er tilrettelagt med tanke på en slik situasjon.

3.6.4 Erfaringer med frivillighetens innsats for ukrainere

Frivillige organisasjoner har vist et sterkt og viktig engasjement i møte med fordrevne fra Ukraina. Mange av organisasjonene satte raskt i gang hjelpetiltak. Kombinert med stort engasjement i befolkningen, var frivillighetens innsats viktig for at mange fordrevne fra Ukraina følte seg velkommen og ble ivaretatt på en god måte.25

For å støtte opp om innsatsen ble det i mai 2022 lyst ut ekstraordinære tilskudd til frivilligheten. Ekstrautlysningen førte til rekord i antall søknader. Flere søkte om å oppskalere etablerte tilbud, mens mindre lokale organisasjoner primært ønsket å tilby nye aktiviteter. IMDi ga støtte til 151 nasjonale og lokale prosjekter og tiltak over hele landet, blant annet til ukrainske organisasjoner. Eksempler på tiltak og aktiviteter som har fått støtte, er idrettsaktiviteter, sosiale aktiviteter for familier, turer i nærmiljø, sangkor og leirskoler. IMDi ga også støtte til 33 prosjekter for å bidra til at fordrevne fra Ukraina fikk tilbud om norsk- og engelsktrening. Språktreningen har i hovedsak skjedd gjennom fysiske tilbud som språkkafe, fellesturer og samtalegrupper. Flere språktreningstilbud er gitt i kombinasjon med andre aktiviteter, for eksempel informasjon om norsk samfunnsliv eller sosiale aktiviteter. Frivilligheten videreførte og utvidet mange av disse tiltakene i 2023.

Frivilligheten i Norge har stor kapasitet og evne til å mobilisere befolkingen. Dette ble særlig synlig under de store ankomstene av asylsøkere i 2015, under pandemien i 2020–2022 og med de høye ankomstene av fordrevne fra Ukraina siden 2022. Frivillige organisasjoner og nettverk har blitt omtalt som «en sosial beredskapsinfrastruktur».26 Gjennom denne infrastrukturen, kan brede lag av befolkningen mobiliseres når situasjonen krever det. Både i forbindelse med Syria i 2015 og Ukraina i 2022 inviterte regjeringen frivilligheten med. Det er stor vilje og kompetanse hos frivilligheten til å sette i gang hjelpetiltak raskt og til å finne nye, målrettede løsninger. Frivillighetens innsats er et viktig supplement til kommunenes arbeid med bosetting og integrering.

3.6.5 Kort introduksjonsprogram og erfaringer med kvalifisering for fordrevne fra Ukraina

Differensiering av programtiden i introduksjonsprogram ble innført med integreringsloven i 2021. Omfanget av deltakere med kort programtid var lavt fram til februar 2022. Med de fordrevne fra Ukraina har denne deltakergruppen vokst mye. Fra at opp mot åtte av ti hadde utdanning under videregående nivå, har omtrent ni av ti av de fordrevne fra Ukraina utdanning på minst videregående nivå.

På oppdrag fra AID har Fafo evaluert de nye grepene som ble tatt gjennom innføringen av integreringsloven, herunder differensieringen av programtid. Etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina, ble det avtalt at Fafo også skulle se særskilt på tilbudet til de fordrevne fra Ukraina. Analysen tyder på at det var store variasjoner mellom kommunenes tilbud. Både lengde og innhold i introduksjonsprogrammet varierer.27 Flere kommuner starter tidlig med arbeidsrettede innhold i programmet, mens noen kommuner kun gir tilbud om språkopplæring. Det er flere årsaker til at tilbudet i kommunene varierer. Mange kommuner bosatte flyktninger for første gang på lenge, og hadde begrensede erfaringer med bosetting og kvalifisering av flyktninger. Det tar tid å få rigget et tilbud med kvalifisering og språkopplæring, å få på plass ansettelser og å forstå et regelverk som er nytt og som endrer seg. Det tar også tid å etablere de gode samarbeidsrelasjonene som er nødvendige for å etablere arbeidsrettede opplæringstilbud.

Proba Samfunnsanalyse AS og Advokatfirmaet Lund & Co DA har utført en følgeevaluering av de midlertidige endringene i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina. Proba påpeker at de midlertidige endringene i integreringsloven skiller seg fra de andre lovendringene ved at formålet ikke bare er å øke kommunenes bosettingskapasitet, men også å framskynde integreringen av fordrevne fra Ukraina. Alle endringene innebærer heller ikke lettelser i bosettingskommunenes plikt til å tilby og gjennomføre integreringstiltak (for eksempel har fordrevne rett til kompetansekartlegging først etter bosetting i en kommune).

Proba mener at lovendringene overordnet må anses som treffsikre. I en undersøkelse de gjennomførte, kom det inn få forslag til alternative tiltak, og nesten alle forslagene er økonomiske tiltak. De finner ikke grunnlag for klare anbefalinger for å gjøre endringer i regelverket, men følgende skiller seg ut:

• Rett til annen språkopplæring enn norsk: Svært få velger dette, og Proba mener at det å fjerne denne retten kan gi fordeler uten betydelige ulemper.

• Muligheten til å gjeninntre i introduksjonsprogrammet: Flere kommuner er kritiske til regelen og mener den skaper problemer for gjennomføring av introduksjonsprogrammet at ukrainerne «kan komme og gå som de vil».

• Rett til å gjennomføre introduksjonsprogrammet på deltid oppfattes av de fleste, men ikke alle, respondentene som positivt. Dette har sammenheng med at valg av deltid vanligvis er knyttet til at deltakeren har en deltidsjobb ved siden av.

• Det er ikke krav om integreringskontrakt etter de midlertidige reglene, og de fleste respondentene oppfatter kontrakten som lite nyttig. Proba mener et alternativ kan være å fjerne krav om integreringskontrakt for alle.

Selv om de fordrevne fra Ukraina har midlertidig opphold, har de rett til introduksjonsprogram. Majoriteten av de fordrevne takket ja til introduksjonsprogram og opplæring i norsk, noe som i hovedsak forklarte de relativt lave sysselsettingstallene i den første perioden.

For å få en overordnet analyse og vurdering av arbeidsmarkedsintegreringen av fordrevne fra Ukraina, satte regjeringen i slutten av mai 2023 ned en hurtigarbeidende gruppe for å få innspill og forslag til tiltak som ved behov kunne styrke arbeidet med å få fordrevne ut i arbeid.

På bakgrunn av anbefalingene fra gruppen har regjeringen satt i gang en rekke tiltak:

• Etablering av et nasjonalt system for digital norskopplæring, som blant annet vil gjøre det enklere for kommunene å tilby fleksibel norskopplæring på kveldene og i helgene.

• Etablering av en hurtigarbeidende prosjektgruppe hvor KS, LO og NHO ble involvert. Gruppen fikk blant annet i oppdrag å lage en informasjonskampanje til arbeidsgivere i særlig relevante sektorer.

• Utarbeiding av kompetansepakker om arbeidsrettet norskopplæring og om arbeidsrettede kvalifiseringsløp og en digital veileder om samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene om introduksjonsprogram.

• Oppdatering av IMDis juridiske veileder om det midlertidige integreringsregelverket for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse.

Regjeringen følger situasjonen nøye og er forberedt på å kunne iverksette ytterligere tiltak ved behov. Gjennom evalueringene til blant annet Fafo og Proba, sammen med rapporten fra den hurtigarbeidende gruppen, får regjeringen et godt kunnskapsgrunnlag om arbeidet med bosetting og kvalifisering av fordrevne fra Ukraina. På bakgrunn av dette kunnskapsgrunnlaget bør det utredes mulige beredskapsløsninger for framtidige store ankomster av asylsøkere, herunder permanente beredskapshjemler.

Både Fafo og Proba har evaluert kommunenes arbeid med korte arbeidsrettede kvalifiseringstilbud for de fordrevne fra Ukraina på oppdrag fra AID. De store ankomstene av fordrevne med medbrakt høy utdanning, samt tilpasningene i regelverket for å gjøre det mer fleksibelt, har derfor gitt departementet omfattende kunnskap og erfaringer med kommunenes arbeid med korte arbeidsrettede opplæringsløp. Denne kunnskapen vil bli brukt både i departementets arbeid med det midlertidige regelverket og i arbeidet med å gjennomgå og styrke det ordinære regelverket.

Regjeringen vil

• evaluere håndteringen av de høye ankomstene av fordrevne fra Ukraina i lys av gjennomførte og pågående følgeevalueringer.

• vurdere behovene for permanente beredskapshjemler for å håndtere en framtidig situasjon med høye ankomster av asylsøkere.

• vurdere hvordan vi kan tilpasse de ordinære systemene for bosetting og integrering av flyktninger og fordrevne for i større grad å kunne legge til rette både for integrering, deltakelse og ordinære rettigheter og plikter i tilfluktslandet, og for tilbakevending og aktiv deltakelse i gjenoppbygging og samfunnsutvikling i hjemlandet.

• bruke erfaringene med korte arbeidsrettede kvalifiseringstilbud for fordrevne fra Ukraina i videre utvikling av det ordinære regelverket.

• videreføre de midlertidige endringene i plan- og bygningsloven og husleieloven for å bidra til å framskaffe boliger ved vedvarende høye ankomster.

• innhente mer kunnskap om erfaringer med alternative botilbud for flyktninger i beredskapssituasjoner i nordiske land.