9 Eigenkontrollen i kommunane og fylkeskommunane

9.1 Styring og kontroll internt i kommunane

Oversikt over kontrollsystemet

Når kommunane blir pålagde ei oppgåve i lov, har dei ansvar for å løyse oppgåva i tråd med dei reglane som gjeld. Det er sjølvsagt at kommunane ser til at oppgåva blir løyst, og at reglane blir følgde. Kommunane har med andre ord plikt til å halde orden i eige hus.

Eigenkontrollen er omgrepet vi nyttar om den samla kontrollen som kommunane utfører med si eiga verksemd. Krava i regelverket til formelle prosessar og skiljet mellom dei ulike rollene som aktørane har, inneber at personar og organ ikkje skal kontrollere eige arbeid.

Innbyggjarane har krav på lovpålagde tenester, korrekt sakshandsaming, riktige avgjerder og ei forvaltning dei kan ha tillit til. Her har staten og kommunane felles mål, og god eigenkontroll er eitt element i ei tillitsskapande kommunal forvaltning.

Eigenkontrollen til kommunane og fylkeskommunane er regulert i kommunelova. Kontrollutvalet, revisoren og administrasjonssjefen driv ulike former for kontrollverksemd for å sikre effektiv og riktig bruk av ressursane og at tenestene følgjer lover og lokale krav. Eigenkontrollen er eit viktig element for å byggje opp under tilliten til kommunen, mellom anna ved å førebyggje og avdekkje mislegheiter, regelbrot og andre uheldige forhold i kommunen. Eit like viktig føremål er at kontrollarbeidet legg grunnlaget for læring og forbetring.

Kommunane har eit breitt spekter av oppgåver. Nokre oppgåver blir løyste av einskilde einingar eller sektorar i kommunen. Andre oppgåver blir løyste på tvers av sektorane i kommunen, mens ein del oppgåver blir løyste gjennom interkommunalt samarbeid. For at eigenkontrollen skal bli effektiv, er det viktig at han famnar dei ulike måtane kommunen kan løyse oppgåvene sine på. Regelverket pålegg kommunane rekneskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Kommunane skal på bakgrunn av eigne analysar og planar velje ut kva del av verksemda dei til kvar tid prioriterer å kontrollere. Dette gjev kommunane stor fridom når dei planlegg kontrollverksemda si, noko som er viktig for å få ein effektiv og treffsikker kontroll.

Kapittel 9 og 10 set eigenkontrollen inn i ein større samanheng og peikar ut sentrale område for vidare arbeid både lokalt og for departementa, sjå òg Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) Om tillitskapende forvaltning mv. i kommuner og fylkeskommuner. Dette kapitlet vil vise at kommunestyra og kontrollutvala har omfattande kontrolloppgåver som dei òg har verkemiddel til å løyse gjennom dei ulike formene for folkevald kontroll. Kvar kommune skal ha eit kontrollutval med eige sekretariat, og revisjonane blir gjennomførte av uavhengige revisorar. I kapittel 10 blir det gjort greie for krava til den administrative internkontrollen. Det blir peika på behovet for å utvikle internkontrollen vidare i den einskilde kommune. Det blir òg peika på at staten har eit ansvar som regelgjevar for å leggje til rette for ein heilskapleg internkontroll i kommunane.

Mange bryr seg om og passar på

Kommunane blir leidde av ei direkte folkevald forsamling. Omkring seg har dei innbyggjarar, frivillige lag, lokalt næringsliv, leverandørar, fylkesmenn, statlege direktorat og nasjonale reglar. Alle vil påverke kommunane, og mange vil medverke til forbetring.

Gjennom val kvart fjerde år stiller innbyggjarane dei folkevalde til ansvar og vel eit nytt kommunestyre. Dei folkevalde veit at dei må stå til ansvar, og dette kan verke disiplinerande og motivere til å te seg slik at dei byggjer tillit.

Medverknad frå innbyggjarar er ein etablert del av måten vi driv offentlege tenester på i dag. Det finst til dømes foreldreråd og samarbeidsutval i barnehagane. Vi har ungdomsråd og eldreråd. Framlegg blir sende på høyring og planar lagde fram til offentleg ettersyn. Innbyggjarane kan setje dagsordenen gjennom innbyggjarinitiativ etter kommunelova, og media set på sin måte dagsordenen kvar dag. Samspelet mellom innbyggjarane og kommunen i kvardagen er òg med på å gje korrektiv i einskildsaker. På desse måtane kan innbyggjarane påverke kommunane mellom vala òg.

Statlege reglar og føringar har sjølvsagt stor innverknad på korleis kommunane opptrer. Forvaltningslova stiller grunnleggjande krav til forvaltninga i staten og kommunane. Vi har vidare reglar om openheit, rolleklårleik, klage, tilsyn og revisjon som er med på å sikre rettstryggleiken og byggje tilliten til forvaltninga. Eit tenleg regelverk er likevel ikkje nok, og derfor må arbeidet for ei open forvaltning haldast oppe gjennom arbeid med haldningar og god praksis lokalt. Lovkrava om sakshandsaming, openheit og eigenkontroll er meint å sikre gode prosessar internt i kommunane. Reglane om klage, tilsyn, varsling og lovlegkontroll gjev høve til å ta tak der tilhøva ikkje er som dei skal vere etter lova. Sivilombodsmannen og andre ombod kan òg peike på feil og manglar.

Eigenkontrollen er eit ledd i den demokratiske styringa

Eigenkontrollen spring ut av både det folkevalde og det administrative ansvaret. Ansvar og styring må henge saman. Ein effektiv eigenkontroll er med på å sikre folkevald styring gjennom oppdatert kunnskap om stoda, og gjev høve til å drøfte korleis kommunen driv verksemda si og sørgjer for at måla blir nådde. Dei folkevalde vil ha interesse av at kommunen sjølv har system som sikrar rett sakshandsaming og effektiv ressursbruk. Også dei tilsette og leiarane i kommunen vil vere interesserte i å kunne melde frå om og rette opp og lære av eigne feil.

Gjennom lokalkunnskap og nærleik (før, under og etter kontrollen) og ved å vere ein kontinuerleg prosess har eigenkontrollen gode føresetnader for å vere ei effektiv kontrollform med gode mulegheiter for læring og forbetring i kommuneorganisasjonen. Kontrollutvalet og administrasjonssjefen har si verksemd i kommunen, og revisoren er knytt til kommunen. Dette gjer eigenkontrollen raskare og lettare tilgjengeleg enn statlege tilsyns- og klageorgan. Dette gjer det òg mugleg for kommunane å føre kontroll i langt fleire saker enn fylkesmannen og andre statlege organ kan, og i forvaltningsrevisjonen har kommunane høve til å gå djupare i einskildsaker enn det som er vanleg når fylkesmannen fører tilsyn.

Eigenkontrollen omfattar kontroll både med det som har skjedd, og med det som skjer. Rekneskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon er typisk retta mot å avstemme det som har blitt gjort med krava til kva og korleis ting bør gjerast. Likevel vil rekneskapsrevisjonen også romme dialog gjennom året som kan føre til forbetringar i rekneskapsføringa og internkontrollen. Kontrollutvalet har møte gjennom heile året og kan ta opp spørsmål om både notid og fortid, ikkje minst på bakgrunn av innspel frå innbyggjarane. Administrativ internkontroll er typisk retta mot styringa og kontrollen med verksemda i kvardagen. Internkontroll dreier seg om å få relevant og oppdatert informasjon og gjere det som skal til for å korrigere kursen. Med andre ord har dei ulike kontrollformene og aktørane i eigenkontrollen eit blikk mot fortida og notida som legg grunnlaget for forbetringar framover.

Eigenkontrollen er med på å skape tillit hos innbyggjarane, staten og omverda elles. Det er viktig at innbyggjarane oppfattar kontrollordningane internt i kommunane som velfungerande, og at dei har høg legitimitet. Dette er eit spørsmål både om korleis eigenkontrollen verkar, og om korleis han blir kommunisert.

Det er eit mål at kommunane i størst muleg grad er sjølvkontrollerande. Det vil seie at organiseringa, saksførebuinga og avgjerdsprosessen i dei folkevalde organa og administrasjonen fungerer på ein måte som sikrar at dei faglege krava blir oppfylte, samstundes som ein tek omsyn til rettstryggleiken til partane og andre som blir påverka av avgjerdene. Utfordringa for kommunane er å sikre forsvarleg sakshandsaming og god eigenkontroll, samstundes som avgjerdsprosessane er effektive og tenestene blir leverte i tråd med krava.

Betre styring som resultat av god kontroll

Omgrepet kontroll blir nytta i fleire tydingar, sjå Fredrik Sejersted: Kontroll og konstitusjon – Statsrettslige studier av Stortingets kontrollvirksomhet (2002) kapittel 3. Kontroll kan forståast som noko ein fører, ikkje noko ein har. Det vil seie at kontroll ikkje tyder å ha full oversikt over alt.

Ein kan sjå kontroll frå to ulike perspektiv. I det første perspektivet dreier kontroll seg om å avdekkje feil og manglar for å plassere ansvaret der det høyrer heime. Slik sett dreier kontroll seg om ansvarleggjering. Ansvaret er noko ein har heile tida, medan kontrollverksemda rettar merksemd mot korleis den ansvarlege har utført oppgåva. Til dømes vil kommunestyret kunne ønskje å seie klart ifrå dersom ein kontroll viser at administrasjonssjefen ikkje har følgt opp eit vedtak i kommunestyret. Kontroll i dette perspektivet vil kunne munne ut i kritikk i ei eller anna form og kan kallast kontroll som ansvarleggjering.

I det andre perspektivet dreier kontroll seg om å undersøkje og evaluere: til dømes om måla blir nådde, om oppgåveløysinga er effektiv, om sakshandsaminga er god, om innbyggjarane er nøgde og om reglar og politiske føresetnader blir følgde. Kontroll i dette perspektivet vil kunne munne ut i nye eller endra styringssignal og kan kallast kontroll som styringsgrunnlag.

I ein konkret kontrollprosess vil ofte begge perspektiv vere til stades, men med ulik vekt. Kontrollverksemda gjev høve til både å kritisere dei ansvarlege og å leggje grunnlaget for betre styring og måloppnåing i framtida. Dersom hovudføremålet er å leggje grunnlaget for forbetring av prosessar og tenester lokalt (styringsgrunnlag), slik det er i eigenkontrollen, vil kontrollprosessen måtte leggjast opp på ein annan måte enn om føremålet er snevrare, som å avklare om tenesta er i samsvar med lova, og finne ut kven som har ansvaret (ansvarleggjering). Desse ulike perspektiva på føremålet med og innrettinga av kontrollverksemda stiller krav til korleis ein gjennomfører både tilsynet frå staten og eigenkontrollen i kommunane. I relasjonen mellom staten og kommunane har det mykje å seie kva ord fylkesmannen og andre tilsynsetatar nyttar når resultata frå tilsynet blir kommunisert til kommunen og til omverda. Det er betre grobotn for læring hos ein kommune som opplever å få hjelp til å forbetre seg, enn hos ein kommune som opplever at han må forsvare seg.

Oversikt over regelendringar og forsking

Her gjev vi ei kort oversikt over historikken bak reglane om kontroll og revisjon og ein kort omtale av nokre sentrale forskingsrapportar om temaet.

I kommunelova av 1992 fekk kommunane plikt til å opprette kontrollutval. Kontrollutvala skal føre tilsyn og kontroll på vegner av kommunestyret. I 2000 kom Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) med rapporten Full kontroll? – En studie av kontroll- og tilsynsordningene i kommuner og fylkeskommuner. Rapporten konkluderte med at kontrollutvala hadde medverka til å styrkje eigenkontrollen i kommunane. Først og fremst kom dette av at kontrollutvalet har hatt ein vitaliserande effekt på dei meir tradisjonelle kontroll- og revisjonsoppgåvene. Når det gjeld forvaltningsrevisjon, var effekten mindre.

I Ot.prp. nr. 70 (2002–2003) Kommunal revisjon blei det fremja forslag til endringar i kommunelova som mellom anna innebar at det blei opna for å setje revisjonstenester ut på anbod. Lovendringane blei sette i verk 1. juli 2004 saman med ei ny forskrift om kontrollutval og ei ny forskrift om revisjon. Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner av 15. juni 2004 nr. 905 fastset mellom anna kva oppgåver utvalet har i samband med rekneskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Før lovendringa var forvaltningsrevisjon ein del av det faste oppdraget til revisoren. Lovendringa innebar at ansvaret for forvaltningsrevisjon blei flytta til kontrollutvalet. Innhaldet av rekneskapsrevisjonen blei derfor snevrare etter lovendringa, medan kontrollutvalet fekk større ansvar. Kontrollutvalsforskrifta innførte også ein ny regel om at alle kontrollutval skal ha hjelp frå eit uavhengig sekretariat. Revisoren har ikkje høve til å vere sekretær for kontrollutvalet i kommunen ho eller han reviderer, fordi kontrollutvalet har eit tilsynsansvar også overfor revisjonen. Lovendringa innebar òg at selskapskontroll blei ein obligatorisk del av eigenkontrollen.

Ein rapport frå PwC/Sintef viste i 2009 at godt over 90 prosent av kommunane og fylkeskommunane samarbeider interkommunalt om revisjonstenester. 26 kommunar og fylkeskommunar kjøpte revisjonstenester frå private leverandørar. Rapporten gjev ikkje grunnlag for nokon konklusjon om korleis konkurranseutsetjinga har påverka kostnadene eller kvalitet på revisjonen.

I ei undersøking som Nordlandsforskning gjorde i 2009 (NF-rapport nr. 13/2009), blir bruken av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll kartlagde. Nordlandsforskning viser at data peikar nokså eintydig i retning av at forvaltningsrevisjon er ei viktig form for folkevalt tilsyn og kontroll ved at dei aller fleste forvaltningsrevisjonsrapportar avdekkjer rutinesvikt eller regelbrot, og at rapportane ofte avdekkjer potensial for økonomisk forbetring i ein eller annan grad. Rapporten peikar også på at negative avvik i forvaltningsrevisjonsrapportane i stor grad blir følgde opp. Berre to prosent (éin respondent) av kontrollutvalssekretærane seier at avvika sjeldan blir følgde opp. Samstundes synest dei aller fleste kontrollutvala å ha rutinar for å følgje opp tidlegare forvaltningsrevisjonsrapportar, særskilt overfor administrasjonssjefen.

Nordlandsforskning konkluderer med at også selskapskontroll er ei kontrollform som kan vere viktig for folkevalt tilsyn og kontroll. I rapporten seier mange kontrollutvalssekretærar at selskapskontrollane avdekkjer mindre alvorleg rutinesvikt eller mindre alvorlege regel- og lovbrot. Rapporten peikar på at selskapa har læringseffektar av selskapskontrollane.

85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane

Departementet oppnemnde i november 2008 ei arbeidsgruppe som fekk i oppgåve å føreslå tiltak for å styrkje eigenkontrollen i kommunar og fylkeskommunar, sjå Ot.prp. 17 (2008–2009). Arbeidsgruppa leverte i desember 2009 rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Arbeidsgruppa meinte summen av tilrådingane ville vere med på å styrkje eigenkontrollen. Samstundes peika arbeidsgruppa på at kontrollarbeid er utviklingsarbeid, og at det handlar mykje om medvett, om planlegging og om det å vere i ein prosess.

Departementet har følgt opp fleire av tilrådingane i arbeidsgrupperapporten. Departementet har gjeve ut ein omfattande rettleiar som klargjer rolla og oppgåvene til kontrollutvalet. Nokre av tilrådingane var retta mot departementet som forvaltar av eigenkontrollregelverket. Departementet sendte på den bakgrunn forslag til endringar i regelverket på høyring og tek sikte på å fremje ein proposisjon for Stortinget i 2012.

9.2 Kommunestyret og kontrollutvalet

Kontrollen som dei folkevalde fører er naudsynt i det representative demokratiet lokalt.Den folkevalde kontrollen spring ut av same prinsipp som demokratiet. Folket skal styre gjennom representantane dei vel ved val, og gjennom medverknad mellom vala.

Kommunestyret er direktevalt av innbyggjarane og er derfor det øvste organ i kommunen. Vedtaka i kommunestyret er det klåraste uttrykket for folkevald styring, men eit kommunestyre kan ikkje ta alle avgjerder sjølv. Omfang, kompleksitet og fagkunne gjer det naudsynt og riktig at kommunestyret delegerer mynde til andre folkevalde organ og til administrasjonen. På dei områda kommunestyret ikkje tek avgjerdene sjølv, blir kontroll eit verkemiddel for å sikre folkevald påverknad og for å sikre at avgjerder blir følgde opp.

Kommunestyret kan kontrollere andre folkevalde organ og administrasjonen fordi desse er underlagde kommunestyret, jf. kommunelova § 76. I dette ligg det at kommunestyret i tillegg til å vere det øvste ansvarlege forvaltningsorganet i kommunen også er eit tilsynsorgan. Kommunestyret kan krevje alle saker lagde fram for seg til orientering eller avgjerd. Kommunestyret kan òg gjere om avgjerder som er tekne av andre folkevalde organ eller administrasjonen, i same utstrekning som desse instansane kan gjere om vedtaka sjølve.

Legitimiteten og tilliten til dei folkevalde organa og administrasjonen aukar når folk veit at det blir ført kontroll. Mulegheita til å kontrollere og den faktiske kontrollen fører til at administrasjonen har eit reelt ansvar overfor kommunestyret. Til dømes kan feil, dårleg saksførebuing, manglande oppfølging eller lite effektiv drift føre til kritikk.

Kommunestyret står over kontrollutvalet. Overordningsforholdet inneber at det er opp til kommunestyret korleis det vil handsame sakene som kontrollutvalet legg fram for kommunestyret. Nokre avgjerder ligg til kommunestyret, til dømes val av revisjonsordning og revisor og vedtak om plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Korkje revisoren eller kontrollutvalet skal kontrollere verksemda i kommunestyret. Kontrollutvalet og revisjonen er reiskapar for kommunestyret til å kontrollere verksemda i andre folkevalde organ og i administrasjonen, jf. kommunelova §§ 77 og 78. Ettersom kontrollutvalet driv tilsyn på vegner av kommunestyret, kan kommunestyret gje instruksar om tilsynsverksemda. Kommunestyret fastset budsjettet og dermed også omfanget av kontrollverksemda til kontrollutvalet.

Kommunestyret kan la vere å følgje opp eit framlegg frå kontrollutvalet. Dersom det skulle skje, er det heilt klart at ansvaret for dette ligg hos kommunestyret. Sidan minst ein medlem av kommunestyret skal sitje i kontrollutvalet, har kontrollutvalet høve til å sørgje for at kommunestyret kjenner til kva kontrollutvalet meiner og kvar ansvaret ligg.

Kontrollutvalets oppgåver

Kvar kommune skal ha eit kontrollutval. Slik har det vore sidan kommunelova tok til å gjelde i 1993. Det er viktig at kontrollutvala er effektive og aktive tilsynsorgan med høg legitimitet.

Ei utfordring for kontrollutvala er å balansere forventninga om å vere ein ubunden kontrollinstans på den eine sida og behovet for samarbeid med politiske og administrative organ i kommunen på den andre. Kontrollutvalet driv verksemda si på vegner av kommunestyret og er ikkje tenkt som eit organ for politisk omkamp. Utvalet skal ikkje overprøve politiske prioriteringar som er gjorde av dei folkevalde organa i kommunen.

Gjennom planmessig rekneskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll sørgjer kontrollutvalet for at kommunane blir sette i stand til å fange opp feil og forbetre verksemda si. Dersom det kjem varsel, tips eller mistankar (internt eller gjennom media) eller ei tinging frå kommunestyret, kan kontrollutvalet medverke til å avklare faktiske tilhøve og sørgje for ein god prosess når situasjonen skal handterast. Kontrollutvalet kan òg ta opp saker på eige initiativ.

Kontrollutvalet har nokre særskilte oppgåver som gjev eit bilete av kontrollverksemda dei folkevalde har ansvar for. Kontrollutvalet skal

• sjå til at kommunen har ei forsvarleg revisjonsordning

• uttale seg om årsrekneskapen

• sjå til at merknader til rekneskap og revisjonsrapportar blir følgde opp

• utarbeide ein plan for forvaltningsrevisjon og ein plan for selskapskontroll. Planane blir vedtekne av kommunestyret

• rapportere til kommunestyret om gjennomførte forvaltningsrevisjonar og selskapskontrollar

Kontrollutvalet skal ha eit sekretariat med tilstrekkeleg kapasitet som er uavhengig av revisoren og administrasjonssjefen. Dette skal kommunestyret sørgje for.

Korleis går det i kontrollutvala?

Kontrollutvala har ein etablert og viktig funksjon i kommunane. I Nordlandsforsknings undersøking frå 2007 (NF-rapport 4/2007) retta mot kontrollutvalsmedlemer, administrasjonssjefar, ordførarar og opposisjonsleiarar, var 77 prosent heilt eller delvis samde i at kontrollutvalet i stor grad har styrkt eigenkontrollen. 82 prosent svarte at kontrollutvalet medverkar til å styrkje den kontrollen dei folkevalde har med at administrasjonen set i verk vedtaka i folkevalde organ. Det varierte likevel i kva grad kontrollutvalet får gjennomslag for synspunkta og merknadene sine overfor dei ulike instansane. Over 80 prosent meinte at kontrollutvalet lukkast nokså godt eller svært godt overfor kommunestyret, formannskapet og administrasjonen, medan 67 prosent sa det same når det gjaldt etatar og tenestestader.

9.3 Rekneskapsrevisjon

Regelverket

Rekneskapsrevisjonen skal skape tillit til innhaldet i rekneskapen og er ein obligatorisk del av revisjonsarbeidet. Det er kommunestyret sjølv som skal vedta rekneskapen, og som øvste organ har kommunestyret etter kommunelova eit overordna ansvar for å sjå til at rekneskapen blir revidert på ein trygg måte. Revisoren skal gjere arbeidet på sjølvstendig fagleg grunnlag og i tråd med god kommunal revisjonsskikk.

Kjernen i rekneskapsrevisjonen er å vurdere årsrekneskapen. Revisjonsaktivitetane skal normalt leie fram til ei stadfesting av at det ikkje er vesentlege feil i den økonomiske informasjonen i rekneskapen, og at han er stilt opp etter rekneskapsreglane. Ein annan viktig del av revisjonen er å sjå etter at kommunen har ordna den økonomiske internkontrollen på ein trygg måte og med forsvarleg kontroll. Revisoren skal også medverke til å førebyggje og avdekkje mislegheiter og feil.

Omfang, intensitet og prioritering

Rekneskapsrevisjon er den kontrollforma som er mest regelbunden, samanlikna med kontrollformene forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Rekneskapsrevisjon er ei kontrollform som har om lag det same omfanget og den same intensiteten frå år til år. I revisjonsarbeidet er revisoren pålagd å følgje god kommunal revisjonsskikk. Kva slags kontrollhandlingar revisoren utfører, vil kunne variere noko frå oppdrag til oppdrag og frå år til år. Dette er fordi kontrollhandlingane ved det einskilde revisjonsoppdrag er valde ut av revisoren sjølv, på bakgrunn av ein risiko- og vesentlegheitsanalyse som revisoren gjer. Denne analysen må revisoren gjere for å kunne velje ut kva slags undersøkingar og kontrollhandlingar som er naudsynt og viktigast å gjere i det einskilde revisjonsoppdraget.

Arbeidsgruppa som kom med 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll, viste til at storleiken på fagmiljøa innanfor kommunal revisjon har mykje å seie for breidda i kompetansen som er tilgjengeleg i revisjonsarbeidet. Arbeidsgruppa rådde til at kommunane som eigarar burde vurdere storleiken på den interkommunale revisjonseininga dei er medeigar i, mellom anna med tanke på behovet for eit sterkt fagmiljø innanfor både rekneskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Departementets vurdering er at dei einskilde revisjonseiningane bør vurdere om ein har tilstrekkeleg breidde i kompetansen. Ut frå desse vurderingane bør det eventuelt vurderast å etablere større, felles fagmiljø som samstundes tek vare på føremonene ved nærleiken til eigarkommunane.

Kravet om at revisoren skal vere ubunden

Formålet med all revisjon er å få ein ubunden, uhilda etterkontroll av økonomisk informasjon og ei resultatvurdering av innsatsfaktorar. Det er derfor svært viktig at revisoren både er og blir oppfatta som ubunden. Både nytteverdien av og tilliten til revisorarbeidet er avhengig av at det ikkje kan setjast spørsmålsteikn ved om revisoren er ubunden.

Kommunelova inneheld eit generelt krav om at revisoren skal vere ubunden. Dette gjeld anten revisoren er tilsett i kommunen, er revisor i ei interkommunal revisjonssamanslutning eller er tilsett i eit privat revisjonsfirma som utfører revisjon for kommunar. Kommunelova fastset eit forbod mot at revisoren eller hans eller hennar nærståande er knytte til den reviderte verksemda eller tilsette eller tillitsvalde i verksemda på ein slik måte at det kan svekkje den ubundne stillinga og objektiviteten ved gjennomføringa av oppgåva. Det same gjeld dersom det er spesielle forhold som er eigna til å svekkje tilliten til at revisoren er ubunden og objektiv under gjennomføringa av oppgåvene sine. Lova presiserer vidare at tilsetjing som revisor i kommunen eller i ei interkommunal samarbeidsordning ikkje i seg sjølv fører til at revisoren manglar objektivitet eller sjølvstende. Denne føresegna er ein grunnleggjande føresetnad for organiseringa av revisjonen for det store fleirtalet av kommunane i dag. Administrasjonssjefen kan ikkje instruere revisoren, og berre kontrollutvalet kan påleggje revisoren oppgåver.

Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. av 15. juni 2004 nr. 904 utfyller kommunelova ved å krevje at revisoren ikkje har bistillingar i kommunen eller i verksemd som kommunen deltek i, ved sida av revisjonsoppdraget. Revisoren kan heller ikkje vere medlem av styrande organ i ei verksemd som kommunen deltek i. Forskrifta fastset vidare at revisoren ikkje kan delta i eller ha funksjonar i anna verksemd når dette kan føre til at hans eller hennar interesser kjem i konflikt med interessene til oppdragsgjevaren eller på annan måte er eigna til å svekkje tiliten til revisoren. Revisoren kan heller ikkje utføre rådgjevingstenester eller andre tenester for kommunen dersom dette er eigna til å påverke eller reise tvil om revisorens ubundne stilling eller objektivitet. Revisoren skal sjølv gjere ein kontinuerleg vurdering av om han eller ho er ubunden.

Revisorlova gjeld for revisjon av rekneskapspliktige einingar, til dømes aksjeselskap. Lova gjeld ikkje for kommunar. Revisorlova inneheld reglar om at revisoren skal vere objektiv og ha ei ubunden stilling, som i det vesentlege samsvarer med tilsvarande føresegner i kommunelova og revisjonsforskrifta. Ifølgje revisorlova kan ikkje revisoren vere tilsett hos den revisjonspliktige, og den revisjonspliktige kan heller ikkje eige revisjonsselskapet. Dette er ein grunnleggjande forskjell frå kommunelova, som tillèt at revisor er tilsett hos den revisjonspliktige (kommunen) og at den revisjonspliktige eig revisjonseininga.

9.4 Forvaltningsrevisjon

Regelverket

Kommunelova fastset at forvaltningsrevisjon er ein obligatorisk del av revisjonsarbeidet. Det er kontrollutvalet som skal sjå til at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon. I motsetnad til rekneskapsrevisjon, som er eit kontinuerleg oppdrag, må kontrollutvalet tinge forvaltningsrevisjon på dei områda der kontrollutvalet meiner det er størst behov. Det er føresett at tinginga skjer etter ein plan som er vedteken av kommunestyret. Forvaltningsrevisjon kan utførast av andre enn den som er ansvarleg for revisjon av rekneskapen. Kontrollutvalet skal rapportere resultata av forvaltningsrevisjonen til kommunestyret.

Kjernen i forvaltningsrevisjonen er systematiske vurderingar av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyrets vedtak og føresetnader. Eit døme kan vere om ressursane som forvaltninga nyttar for å løyse oppgåver, samsvarer med kommunestyrets vedtak og føresetnader.

Omfang, intensitet og prioritering

Nordlandsforskning har i NF-rapport 13/2009 kartlagt bruken av forvaltningsrevisjonar i åra 2006–2008 ved å spørje kontrollutvalssekretærar kor mange forvaltningsrevisjonar kontrollutvalet har tinga. Tala dekkjer tingingane frå 328 kommunar.

I gjennomsnitt blei det tinga om lag fire prosjekt frå kvar kommune i åra 2006–2008. Talet på tinga forvaltningsrevisjonar er minkande frå 2006 til 2008. Som forklaring på det peikar rapporten på at kontrollutvala den siste tida har prioritert større forvaltningsrevisjonar med meir ressursar framfor fleire revisjonar med færre ressursar.

Nordlandsforskning freista også å kartleggje kva for sektor eller tema forvaltningsrevisjonar blir gjennomførte på. Det blir presisert i rapporten at desse tala berre gjev eit inntrykk av kva for område det i størst grad blir gjennomført forvaltningsrevisjon på. Tala gjev likevel eit bilete av kva slags sektorområde kontrollorgana meiner er viktigast. Tala viser òg at forvaltningsrevisjonar blir gjennomførte på eit breitt område.

Resultat og læring

Nordlandsforskning fann at det i hovudsak er mindre alvorlege brot på reglar og rutinar som blir avdekte. Potensial for økonomisk forbetring er òg noko forvaltningsrevisjonane ofte peikar på.

Eit sentralt føremål med forvaltningsrevisjon er at administrasjonen og dei folkevalde kan lære av det. Det vanlegaste nivået for administrativ handsaming av rapportane er administrasjonssjefen med stab. 90 prosent av kontrollutvalssekretærane seier at det skjer alltid eller ofte. Tilsvarande tal for etatsleiar med stab er 59 prosent. Rapportar blir i all hovudsak handsama av kommunestyret/fylkestinget.

Forvaltningsrevisjon er eit godt verktøy til dømes for å avdekkje manglar i tenestetilbodet eller i kva grad kommunen når sine mål. Rapportane gjev kommunane eit godt grunnlag for å vurdere tilstanden på det området det er ført forvaltningsrevisjon på, og om det eventuelt kan vere grunn til å setje i verk forbetringstiltak. Departementet har derfor forventningar om at kommunane i større grad tek dette verktøyet i bruk.

9.5 Selskapskontroll

Regelverket

Mange kommunar har valt å organisere delar av verksemda si i interkommunale selskap og aksjeselskap. Desse selskapa har eigne revisjons- og kontrollordningar, men kommunelova fastset at kontrollutvalet skal sjå til at det blir ført kontroll med forvaltninga av selskap som kommunen har interesser i. Selskapa er dermed omfatta av den kommunale eigenkontrollen. Kommunelova gjev kontrollorgana vid innsynsrett i interkommunale selskap, kommunalt heilåtte aksjeselskap og deira heilåtte dotterselskap.

På same måte som ved forvaltningsrevisjon må kontrollutvalet tinge selskapskontroll, eventuelt i samarbeid med kontrollutvala i dei andre eigarkommunane. Også ved selskapskontroll er det føresett at tinginga skjer etter ein plan som er vedteken av kommunestyret.

Selskapskontroll kan romme ulike kontrollar. Eigarskapskontroll er ei obligatorisk kontrollform som går ut på å kontrollere om den som utøver kommunens eigarinteresse i selskap, gjer dette i tråd med vedtaka og føresetnadene til kommunestyret. Forvaltningsrevisjon av selskap er ei frivillig kontrollform. Når kontrollutvalet har handsama ei sak om selskapskontroll, skal resultata rapporterast til kommunestyret.

Omfang, intensitet og prioritering

Nordlandsforskning har også kartlagt bruken av selskapskontroll i 196 kommunar. I snitt blei det gjennomført mindre enn éin selskapskontroll i kvar kommune i perioden 2006–2008. Av dei kontrollane som blei gjennomførte, var om lag 76 prosent av typen eigarskapskontroll, og om lag 24 prosent var selskapskontroll med forvaltningsrevisjon. Fleire ordførarar, administrasjonssjefar og kontrollutvalssekretærar seier i rapporten at selskapskontroll enno ikkje har sett seg som ei form for folkevalt tilsyn og kontroll. Dei som er intervjua i undersøkinga, ser eit stort forbetringspotensial i måten selskapskontroll fungerer på.

Resultat og læring

Nordlandsforskning peikar på at vanlege eller svært vanlege konklusjonar i selskapsrapportar er at «eierskapsstrategi mangler», «eierskapsstrategi bør utarbeides» eller «vedtatt eierskapsstrategi bør gjennomgås på nytt».

Rapportane blir i hovudsak handsama av leiinga i selskapet og styret i selskapet, og i tillegg av kommunestyret.

Mulegheita for innsyn og kontroll i selskap er prinsipielt viktig fordi det er så mange selskap i kommunesektoren, og departementet vil følgje utviklinga i selskapskontrollen nøye. Mange kommunar er inne i prosessar knytte til å utvikle eigarrolla og den folkevalde styringa, til dømes i form av eigarmeldingar. Departementet strekar under at dette er eit viktig arbeid. Ei gjennomtenkt styring av selskapa vil gje eit betre grunnlag for å drive selskapskontroll.

Selskapskontroll er ei ny kontrollform samanlikna med rekneskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Det er derfor ikkje overraskande at det er eit utviklingspotensial på dette området. Departementet har forventningar om at kommunane etter kvart vil kunne ta ut dette utviklingspotensialet, parallelt med at eigarstyringa av selskapa blir utvikla.

9.6 Eigenkontrollen er viktig for staten

Kommunelova pålegg kommunane å ha eit kontrollsystem med fleire former for kontroll. Kontrollområdet til kontrollutvalet og administrasjonssjefen dekkjer prinsipielt heile kommunen. Men det er ikkje meininga at kontrollaktivitetane skal gå inn i detaljane i alle delar av kommunen, alle tilsette, alle tilskot, alle vedtak eller alle kontraktar. Kontrollutvalet og administrasjonssjefen må på kvar si side prioritere kvar det blir gjennomført kontroll. For kontrollutvalet sin del er dette regulert i kravet om planar for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll som skal fastsetjast av kommunestyret. Til grunn for planen for forvaltningsrevisjon, krev forskrifta at kontrollutvalet skal ha ein overordna analyse av verksemda til kommunen ut frå risikovurderingar, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på dei ulike sektorane og verksemdene.

Eigenkontrollen byggjer på at kontrollutvala, administrasjonssjefane og revisorane legg vurderingar av risiko og vesentlegheit til grunn for prioriteringa av kontrollinnsatsen. Slike analysar vil gje kommunen eit solid grunnlag for å finne fram til dei områda kontrollen bør setje søkjelyset på. Staten har stilt spesifikke krav til internkontrollsystemet på mange av sektorområda. Det er ei utfordring for det samla kontrollarbeidet dersom dei statlege føringane blir for mange eller for detaljerte, fordi ein da vil kunne miste føremonene ved at dei ansvarlege lokalt kan prioritere kontrollinnsatsen og innrettinga på kontrollarbeidet og sjå ting i samanheng.

Departementets syn er at ei statleg styring som byggjer på at kommunane har ansvar for å kontrollere si eiga verksemd, gjev god effektivitet og det beste grunnlaget for eit levande lokaldemokrati og lokalt tilpassa oppgåveløysing. Dette stiller store krav til kommunane, men bør også få konsekvensar for korleis den statlege styringa blir innretta, til dømes når det gjeld tilsyn og når det gjeld utforming av lover og forskrifter. I kapittel 7 blei det gjort greie for utfordringar og mulegheiter for arbeidet med eit endå betre samspel mellom tilsyn og den kommunale eigenkontrollen. I kapittel 10 blir det gjort greie for utfordringar knytt til at krava til internkontrollen i kommunane er spreidd på ulike regelsett. Kommunelova markerte ei sterkare vektlegging av eigenkontrollen då ho tok til å gjelde i 1993. Det er framleis eit mål å styrke kommunane sin eigenkontroll og å ha ein god balanse mellom eigenkontrollen og den statlege kontrollen.