2 Migrasjon og integrering

Stadig flere mennesker flytter mellom land, også over store avstander. Antall migranter i verden passerer snart 300 millioner mennesker. De fleste kommer til andre land for å bo sammen med familiemedlemmer, for å arbeide eller for å studere, og mange er på flukt. Den demografiske og økonomiske utviklingen fører til stor etterspørsel etter mobil arbeidskraft. Det er særlig etterspørsel etter arbeidstakere med høy kompetanse, men i noen land er det også etterspørsel etter andre grupper arbeidstakere. Det gjelder blant annet ulike former for personlig tjenesteyting, som hittil ikke har vært mulig å automatisere. Det er også konkurranse mellom land om å tiltrekke seg internasjonale studenter, som gir inntekter for utdanningsinstitusjoner og kan bidra til å dekke behov for arbeidskraft. Familieinnvandring følger i kjølvannet av annen innvandring og vil derfor normalt øke i takt med øvrig migrasjon. I mange land er familie den viktigste grunnen til innvandring over tid. I Norge var dette også tilfelle ved inngangen til 2023.

Det er vanskelig å se for seg en verden uten ulike former for mobilitet og migrasjon. Tendensen på 2000-tallet er at omfanget øker. Ett spørsmål er hvordan migrasjon mellom land best kan reguleres gjennom asyl-, flyktning- og innvandringspolitikken. Reguleringen skjer både i regi av det enkelte land og gjennom mellomstatlig samarbeid. Enkelte land i Europa har en liberal innvandringspolitisk tilnærming, mens andre land er svært restriktive. Det betyr at fordelingen av flyktninger og andre migranter i ulike land blir skjev, noe som kan påvirke viljen til å ta imot innvandrere.1

I neste omgang er spørsmålet hvordan landene skal ta imot og innlemme nye befolkningsgrupper i samfunnet slik at de kan bli aktive deltakere og bidragsytere i det landet de er kommet til. Det er dette som er kjernen i integreringspolitikken. Den berører mange ulike samfunnsområder, blant annet arbeid, opplæring, bolig, helse, kultur og frivillighet.

Dette kapitlet beskriver først globale trender i migrasjon, migrasjonen i OECD-land og flyktningsituasjonen i verden. Deretter følger en mer utfyllende presentasjon av innvandringen til Norge de siste tiårene og av hvordan gruppen med innvandrerbakgrunn er sammensatt. Dernest er det en overordnet beskrivelse av status for innvandrere og integrering. Til slutt kommer en oppsummering av Arbeidsinnvandrerutvalget, og internasjonalt samarbeid, samt en drøfting av FNs bærekraftsmål og økonomisk og administrative konsekvenser.

2.1 Globale trender i migrasjon

Utviklingen i de globale migrasjonstrendene påvirker rammene for hvordan integreringspolitikken utformes, finansieres og styres. Fem globale trender kan få stor betydning:2

• Demografiske endringer vil øke migrasjonspresset, men også ønsket migrasjon.

• Uforutsigbarhet i arbeidsmarkedet gjør det vanskeligere å forutsi hvilken innvandrings- eller integreringspolitikk som vil gi størst effekt.

• Klimaendringer vil gjøre det vanskeligere å forutsi migrasjon, men øke omfanget.

• Økt mobilitet og raske endringer vil kunne vanskeliggjøre integrering og offentlig tjenesteyting.

• Større avstand mellom prioriteringene til folk flest og eliter kan gjøre politikken mer ustabil.

Prognoser for det neste tiåret peker mot store demografiske endringer. Befolkningen i høyinntektsland vil eldes, mens befolkningen fortsatt vil vokse raskt i mange lav- og mellominntektsland i Afrika sør for Sahara og i enkelte land i Latin-Amerika og Asia. Mange land er både opprinnelses- og destinasjonsland for migranter på samme tid. På grunn av demografiske endringer og klimaendringer, vil migrasjon bli stadig mer nødvendig i løpet av de neste tiårene for land på alle inntektsnivåer.3 Noen lavinntektsland kan ha som mål at en del av egen befolkning utvandrer, og noen høyinntektsland kan legge mer vekt på innvandring som et befolkningspolitisk virkemiddel. Selv om dette scenariet kan være gjensidig fordelaktig, kan politiske og praktiske begrensninger gjøre det vanskelig både for avsenderland og mottakerland å dra nytte av en slik ulik befolkningsutvikling. For eksempel er det sjelden et direkte samsvar mellom dem som ønsker å flytte, og tilgjengelige jobber der de kommer. Det vil kreve betydelige langsiktige investeringer i utvikling, utdanning, kvalifisering og integrering for at migrasjon skal fungere godt for alle, både for avsender- og mottakerland og for migrantene.

Mangel på arbeidskraft er en utfordring i mange land, for eksempel innenfor helse, omsorg og utdanning. Behovene i disse sektorene vokser raskt. Samtidig er mange av oppgavene vanskelige å automatisere, blant annet fordi direkte menneskelig kontakt kan ha stor betydning. I andre sektorer, for eksempel i detaljhandel og reiseliv, kan det forventes betydelig automatisering av rutineoppgaver, men fortsatt etterspørsel etter noen former for høyere kompetanse, for eksempel innen kommunikasjon og ledelse. Den raske framveksten av kunstig intelligens kan bidra til å endre hvilke typer oppgaver som kan automatiseres, og i sin tur få betydning for hvilke jobber som er sårbare for automatisering og hvor raskt automatiseringen kan skje.4For å tilpasse seg endrede arbeidsmarkeder vil mange arbeidstakere, ikke bare blant innvandrere, trenge større tilgang til livslang læring, anerkjennelse av realkompetanse og karriereveiledning.5 Ulike former for fjernarbeid kan gjøre byer og regioner med lavere levekostnader eller med høy livskvalitet attraktive. Det kan skape nye muligheter for lokal integreringspolitikk som sikter mot arbeidsmuligheter lengre unna bostedet.6

Antallet som blir fordrevet på grunn av ulike former for naturkatastrofer, øker. I 2022 ble det registrert at nesten 32 millioner mennesker ble fordrevet av hendelser som skyldtes været. Samtidig er denne typen migrasjon ofte intern, over kortere avstander og midlertidig. Langsomme klimaendringer ser ut til å øke både intern og internasjonal migrasjon. Stigende havnivå vil gjøre lavtliggende øysamfunn ubeboelige, varme og tørke påvirker landbruket, og ørkenspredning og lokal mangel på vann vil forsterke konflikter om naturressurser. Selv om det for de fleste vil være vanskelig å peke mot klimaendringer i seg selv som årsak til migrasjon, vil klimaendringene være et bakteppe for nye migrasjonsmønstre, både for flukt og for andre former for migrasjon.7 Klimaendringer kan også gjøre at vi vil få flere alvorlige epidemier og pandemier.8 Det kan indirekte bidra til økt sosial ulikhet og arbeidsledighet blant innvandrere, slik vi så under Covid-19-pandemien.

Et økende antall migranter, større mobilitet og mer sirkulær migrasjon, der migrantene reiser mellom ulike land og opprinnelseslandet, innebærer nye utfordringer for integreringspolitikken. Land med begrenset erfaring med omfattende migrasjon må raskt utforme systemer og programmer for mottak og integrering fra bunnen av. Samtidig kan stater som har en veletablert integreringspolitikk måtte tilpasse politikken til grupper som blir boende i kortere tid enn før. Mange stater har ikke tenkt nøye igjennom hva slags tiltak og ordninger som bør gjelde for migranter som etter en periode kommer til å reise ut igjen. Uventet og rask ankomst av mennesker på flukt kan sette offentlige tjenester og infrastruktur under stort press. Det gjelder spesielt boliger, skoler og helsetjenester. Det kompliserer også den samfunnsøkonomiske analysen av integreringstiltak rettet mot nyankomne innvandrere. Hvilke typer ferdigheter, spesielt språkferdigheter, bør vektlegges i introduksjonsprogrammer og lignende, når det er uklart om de som kommer, vil bli boende?

Den offentlige opinionen ser ut til å bevege seg mellom to ytterpunkter når det gjelder migrasjons- og integreringsspørsmål. På den ene siden viser mange undersøkelser sterk støtte til å ta imot fordrevne ukrainere i mange land. Det er også overveiende positive holdninger i høyinntektsland til innvandring av kvalifisert arbeidskraft. På den andre siden viser noen meningsmålinger i land som er vertskap for de største gruppene av mennesker på flukt og irregulære migranter, økende frykt for negative konsekvenser av å gi beskyttelse til flyktninger. Partier og organisasjoner som er sterkt imot innvandring, får også økende innflytelse i flere høyinntektsland i Europa.9 Støtten til en aktiv arbeidsinnvandringspolitikk og en humanitær asyl- og flyktningpolitikk kan bli svekket dersom store befolkningsgrupper opplever at integreringspolitikken ikke fungerer. Det kan også føre til negative reaksjoner mot innvandrere som allerede bor i landet. Motstand mot politikken og mistillit til myndighetene kan bli forsterket dersom mange får inntrykk av at flyktninger og andre innvandrere får tilgang til flere goder og gunstigere ordninger enn andre innbyggere.

2.2 Flyktningsituasjonen i verden

Siden Russlands fullskala invasjon av Ukraina i februar 2022, har over seks millioner mennesker flyktet fra landet. Dette har gitt den største flyktningkrisen i Europa siden andre verdenskrig. Samtidig kommer det mange asylsøkere og andre migranter til Sør- og Vest-Europa i båter over Middelhavet eller over land i Midtøsten og på Balkan. Antallet som kommer via Sør-Europa nærmer seg nivået i 2015, da det kom spesielt mange, i forbindelse med krigen i Syria. Samtidig bidrar klimaendringene til å drive mennesker bort fra sine hjem, på flukt fra ekstremvær, tørke og flom, og på søken etter bedre livsbetingelser.

Midtveis i 2023 var det 110 millioner flyktninger og internt fordrevne i verden, ifølge FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR). Tallet er fire ganger så høyt som for 20 år siden og fortsetter å vokse. To av tre er internt fordrevne innenfor grensene av sitt eget land. Men også antall flyktninger på tvers av landegrenser har økt markant de siste 20 årene, og utgjorde om lag 36,5 millioner på samme tidspunkt. Dette inkluderer 6 millioner palestinske flyktninger.

Forstørr bilde

Kilde: Olsen (2023), SSB 05183, 07459.

Mennesker flykter fra krig og voldelige konflikter, fra undertrykking og fra forfølgelse, men også fra naturkatastrofer og virkningene av store klimaendringer. En rapport fra Verdensbanken peker mot at over 200 millioner mennesker kan bli drevet på flukt innen 2050 som følge av klimaendringer.10 De fleste flyktninger og internt fordrevne finnes i land i Afrika, Asia og Latin-Amerika. I en verden der flere er fordrevet fra sine hjem, må vi være forberedt på at det kan være flere som søker seg til Europa og til Norge. EU er i sluttfasen med arbeidet med den nye pakten om migrasjon og asyl, som er en regelverkspakke for å sikre en bedre og mer effektiv håndtering av ankomster av migranter på yttergrensene og innad i EU+. Norge vil bli bundet av regelverkene som er relevante for Schengen- og Dublinsamarbeidet.

2.3 Innvandringen til Norge

De siste tretti årene har innvandrere utgjort en stadig større andel av befolkningen. Det har kommet mange arbeidsinnvandrere, flyktninger, familieinnvandrere og internasjonale studenter. I tillegg kommer en del grupper som i utgangspunktet oppholder seg i Norge midlertidig, slik som sesongarbeidere. I 1990 utgjorde innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre litt over fire prosent av befolkningen, se figur 2.1. I dag bor det over 1 million innbyggere med innvandrerbakgrunn i Norge. Det utgjør om lag 20 prosent av befolkningen, en femdobling siden 1990.

Innvandrere er en svært sammensatt og mangfoldig gruppe. De har bakgrunn fra 200 ulike land og varierer betydelig i alder, utdanning, helse, økonomi, livssituasjon og botid i Norge. Om lag halvparten av innvandrerne i Norge kommer fra nordiske eller andre europeiske land, mens én av tre kommer fra Asia og en tidel fra Afrika.11 Fordi det stadig kommer nye grupper hit, utvides og endres Norges befolkning.

Norskfødte med innvandrerforeldre utgjør en relativt liten, men stadig økende andel av befolkningen. De største gruppene har landbakgrunn fra Pakistan, Polen, Somalia og Irak. Ved inngangen til 2023 utgjorde denne gruppen over 200 000 personer.

Både hvor mange som har kommet til Norge, og bakgrunnen for at de har kommet, har variert betydelig over tid. Familieinnvandring har vært den viktigste innvandringsgrunnen for ikke-nordiske statsborgere siden 1990, og må ses i sammenheng med innvandringen generelt til Norge, se boks 2.2.12

Av alle innvandrere fra land utenfor Norden som har kommet til Norge siden 1990, har rundt en tredel kommet på grunn av arbeid. Antall og andel økte særlig etter EU-utvidelsen på 2000-tallet da EU fikk mange nye medlemsland i Sentral- og Øst-Europa. Disse utgjør nå en stor gruppe i Norge. Om lag 10 prosent av dem som har kommet til Norge, har kommet for å studere. Innvandring med ukjent grunn har økt kraftig de siste årene, se figur 2.2. Dette skyldes særlig manglende registrering for borgere i EØS-land, som flytter fritt i området. De siste årene har flere førstegangsinnvandrere fra EØS-land ikke registrert seg hos politiet, men har gått direkte til folkeregisteret for å bli registrert som bosatt.13

Forstørr bilde

Kilde: SSB (2023), SSB 07113.

Forstørr bilde

Kilde: 1993–2022: UDI og IMDi, 2023–2024: Prognose fra Beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen, anmodningstall fra IMDi.

Om lag en av fem innvandrere som har kommet til Norge siden 1990, har kommet som asylsøkere og flyktninger. Krigene på Balkan bidro til en økning av antall asylsøkere på 1990-tallet mens det i løpet av 2015 var en kraftig økning i antall asylsøkere fra Syria og Afghanistan. Krigen i Ukraina har ført til at det i 2022 og 2023 har vært en historisk høy innvandring til Norge. De høye ankomstene har ført til et rekordhøyt antall flyktninger og fordrevne har blitt bosatt i norske kommuner, se figur 2.3. På to år har ukrainere blitt den nest største gruppen av innvandrere i Norge etter innvandrere fra Polen. Fordrevne fra Ukraina får midlertidig, kollektiv beskyttelse i Norge. I det ligger det en forventning om at de skal reise tilbake til Ukraina når dette eventuelt blir mulig. Regjeringen må imidlertid også ta høyde for at konfliktsituasjonen kan vedvare og at noen vil kunne komme til å bli værende. Det vil i så fall kunne bidra til ytterligere å endre befolkningssammensetningen framover.

Over tid har det også variert betydelig hvor mange av dem som har søkt om asyl, som har fått oppholdstillatelse i Norge. I 2015 var det betydelig forskjell mellom antall asylsøkere og antall bosatte flyktninger. Figur 2.3 viser at det da var over 30 000 asylsøkere, men i overkant av 10 000 flyktninger som fikk innvilget opphold og ble bosatt i norske kommuner. Dette skyldtes først og fremst lang tid til saksbehandling og bosetting.

Blant innvandrere fra europeiske land er det en overvekt av menn, mens kvinner dominerer i innvandrergrupper fra blant annet Asia og Sør-Amerika. Blant flyktninger er over halvparten av dem som ankommer først, menn.14 Det er færre barn og eldre blant innvandrere, sammenliknet med den øvrige befolkningen. Tre av fire innvandrere er mellom 20 og 59 år, mot halvparten i resten av befolkningen. Andelen over 60 år har holdt seg stabil på om lag 11 prosent, mot 24 prosent i resten av befolkningen, og det har vært en økning i absolutte tall i takt med økt innvandring.15 Det er særlig få innvandrere i de eldste aldersgruppene, og kun 4 prosent av alle innvandrere er 70 år og eldre, mot 13 prosent i hele befolkningen.

Selv om gruppen av eldre innvandrere fortsatt er relativt liten, vil denne gruppen bli større i framtiden. Hver fjerde innvandrer i Norge i 2060 vil være 60 år eller mer.16 Økningen i antallet eldre innvandrere i Norge henger først og fremst sammen med at innvandrerne som allerede bor i Norge, blir eldre.17 Svært mange av dem som kom som arbeidsinnvandrere for om lag 50 år siden, er blant de eldre. Det gjelder også noen av de tidlige flyktninggruppene som kom til Norge. Dette vil ha betydning både for arbeids- og samfunnsliv og for integrerings- og seniorpolitikk i Norge.

Blant innvandrere er det en større andel som mangler utdanning eller som bare har utdanning på grunnskolenivå sammenliknet med den øvrige befolkningen.18 Samtidig varierer utdanningsnivået betydelig mellom ulike innvandrergrupper. Andelen som har utdanning på universitets- eller høgskolenivå er noe høyere blant innvandrere enn i resten av befolkningen, henholdsvis 40 og 37 prosent.19 Blant arbeidsinnvandrerne har mange yrkesfaglig kompetanse som det er stor etterspørsel etter i arbeidsmarkedet, samtidig som mange ikke har formalisert fagutdanning.

Forstørr bilde

Kilde: SSB (2023), Innvandrerne og deres barn – en mangfoldig gruppe (ssb.no)

Ikke alle innvandrere som kommer til Norge, forblir her livet ut. Omtrent 30 000 personer utvandrer fra Norge hvert år, og om lag 20 000 av disse er personer som tidligere har innvandret til Norge. Fra 1990 til 2022 har det førstegangsinnvandret til sammen 1 048 000 ikke-nordiske statsborgere. Av disse var 734 000 (70 prosent) fortsatt registrert bosatt her i landet ved inngangen til 2023.20 De fleste innvandrere som utvandrer fra Norge, har kort botid, er unge voksne og et flertall er menn.21

Personer som har kommet på grunnlag av utdanning, er betydelig mindre bofaste enn personer med andre innvandringsgrunner, se figur 2.4.22 Det kan ha sin naturlige forklaring i at de har et midlertidig perspektiv på tiden i Norge, blant annet fordi utvekslingsprogrammer har en midlertidig karakter, at det er forholdsvis vanlig å ta studier i utlandet for så å reise hjem for å fullføre utdanningen eller jobbe, og at de ikke har en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold. Man har samtidig antatt at arbeidsinnvandrere også har et slikt midlertidig perspektiv og ville reise tilbake når behovet etter arbeidskraft reduseres. Likevel viser tallene at blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som kom til Norge like etter EU-utvidelsen i 2004, bodde 62 prosent fremdeles her i 2021.23 Det er grunn til å tro at de som har fått tilknytning til lokalsamfunn, har etablert et nettverk, og med har barn som går i skole og familiemedlemmer som har kommet etter, i mindre grad ønsker å flytte tilbake til sine hjemland. Blant familieinnvandrere og personer med flyktningbakgrunn finner vi også svært mange som fortsatt bor i Norge, se figur 2.4. For disse gruppene er tilsvarende andel bosatte henholdsvis 77 og 87 prosent blant alle som førstegangsinnvandret i årene 1990–2022.24

2.4 Status for integreringen blant innvandrere og etterkommere

Integrering er en sammensatt prosess. Integrering handler om økonomi, om arbeid og om utdanning. Det handler også om deltakelse i sivilsamfunnet, i politikken og i kulturlivet. Samtidig er integreringen avhengig av den mottakelsen innvandrere får i storsamfunnet. Mens innvandrere kan være godt integrert i arbeids- og boligmarkedet, kan de samtidig ha et begrenset sosialt nettverk og i liten grad være integrert i samfunnet ellers.

I denne delen gir vi et overblikk over hvordan det står til med integreringen blant innvandrere og deres etterkommere. I de enkelte kapitlene i meldingen gis det en nærmere beskrivelse av utfordringene og status på utvalgte områder. Framstillingen bygger delvis på IMDis indikatorrapport som årlig oppsummerer tilgjengelig kunnskap om tilstand og utviklingstrekk ved integreringen i Norge.25

Tallene for 2022 viser at det er en positiv utvikling på mange områder. Stadig flere barn og unge med innvandrerbakgrunn går i barnehage, får gode karakterer i grunnskolen, fullfører videregående opplæring og tar høyere utdanning. Relativt færre ungdommer med innvandrerbakgrunn står utenfor arbeid, opplæring og utdanning nå enn for ti år siden. Siden 2015 har også sysselsettingsgraden økt mer blant innvandrere enn i den øvrige befolkningen og har redusert forskjellene i arbeidsmarkedsdeltakelse mellom disse to gruppene.

Samtidig er det fortsatt forskjeller mellom innvandrere generelt og den øvrige befolkningen der innvandrere i snitt kommer noe dårligere ut. Innvandrere har lavere sysselsettingsgrad, mindre formell utdanning, lavere valgdeltakelse, er dårligere representert i politikken, og driver mindre med frivillighet. Rasisme og diskriminering er for mange en barriere for integrering og inkludering. Mye tyder på at innvandrere også har dårligere helse, boforhold og mer omfattende økonomiske vansker. Særlig barn med innvandrerbakgrunn er overrepresentert blant husholdninger med vedvarende lavinntekt. Det er også forskjell mellom innvandrergrupper.

Der noen innvandrergrupper skårer godt på en rekke indikatorer, for eksempel ut fra landbakgrunn eller utdanningsnivå, står andre innvandrergrupper langt unna den øvrige befolkningen. Et eksempel på dette er kvinner med fluktbakgrunn og kort botid i Norge. Disse kommer dårligere ut enn andre grupper på en rekke indikatorer.

2.4.1 Økonomisk integrering

Store forskjeller i levekår mellom innvandrere og den øvrige befolkningen kan være til hinder for integreringen. Deltakelse i arbeid er grunnleggende for inkludering og integrering. Det å være i arbeid bidrar til selvstendighet, selvrealisering og til å bygge nettverk. Det gir økt tilhørighet til samfunnet, motvirker fattigdom og utjevner forskjeller. Høy sysselsetting blant innvandrere er også av samfunnsøkonomisk betydning og er en forutsetning for en velfungerende velferdsstat på sikt.

Økonomisk integrering avhenger særlig av sysselsetting, inntekt og bruk av velferdsytelser, men handler også om innvandrernes arbeidsforhold og tilknytningsform. Vellykket integrering avhenger av om innvandrere får muligheten til å anvende sin faktiske kompetanse i arbeidslivet eller om de forblir overkvalifisert i et yrke over lengre tidsperioder. For barn og unge er utdanning en viktig nøkkel for å senere komme ut i arbeidslivet.

I Norge er sysselsettingsraten i snitt lavere blant innvandrere sammenlignet med den øvrige befolkningen. I 2022 var om lag 69 prosent av innvandrere sysselsatt, 11 prosentpoeng lavere enn i befolkningen utenom innvandrere.26 Det er samtidig betydelige forskjeller i sysselsetting mellom grupper når vi ser på innvandringsgrunn, landbakgrunn, utdanningsnivå botid, kjønn og alder.

Sysselsettingen blant arbeidsinnvandrere ligger på samme nivå som den øvrige befolkningen utenom innvandrere, det vil si 80 prosent.27 Den høye sysselsettingsgraden har sammenheng med at de fleste arbeidsinnvandrere har en avtale om arbeid allerede før de kommer til Norge. For flyktninger og deres familiegjenforente er sysselsettingsgraden lavere, henholdsvis om lag 53 prosent og 59 prosent. Dette kan forklares med at det for denne gruppen ofte tar lengre tid å tilegne seg relevant kompetanse og komme seg ut i arbeid. Dette kan ha sammenheng med blant annet at man ikke oppfyller kvalifikasjonskravene til utdanning og norskferdigheter som stilles i Norge, og at mange kan ha traumeerfaringer som trenger bearbeiding.

Samtidig er det store variasjoner mellom landgrupper og med botid. Flyktninger fra Myanmar og Sri Lanka hadde høyest sysselsetting i 2021 med 73–74 prosent. Flyktninger fra Syria og Somalia hadde lavest sysselsetting, henholdsvis 39 og 43 prosent. Den syriske gruppen har kortest gjennomsnittlig botid i Norge (5,3 år), mens den somaliske har lengre botid (14,7 år).28

Totalt sett øker sysselsettingen for flyktninger og familieinnvandrere over tid. Blant flyktninger med botid under fire år var sysselsettingsgraden om lag 13 prosent, mens den økte til om lag 63 prosent blant de med sju års botid eller mer.29 Sysselsettingen blant menn som kom som flyktninger, begynner imidlertid å falle etter sju års botid. Dette viser at det er nødvendig å se på sysselsettingen over tid for å se om man lykkes med arbeidsmarkedsintegreringen.

Alder ved innvandring er også en viktig faktor for hvordan det går med integreringen. Innvandrere som kommer i tidlig alder og går i barnehage og skole i Norge, gjør det generelt klart bedre enn dem som kommer i høyere alder. De som innvandrer i midten av tenårene, har opp mot 20 prosentpoeng lavere sannsynlighet for å fullføre videregående eller en kort universitetsutdanning. De har også en vesentlig lavere sannsynlighet for å være i arbeid.30 Blant nyankomne som kommer til Norge sent i skoleløpet, vil imidlertid omfang av tidligere skolegang ha stor betydning for progresjon.31

Innvandrere er overrepresenterte i enkelte manuelle yrker uten krav til utdanning sammenliknet med øvrige sysselsatte. I flere av disse yrkene er det forhold i arbeidsmiljøet som kan gi økt risiko for arbeidsrelaterte helseproblemer. Dette er også en mulig forklaring på at mange innvandrergrupper har en økt risiko for å falle ut av arbeidslivet. Innvandrere opplever oftere å være midlertidig ansatt, ha dårlige lønns- og arbeidsvilkår, ha lavere jobbsikkerhet, lavere selvbestemmelse, og bli plaget eller ertet i arbeidslivet.32 Manglende kunnskap om rettigheter og begrensede norskferdigheter kan bidra til at man får en svakere forhandlingsposisjon på arbeidsplassen, og gjøre det lettere å bli utnyttet av useriøse arbeidsgivere.

Innvandrere har i gjennomsnitt lavere inntekt enn befolkningen som helhet.33 I 2022 utgjorde den månedlige gjennomsnittsinntekten for innvandrere 47 600 kroner, mot 55 800 kroner i den øvrige befolkningen. Samtidig varierer inntektsnivået mellom ulike innvandrergrupper, blant annet på grunn av forskjeller i kompetanse, innvandringsgrunn og botid. Inntekten til flyktninger som har bodd i Norge i under fire år, er særlig lav. At lengre botid har betydning for lønn, henger blant annet sammen med at de som innvandret i ung alder, har hele eller større deler av skolegangen sin i Norge. I denne gruppen er utdanningsnivået høyere, og vi finner større innslag av jobber med høyere kompetansekrav og lønnsnivå enn hos dem med kortere botid. Etter innvandrere som har kommet til Norge på grunn av utdanning, er det arbeidsinnvandrere som har høyest gjennomsnittsinntekt. De har likevel noe lavere inntekt enn øvrig befolkning. Generelt henger lønnsnivået sammen med at de med lite utdanning i stor grad befinner seg i deler av arbeidsmarkedet som er preget av lave lønninger. For innvandrere kan også diskriminering i arbeidslivet være en ytterligere faktor som bidrar til lavere lønn.

Selv om det har vært en liten nedgang de siste to årene i antall barn med innvandrerbakgrunn som vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt, er de fortsatt sterkt overrepresentert blant barn som vokser opp i slike husholdninger.34

Det er alvorlig. En av årsakene til dette er lav sysselsetting blant innvandrere. Andelen barn med innvandrerbakgrunn som vokser opp i lavinntektshusholdninger, er derimot relativt stabil. Inntektsmobiliteten er også klart mindre i denne gruppen enn i resten av befolkningen. Generelt vil barn som vokser opp i lavinntektshusholdninger både ha lavere karakterer i grunnskolen, og lavere sannsynlighet for å fullføre videregående skole, ta høyere utdanning og bli sysselsatt i voksen alder.

Mange elever med innvandrerbakgrunn gjør det også svært godt i det norske skolesystemet. Samtidig er det større avstand mellom elever som lykkes og ikke lykkes blant unge med innvandrerbakgrunn enn i den øvrige befolkningen. Sosial bakgrunn og svake norskferdigheter er to viktige forklaringer på at en del elever med innvandrerbakgrunn ikke presterer på nivå med andre elever. Det er særlig elever som selv har innvandret til Norge og har kort botid i landet, som har utfordringer med norskferdigheter og skoleresultater. Andel som fullfører videregående opplæring i løpet av fem eller seks år etter skolestart, økte i perioden 2014–2022 for både innvandrere, norskfødte med innvandrerforeldre og resten av befolkningen. Blant innvandrere er andelen fortsatt klart lavere enn for norskfødte med innvandrerforeldre og den øvrige befolkningen. Andelen er særlig lav for gutter som tok yrkesfaglig utdanning.

Norskfødte med innvandrerforeldre gjør det i gjennomsnitt klart bedre på arbeidsmarkedet enn sine foreldre. I 2022 var 75 prosent av norskfødte med innvandrerforeldre mellom 20 og 66 år sysselsatt, mot 69 prosent av innvandrere.35 Norskfødte med innvandrerforeldre tar også i vesentlig større grad høyere utdanning ikke bare sammenlignet med innvandrere, men også den øvrige befolkningen.

Kalcic & Ye, 2023.

Bruk av velferdstjenester varierer mellom innvandrergrupper. Det er også ulikhet i bruk av velferdstjenester mellom innvandrere og den øvrige befolkningen. Dette er særlig tydelig blant mottakere av sosialhjelp (se pkt. 15.1.2).

2.4.2 Deltakelse på sosiale og kulturelle arenaer

Tilhørighet er et grunnleggende behov for alle. Tillit og tilhørighet skapes gjennom sosiale relasjoner i hverdagen. Fravær av slike relasjoner kan føre til utenforskap eller segregering, som kan bidra til ensomhet, psykisk uhelse og passivitet. Særlig for barn og unge er det viktig at de tidlig får mulighet til å bygge relasjoner og føle at de er del av et fellesskap. Deltakelse på ulike sosiale og kulturelle arenaer bidrar til at innvandrere opplever tilhørighet og kan utvikle norskferdigheter. Det er en forutsetning for at innvandrere slutter opp om felles grunnverdier i samfunnet og har tillit til andre mennesker og til myndigheter.

Det å forstå norsk handler også om å forstå kulturelle koder, sosiale og uskrevne regler og samværsformer. Det å kunne norsk og kommunisere på norsk er av stor betydning for integrering og bidrar til å forhindre marginalisering og utstøting. Resultater fra norskprøver viser at andelen innvandrere som oppnådde selvstendig brukernivå (B1 og høyere), har økt fra 32 prosent i 2019 til 44 prosent i 2022.36 Deltakere i norskopplæring med høyere utdanning oppnår oftere språknivå B1 eller høyere. I tillegg varierer resultatene med kjønn, alder og landbakgrunn. 46 prosent av prøvene tatt av kvinner, har resultat på selvstendig brukernivå, mot 40 prosent av prøvene tatt av menn. Norskferdigheter gir bedre muligheter i arbeidsmarkedet. Mens om lag 66 prosent av innvandrere med nivå B1/B2 var sysselsatt, var sysselsettingsgraden om lag 47 prosent blant innvandrere med nivå A1/A2.37

Det har vært hyppigere kontakt mellom innvandrere og den øvrige befolkningen på tvers av ulike arenaer de siste tjue årene; på jobb, i nabolaget, i nær familie og blant venner og kjente. Kontakt bidrar både til læringsarenaer, kulturutveksling og nettverk. Samtidig kan kontakt med innvandrere bidra til mer positive holdninger til innvandring blant dem de kommer i kontakt med.38

Negativ sosial kontroll forstås som press, oppsyn, trusler eller tvang som systematisk begrenser noen i sin livsutfoldelse eller gjentatte ganger hindrer dem i å treffe selvstendige valg om eget liv og egen framtid. Unge med innvandrerbakgrunn er i større grad utsatt for negativ sosial kontroll enn øvrig ungdom. Negativ sosial kontroll kan ha uheldige konsekvenser for skolegang og integrering i det norske samfunnet. En undersøkelse viser at jenter som i 16-årsalderen opplevde at de sjelden fikk lov til å være sammen med venner på fritiden, på klassefester og liknende, og som hadde foreldre som ikke ville at de skulle være sammen med noen av det motsatte kjønn på fritiden uten at voksne passer på, hadde flere problemer. De falt oftere ut av videregående skole, var oftere brukere av sosialhjelp, og hadde økt sannsynlighet for å være gift og ha barn i starten av 20-årene.39

Det ser ut til at det er en sammenheng mellom statsborgerskap og langsiktig sosial integrering. Sammenhengen er sterkere hvis det ikke går veldig mange år før man får innvilget statsborgerskap, og særlig for flyktninger.40 Statsborgerskap kan ha betydning for opplevelsen av tilhørighet. For flere innvandrere kan det bety en sikkerhet i å få et norsk pass, både som bevis på nasjonal tilhørighet, som inngangsport til mobilitet, som forsikring mot å bli utvist, og som vern når folk stiller spørsmål ved hvor norske de er.41 Det har vært en markant økning i overganger til norsk statsborgerskap de siste to årene. Dette henger sammen med at det fra 2020 ble tillatt å ha flere statsborgerskap i tillegg til det norske.42 Flest overganger var det blant dem med statsborgerskap fra Sverige (4 600), Eritrea (3 600) og Russland (3 200).

Ifølge SSBs levekårsundersøkelse blant innvandrere43 oppgir de fleste innvandrergrupper en større tilhørighet til Norge enn til opprinnelseslandet. Dette er mest tydelig for dem fra Iran, Afghanistan, Vietnam og Irak. Tilhørigheten til Norge øker i takt med økende botid, og tilhørigheten med opprinnelseslandet synker tilsvarende. Innvandrergruppen fra Polen, som består hovedsakelig av arbeidsinnvandrere, ser derimot ut til å skille seg ut ved å ha en noe sterkere orientering mot hjemlandet enn andre grupper. De opplever også i mindre grad tilhørighet til Norge.

2.4.3 Deltakelse i sivilsamfunnet og på politiske arenaer

Sivilsamfunnets arenaer må engasjere og speile mangfoldet i befolkningen. Det forutsetter at også innvandrere deltar i sivilsamfunnet gjennom medlemskap eller tillitsverv i frivillige eller religiøse lag eller foreninger, i fagforeninger eller i politiske partier. Deltakelse kan også skje gjennom å delta i eller å stille til valg. At innvandrere deltar på slike arenaer, gir dem mulighet til påvirkning og inkludering. Det kan også bidra til å øke følelsen av tilhørighet og tillit i det norske samfunnet. Bred representasjon er viktig for å bevare tillit og oppslutning til valg og institusjoner. Deltakelse i sivilsamfunnet kan gi tilgang til viktige sosiale nettverk, som igjen kan gjøre det lettere å komme inn på arbeidsmarkedet. Deltakelse kan gi tilgang til informasjon om samfunnet og mulighet til å utøve sine rettigheter, ikke minst gjennom medlemskap i fagforeninger.

Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre stemmer i klart mindre grad enn den øvrige befolkningen, både i stortings- og kommunevalg.44 Forskjellene i valgdeltakelse var stabile fram til stortingsvalget 2021 da deltakelsen blant innvandrere var på om lag 50 prosent. Tilsvarende andel for befolkningen ellers var på rundt 80 prosent.

Landbakgrunn har stor betydning for hvem som stemmer. Ved stortingsvalget 2021 var deltakelsen blant innvandrere fra nordiske og vesteuropeiske land på 74 prosent, mens blant innvandrere fra afrikanske og asiatiske land var deltakelsen 48 prosent. Valgdeltakelsen varierer også med kjønn. Deltakelsen er høyere blant kvinner enn menn, både med og uten innvandrerbakgrunn.45 Det finnes ulike forklaringer på variasjoner i valgdeltakelse mellom innvandrere og den øvrige befolkningen. Mange innvandrere kommer fra land der politiske valg er forbundet med stemmemanipulasjon, uro og konflikt. Dette kan innebære at man i utgangspunktet har lav tillit til valginstitusjoner.46 Andre kommer fra mer demokratiske land, men der valgdeltakelsen i utgangspunktet er lav. Mange er arbeidsinnvandrere som har tenkt å være relativt kort her i landet, og derfor ikke ønsker eller prioriterer å sette seg inn i norsk politikk. Andre grunner til lavere valgdeltakelse kan være manglende informasjon og dårlige norskferdigheter.

Selv om det har blitt en større andel stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn, har underrepresentasjonen av innvandrere i viktige politiske institusjoner økt. Blant innvandrere er en betydelig lavere andel medlemmer av en politisk organisasjon, klubb eller forening sammenlignet med den øvrige befolkningen – 67 mot 47 prosent.47 Noen studier viser en sammenheng mellom politisk deltakelse blant innvandrere og sosioøkonomisk bakgrunn. Blant annet er det høyere sannsynlighet for politisk deltakelse blant innvandrere som er fulltidsansatte, har høyere utdanning og gode norskkunnskaper.48

Frivillige organisasjoner er viktige arenaer for integrering og deltakelse i samfunnet. Innvandrere deltar i noe mindre grad i organiserte aktiviteter og frivillig arbeid sammenliknet med resten av befolkningen. De er underrepresentert i organisasjonenes styrer. Det er en økning i andelen med innvandrerbakgrunn i medlemsmassen til frivillige organisasjoner.49 Ungdom med innvandrerbakgrunn deltar i mindre grad i idrett enn øvrige ungdom, men forskjellen jevnes ut når sosioøkonomiske ressurser tas med i beregningen.50 Det er større forskjeller mellom jenter og gutter blant ungdom med innvandrerbakgrunn. Tydeligst kommer dette til syne blant ungdom med foreldre fra Afrika og Asia. Blant ungdom med disse landbakgrunnene er det flere gutter enn jenter som deltar i nesten alle aktivitetstypene. Kjønnsforskjellene er særlig store innen idretten, men de er også til stede i fritidsklubbdeltakelse. Jenter med innvandrerbakgrunn har 27 prosentpoeng lavere deltakelse i ungdomsidrett enn jenter med norskfødte foreldre. Blant gutter er forskjellen på ni prosentpoeng. Som for voksne viser studiene at ungdom med kort botid i Norge har aller lavest deltakelse.51

2.4.4 Mottakelsen av innvandrere i samfunnet

Hvordan innvandrerne tas imot i samfunnet påvirker hvilke muligheter de har, men også hvilken tilhørighet de kjenner. At innvandrerne og deres etterkommere opplever aksept som fullverdige samfunnsmedlemmer, er avgjørende for god integrering. Diskriminering er et av de største hindrene, både som en barriere mot deltakelse og som et hinder for å bli akseptert og få muligheter. Mange innvandrere opplever rasisme og diskriminering både i sosiale og i profesjonelle sammenhenger. Rasisme og diskriminering bidrar både til å redusere mulighetene til innvandrerne og til å svekke tilliten de har til storsamfunnet og til andre mennesker.

Spørreundersøkelser de siste årene tyder på at holdninger til innvandring og innvandrere er mer positive.For eksempel oppgir flesteparten at de er komfortable med å ha en kollega som er innvandrer og nesten ni av ti sier det samme om en sønn eller datter skulle gifte seg med en innvandrer. Det gjelder også vurderinger av hva innvandrere og barna deres bidrar med i samfunnet.52 En undersøkelse fra 2022 viser at utbredelsen av antisemittiske og muslimfiendtlige holdninger er redusert i Norge siden 2017, men at fordommer i form av stereotypier fremdeles er utbredt.53 Holdninger kan riktignok variere over tid, særlig i lys av hendelser med høy medieoppmerksomhet. For eksempel kan den pågående krigen i Gaza bidra til endrede holdninger til jøder og muslimer.

Likevel er det klare tegn til at rasisme og diskriminering fortsatt er et betydelig problem mange steder. Sannsynligheten for å bli kalt inn til jobbintervju er betydelig lavere for søkere med annet enn etnisk norsk bakgrunn.54 En serie studier som har sendt fiktive jobbsøknader til reelle jobbutlysninger, viser at jobbsøkere med et pakistansk-klingende navn har en vesentlig lavere sannsynlighet for å bli kontaktet av arbeidsgiver.55 Dette tyder på at diskriminering i ansettelser fortsatt er en barriere for arbeid.

Gjentatte erfaringer med rasisme og diskriminering kan skape en følelse av utenforskap og lav tilhørighet som på sikt kan svekke tilliten til systemet og gi grobunn for at innvandrere trekker seg tilbake fra, eller ikke identifiserer seg med, det norske samfunnet. For barn og unge som opplever rasisme og diskriminering, kan det ha alvorlige konsekvenser. I en undersøkelse fra 2022 om hva barn og unge mener om rasisme, oppgir 37 prosent at de har opplevd rasisme på grunn av hvordan de ser ut, og av dem svarer 57 prosent at de opplevde det på skolen.56 Personer med innvandrerbakgrunn har også mindre sannsynlighet for å få tilslag på søknad om leie av bolig.57

Norskfødte med innvandrerforeldre opplever i større grad enn innvandrere å bli forskjellsbehandlet på grunn av etnisk bakgrunn, hudfarge og religion/livssyn.58 En mulig forklaring på dette er at norskfødte er mer orienterte mot storsamfunnet enn dem som selv har innvandret, og at de deltar på arenaer som tidligere har vært forbeholdt den øvrige befolkningen. Dette kan øke sjansen for å oppleve ekskludering.

Graden av tillit i befolkningen, både tillit mellom mennesker og til ulike samfunnsinstitusjoner, er viktig for hvordan samfunnet fungerer. Undersøkelser viser at innvandrere har noe lavere tillit til andre mennesker enn befolkningen ellers, men at forskjellene er mindre for dem med lengre botid, bedre norskkunnskaper og sterkere tilknytning til arbeidslivet. Innvandrere har generelt noe lavere tillit til samfunnsinstitusjoner, men klart større tillit til det norske politiske systemet enn øvrig befolkning.59 På spørsmål om man er trygg på om man får nødvendig hjelp fra myndighetene på ulike områder, har innvandrere klart mindre tillit til at de får hjelp ved sykdom eller hvis de blir diskriminert.60

2.5 Arbeidsinnvandrerutvalget

NOU 2022: 18 Mellom mobilitet og migrasjon kartlegger blant annet arbeidsinnvandreres integreringssituasjon når det gjelder hvem og hvor mange som kommer til Norge, hvilken utdanning, erfaring og kompetanse de har, hvilke sektorer og bransjer de arbeider i og hvorvidt de har eller får familien til Norge. Videre oppsummerer utvalget kunnskap om arbeidsinnvandreres levekår og liv i Norge. Utvalget vurderer hvordan integreringspolitikken kan endres for å integrere arbeidsinnvandrere bedre i norsk arbeids- og samfunnsliv. Målgruppen var folkeregistrerte arbeidsinnvandrere og deres familier, både fra EØS-området (utenom Norden) og tredjeland som har kommet til Norge etter 2004. Arbeidsinnvandrere på korttidsopphold skulle være med i den første delen av analysen, men ikke i vurderingene av hvordan integreringspolitikken burde utvikles.

40 prosent av alle innvandrerne som kom til Norge mellom 2004 og 2021, har kommet som arbeidsinnvandrere. 85 prosent av disse har bakgrunn fra EØS-området. Over to tredeler er fremdeles bosatt i Norge. Blant de store gruppene som kom de første årene etter EU-utvidelsen i 2004, er andelen lavere, men flertallet er fortsatt bosatt i Norge. Arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa er gruppen med den høyeste andelen – over 60 prosent. I tillegg er barn av innvandrere fra Polen og Litauen blant de raskest voksende gruppene av nordmenn med innvandrerforeldre i Norge. Utvalget mener dette er sterke indikasjoner på at bosettingen for mange blir permanent.

Utvalget drøfter arbeidsinnvandrernes integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv ved hjelp av fire integreringsdimensjoner: Økonomisk integrering, sosiokulturell integrering, sivil-politisk integrering og resepsjonell integrering. Utvalget finner at bildet som tegnes av arbeidsinnvandrernes situasjon i Norge, endres betydelig ut fra hvilken dimensjon som en ser på. Men utvalget finner store integreringsutfordringer ved alle de fire dimensjonene.

Selv om arbeidsinnvandrere i gjennomsnitt har høyere sysselsetting enn andre innvandrergrupper og også lav bruk av de fleste ytelser, er de langt mer utsatt for brå skifter i økonomien. Arbeidsinnvandrerne fra Sentral- og Øst-Europa er konsentrert i bransjer med lav organisasjonsgrad. De har dårligere lønns- og arbeidsvilkår, en løsere tilknytning til arbeidslivet og en høyere risiko for arbeidsrelaterte skader og dødsfall, sammenlignet med norskfødte arbeidstakere. Mange av utfordringene handler om hvilke deler av arbeidsmarkedet arbeidsinnvandrerne typisk jobber i, men de forsterkes av at mange arbeidsinnvandrere har mangelfulle norskferdigheter og liten kjennskap til rettighetene og pliktene de har i det norske arbeidsmarkedet. Utfordringene med mangelfulle norskferdigheter er synlige uavhengig av hvilken integreringsindikator utvalget undersøker. Det gjør det vanskelig å følge opp barn og unge i barnehage og skole, det er et stort hinder for deltakelse i lokalsamfunnet, i frivillighet og i politikk, det skaper problemer for etterfølgelsen av HMS-regler, det skaper språklig og sosial segregering på arbeidsplassen, og det gir arbeidsinnvandrere en svak forhandlingsposisjon overfor arbeidsgivere når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår. Den svake forhandlingsposisjonen forsterkes av at arbeidsinnvandrere i liten grad er medlemmer i fagforeninger.

Når det gjelder diskriminering og opplevelsen av aksept, er bildet mindre entydig. Mye tyder på at arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa er utsatt for vesentlig mindre diskriminering enn personer som av hudfarge eller religiøs tilhørighet skiller seg mer fra den øvrige norske befolkningen – inkludert arbeidsinnvandrere fra tredjeland i Asia, Afrika og Sør-Amerika. Unntaket er diskriminering på arbeidsplassen, der polske innvandrere rapporterer om like mye diskriminering som andre grupper. Mye tyder på at dette dels handler om faktiske tilfeller av lønnsdiskriminering, dels om stereotypiske oppfatninger om hva slags arbeidsoppgaver personer med deres landbakgrunn er egnet til å utføre.

Samlet vurderer utvalget at det er behov for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv. Basert på dette overordnede bildet argumenterer utvalget for at arbeidsinnvandring bør forstås både som et differensiert fenomen, der forskjellige kategorier av arbeidsinnvandrere har ulike forutsetninger for integrering og ulike framtidsplaner, og som et temporalt fenomen, der planer om bosetting forandres i takt med at tidshorisonten endres. Denne forståelsen skiller seg fra oppfatninger av arbeidsinnvandring som mobil arbeidskraft og som migrasjon i klassisk forstand, der valget om å reise skjer på grunnlag av planer om permanent bosetting. Forståelsen påvirker hvilken tilnærming til integrering som er mest hensiktsmessig for denne gruppen.

Det viktigste utvalget trekker fram for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere, er å støtte opp om et ryddig og velfungerende arbeidsliv. Det krever blant annet en styrket innsats mot sosial dumping, økt kontroll mot arbeidslivskriminalitet og en kompetansepolitikk som bidrar til at den enkelte kan benytte seg av medbrakt kompetanse. Bedre lønns- og arbeidsvilkår gir tid og rom til å delta på andre arenaer og vil i seg selv kunne bidra til bedre integrering. I tillegg mener utvalget at et styrket tilbud om opplæring i norsk, kombinert med tiltak for å bedre informasjonen ved ankomst, øke fagorganiseringsgraden og øke deltakelsen i frivillighet og politikk, vil kunne bidra positivt både til integreringen av arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv, og til opprettholdelsen av den norske modellen. Utvalgets vurdering er derfor at en differensiert integreringspolitikk som kombinerer generelle arbeidslivs- og kompetansepolitiske tiltak med målrettede integreringstiltak for å understøtte den norske modellen, er den mest hensiktsmessige tilnærmingen til integrering av arbeidsinnvandrere i Norge.

2.6 Internasjonalt samarbeid

Integreringspolitikken påvirkes direkte av hendelser utenfor Norges grenser, for eksempel av arbeidsmarkedsbehov i naboland, globale migrasjonstrender og av konflikter og humanitære situasjoner. Internasjonalt samarbeid om integreringsspørsmål er viktig for å sikre at kunnskapsgrunnlaget for politikkutviklingen i Norge ser hen til utviklingen i Norden, Europa og globalt, samtidig som norske interesser blir ivaretatt i det internasjonale samarbeidet. Integreringspolitikken er et virkemiddel for solidaritet og tillit mellom ulike grupper i samfunnet. Dette er ikke minst av stor betydning i den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen med krig i Europa. Integreringspolitikken bidrar til å skape tryggere og mer motstandskraftige samfunn.

EUs samarbeid om integrering hviler på Lisboatraktaten (2009), som anerkjenner sammenhengen mellom innvandring og integrering, men stadfester samtidig at integrering er nasjonal kompetanse for EUs medlemsstater og ikke et område der lover og regler harmoniseres. Norge har siden starten i 2004 vært medlem av European Integration Network, som koordineres av EU-kommisjonens generaldirektorat for migrasjon og innenrikssaker. EUs Asyl- og migrasjonspakt omfatter en egen handlingsplan for integrering og inkludering (2020–2027). Planen har tiltak for økt integrering i arbeidslivet, i boligmarkedet, i utdanning og på helseområdet. Tiltakene støttes finansielt og teknisk for EUs medlemsstater, men Norge har adgang til samarbeidsprosjekter og kan gi innspill til politikkutviklingen i EU, dele erfaringer og kunnskap.

Som følge av flyktningsituasjonen etter Russlands invasjon av Ukraina, vedtok EU det midlertidige beskyttelsesdirektivet og kommisjonens 10-punktsplan, som tar sikte på å sikre sterkere europeisk koordinering i arbeidet med å ta imot mennesker på flukt fra Ukraina. En konsekvens av dette, samtidig med det store arbeidskraftsbehovet, er at integreringspolitikken er kommet høyere opp på dagsordenen. EUs medlemsstater, EU-kommisjonen og EØS-land er enige om at det er viktig å styrke utveksling av erfaringer og kunnskap om integrering av innvandrere, herunder bosetting av flyktninger.

Gjennom EØS-midlene skal de tre EØS-landene Norge, Island og Liechtenstein bidra til å redusere sosiale og økonomiske ulikheter i Europa. I den kommende perioden for EØS-midlene 2021–2028, har integrering kommet inn i programområder og fått en tydeligere og større omtale enn tidligere. Dette legger et grunnlag for at Norge kan styrke bilateralt samarbeid om integrering i Europa. Et av målene i Strategi for norsk deltakelse i Erasmus+-programmet er at inkludering eller integrering skal være tematikk i norskkoordinerte partnerskap. Erasmus+ gir også sivilsamfunnet mulighet til å delta internasjonalt.

Nordisk samarbeid om integrering har i regi av Nordisk Ministerråd blitt organisert gjennom et samarbeidsprogram om integrering av flyktninger og innvandrere som ble etablert i 2016. Ministerrådet for samarbeid har siden videreført samarbeidsprogrammet, og neste periode er 2025–2030. Dette programmet har ført til kunnskapsutvikling, styrket nordisk samarbeid om integrering og uformelle ministermøter om integrering. Norge deltar også i faste nordiske embetsmøter om integrering, om statsborgerskap, og i to nordiske nettverk, henholdsvis om språkopplæring og om negativ sosial kontroll og æresrelatert vold.

FN-organisasjoner som har integrering på sin dagsorden, er særlig FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) og Den Internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM). Flere andre FN-organisasjoner har mandat som er sentrale for prioriterte politikkområder for norsk integreringspolitikk, herunder UNICEF, UNWomen, Høykommissæren for menneskerettigheter, ILO og WHO.

UNHCR leder og koordinerer det internasjonale arbeidet med å beskytte og hjelpe flyktninger, og er en viktig partner for Norge når det gjelder flyktninger som gjenbosettes i Norge. De følger opp den globale plattformen for flyktninger, The Global Compact on Refugees, som ble vedtatt av FNs generalforsamling i 2018. Hovedformålet er å mobilisere flere og bredere forpliktelser til internasjonal flyktningrespons, også på integreringsfeltet.

Consultations on Resettlement and Complementary Pathways er det viktigste multilaterale forumet for UNHCR, myndigheter, privat sektor, akademia, frivillige organisasjoner og flyktninger for å diskutere gjenbosettingsbehov og overføringsflyktninger. Norske integreringsmyndigheter deltar, og formålet er å utveksle erfaringer og bidra til økt samarbeid for å bedre gjenbosettingsprogrammene i uttaksland og mottaksland.

IOM har som formål å fremme ordnet og human migrasjonsforvaltning, fremme internasjonalt samarbeid om migrasjonsspørsmål og å yte humanitær assistanse til migranter i sårbare situasjoner. IOM leder nettverksarbeidet for FN-organisasjoner som arbeider med migrantspørsmål, og følger opp den globale migrasjonsplattformen, The Global Compact on Migration, som også omhandler integreringstematikk. IOM er en viktig partner for Norge når det gjelder overføringsflyktninger, og tilbyr kulturorienteringsprogram for overføringsflyktninger før avreise til Norge, og kurs til norske kommuner som bosetter flyktninger.

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) er en mellomstatlig organisasjon med 38 medlemsland, hovedsakelig i Europa, Amerika og Oseania. Virkeområdene er økonomisk, sosial og miljømessig utvikling i demokratiske stater. OECD spiller en sentral rolle som kunnskapsbank og har gjennom flere tiår bidratt med bla. sammenlignbar internasjonal statistikk og indikatorer, og med analyser av migrasjons- og integreringspolitikk. Det er særlig to arbeidsgrupper som er relevante for integreringstematikken, der Norge deltar. Det gjelder en arbeidsgruppe for internasjonal migrasjon under Komiteen for sysselsetting, arbeid og sosiale spørsmål og en ekspertgruppe for internasjonal migrasjon.

Europarådet har et viktig mandat for flere områder i norsk integreringspolitikk. Blant faste fora med særlig relevans og deltakelse fra norske integreringsmyndigheter, er Europarådets nettverk av kontaktpunkter for migrasjon. Den ledes av Generalsekretærens spesialrepresentant for migrasjon og flyktninger og skal etterse at alle medlemsstater respekterer menneskerettighetene til migranter og flyktninger. Norge har også vært aktiv fram til 2024 i en arbeidsgruppe for inter-kulturell diskriminering som ble etablert under. Komiteen for anti-diskriminering, mangfold og inkludering. Fra 2024 har Norge gitt videre sin plass i ekspertgruppen til andre land, men vil fortsatt følge med på arbeidet som gjøres.

Det er en rekke andre mellomstatlige møtearenaer på integreringsfeltet der Norge deltar. Blant disse er Inter-governmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees som er et uformelt forum for informasjonsutveksling om migrasjon og integrering mellom myndighetene i 17 land. Transatlantic Council on Migration er et uformelt forum, opprettet i 2008 på initiativ fra Migration Policy Institute, som Norge er medlem av. Norge er representert i styret til Metropolis nettverk og konferanse, som er en global integreringskonferanse og møteplass for forskere, representanter for myndigheter og ulike organisasjoner på migrasjons- og integreringsfeltet.

2.7 FNs bærekraftsmål

FNs bærekraftsmål, som uttrykt i 2030-agendaen, er verdens handlingsplan for bærekraftig utvikling. Den handler om å oppnå bærekraftig utvikling langs tre dimensjoner: økonomisk, sosialt og miljømessig. Integreringspolitikken er relevant for å nå både økonomiske og sosiale mål. Integreringspolitikken omfatter tiltak på mange samfunnsområder, og er særlig relevant for bærekraftsmålene 3–5, 8 og 10.

Norge har i perioder hatt relativt høy innvandring fra en del lavinntektsland. Mange av innvandrerne har lavere arbeidsdeltakelse enn øvrig befolkning, blant annet som følge av mangelfull utdanning og svakere norskkunnskaper, se pkt. 2.4.1. For å motvirke økt inntektsulikhet er det særlig viktig med rask integrering i arbeidsmarkedet, og at det legges til rette for at de som mangler utdanning på videregående nivå, kan tilegne seg dette. Dette er et hovedmål i denne meldingen og i regjeringens integreringspolitikk, se særlig del II.

I meldingen presenterer regjeringen en integreringspolitikk for arbeidsinnvandrere, se samlet omtale i pkt. 2.5, og kap. 5, 12 og 13. Denne politikken er særlig relevant for bærekraftsmål 8.8 «Beskytte arbeiderrettigheter og fremme et trygt og sikkert arbeidsmiljø for alle arbeidstakere, inkludert arbeidsinnvandrere og særlig kvinnelige innvandrere, og arbeidstakere i et usikkert arbeidsforhold».

2.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

De konkrete tiltakene som er beskrevet i denne meldingen, dekkes innenfor gjeldende rammer for ansvarlige departementer. Meldingen peker også på temaer som vil bli utredet videre. Økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle tiltak vil bli kartlagt i utredningsarbeidet, i lys av innretningen av de enkelte tiltakene. Dette gjelder også eventuelt konsekvenser for kommunesektoren. Tiltak som krever bevilgningsøkninger, er avhengig av prioriteringer i budsjettprosessen, og vil eventuelt bli fremmet for Stortinget i forbindelse med de årlige budsjettene. Gjennomføringen av nye tiltak må vurderes ut fra den økonomiske situasjonen.